我国取水许可管理体制：成效、问题与优化路径

我国取水许可管理体制：成效、问题与优化路径一、引言1.1研究背景与意义水，作为生命之源、生产之要、生态之基，是地球上所有生物赖以生存的基础物质，也是人类社会发展不可或缺的基础性自然资源和战略性经济资源。从生命科学角度看，人体体重的约65%是水分，水参与人体的各种新陈代谢过程，对维持生命活动至关重要。在生态系统中，水是连接各个生态要素的关键纽带，是维持生态平衡的核心要素。农业生产中，水是农作物生长的必要条件，充足的灌溉用水是保障粮食产量的关键。工业领域，水被广泛应用于冷却、清洗、加工等多个环节，是工业生产正常运转的基础。然而，我国水资源现状却不容乐观。我国人均水资源占有量仅为世界平均水平的35%，是全球人均水资源最贫乏的国家之一。水资源时空分布极不均衡，呈现出南方水多、北方水少，东部多、西部少，山区多、平原少的特点。全国年降水量的分布由东南的超过3000毫米向西北递减至少于50毫米。北方地区（长江流域以北）面积占全国的63.5%，人口约占全国的46%、耕地占60%、GDP占44%，而水资源仅占19%。其中，黄河、淮河、海河3个流域耕地占35%，人口占35%，GDP占32%，水资源量仅占全国的7%，人均水资源量仅为457立方米，是我国水资源最紧缺的地区。按目前的正常需要和不超采地下水，正常年份全国缺水量将近400亿立方米，相当于北京市年用水量的10倍。全国农村有3.2亿人饮水不安全，400余座城市供水不足，比较严重缺水的有110座。此外，长期以来，由于经济发展模式粗放，水资源浪费和污染问题严重，进一步加剧了水资源的短缺状况。在生产和生活领域存在严重的结构型、生产型和消费型水资源浪费现象，全国平均单方灌溉水粮食产量约为1公斤，而世界上先进水平的国家（如以色列）平均单方灌溉水粮食产量达到2.5-3.0公斤。我国工业水重复利用和再生利用程度较低，用水工艺比较落后，用水效率较低，2004年万元GDP用水量为399立方米，约为世界平均水平的4倍，是美国这些先进国家的8倍。北方大多数河流水资源开发利用超出水资源承载能力，淮河、西北部分内陆河流、辽河和黄河流域水资源开发利用率均超过或接近60%，海河流域已经超过100%，远远超过流域允许的水资源开发利用极限。为了实现水资源的合理开发、利用、节约和保护，保障水资源的可持续利用，我国建立了取水许可管理体制。取水许可管理体制是国家对水资源进行管理的重要手段，通过对取水行为的规范和控制，实现水资源的优化配置，提高水资源利用效率，保护水资源生态环境。它对于解决我国水资源短缺和用水矛盾，保障经济社会的可持续发展具有关键作用。研究我国取水许可管理体制具有重要的理论与现实意义。从理论层面来看，深入研究取水许可管理体制有助于丰富和完善水资源管理理论体系。目前，国内关于水资源管理体制的研究虽然取得了一定成果，但对于取水许可管理体制的系统性研究仍有待加强。通过对取水许可管理体制的深入剖析，可以进一步揭示水资源管理的内在规律，为水资源管理政策的制定和实施提供坚实的理论依据，推动水资源管理学科的发展。从实践角度而言，我国现行的取水许可管理体制在运行过程中暴露出一些问题，如取水许可审批程序不够规范、监督管理机制不够健全、水资源费征收使用不够合理等。这些问题的存在严重影响了取水许可管理体制的实施效果，制约了水资源的合理利用和保护。因此，对我国取水许可管理体制进行全面、深入的评价，找出存在的问题并提出针对性的改进建议，对于提高取水许可管理的科学性和有效性，实现水资源的可持续利用具有重要的现实意义，能够为相关部门制定科学合理的水资源管理政策提供有力的决策支持，促进经济社会与水资源环境的协调发展。1.2国内外研究现状在国外，许多发达国家较早开展了水资源管理相关研究，取水许可管理作为其中关键部分，也积累了丰富研究成果。美国构建了完善的水资源法律体系，在取水许可管理方面，通过州法律和联邦法律协同规范，不同州依据自身水资源状况制定适宜的取水许可制度，且注重公众参与和环境影响评估，其研究多聚焦于如何平衡水资源开发与生态环境保护，以及市场机制在取水许可管理中的应用。例如，在西部干旱地区，研究如何通过水权交易市场提高水资源配置效率，以应对水资源短缺问题。英国则强调以流域为基础的水资源统一管理，通过国家环境署推行流域取水管理战略，按流域分析水的供需平衡、环境平衡等，制定不同流域的取水许可证战略。其研究重点在于取水许可制度改革，以适应气候变化和经济发展需求，如改革取水许可制度，解决过度取水和水污染问题，保障供水安全。澳大利亚在水资源管理方面，尤其是在应对干旱地区水资源短缺方面，形成了独特的取水许可管理模式。该国研究集中于水权分配与交易、水资源可持续利用规划等，通过设定严格的取水配额和水权交易规则，实现水资源的高效利用和可持续管理。国内对于取水许可管理体制的研究也逐步深入。在理论研究方面，学者们从法学、管理学、经济学等多学科视角展开分析。从法学角度，探讨取水许可制度的法律框架、权利义务关系以及与其他法律法规的协调，如研究取水许可与水权制度在法律层面的衔接，明确取水权的法律属性和界定标准。管理学视角下，分析取水许可管理机构的设置、职能划分以及管理流程的优化，如运用流程再造理论，对取水许可审批流程进行优化，提高审批效率。经济学领域则研究取水许可管理中的成本效益分析、水资源费征收与使用的经济合理性等，通过构建水资源价值评估模型，确定合理的水资源费征收标准，促进水资源的节约利用。在实践研究方面，众多学者结合我国不同地区的水资源特点和经济社会发展状况，对取水许可管理体制的运行情况进行调研分析。针对北方缺水地区，研究如何通过取水许可管理实现水资源的刚性约束，促进产业结构调整和节水型社会建设；对于南方水资源相对丰富地区，关注取水许可管理在保障生态用水、防治水污染方面的作用。一些研究还对典型流域或区域的取水许可管理案例进行剖析，总结经验教训，提出改进建议，如对黄河流域取水许可总量控制与定额管理相结合的实践进行研究，分析存在问题并提出完善措施。然而，当前国内外研究仍存在一定不足。在国际上，不同国家的取水许可管理体制因国情差异而各具特色，跨国、跨区域的比较研究不够系统全面，未能充分总结出具有广泛适用性的经验和模式。在国内，虽然对取水许可管理体制的研究取得了一定成果，但研究多集中在对现有制度的分析和问题探讨上，对新理论、新技术在取水许可管理中的应用研究相对较少。例如，大数据、人工智能等新兴技术在水资源监测、取水许可审批和监管中的应用研究尚处于起步阶段，如何利用这些技术提高取水许可管理的科学性和精准性，有待进一步深入探索。此外，对于取水许可管理体制与其他相关体制，如水资源保护体制、水生态补偿体制等的协同发展研究不够深入，缺乏系统性的理论和实践指导。本文将在前人研究基础上，结合我国国情和水资源现状，综合运用多学科理论和方法，系统分析我国取水许可管理体制的现状、问题及成因，并借鉴国外先进经验，提出针对性的改进策略，以期完善我国取水许可管理体制，提高水资源管理水平，促进水资源的可持续利用。1.3研究方法与创新点本研究综合运用多种研究方法，确保研究的科学性和全面性。通过文献研究法，系统梳理国内外关于取水许可管理体制的相关文献，包括学术论文、政策法规、研究报告等。全面了解该领域的研究现状、理论基础以及实践经验，为后续研究提供坚实的理论支撑。深入分析国内外不同地区取水许可管理体制的典型案例，如美国加州在应对干旱时的取水许可管理措施、我国黄河流域取水许可总量控制的实践等。