我国商业银行市场退出监管法律制度：问题剖析与完善路径

我国商业银行市场退出监管法律制度：问题剖析与完善路径一、引言1.1研究背景与意义在经济全球化和金融市场不断发展的大背景下，我国商业银行面临着日益激烈的市场竞争。随着金融改革的持续推进，金融市场的准入门槛逐渐降低，各类金融机构如雨后春笋般涌现，不仅包括传统的国有大型银行、股份制商业银行，还有众多的城市商业银行、农村商业银行以及新兴的民营银行和外资银行等。这些金融机构在业务领域、客户群体、市场份额等方面展开了全方位的竞争，市场竞争格局愈发复杂和激烈。在激烈的市场竞争环境中，部分商业银行由于自身经营管理不善、风险控制能力不足、业务创新滞后等原因，经营状况逐渐恶化，面临着严峻的市场退出问题。近年来，一些中小商业银行的经营困境逐渐凸显，不良贷款率上升、资本充足率下降、盈利能力减弱等问题日益突出。2024年，库尔勒银行股份有限公司被新疆银行股份有限公司吸收合并，成为一年内唯一一家退出市场的城市商业银行。此外，农村商业银行、农村信用社和村镇银行也面临较大的调整压力，农商行减少29家，农信社减少62家，村镇银行减少22家。这一系列事件表明，商业银行的市场退出已不再是罕见现象，而是金融市场发展过程中不可避免的问题。商业银行作为金融体系的核心组成部分，其稳健运行对于维护金融秩序稳定、保障经济健康发展以及保护广大存款人和投资者的利益至关重要。一旦商业银行出现经营危机甚至面临市场退出，若缺乏完善的监管法律制度来规范和引导，极有可能引发一系列严重的连锁反应。一方面，可能导致金融市场的信心受挫，引发存款人恐慌性挤兑，进而影响整个金融体系的稳定性，甚至引发系统性金融风险；另一方面，也会对实体经济产生负面影响，导致企业融资困难、投资减少，阻碍经济的正常发展。20世纪90年代的亚洲金融危机以及2008年的全球金融危机，都充分暴露出商业银行市场退出监管不力所带来的巨大危害。然而，目前我国商业银行市场退出监管法律制度尚存在诸多不足之处。相关法律法规分散且缺乏系统性，不同法律之间存在冲突和不协调的地方，导致在实际操作中监管部门和商业银行无所适从；市场退出的标准和程序不够明确和规范，缺乏具体的量化指标和可操作性的流程，容易引发权力寻租和监管套利等问题；监管主体的职责和权限划分不够清晰，存在监管重叠和监管空白的现象，降低了监管效率和效果；缺乏有效的风险预警和早期干预机制，往往在商业银行问题严重恶化后才采取措施，错失了最佳的救助时机，增加了市场退出的成本和风险。综上所述，研究我国商业银行市场退出监管法律问题具有极其重要的现实意义。通过深入剖析当前我国商业银行市场退出监管法律制度存在的问题，借鉴国际先进经验，提出完善我国商业银行市场退出监管法律制度的建议，不仅有助于规范商业银行的市场退出行为，维护金融市场秩序稳定，保护存款人和投资者的合法权益，还有利于促进金融资源的优化配置，提高金融市场的运行效率，推动我国银行业的健康可持续发展。1.2研究方法与创新点在研究过程中，本论文综合运用了多种研究方法，力求全面、深入地剖析我国商业银行市场退出监管法律问题。文献研究法是本研究的基础方法之一。通过广泛查阅国内外相关的学术文献、法律法规、政策文件以及研究报告等资料，对商业银行市场退出监管法律制度的研究现状和发展动态进行了全面梳理和深入分析。在梳理国内文献时，不仅涵盖了法学领域关于金融监管法律制度的研究成果，还涉及经济学、管理学等多学科视角下对商业银行市场退出问题的探讨，为深入研究我国商业银行市场退出监管法律问题奠定了坚实的理论基础。例如，通过研读国内学者对《商业银行法》《金融机构撤销条例》等相关法律法规的解读和分析，了解我国现行法律制度在商业银行市场退出监管方面的规定和不足；同时，关注国外权威学术期刊上关于商业银行市场退出监管的前沿研究成果，如国际货币基金组织（IMF）发布的关于金融稳定和银行危机管理的报告，以及美国、英国、德国等发达国家在商业银行市场退出监管法律制度方面的最新研究动态，借鉴国际先进经验，为完善我国相关法律制度提供参考。比较研究法也是本研究的重要方法之一。通过对不同国家和地区商业银行市场退出监管法律制度的比较分析，总结其成功经验和失败教训，为我国提供有益的借鉴。