通过对这些案例的详细剖析，总结成功经验与存在的问题，从中提炼出具有普遍性和针对性的启示，为我国取水许可管理体制的完善提供实践参考。对国内外不同国家和地区的取水许可管理体制进行对比分析，从管理机构设置、审批程序、监督管理机制、水资源费征收等多个方面进行比较。探究不同体制的特点、优势与不足，找出可借鉴之处，为我国取水许可管理体制的改进提供有益借鉴。本研究的创新点主要体现在研究视角和研究内容两方面。从研究视角来看，以往研究多从单一学科角度或侧重于取水许可管理体制的某一方面进行分析，本研究则从多维度出发，综合法学、管理学、经济学等多学科理论，全面、系统地评价我国取水许可管理体制。深入剖析体制运行中的法律规范、管理流程、经济激励等因素，以及它们之间的相互关系和协同作用，为取水许可管理体制的研究提供了全新的视角，有助于更全面、深入地理解取水许可管理体制的本质和运行规律。在研究内容上，本研究不仅对我国现行取水许可管理体制进行深入分析和评价，还积极借鉴国外先进经验。在比较研究的基础上，结合我国国情和水资源现状，提出具有创新性的改进建议。如探索将大数据、区块链等新兴技术应用于取水许可审批和监管过程，提高管理的精准性和效率；研究建立取水许可与水生态补偿协同机制，促进水资源的可持续利用和生态环境保护，为我国取水许可管理体制的完善提供了新的思路和方法。二、我国取水许可管理体制概述2.1取水许可管理体制的内涵与构成取水许可管理体制是指国家为实现水资源的合理开发、利用、节约和保护，对取水行为进行规范和控制所建立的一系列管理制度和组织体系的总和。它是水资源管理体制的重要组成部分，通过明确管理机构的职责、规范审批流程、加强监督管理等措施，确保取水活动符合水资源可持续利用的要求，维护水资源的合理分配和利用秩序。从构成要素来看，取水许可管理体制涵盖多个关键方面。在管理机构设置上，我国形成了以水行政主管部门为主导，流域管理机构协同配合，地方各级政府水行政主管部门分级负责的管理体系。水利部作为国务院水行政主管部门，负责全国取水许可制度的组织实施和监督管理，在宏观层面制定政策、规划和标准，指导全国的取水许可管理工作。水利部所属流域管理机构，如长江水利委员会、黄河水利委员会等，依照法律法规和水利部规定的管理权限，在所管辖范围内行使取水许可管理职责，负责流域内水资源的统一调配和取水许可的审批、监督等工作，协调解决流域内跨区域的水资源问题。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照省、自治区、直辖市人民政府规定的分级管理权限，负责本行政区域内取水许可制度的组织实施和监督管理，具体负责本地区取水许可申请的受理、审核和日常监管等工作。职责划分方面，各管理机构有着明确的分工。水行政主管部门承担着制定水资源开发利用规划、审批取水许可申请、监督取水行为、征收水资源费等重要职责，是取水许可管理的核心主体。流域管理机构在流域层面，负责制定流域水资源综合规划和水量分配方案，对流域内取水许可总量进行控制，协调流域内各地区之间的水资源利用关系，同时对重大取水项目进行审批和监管。地方水行政主管部门则在本行政区域内，贯彻落实上级部门的政策和要求，具体负责取水许可申请的初审、日常监督检查以及对违法取水行为的查处等工作，保障本地区水资源的合理利用。审批流程是取水许可管理体制的关键环节。一般来说，取水许可审批流程包括申请、受理、审查、决定等步骤。申请人首先需要向具有审批权限的审批机关提出取水申请，并提交申请书、与第三者利害关系的相关说明、建设项目水资源论证报告书等材料。审批机关在收到申请材料后，会在规定时间内对申请材料进行审查，审查内容包括取水水源的可靠性、用水合理性、对生态与环境的影响等。对于符合条件的申请，审批机关将作出准予取水许可的决定，并颁发取水许可证；对于不符合条件的申请，则不予批准，并说明理由。在审查过程中，通常还会组织有关专家对建设项目水资源论证报告书进行审查，以确保取水项目的科学性和合理性。例如，对于一些大型建设项目的取水申请，专家会从水资源的可持续利用、项目的用水效率、对周边水环境的影响等多个角度进行评估，提出专业的审查意见，为审批机关的决策提供重要依据。此外，取水许可管理体制还包括监督管理机制，对取水单位和个人的取水行为进行全程监管。监督管理的内容包括检查取水单位是否按照取水许可证规定的取水地点、取水量、取水方式等进行取水，是否落实节水措施，是否存在违法取水行为等。通过定期检查、不定期抽查以及利用信息化手段进行实时监测等方式，确保取水许可制度的有效实施。同时，对于违反取水许可规定的行为，依法进行处罚，维护取水许可管理的权威性和严肃性。2.2发展历程回顾我国取水许可管理体制的发展历程，是一部与国家经济社会发展紧密相连、不断适应水资源形势变化的探索史和改革史。其发展历程可追溯至20世纪80年代，在改革开放的大背景下，随着经济的快速发展和人口的增长，水资源的供需矛盾逐渐凸显。为了加强水资源管理，实现水资源的合理开发和利用，我国开始探索建立取水许可制度。1988年，《中华人民共和国水法》颁布，明确规定“国家对直接从地下或者江河、湖泊取水的，实行取水许可制度”，这为我国取水许可制度的建立奠定了法律基础，标志着我国取水许可管理体制初步建立。此时的取水许可管理，主要侧重于对取水行为的初步规范，明确了取水需经许可的基本要求，但在具体实施细则和管理机制上还不够完善。1993年，国务院发布《取水许可制度实施办法》，对取水许可的适用范围、管理体制、审批程序和法律责任等作出了具体规定。该办法进一步细化了取水许可管理的各个环节，明确了水行政主管部门在取水许可管理中的职责，规定了取水许可申请的条件、程序以及许可证的发放、管理等内容，使得取水许可管理有了更具操作性的规范。这一时期，取水许可管理体制在实践中不断摸索前行，各级水行政主管部门开始逐步建立起相应的管理机构和工作流程，取水许可制度在全国范围内得到更广泛的推行。随着经济社会的持续发展，原有的取水许可制度逐渐暴露出一些与新形势不相适应的问题。2002年，新修订的《水法》进一步完善了取水许可和水资源有偿使用制度，明确规定“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度”，强调了水资源的有偿使用原则，强化了水资源的统一管理和保护。2006年，国务院颁布《取水许可和水资源费征收管理条例》，对取水许可的申请与受理、审查与决定、水资源费的征收与使用管理等方面进行了全面、系统的规范。该条例进一步明确了流域管理机构和地方水行政主管部门在取水许可管理中的职责分工，细化了审批程序，加强了对取水行为的监督管理，标志着我国取水许可管理体制进入了全面完善的阶段。2008年，水利部出台《取水许可管理办法》，对取水许可实施中需要进一步明确的事项和国务院460号令授权水利部另行规定的事项作出了具体规定，进一步增强了取水许可管理的可操作性。近年来，随着生态文明建设的推进和“放管服”改革的深入，我国取水许可管理体制也在不断创新和优化。在“放管服”改革方面，各地积极简化取水许可审批流程，推行网上审批、告知承诺制等措施，提高审批效率，方便企业和群众办事。在水资源管理方面，更加注重水资源的节约和保护，强化水资源的刚性约束，建立健全水资源监测体系，加强对取水行为的实时监控和动态管理。一些地区还积极探索水权交易制度，通过市场机制促进水资源的优化配置，进一步完善了取水许可管理体制。例如，浙江省在全国率先开展取水许可电子证照应用试点，实现了取水许可审批的全程电子化，大大提高了审批效率和管理水平。从我国取水许可管理体制的发展历程可以看出，其始终围绕着水资源合理利用和保护这一核心目标，在不同阶段根据经济社会发展和水资源形势的变化，不断调整和完善政策法规和管理方式。在管理理念上，从单纯的水资源开发利用向注重节约保护转变；在管理方式上，从粗放式管理向精细化、信息化管理转变；在管理机制上，从单一部门管理向多部门协同、流域与区域相结合的综合管理转变。这些发展规律为进一步完善我国取水许可管理体制提供了宝贵的经验和启示。2.3现行管理体制的主要内容现行取水许可管理体制涵盖取水许可申请、受理、审查、决定等多个关键流程。申请环节，实行政府审批制的建设项目，申请人需在报送建设项目（预）可行性研究报告前提出取水申请；纳入政府核准项目目录的建设项目，应在报送项目申请报告前提出；纳入政府备案项目目录的建设项目以及其他不列入国家基本建设管理程序的建设项目，需在取水工程开工前提出。申请时需提交申请书、与第三者利害关系的相关说明、属于备案项目的备案材料以及国务院水行政主管部门规定的其他材料。若建设项目需要取水，还应提交包含取水水源、用水合理性以及对生态与环境影响等内容的建设项目水资源论证报告书。例如，某大型工业项目在申请取水许可时，需详细说明项目的取水用途、取水量预测、取水对周边水环境的影响等，并附上专业机构编制的水资源论证报告书，以证明其取水的合理性和可行性。受理阶段，县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构，会在收到取水申请之日起5个工作日内对申请材料进行审查。若申请材料齐全、符合法定形式且属于本机关受理范围，将予以受理；申请材料存在可以当场更正的错误的，允许申请人当场更正；申请材料不齐全或者不符合法定形式的，会当场或者在5个工作日内一次告知申请人需要补正的全部内容；不属于本机关受理范围的，告知申请人向有受理权限的机关提出申请。如某地水行政主管部门收到一份取水申请，发现材料中缺少部分水质检测报告，当即通知申请人在规定时间内补正，确保申请流程顺利推进。审查过程中，审批机关主要审查取水申请是否符合水资源综合规划、流域综合规划、水中长期供求规划和水功能区划，是否遵守水量分配方案等。同时，会组织有关专家对建设项目水资源论证报告书进行审查，并提出书面审查意见，作为审批取水申请的技术依据。专家审查会从水资源的可持续利用、项目用水的科学性、对生态环境的潜在影响等多方面进行考量，如对于一个新建的农业灌溉取水项目，专家会评估其灌溉方式是否节水、对周边土壤和水体的影响程度等，为审批提供科学参考。决定环节，审批机关根据审查结果，在规定时间内作出是否准予取水许可的决定。对符合条件的，作出准予取水许可的决定，向申请人颁发取水许可证，并明确取水的地点、方式、水量、用途、期限等事项；对不符合条件的，作出不予取水许可的书面决定，说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。在监督管理方面，县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构负责对取水单位和个人的取水行为进行监督检查。检查内容包括取水单位是否按照取水许可证规定的取水地点、取水量、取水方式等进行取水，是否落实节水措施，是否存在违法取水行为等。通过定期检查、不定期抽查以及利用信息化手段进行实时监测等方式，确保取水许可制度的有效实施。例如，利用远程监控设备对取水大户的取水情况进行24小时实时监测，一旦发现取水量异常或取水方式违规，及时进行调查处理。对未取得取水申请批准文件擅自建设取水工程或者设施的，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除或者封闭其取水工程或者设施；逾期不拆除或者不封闭的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构组织拆除或者封闭，所需费用由违法行为人承担，可以处5万元以下罚款。对于未依照批准的取水许可规定条件取水的，责令停止违法行为，限期改正，处2万元以上10万元以下罚款；情节严重的，吊销取水许可证。关于法律责任，《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律法规作出了明确规定。对于未经批准擅自取水，或者未依照批准的取水许可规定条件取水的，依照《中华人民共和国水法》第六十九条规定予以处罚；对于申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料骗取取水申请批准文件或者取水许可证的，取水申请批准文件或者取水许可证无效，对申请人给予警告，责令其限期补缴应当缴纳的水资源费，处2万元以上10万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这些法律责任的规定，为取水许可管理体制的有效运行提供了法律保障，对违法取水行为形成了有力的威慑。三、我国取水许可管理体制的优势与成效3.1宏观调控与可持续利用我国取水许可管理体制在宏观调控水资源方面发挥着重要作用，通过科学调配水资源，保障生态用水，推动水资源可持续利用。在水资源调配方面，取水许可管理体制以水资源综合规划、流域综合规划和水中长期供求规划为指导，根据不同地区的水资源状况、用水需求和经济社会发展布局，对水资源进行合理分配。例如，在南水北调工程中，通过严格的取水许可管理，将长江流域的水资源科学调配到北方缺水地区，缓解了北方地区水资源短缺的状况，保障了沿线城市和地区的生产生活用水需求。在规划制定过程中，充分考虑了各地区的水资源承载能力和生态环境容量，对不同行业、不同用户的取水量进行了明确规定和严格控制。以黄河流域为例，实施取水许可总量控制，根据黄河水资源的可利用量，将取水指标分解到流域内各省（区），明确各省（区）的取水总量上限，确保黄河水资源的合理开发和利用。同时，根据用水定额标准，对工业、农业、生活等各类用水户的取水量进行核定，提高水资源利用效率，避免水资源浪费。如对于工业企业，依据其生产工艺和产品类型，制定相应的用水定额，要求企业严格按照定额取水，促进企业改进生产工艺，提高水资源重复利用率。在保障生态用水方面，取水许可管理体制将生态用水需求纳入水资源配置体系，明确规定生态用水的水量和水质要求。在河流、湖泊等水域，通过设定生态流量、水位等指标，保障生态系统的基本用水需求，维护水生态平衡。例如，在一些重要河流的取水许可审批中，要求取水单位必须保障河流的生态基流，确保河流的生态功能不受影响。对于水电站等取水项目，规定其必须下泄一定流量的生态水量，以维持下游河道的生态用水需求，防止河流断流和生态退化。在一些干旱地区，通过取水许可管理，合理调配水资源，保障湿地、绿洲等生态系统的用水，保护生物多样性。如新疆塔里木河流域，通过实施严格的取水许可管理，合理控制农业和工业取水量，增加向塔里木河下游的输水，使塔里木河下游的生态环境得到明显改善，植被得到恢复，生物多样性增加。通过科学调配水资源和保障生态用水，我国取水许可管理体制有效推动了水资源的可持续利用。在农业领域，通过取水许可管理，引导农民采用节水灌溉技术，推广滴灌、喷灌等高效节水灌溉方式，减少农业用水量，提高农业用水效率。