在研究过程中，重点对美国、英国、德国、日本等发达国家的商业银行市场退出监管法律制度进行了详细比较。美国在处理商业银行市场退出问题上，拥有完善的法律体系和成熟的监管机制，以《联邦存款保险法》为核心，构建了包括银行破产、接管、并购等多种市场退出方式的法律框架，并通过联邦存款保险公司（FDIC）的有效运作，实现了对问题银行的及时处置和风险化解。英国则强调市场机制在商业银行市场退出中的作用，注重金融监管机构之间的协调与合作，通过《金融服务与市场法》等法律法规，明确了监管机构的职责和权限，保障了商业银行市场退出的有序进行。德国的商业银行市场退出监管法律制度注重保护存款人的利益，建立了完善的存款保险制度和风险预警机制，对问题银行的处置采取谨慎态度，通过早期干预和救助措施，尽量避免银行破产倒闭。日本在经历了多次银行危机后，不断完善其商业银行市场退出监管法律制度，加强了对金融机构的审慎监管，提高了监管的有效性和针对性。通过对这些国家的比较分析，发现它们在市场退出标准、程序、监管主体职责以及配套制度建设等方面存在诸多值得我国学习和借鉴之处。例如，在市场退出标准方面，我国可以借鉴美国等国家的做法，制定更加明确、量化的标准，以便及时准确地判断商业银行是否达到市场退出条件；在监管主体职责方面，我国可以参考英国的经验，进一步明确各监管机构之间的职责分工，加强协调与合作，避免出现监管重叠和监管空白的现象；在配套制度建设方面，我国可以学习德国和日本，加快建立健全存款保险制度、风险预警机制等，为商业银行市场退出提供有力的制度保障。案例分析法为理论研究提供了丰富的实践依据。本研究选取了国内外多个具有代表性的商业银行市场退出案例进行深入剖析，包括包商银行的接管与破产清算、海南发展银行的关闭以及美国华盛顿互惠银行的倒闭等案例。通过对这些案例的详细分析，深入探讨了商业银行市场退出过程中存在的法律问题以及监管实践中的经验教训。以包商银行事件为例，2019年5月，由于包商银行出现严重信用风险，中国人民银行、原中国银保监会对其实施接管。在接管过程中，暴露出我国商业银行市场退出监管法律制度在风险预警、早期干预、接管程序以及债权人权益保护等方面存在的诸多问题。例如，风险预警机制不够灵敏，未能及时发现包商银行的潜在风险；早期干预措施不够有力，未能有效阻止包商银行风险的进一步恶化；接管程序不够规范，缺乏明确的法律依据和操作流程；债权人权益保护机制不完善，导致部分债权人的利益受到损害。通过对这些问题的分析，提出了针对性的完善建议，如加强风险预警机制建设，提高风险识别和监测能力；完善早期干预措施，明确监管机构的权力和责任；规范接管程序，制定详细的法律规定和操作指南；加强债权人权益保护，建立健全相关法律制度等。通过对这些案例的分析，不仅加深了对我国商业银行市场退出监管法律问题的认识和理解，也为提出切实可行的完善建议提供了实践依据。本研究的创新之处主要体现在以下几个方面：一是紧密结合最新案例和法律动态进行研究。在研究过程中，密切关注我国商业银行市场退出的最新案例和法律政策的变化，及时将其纳入研究范围，使研究成果更具时效性和现实指导意义。例如，在分析包商银行、库尔勒银行等最新案例的基础上，深入探讨了我国现行商业银行市场退出监管法律制度在实践中面临的问题和挑战，并结合《存款保险条例》的修订、金融监管体制改革等法律动态，提出了相应的完善建议。二是从多维度提出完善我国商业银行市场退出监管法律制度的建议。不仅从法律法规完善、监管主体职责明确、市场退出程序规范等传统角度进行分析，还从风险预警机制建立、早期干预措施强化、存款保险制度完善以及债权人权益保护等多个维度提出了全面系统的完善建议，力求构建一个更加科学、合理、有效的商业银行市场退出监管法律体系。例如，在风险预警机制方面，提出建立一套基于大数据分析和人工智能技术的风险预警指标体系，实时监测商业银行的经营状况和风险水平，及时发出预警信号；在早期干预措施方面，建议赋予监管机构更多的权力和手段，如责令问题银行限期整改、限制其业务范围、要求其补充资本等，以便在风险初期及时采取措施进行化解；在存款保险制度方面，提出进一步完善存款保险的覆盖范围、赔付标准和运行机制，提高存款保险制度的有效性和公信力；在债权人权益保护方面，建议加强对债权人的信息披露，保障债权人的知情权和参与权，建立债权人利益协调机制，妥善处理债权人之间的利益冲突等。