在工业方面，促使企业加大节水技术改造投入，采用先进的生产工艺和设备，提高水资源重复利用率，减少工业废水排放。在生活用水方面，通过宣传教育和价格杠杆等手段，增强居民的节水意识，引导居民合理用水。如一些城市实行阶梯水价制度，对居民生活用水进行分类计量和计价，鼓励居民节约用水。这些措施的实施，使我国水资源利用效率不断提高，水资源浪费和污染问题得到一定程度的缓解，为经济社会的可持续发展提供了有力保障。3.2水事秩序维护我国取水许可管理体制在规范取水行为、化解水事矛盾、维护水事秩序方面发挥着关键作用。在规范取水行为方面，通过严格的取水许可审批制度，明确了取水的条件、程序和要求，从源头上规范了取水单位和个人的行为。只有经过合法审批，取得取水许可证的单位和个人，才被允许进行取水活动。这一制度要求取水单位和个人在取水前必须提交详细的申请材料，包括取水用途、取水量、取水方式、对周边水环境的影响等内容，经过审批机关的严格审查，确保取水行为符合水资源综合规划和相关法律法规的要求。例如，某新建的化工企业在申请取水许可时，需要详细说明生产过程中的用水环节、用水量预测、节水措施以及废水排放处理方案等，经审查通过后才能获得取水许可证，从而合法取水。取水许可管理体制还通过监督检查机制，对取水单位和个人的取水行为进行全程监控，确保其按照取水许可证规定的条件进行取水。定期检查和不定期抽查相结合，对取水单位的取水量、取水时间、取水地点等进行核实，防止超量取水、擅自改变取水地点等违法取水行为的发生。利用先进的信息化技术手段，如远程监控系统、智能水表等，对取水情况进行实时监测，提高监督管理的效率和精准度。一旦发现违法取水行为，立即依法进行查处，责令停止违法行为，并根据情节轻重给予相应的处罚，包括罚款、吊销取水许可证等。如某地水行政主管部门通过远程监控发现某企业超量取水，随即展开调查，确认违法事实后，对该企业下达了责令停止违法行为通知书，并依法处以罚款，要求其限期整改。在化解水事矛盾方面，取水许可管理体制为解决水资源分配和利用过程中的矛盾提供了制度保障。当不同取水单位或个人之间因取水发生矛盾时，水行政主管部门或流域管理机构依据取水许可的相关规定和水资源分配方案，进行协调和裁决。在跨区域的水资源分配中，流域管理机构根据流域综合规划和水量分配方案，协调上下游、左右岸地区之间的水资源利用关系，平衡各方利益，化解因水资源分配不均引发的矛盾。例如，在某流域内，上下游两个地区因水资源分配问题产生争议，流域管理机构组织相关专家进行论证，依据流域水资源综合规划和取水许可情况，制定了合理的水资源分配方案，化解了双方的矛盾。同时，取水许可管理体制还建立了水事纠纷调解和仲裁机制，为解决水事矛盾提供了多元化的途径。当水事纠纷发生时，当事人可以选择通过协商、调解、仲裁等方式解决纠纷，维护自身合法权益。如在一些农村地区，因农田灌溉用水引发的水事纠纷，当地水行政主管部门通过组织双方协商或进行调解，及时化解了矛盾，保障了农业生产的正常进行。通过规范取水行为和化解水事矛盾，取水许可管理体制有效维护了良好的水事秩序。合法有序的取水行为，保障了水资源的合理开发和利用，避免了因无序取水导致的水资源浪费和破坏。稳定的水事秩序，为经济社会的发展创造了良好的环境，促进了水资源的可持续利用和社会的和谐稳定。在一些水资源供需矛盾突出的地区，通过严格的取水许可管理和有效的水事矛盾化解机制，实现了水资源的合理分配和高效利用，保障了当地居民的生活用水和工农业生产用水需求，促进了地区经济的发展和社会的稳定。3.3合法取水权益保障我国取水许可管理体制通过严格的审批和监管机制，切实保障取水户的合法取水权益。在审批环节，严格遵循法定程序和标准，确保审批的公正性和科学性。审批机关在受理取水申请后，会对申请材料进行全面、细致的审查，包括取水水源的可靠性、用水合理性、对生态环境的影响等多个方面。对于重大取水项目，还会组织专家进行论证，充分听取各方意见，确保取水许可的审批决策科学合理。例如，在某大型工业园区的取水许可审批中，审批机关组织水利、环保、地质等领域的专家，对园区的取水水源、用水需求、节水措施以及对周边水环境的影响等进行了深入论证。专家们通过实地考察、数据分析等方式，提出了一系列专业意见和建议，为审批机关的决策提供了有力依据，保障了该工业园区取水许可审批的公正性和科学性，使其合法取水权益得以确认。在监管过程中，水行政主管部门和流域管理机构运用多种手段，对取水户的取水行为进行实时监控和动态管理。利用信息化技术，建立取水许可管理信息系统，实现对取水户取水数据的实时采集、传输和分析。通过安装远程监控设备、智能水表等，对取水户的取水量、取水时间、取水方式等进行24小时不间断监测，及时发现和处理异常情况。如某地通过取水许可管理信息系统，发现某企业的取水量在短时间内出现异常增加，监管部门立即展开调查，经核实是由于企业生产设备故障导致用水异常。监管部门及时通知企业进行整改，避免了对水资源的浪费和对其他取水户权益的影响。同时，加强日常监督检查，定期对取水户进行实地检查，核实取水户是否按照取水许可证规定的条件进行取水，是否落实节水措施和水资源保护要求。对于检查中发现的问题，及时下达整改通知书，要求取水户限期整改，确保取水户的取水行为合法合规。当取水户的合法权益受到侵害时，取水许可管理体制提供了有效的救济途径。取水户对取水许可审批决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。行政复议机关和人民法院会依据相关法律法规，对取水许可审批决定进行审查，保障取水户的合法权益。例如，某取水户认为审批机关对其取水许可申请的审批决定不合理，影响了其正常生产经营，遂向行政复议机关申请行政复议。行政复议机关受理后，对审批决定进行了全面审查，发现审批机关在审批过程中存在程序瑕疵，依法撤销了原审批决定，并要求审批机关重新作出审批决定，维护了取水户的合法权益。此外，取水户在取水过程中与其他单位或个人发生纠纷时，水行政主管部门或流域管理机构会依据相关法律法规和取水许可规定，进行调解和仲裁，化解纠纷，保障取水户的合法取水权益。3.4实践案例分析以河北省衡水市为例，该市地处华北平原，水资源严重短缺，人均水资源占有量仅为全国平均水平的1/7，属于资源性缺水地区。在取水许可管理体制实施前，水资源开发利用秩序较为混乱，超采地下水、无序取水等问题严重，导致地下水位持续下降，形成了大面积的地下水漏斗区，引发地面沉降、地裂缝等地质灾害，对生态环境和经济社会发展造成了严重威胁。自严格实施取水许可管理体制以来，衡水市在水资源合理利用和经济社会发展方面取得了显著效益。在水资源合理利用方面，衡水市依据取水许可管理体制的要求，对全市水资源进行了全面清查和梳理，摸清了水资源的家底。在此基础上，制定了科学合理的水资源开发利用规划，明确了各行业、各地区的用水指标和取水许可条件。通过严格的取水许可审批，对新上项目的用水合理性进行严格审查，限制高耗水、低效益项目的取水，鼓励发展节水型产业。例如，对于一些新建的工业项目，要求其必须采用先进的节水工艺和设备，提高水资源重复利用率，否则不予批准取水许可。同时，加强对取水户的监督管理，利用信息化手段对取水情况进行实时监测，确保取水户严格按照取水许可证规定的水量、地点和方式取水。通过这些措施，衡水市的水资源利用效率得到了显著提高，地下水超采问题得到有效遏制，地下水位开始逐步回升。据统计，近年来衡水市地下水开采量逐年减少，地下水位平均每年回升0.5-1米，生态环境得到明显改善。在经济社会发展方面，取水许可管理体制的实施为衡水市的经济社会可持续发展提供了有力保障。通过合理配置水资源，优先保障了城乡居民生活用水和重点产业用水需求，促进了经济结构的调整和优化。一些高耗水、低效益的企业因无法获得取水许可而被淘汰，而节水型、环保型企业则得到了更好的发展机遇。例如，衡水市积极引导农业产业结构调整，推广节水灌溉技术，发展高效节水农业，减少了农业用水量，提高了农业生产效益。同时，加强了对工业企业的节水改造，鼓励企业采用先进的节水技术和设备，提高水资源利用效率。这些措施不仅促进了水资源的合理利用，还推动了经济的转型升级，实现了经济发展与水资源保护的良性互动。衡水市的经济发展质量和效益不断提高，GDP保持了稳定增长，同时生态环境得到了有效保护，人民群众的生活质量也得到了显著提升。再以福建省九龙江流域为例，该流域是福建省重要的饮用水源地和经济发展区域，水资源开发利用程度较高，水事矛盾较为突出。在取水许可管理体制实施前，由于缺乏统一的管理和协调，流域内各地区、各部门在水资源开发利用上各自为政，导致水资源浪费严重，水污染问题加剧，水事纠纷时有发生。实施取水许可管理体制后，九龙江流域建立了以流域管理机构为主导，地方政府协同配合的取水许可管理机制。流域管理机构负责制定流域水资源综合规划和水量分配方案，对流域内取水许可总量进行控制，协调流域内各地区之间的水资源利用关系。地方政府则负责本地区取水许可的具体实施和监督管理，落实流域管理机构的决策部署。通过严格的取水许可审批和监督管理，规范了流域内的取水行为，提高了水资源利用效率。例如，对流域内的工业企业，实行严格的取水许可制度，要求企业必须建设污水处理设施，达标排放污水，否则不予批准取水许可。同时，加强对农业用水的管理，推广节水灌溉技术，减少农业面源污染。在水事矛盾化解方面，取水许可管理体制发挥了重要作用。当流域内出现水事纠纷时，流域管理机构和地方政府依据取水许可的相关规定和水资源分配方案，进行协调和裁决。通过建立健全水事纠纷调解和仲裁机制，及时化解了大量水事矛盾，维护了流域内的水事秩序。例如，在某地区因水资源分配问题引发的水事纠纷中，流域管理机构组织相关专家进行论证，依据取水许可制度和流域水资源综合规划，制定了合理的水资源分配方案，化解了双方的矛盾。通过实施取水许可管理体制，九龙江流域的水资源得到了合理利用，水事秩序得到有效维护，生态环境得到明显改善，为流域内经济社会的可持续发展提供了有力保障。流域内的经济发展保持了良好的态势，同时饮用水源地的水质得到有效保护，保障了居民的饮水安全。四、我国取水许可管理体制存在的问题4.1管理权限划分不合理在我国取水许可管理体制中，流域与区域管理权限存在冲突，这给取水许可管理带来了诸多难题。从管理机构设置来看，流域管理机构和地方水行政主管部门在取水许可管理中都承担着重要职责，但在实际运行过程中，二者的权限划分不够清晰。在一些跨行政区域的流域，流域管理机构负责制定流域水资源综合规划和水量分配方案，对流域内取水许可总量进行控制；地方水行政主管部门则负责本行政区域内取水许可的具体实施和监督管理。然而，在实际操作中，由于缺乏明确的权限界定和协调机制，流域管理机构和地方水行政主管部门之间常常出现职责交叉和推诿现象。当涉及到一些大型取水项目时，流域管理机构从流域整体利益出发，可能更注重水资源的合理配置和生态保护，对取水项目的审批较为严格；而地方水行政主管部门出于地方经济发展的考虑，可能更倾向于支持本地的取水项目，导致双方在审批过程中产生分歧。这种冲突不仅影响了取水许可审批的效率，还可能导致水资源的不合理配置，损害流域整体利益。跨流域调水工程管理权限不明也是当前取水许可管理体制中的一个突出问题。随着我国经济社会的发展，跨流域调水工程越来越多，如南水北调工程等。这些工程对于缓解水资源分布不均、保障区域用水需求发挥了重要作用，但在管理权限方面却存在诸多问题。在跨流域调水工程的取水许可审批上，不同地区和部门之间的职责划分不够明确。涉及多个流域和行政区域，工程沿线各地区对于取水许可的审批权限和管理职责存在争议，导致审批流程繁琐，效率低下。在工程运行过程中，对于水资源的调度和分配，各地区和部门之间也缺乏有效的协调机制，容易引发水事纠纷。例如，在某跨流域调水工程中，由于上游地区和下游地区在取水许可管理权限上存在分歧，导致工程建设进度受阻，水资源的合理调配无法顺利进行，影响了工程效益的发挥。此外，跨流域调水工程的取水许可管理还涉及到与其他相关法律法规和政策的协调问题，如环境保护法、土地管理法等，由于缺乏统一的协调机制，容易出现政策冲突和管理漏洞。4.2审批管理不完善当前我国取水许可审批流程繁琐复杂，严重影响了审批效率和企业办事体验。以某大型工业项目为例，其取水许可申请不仅要经过当地县级水行政主管部门的初审，还需层层上报至省级水行政主管部门进行最终审批。在初审阶段，县级水行政主管部门需对申请材料进行全面审查，包括取水水源的可靠性、用水合理性、对生态环境的影响等多个方面，这一过程往往需要耗费大量时间。而在上报至省级水行政主管部门后，又需经历重复的审查环节，导致整个审批周期冗长。此外，不同地区的审批标准存在差异，缺乏统一明确的规范。东部发达地区由于经济发展水平高，对水资源利用效率和环保要求更为严格，在取水许可审批时，会重点关注企业的节水措施和污水处理能力，要求企业采用先进的节水工艺和设备，确保污水达标排放；而西部一些地区，受经济发展水平和水资源条件限制，审批标准相对宽松，对企业的节水和环保要求较低，这使得不同地区的企业在申请取水许可时面临不同的门槛，造成了不公平竞争，也不利于水资源的统一管理和保护。取水许可延续变更制度也存在诸多不足。在延续方面，相关法规对延续申请的受理条件和审查内容规定不够清晰。当取水单位申请延续取水许可证时，审批机关对于取水单位在原许可期限内的取水行为是否合规、是否达到节水目标等方面的审查缺乏明确标准，导致审批过程存在主观性和不确定性。一些地方的审批机关在受理延续申请时，过于注重形式审查，而忽视了对取水单位实际取水情况的实质性审查，使得一些不符合延续条件的取水单位得以延续取水许可，影响了水资源的合理利用。在变更方面，取水许可变更程序繁琐，审批时间长。当取水单位因生产规模扩大、取水用途改变等原因需要变更取水许可内容时，需提交大量复杂的申请材料，且审批流程与初次申请类似，耗时较长。某企业因扩大生产规模，需增加取水量并变更取水用途，在申请变更取水许可时，提交了详细的生产规划、用水需求分析报告、环境影响评估报告等材料，但审批过程历经数月，严重影响了企业的正常生产经营。同时，我国取水许可禁限批制度存在缺失。在一些水资源短缺或生态环境脆弱的地区，由于缺乏明确的禁限批规定，仍有一些高耗水、高污染项目获得取水许可，进一步加剧了水资源短缺和生态环境恶化。在地下水超采区，没有严格禁止新增地下水取水许可，导致地下水位持续下降，引发地面沉降、地裂缝等地质灾害。在一些重要生态保护区，对可能影响生态环境的取水项目没有实施限制审批，破坏了生态系统的平衡。例如，在某生态脆弱的草原地区，一些农业灌溉项目在未充分考虑水资源承载能力和生态环境影响的情况下，获得了取水许可，大量抽取地下水用于灌溉，导致草原退化、土地沙化等问题日益严重。4.3监管执行力度不足在取水许可监管执行中，技术手段落后是一个亟待解决的问题。