这些多维度的建议为完善我国商业银行市场退出监管法律制度提供了新的思路和方向。二、商业银行市场退出监管法律制度概述2.1商业银行市场退出的概念与类型2.1.1概念界定商业银行市场退出，是指商业银行在经营过程中，由于各种原因，丧失经营银行业务的资格，并终止其作为市场主体地位的行为。这一行为涉及到商业银行停止金融业务活动、清理债权债务、处置资产以及最终消灭其独立法人资格等一系列复杂的过程和结果。从法律角度来看，商业银行市场退出意味着其权利能力和行为能力的丧失，不再具备从事商业银行业务的法律资格。这不仅涉及到商业银行与客户之间的债权债务关系的清理和解决，还涉及到与其他金融机构、监管部门以及社会公众等多方面的利益协调和平衡。例如，在商业银行市场退出过程中，需要妥善处理存款人的存款兑付问题，确保存款人的合法权益不受损害；同时，还需要对商业银行的不良资产进行处置，以减少对金融市场的负面影响。从经济角度来看，商业银行市场退出是金融市场资源配置的一种方式，是市场机制发挥作用的必然结果。在市场经济条件下，金融资源的配置应该遵循效率原则，那些经营不善、风险控制能力差、无法适应市场竞争的商业银行，应该通过市场退出机制，将有限的金融资源让渡给更有效率、更具竞争力的金融机构，从而实现金融资源的优化配置，提高整个金融市场的运行效率。例如，当一家商业银行出现严重的经营危机，无法维持正常的运营时，通过市场退出机制，可以及时将其问题暴露出来，并采取相应的措施进行处理，避免问题的进一步恶化，从而维护金融市场的稳定。2.1.2类型划分根据商业银行在市场退出过程中的主动性和意愿差异，可将其市场退出类型划分为主动退出和被动退出两大类。这两种类型在具体情形和特点上存在显著差异。主动退出，是指商业银行基于自身的战略考量、经营决策或其他内部因素，主动选择退出市场的行为。其核心特征是商业银行的自主意愿主导市场退出进程，较少受到外部强制力的直接干预。主动退出的具体形式多样，包括并购、分立、解散等。并购是主动退出中较为常见的一种形式，是指一家商业银行通过购买另一家商业银行的股权或资产，实现对其控制，并将其纳入自身业务体系的行为。这种方式有助于优势商业银行实现规模经济，拓展业务领域，提升市场竞争力，同时也为经营困难的商业银行提供了一种有序退出市场的途径。以2024年库尔勒银行被新疆银行吸收合并为例，库尔勒银行由于自身经营状况不佳，主动寻求与新疆银行合并，通过并购，库尔勒银行的业务、人员和资产被新疆银行整合，库尔勒银行实现了市场退出，而新疆银行则借此扩大了市场份额，增强了自身实力。分立则是指一家商业银行将其部分或全部业务、资产、人员等进行分离，设立新的银行机构，原商业银行主体地位可能发生变更或终止的行为。这种方式有助于商业银行优化业务结构，剥离不良资产或非核心业务，实现轻装上阵，同时也为新的市场主体的诞生创造了条件。解散通常是由于商业银行章程规定的营业期限届满、股东大会决议解散或出现其他法定解散事由，而主动向监管部门申请终止经营并退出市场的行为。例如，当商业银行完成特定的经营目标或战略任务后，经股东大会决议，可选择解散退出市场。主动退出的特点在于商业银行具有较强的自主性和选择性，能够在相对平稳的状态下实现市场退出，对金融市场的冲击相对较小，同时也有利于资源的优化整合和合理配置。被动退出，是指由于商业银行出现严重的经营问题、违规行为或其他外部因素，导致其被迫退出市场的行为。被动退出的主要驱动力来自外部的监管机构或司法机关，体现了监管机构对金融市场秩序的维护和对金融风险的控制。被动退出的主要形式包括撤销和破产。撤销是指金融监管部门依据相关法律法规，对存在严重违规经营、资不抵债、无法支付到期债务或其他严重危害金融秩序行为的商业银行，依法取消其经营资格，强制其退出市场的行政行为。当商业银行违反金融监管法规，如违规开展高风险业务、严重违反审慎经营原则、存在严重的内部管理混乱等，且情节严重到无法通过整改等措施恢复正常经营时，监管部门将采取撤销措施。例如，海南发展银行在1998年被中国人民银行撤销，主要原因是其在经营过程中存在大量的不良资产，资金流动性严重不足，无法应对储户的提款需求，严重影响了金融秩序的稳定。