当前，大部分地区仍依赖人工巡查和简单的计量设备来监测取水情况。以某县级水行政主管部门为例，其负责监管区域内众多取水户，但由于缺乏先进的监测技术，工作人员只能定期到取水现场进行人工抄表，记录取水量。这种方式不仅耗费大量人力和时间，且准确性难以保证。在一些偏远地区，由于交通不便，人工巡查周期长，取水户的取水数据无法及时更新，导致监管部门不能及时掌握取水动态。随着科技的飞速发展，卫星遥感、物联网、大数据等先进技术在水资源监测领域具有巨大的应用潜力，但在我国取水许可监管中，这些技术的应用还十分有限。许多地方尚未建立完善的水资源监测信息系统，无法实现对取水户取水行为的实时、动态监测。执法力量薄弱也严重制约了取水许可监管的有效实施。部分基层水行政主管部门人员配备不足，专业素质不高，难以承担繁重的监管任务。在一些经济欠发达地区，县级水行政主管部门的水资源管理科室仅有寥寥数人，却要负责全县范围内的取水许可监管工作，包括取水户的日常巡查、违法行为查处等。这些工作人员往往缺乏专业的水利、法律知识，在面对复杂的取水许可监管问题时，难以准确判断和处理。在面对取水户的违法行为时，由于执法人员数量有限，无法及时进行调查处理，导致违法行为得不到及时纠正，损害了取水许可管理的权威性。监督检查和处罚不到位是取水许可监管执行中的又一突出问题。部分监管部门对取水户的监督检查频次不足，存在走过场的现象。在一些地区，对取水户的年度检查往往只是简单查看取水户的取水记录，未对取水设施、计量设备等进行实地检查，无法及时发现取水户的违法取水行为。在处罚方面，对违法取水行为的处罚力度不够，威慑力不足。根据相关法律法规，对违法取水行为的罚款金额相对较低，如对未经批准擅自取水的，处2万元以上10万元以下罚款。对于一些大型企业来说，这样的罚款金额与其违法取水所带来的收益相比微不足道，导致部分企业存在侥幸心理，敢于违法取水。一些地方在执行处罚决定时，存在执行不到位的情况，对违法取水企业的罚款不能及时足额收缴，对责令整改的要求也未能有效督促落实，使得违法取水行为屡禁不止。4.4与相关制度衔接不畅我国取水许可管理体制在与水资源有偿使用制度衔接方面存在不足。取水许可与水资源费征收管理存在脱节现象，在一些地区，取水许可审批过程中，对水资源费征收标准和方式的确定缺乏科学依据，导致水资源费征收不合理。部分地区的水资源费征收标准未能充分反映水资源的稀缺程度和实际价值，使得取水单位和个人对水资源的节约和保护意识淡薄。一些高耗水企业在缴纳较低的水资源费后，仍过度取水，造成水资源的浪费。同时，水资源费的征收和使用管理不够规范，存在征收不到位、挪用等问题，影响了水资源有偿使用制度的实施效果。在一些经济欠发达地区，由于征收手段落后，对一些小型取水户的水资源费征收难度较大，存在漏征现象。部分地区将水资源费用于与水资源保护和管理无关的项目，违背了水资源费的使用初衷。取水许可管理体制与水权交易制度的衔接也存在问题。在水权界定方面，目前我国的水权界定不够清晰，取水许可所确定的取水权与水权交易中的水权概念存在差异，导致在水权交易过程中，交易主体的权利和义务不明确，影响了水权交易的顺利开展。在一些地区，由于取水许可所确定的取水权缺乏明确的量化指标和期限规定，使得水权交易难以准确计量和定价，增加了交易的风险和成本。取水许可管理体制对水权交易的监管机制不完善，缺乏对水权交易市场的有效监管，导致水权交易市场秩序混乱，存在非法交易、恶意炒作等问题。在一些地方，由于缺乏监管，一些企业通过不正当手段获取取水权后，进行水权交易谋取暴利，损害了其他用水户的合法权益和水资源的合理配置。这些制度衔接不畅的问题，严重阻碍了水资源管理的协同推进。水资源有偿使用制度与取水许可管理体制的脱节，使得水资源的经济价值无法得到充分体现，难以通过价格杠杆引导取水单位和个人合理用水，不利于水资源的节约和保护。取水许可管理体制与水权交易制度的不衔接，限制了水权交易市场的发展，无法充分发挥市场机制在水资源配置中的作用，影响了水资源的优化配置和高效利用。这些问题也导致了水资源管理政策的实施效果大打折扣，增加了水资源管理的难度和成本，不利于实现水资源的可持续利用和经济社会的协调发展。4.5案例剖析存在问题以甘肃省张掖市黑河流域违规取水案为例，张掖市地处河西走廊中部，位于黑河流域中游，长期干旱少雨，水资源短缺，生态环境十分脆弱，水资源的合理利用对保障当地生态安全意义重大。然而，督察发现张掖市存在诸多违规取水问题。2011-2022年期间，甘州区芦水湾景区未批先建3个人工水面，水域面积达2250亩，一直未办理取水许可证，仅2022年就从黑河取水2600万立方米。2016-2021年，弱水花海景区建有3个人工水面，水域面积458亩，在此期间一直未办理取水许可证，2022年补办许可证后仍超量从黑河取水6.7万立方米。2017年以来，张掖奥林匹克森林公园未批先建11个人工水面，水域面积1248亩。张掖市的地下水超采治理也存在不力情况。长期大量抽取地下水使张掖市形成7个超采区。2016年印发的《甘肃省地下水超采区治理方案》要求张掖市到2020年压减地下水取水量6640万立方米，但实际仅压减84.6万立方米，2021年、2022年地下水取水量又分别比2016年增加1460万立方米、1359万立方米。2020年以来，超采区内发生数千起超量取水问题，当地水务部门却基本未依法查处。2016年以来，当地水务部门还违规审批致远林业科技有限公司等20眼井，且未落实甘肃省水利厅2016年1月要求关闭公共供水管网覆盖范围内自备水源井的要求，甚至又为经开区供水管网覆盖范围内河西制药等49眼井发放了取水许可证。2020年以来限采区内超许可取用地下水1.6亿立方米，导致地下水位持续下降。从这一案例可以看出我国取水许可管理体制存在的诸多问题。在管理权限划分方面，流域管理机构对区域取水行为的监管存在漏洞，未能有效约束地方违规取水行为，反映出流域与区域管理权限的冲突和协调机制的缺失。张掖市在水资源如此短缺的情况下，仍有众多违规取水项目未得到有效管控，表明流域管理机构在制定和执行流域水资源规划、控制取水总量方面的职责履行不到位，地方水行政主管部门也未严格落实相关规定，双方在管理权限上的不清晰导致了违规行为的频发。在审批管理上，张掖市众多人工水面未批先建且长期未办理取水许可证，反映出取水许可审批流程执行不严格，禁限批制度缺失。对于这些明显违反水资源管理规定的项目，相关部门未能严格按照审批程序进行管控，对不符合条件的取水项目没有实施禁批或限批，使得违规项目得以建设和运营，严重破坏了当地的水资源管理秩序。监管执行力度不足也在该案例中暴露无遗。张掖市地下水超采区内大量超量取水问题未得到查处，违规审批现象频发，说明监管部门执法力量薄弱，对取水行为的监督检查不到位，处罚力度不足以威慑违法违规者。监管部门未能及时发现和制止这些违法行为，对违规取水行为的处罚未能起到应有的警示作用，导致违法取水行为屡禁不止，进一步加剧了当地水资源短缺和生态环境恶化。五、国外取水许可管理体制的经验借鉴5.1美国的管理体制与经验美国的取水许可管理体制以州为主导，同时注重区域与流域的结合。在管理机构设置上，联邦政府与州政府在水资源管理中都发挥着重要作用。联邦层面，美国环境保护局（EPA）负责制定全国性的水资源保护法规和标准，在水资源管理政策制定、污染防治等方面发挥着宏观指导作用。例如，制定《清洁水法》等法律法规，对全国水资源的保护和管理提供了基本框架。州政府则在取水许可管理中承担主要职责，拥有较大的自主权，可根据本州的水资源状况和经济社会发展需求，制定适合本州的取水许可制度和管理办法。如加利福尼亚州，由于其水资源分布不均，北部水资源丰富，南部缺水严重，州政府制定了严格的取水许可制度，对不同地区、不同行业的取水进行精细化管理。在干旱地区，对农业灌溉取水进行严格限制，鼓励采用节水灌溉技术，提高水资源利用效率。美国还非常重视流域管理机构在取水许可管理中的作用。一些大型流域，如田纳西河流域，成立了田纳西流域管理局（TVA）。TVA是具有联邦政府权力的机构，负责田纳西河流域水资源的统一开发、利用和保护，在流域内的取水许可审批、水资源调配等方面发挥着关键作用。TVA通过制定流域水资源综合规划，合理分配水资源，协调流域内各州之间的用水关系，实现了水资源的优化配置。在发电、防洪、航运、供水等多方面发挥了综合效益，促进了流域经济社会的可持续发展。例如，在满足流域内城市和工业用水需求的，兼顾农业灌溉和生态用水，通过科学调度水资源，保障了流域内生态系统的稳定。在水资源节约与保护方面，美国采取了一系列有效措施。通过完善的法律法规体系，明确水资源的权属和使用规则，加强对水资源的保护。除《清洁水法》外，还有《安全饮用水法》等相关法律，从不同角度对水资源的保护和利用进行规范。通过经济手段，如实施水资源税、水权交易等，引导用水户节约用水。在一些地区，对超量取水的用户征收高额水资源税，促使其减少取水量。积极推广节水技术和措施，提高水资源利用效率。在农业领域，大力推广滴灌、喷灌等节水灌溉技术，减少农业用水量。在工业方面，鼓励企业采用先进的节水工艺和设备，提高水资源重复利用率。在城市生活用水方面，推广节水器具，加强对居民的节水宣传教育，提高居民的节水意识。美国的取水许可管理体制对我国具有多方面的启示。在管理体制方面，我国可借鉴美国联邦与州（地方）、流域与区域相结合的管理模式，进一步明确流域管理机构和地方水行政主管部门的职责权限，加强两者之间的协调与合作。建立健全流域与区域之间的沟通协调机制，在制定水资源规划、审批取水许可等方面，充分考虑流域整体利益和区域发展需求，实现水资源的合理配置。在水资源节约与保护方面，我国应加强水资源保护立法，完善水资源保护法律法规体系，加大对水资源违法行为的处罚力度。进一步完善水资源税和水权交易制度，通过经济手段引导用水户节约用水，提高水资源利用效率。大力推广节水技术和措施，加强对节水技术研发和应用的支持，提高农业、工业和生活用水的节水水平。5.2英国的管理体制与经验英国取水许可制度经历了从河岸权到现代许可制度的演变。早期，英国普通法中的河岸权理论认为，河岸土地所有权人自动拥有同等取水用水权，在农业时代和工业革命早期，该理论适应了当时水资源丰富、用水方式对河流影响微弱的情况。随着工业革命的推进，对水量和水能需求大增，水污染问题也逐渐显现，河岸权理论的适用基础遭到破坏，“合理利用理论”应运而生。该理论认为，邻近河流、湖泊等水道的土地所有权人享有靠近水道、利用水道中水流以及合理利用水体的权利。二战后，英国经济社会迅速发展，水资源供需矛盾日益突出，水环境污染问题也愈发严重。为了加强水资源管理，1963年的《水资源法》确立了水资源国家管理制度，规定“水属于国家所有”。此后，英国逐步建立起以流域为基础的水资源统一管理体制，通过国家环境署推行流域取水管理战略（CAMS），按流域分析水的供需平衡、环境平衡、水资源优化配置、跨流域调水的必要性及可能性、工程布局及成本、社会成本效益等。英国不同流域根据实际情况制定了不同的取水许可证战略（ALS），并制定了相应的评估方法。目前，英国的取水许可制度规定，除法律明确规定免除许可的情况外，任何单位和个人，如果需要每日抽取超过20m³的水量，必须向环境署提出取水申请，获得取水许可证后方可取水。在审批和监管机制方面，英国有着严格的规定。在申请环节，取水许可申请必须向环境署提出，申请时需提供详细的用水计划、对环境影响的评估等材料。环境署会对申请进行全面审查，包括对水资源的可持续性、对生态环境的影响等方面。例如，对于大型工业项目的取水申请，环境署会组织专家进行论证，评估项目取水对周边河流、湖泊生态系统的影响，确保取水不会对生态环境造成不可逆转的破坏。在审批过程中，会充分考虑水资源的稀缺性、经济价值和生态系统服务价值，以实现水资源的合理配置。监管方面，环境署负责对取水许可证持有者的取水行为进行监督检查。通过定期巡查、安装监测设备等方式，实时掌握取水户的取水情况，确保其按照许可证规定的水量、时间和方式取水。一旦发现违规取水行为，将依法进行严厉处罚，包括罚款、吊销取水许可证等。对于超量取水的企业，环境署会根据违规情节轻重，处以高额罚款，并要求其限期整改；情节严重的，直接吊销取水许可证。英国还建立了完善的公众参与机制，鼓励公众对取水行为进行监督举报，公众发现违规取水行为可向环境署举报，环境署会及时进行调查处理。英国取水许可管理体制对我国具有重要的借鉴意义。在管理体制方面，我国可借鉴英国以流域为基础的统一管理模式，加强流域管理机构的权威和协调能力，实现流域内水资源的统一规划、调配和管理。进一步明确流域管理机构与地方水行政主管部门的职责分工，加强两者之间的沟通与协作，避免职责交叉和推诿现象。在审批和监管方面，我国应完善取水许可审批标准和程序，提高审批的科学性和透明度。加强对取水许可申请的审查，充分考虑水资源的承载能力和生态环境影响，确保取水项目的合理性和可持续性。加大对取水行为的监管力度，运用先进的技术手段，实现对取水户的实时监测和动态管理。建立健全违规取水处罚机制，提高处罚标准，增强处罚的威慑力。我国还应加强公众参与，建立健全公众参与取水许可管理的机制和渠道，鼓励公众监督取水行为，提高水资源管理的公众参与度和透明度。5.3澳大利亚的管理体制与经验澳大利亚的取水许可管理体制以州为主导，实行流域管理与区域管理相结合，并积极引入市场机制，在水资源管理方面取得了显著成效。在管理机构设置上，联邦政府、州政府和地方政府在取水许可管理中都承担着相应职责。联邦政府主要负责制定国家层面的水资源政策和战略，协调各州之间的水资源问题，在跨州的水资源调配和管理中发挥着重要作用。州政府则是取水许可管理的核心主体，拥有较大的自主权，负责本州水资源的规划、开发、利用和保护，制定本州的取水许可制度和管理办法，审批取水许可申请，对取水行为进行监督管理。地方政府在州政府的指导下，参与本地区水资源的管理工作，负责一些小型取水项目的审批和日常监管。澳大利亚高度重视流域管理，建立了完善的流域管理机构和协调机制。例如，墨累-达令流域是澳大利亚最重要的农业和人口密集区，为了加强该流域的水资源管理，成立了墨累-达令流域管理局。该管理局负责制定流域水资源规划和管理策略，协调流域内各州之间的水资源分配和利用关系，对流域内的取水许可进行统一管理。通过建立流域水资源信息共享平台，实时掌握流域内水资源的动态变化，为科学决策提供依据。在水资源分配方面，根据流域内不同地区的用水需求和水资源状况，制定合理的水量分配方案，确保水资源的公平合理利用。澳大利亚还建立了完善的水权交易制度，将水权与取水许可紧密结合。水权明确界定为对一定水量的使用权，取水许可则是获得水权的法定程序。通过水权交易市场，水权所有者可以将其多余的水权进行转让，实现水资源的优化配置。在水权交易过程中，政府制定了严格的交易规则和监管制度，确保交易的公平、公正、公开。