破产则是指商业银行在资不抵债、不能清偿到期债务或明显缺乏清偿能力的情况下，经债权人或债务人向法院提出申请，由法院依法宣告其破产，并对其资产进行清算和分配，以偿还债务的法律程序。破产是商业银行市场退出的一种极端形式，往往伴随着商业银行资产的全面清算和法人资格的彻底消灭，对金融市场和社会经济的影响较大。被动退出的特点是具有较强的强制性和法定性，通常是在商业银行的问题已经非常严重，无法通过其他方式解决时才采取的措施，其目的在于及时止损，防止金融风险的进一步扩散，维护金融市场的稳定和公众利益。2.2商业银行市场退出监管法律制度的重要性2.2.1维护金融市场稳定商业银行在金融体系中占据核心地位，是资金融通的关键枢纽，连接着社会经济的各个环节。一旦商业银行市场退出出现不当情况，极有可能引发系统性金融风险，对整个金融市场的稳定造成严重冲击。从金融市场的内在关联性来看，商业银行与众多金融机构之间存在着广泛而紧密的业务往来和资金联系。它们通过同业拆借、债券交易、票据贴现等业务，形成了复杂的金融网络。当一家商业银行面临市场退出时，如果缺乏有效的监管法律制度规范，其风险可能会迅速在金融网络中传导和扩散。例如，该银行在同业拆借市场上的违约行为，可能导致与其有拆借业务的其他金融机构资金链紧张，进而影响这些机构的正常运营。这些受影响的金融机构又可能将风险传递给与之相关的其他金融主体，形成连锁反应，最终引发系统性金融风险。2008年美国金融危机爆发的重要原因之一，就是部分商业银行过度涉足高风险的次贷业务，在房地产市场泡沫破裂后，这些商业银行面临巨大的亏损和流动性危机，不得不进行市场退出。由于缺乏完善的监管法律制度来有效应对这种情况，其风险迅速蔓延至整个金融体系，导致众多金融机构倒闭或陷入困境，股市暴跌，信贷市场冻结，最终引发了全球性的经济衰退。监管法律制度在维护金融市场稳定方面发挥着关键作用。完善的监管法律制度能够明确商业银行市场退出的标准和程序，使监管部门在处理问题银行时能够依法依规进行操作，避免随意性和不确定性。通过设定明确的市场退出标准，如资本充足率、不良贷款率、流动性指标等，监管部门可以及时准确地判断商业银行是否达到市场退出条件，从而提前采取措施进行风险化解或有序安排市场退出。在程序方面，监管法律制度规定了从风险预警、早期干预、接管、重组到最终市场退出的一系列严格程序，确保整个过程有条不紊地进行，减少市场恐慌和混乱。监管法律制度还可以规范金融机构之间的风险隔离和处置机制，防止个别银行的风险扩散到整个金融体系。例如，通过制定相关法律规定，要求金融机构建立风险防火墙，限制关联交易，加强信息披露等，降低金融风险的传染性，维护金融市场的稳定运行。2.2.2保护存款人利益存款人是商业银行的主要债权人，他们将自己的资金存入银行，期望获得安全的存储和一定的收益。在商业银行市场退出过程中，存款人的利益极易受到损害。如果缺乏有效的监管法律制度保障，存款人可能面临存款损失、资金无法及时兑付等风险，这不仅会对存款人的个人财产造成严重影响，还可能引发社会不稳定因素。当商业银行出现经营危机并面临市场退出时，其资产状况往往已经恶化，可能无法足额偿还存款人的存款。在这种情况下，如果没有监管法律制度的约束，银行可能会优先清偿其他债务，或者在资产处置过程中存在不公正、不透明的情况，导致存款人的权益得不到保障。例如，一些问题银行在破产清算时，可能会将优质资产低价转让给关联方，而将不良资产留给存款人，使得存款人的存款无法得到足额清偿。此外，由于信息不对称，存款人往往难以及时准确地了解银行的真实经营状况和风险程度，在银行市场退出时处于被动地位，无法有效地维护自己的权益。监管法律制度通过一系列规定来保障存款人在银行市场退出时的合法权益。法律明确规定了存款人的优先受偿权，确保在银行清算过程中，存款人的存款能够优先得到清偿。我国《商业银行法》规定，商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息。这一规定从法律层面保障了存款人的基本权益，使其在银行破产时能够得到一定程度的保护。监管法律制度要求银行在市场退出过程中必须进行充分的信息披露，及时向存款人告知银行的经营状况、风险情况以及市场退出的进展等信息，保障存款人的知情权。通过信息披露，存款人可以及时了解银行的情况，做出合理的决策，如提前支取存款或选择其他安全的金融机构进行存款。监管法律制度还建立了存款保险制度，为存款人的存款提供额外的保障。当银行出现问题无法兑付存款时，存款保险机构将按照规定对存款人进行赔付，最大限度地减少存款人的损失。我国于2015年实施的《存款保险条例》，规定了存款保险的覆盖范围、赔付标准和运行机制，为保护存款人利益提供了重要的制度保障。2.2.3促进银行业健康发展监管法律制度通过建立健全的市场退出机制，能够实现银行业的优胜劣汰，推动银行业优化资源配置，提升整体竞争力，从而促进银行业的健康发展。在市场经济条件下，竞争是推动行业发展的重要动力。银行业也不例外，只有通过公平竞争，让经营良好、管理高效、创新能力强的银行获得更多的市场份额和资源，而让那些经营不善、风险控制能力差、无法适应市场变化的银行退出市场，才能实现银行业资源的优化配置，提高整个行业的运行效率。监管法律制度明确了商业银行市场退出的条件和标准，对于那些长期亏损、资本充足率严重不足、不良贷款率居高不下且无法通过自身努力和外部救助改善经营状况的商业银行，依法强制其退出市场。这样可以及时淘汰那些低效率、高风险的银行，避免它们继续占用有限的金融资源，从而为优质银行的发展腾出空间。通过市场退出机制，银行业的资源可以向更具竞争力的银行集中，这些银行可以利用这些资源进一步扩大业务规模、提升服务质量、加强风险管理和创新能力，从而提高整个银行业的竞争力。监管法律制度还能够引导商业银行加强自身管理和风险控制，提高经营水平。由于监管法律制度明确了市场退出的后果，商业银行会意识到如果不加强自身管理，就可能面临被市场淘汰的风险。因此，它们会更加注重风险管理，建立健全内部风险控制体系，加强对贷款业务、投资业务等的风险评估和监控，降低不良贷款率，提高资产质量。商业银行也会加大在业务创新、服务提升等方面的投入，以提高自身的市场竞争力。例如，一些银行通过创新金融产品和服务模式，满足不同客户群体的需求，提高客户满意度和忠诚度；一些银行加强数字化转型，提升金融服务的效率和便捷性，降低运营成本。通过这些努力，商业银行可以不断提升自身的经营水平和竞争力，适应市场变化和监管要求，从而促进银行业的健康可持续发展。三、我国商业银行市场退出监管法律制度现状与问题分析3.1现行法律体系梳理目前，我国商业银行市场退出监管法律体系主要由《商业银行法》《银行业监督管理法》《金融机构撤销条例》《企业破产法》以及《存款保险条例》等法律法规构成，这些法律法规从不同方面对商业银行市场退出监管进行了规定。《中华人民共和国商业银行法》作为规范商业银行运营的基本法律，对商业银行市场退出监管做出了基础性规定。在市场退出的情形方面，该法明确指出，商业银行若出现已经或可能发生信用危机，严重影响存款人利益的情况，国务院银行业监督管理机构可以对其实施接管；当商业银行因分立、合并或者出现公司章程规定的解散事由需要解散时，应向国务院银行业监督管理机构提出申请，并经其批准后解散；若商业银行违反法律、行政法规，被银行业监督管理机构吊销经营许可证，将被依法撤销；而当商业银行不能支付到期债务时，经国务院银行业监督管理机构同意，由人民法院依法宣告其破产。在程序方面，接管由国务院银行业监督管理机构决定，并组织实施，接管期限最长不超过二年；解散时，应当依法成立清算组，进行清算，按照清偿计划及时偿还存款本金和利息等债务；撤销时，由银行业监督管理机构组织成立清算组进行清算；破产时，其破产清算程序除适用《企业破产法》的规定外，还需优先支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用，再支付个人储蓄存款的本金和利息。这些规定为商业银行市场退出监管提供了基本的法律框架，明确了市场退出的各种情形及相应的程序要求，对维护金融秩序稳定和保护存款人利益具有重要意义。《中华人民共和国银行业监督管理法》从金融监管的角度，赋予了国务院银行业监督管理机构对商业银行市场退出进行监管的职责和权限。