规定水权交易必须在指定的交易平台进行，交易双方需提供详细的交易信息，包括水权的数量、价格、交易期限等。政府对交易过程进行全程监管，防止非法交易和恶意炒作，保障水权交易市场的健康有序发展。例如，在干旱时期，一些农业用水户通过水权交易将多余的水权转让给城市用水户，缓解了城市用水紧张的局面，同时也为农业用水户带来了经济收益。在水资源可持续利用方面，澳大利亚采取了一系列措施。通过制定严格的水资源保护法规，加强对水资源的保护，限制对水资源的过度开发和污染。推广节水技术和措施，提高水资源利用效率，在农业领域，大力推广滴灌、喷灌等节水灌溉技术，减少农业用水量。在工业方面，鼓励企业采用先进的节水工艺和设备，提高水资源重复利用率。在城市生活用水方面，推广节水器具，加强对居民的节水宣传教育，提高居民的节水意识。澳大利亚还注重水资源的合理规划和管理，根据水资源的承载能力和经济社会发展需求，制定科学合理的水资源开发利用规划，确保水资源的可持续利用。澳大利亚的取水许可管理体制对我国具有重要的借鉴意义。在管理体制方面，我国可借鉴澳大利亚的经验，进一步明确中央、地方和流域管理机构在取水许可管理中的职责权限，加强三者之间的协调与合作。建立健全流域管理机构的协调机制，提高流域管理的权威性和有效性。在水权交易制度方面，我国应加快推进水权制度改革，明确水权的界定和分配，建立健全水权交易市场，完善水权交易规则和监管制度，充分发挥市场机制在水资源配置中的作用。我国还应加强水资源保护和节水技术的推广应用，提高水资源利用效率，实现水资源的可持续利用。六、我国取水许可管理体制的优化建议6.1科学划分管理权限为解决流域与区域管理权限冲突问题，应明确流域管理机构和地方水行政主管部门的职责边界。流域管理机构主要负责流域水资源综合规划的制定，从流域整体角度出发，确定流域内水资源的可利用总量，制定水量分配方案，对流域内取水许可总量进行宏观控制。在长江流域，流域管理机构应综合考虑流域内各省市的水资源需求和生态保护要求，制定科学合理的水量分配方案，明确各省市的取水总量上限。地方水行政主管部门则负责本行政区域内取水许可的具体实施和日常监督管理，落实流域管理机构制定的规划和水量分配方案，对本地区取水申请进行审核和审批。如在某省，地方水行政主管部门依据流域管理机构下达的取水总量指标，对本地区各取水户的取水申请进行严格审核，确保本地区取水总量不超过指标限额。建立流域管理机构与地方水行政主管部门的协调机制，定期召开联席会议，共同商讨流域内水资源管理重大事项，协调解决取水许可管理中的矛盾和问题。在遇到重大取水项目审批时，流域管理机构和地方水行政主管部门应共同组织专家进行论证，充分沟通协商，达成一致意见后再进行审批。针对跨流域调水工程管理权限不明的问题，应制定专门的法律法规，明确跨流域调水工程取水许可的审批主体和管理职责。规定由国务院水行政主管部门或其授权的流域管理机构负责跨流域调水工程取水许可的审批，统一协调工程沿线各地区的水资源调配和管理工作。在南水北调工程中，明确由水利部负责取水许可的审批，协调沿线各省（市）的用水分配和管理。建立跨流域调水工程水资源调度协调机制，由相关流域管理机构和地方政府共同参与，根据工程沿线各地区的用水需求和水资源状况，制定科学合理的水资源调度方案，确保工程水资源的合理分配和有效利用。定期召开水资源调度协调会议，及时解决调度过程中出现的问题，保障跨流域调水工程的顺利运行。6.2完善审批管理制度针对当前取水许可审批流程繁琐、标准不一的问题，应大力简化审批流程，减少不必要的环节。建立统一的网上审批平台，实现取水许可申请、受理、审查、决定等全流程网上办理。申请人只需在网上提交申请材料，审批机关通过平台进行在线审查，实时反馈审批进度和结果，大大提高审批效率，方便申请人办事。制定全国统一的取水许可审批标准，明确规定审批的条件、程序、时限以及所需材料等内容，确保各地审批标准一致，避免因标准差异导致的不公平竞争和管理混乱。明确规定工业项目取水许可审批时，对用水定额、节水措施、污水处理等方面的具体要求，各地审批机关严格按照统一标准进行审批。完善取水许可延续变更制度至关重要。在延续方面，制定详细的延续申请受理条件和审查标准，明确规定取水单位在原许可期限内必须遵守的取水行为规范、节水目标等要求。审批机关在审查延续申请时，重点审查取水单位是否达到规定的节水指标、是否存在违法取水行为等，对不符合条件的申请不予延续。在变更方面，简化变更程序，缩短审批时间。对于取水单位因生产规模扩大、取水用途改变等原因需要变更取水许可内容的，制定专门的变更申请表格和流程，减少申请材料的提交数量。审批机关在收到变更申请后，加快审查速度，在规定的较短时间内作出审批决定，确保企业的正常生产经营不受影响。建立健全取水许可禁限批制度是优化取水许可管理体制的关键。在水资源短缺地区，严格限制新增高耗水项目的取水许可，鼓励发展节水型产业。对新建的钢铁、火电等高耗水项目，原则上不予批准取水许可，引导企业采用节水技术和工艺，提高水资源利用效率。在生态环境脆弱地区，禁止对可能破坏生态环境的取水项目发放取水许可。在自然保护区、重要湿地等生态敏感区域，严禁建设可能影响生态环境的取水工程，保障生态系统的用水需求，维护生态平衡。对于地下水超采区，严格禁止新增地下水取水许可，加大对现有地下水取水户的监管力度，逐步削减取水量，促进地下水位的回升。6.3强化监管执行能力为解决取水许可监管中技术手段落后的问题，应大力加强先进技术手段的应用。加快构建完善的水资源监测信息系统，充分利用卫星遥感、物联网、大数据等先进技术，实现对取水户取水行为的全方位、实时动态监测。利用卫星遥感技术，对大面积的取水区域进行定期监测，及时掌握水资源的分布和变化情况，发现潜在的违法取水行为。通过物联网技术，在取水口安装智能传感器和远程监控设备，实现取水数据的自动采集、传输和分析，实时掌握取水户的取水量、取水时间、取水方式等信息。建立水资源大数据平台，对采集到的各类取水数据进行整合和分析，为监管决策提供科学依据。通过大数据分析，可以预测水资源的供需趋势，及时发现取水异常情况，提高监管的精准性和效率。针对执法力量薄弱的现状，应充实基层执法队伍，提高执法人员的专业素质。合理增加基层水行政主管部门的人员编制，尤其是水资源管理和执法岗位的人员配备，确保有足够的人力开展监管工作。加强对执法人员的培训，定期组织执法人员参加水利、法律等方面的专业培训课程，邀请专家进行授课，提高执法人员的业务水平和执法能力。开展执法案例分析和模拟执法演练，增强执法人员的实际操作能力和应对复杂问题的能力。鼓励执法人员参加相关的职业资格考试，获取相应的资格证书，提升执法队伍的整体素质。加大对违法取水行为的处罚力度是强化监管执行能力的关键。提高对违法取水行为的罚款标准，根据违法情节的轻重，制定更加严格的罚款额度，使其违法成本远高于违法收益，增强处罚的威慑力。对于未经批准擅自取水的行为，除了加大罚款力度外，还应责令其停止违法行为，限期拆除取水设施，并追究相关责任人的法律责任。加强对处罚决定的执行力度，建立健全处罚执行监督机制，确保罚款及时足额收缴，责令整改的要求得到有效落实。对拒不执行处罚决定的违法取水企业，依法申请人民法院强制执行，并将其列入失信名单，限制其相关经济活动，使其一处违法，处处受限。6.4加强制度衔接与协同为实现取水许可管理体制与水资源有偿使用制度的有效衔接，应在取水许