该法规定，银行业金融机构已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益的，国务院银行业监督管理机构可以依法对该银行业金融机构实行接管或者促成机构重组；银行业金融机构有违法经营、经营管理不善等情形，不予撤销将严重危害金融秩序、损害公众利益的，国务院银行业监督管理机构有权予以撤销；在接管、机构重组或者撤销清算期间，经国务院银行业监督管理机构负责人批准，对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员，可以采取一定的限制措施。这些规定明确了监管机构在商业银行市场退出过程中的主导地位和具体权力，确保监管机构能够依法对问题银行进行有效处置，维护金融市场的稳定。《金融机构撤销条例》则专门针对金融机构撤销这一市场退出方式做出了详细规定。该条例明确规定了撤销的条件，即金融机构有违法违规经营、经营管理不善等情形，不予撤销将严重危害金融秩序、损害公众利益的，应当依法撤销。在撤销程序方面，规定由中国人民银行决定撤销，并组织成立清算组进行清算；清算组在清算过程中，应当按照法定顺序清偿债务，优先支付个人储蓄存款的本金和合法利息；金融机构在被撤销前，其上级主管部门应当成立清算组进行清理，在被撤销后，由中国人民银行组织成立清算组进行清算；清算组负责清理被撤销金融机构的财产，编制资产负债表和财产清单，处理未了结业务，清理债权债务，分配剩余财产等工作。该条例为金融机构撤销提供了具体的操作规范，使撤销这一市场退出方式有了明确的法律依据和程序指引，有助于提高撤销工作的效率和规范性，保障债权人的合法权益。《中华人民共和国企业破产法》适用于商业银行破产清算，为商业银行破产提供了一般性的法律程序框架。该法规定，当商业银行不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力时，债务人可以向人民法院提出重整、和解或者破产清算申请，债权人也可以向人民法院提出对债务人进行重整或者破产清算的申请；人民法院受理破产申请后，将指定管理人接管债务人的财产和营业事务，管理人负责清理债务人的财产，编制资产负债表和财产清单，决定债务人的内部管理事务，代表债务人参加诉讼、仲裁或者其他法律程序等；在破产清算过程中，将按照法定顺序清偿债务，破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，依照职工债权、社保费用和税款、普通破产债权的顺序进行清偿。《企业破产法》的规定确保了商业银行破产清算程序的合法性和公正性，使商业银行破产能够在法治轨道上有序进行，保护了各方当事人的合法权益。《存款保险条例》建立了存款保险制度，为商业银行市场退出提供了重要的配套保障机制。该条例规定，在中华人民共和国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构，应当依照本条例的规定投保存款保险；存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元，超出最高偿付限额的部分，依法从投保机构清算财产中受偿；存款保险基金管理机构负责管理存款保险基金，履行制定和调整存款保险费率标准、监测投保机构的风险状况、及时采取措施化解风险等职责；当投保机构出现被撤销、被宣告破产或者可能发生挤兑等重大风险时，存款保险基金管理机构可以按照规定使用存款保险基金对存款人进行偿付，并采取收购与承接、促成重组等方式处置问题投保机构。《存款保险条例》的实施，增强了存款人的信心，稳定了金融市场，降低了商业银行市场退出对存款人的冲击，为商业银行市场退出提供了有力的保障。3.2存在的问题剖析3.2.1立法分散且缺乏系统性我国商业银行市场退出监管相关法律规定分散于多部法律法规之中，缺乏统一的顶层设计和系统性规划。《商业银行法》《银行业监督管理法》《金融机构撤销条例》《企业破产法》以及《存款保险条例》等虽从不同角度对商业银行市场退出进行了规范，但各法律法规之间缺乏有效协调与衔接，存在冲突和漏洞。在接管方面，《商业银行法》规定接管条件为“已经或可能发生信用危机，严重影响存款人利益”，然而对于如何准确判断信用危机的程度、具体的量化指标以及严重影响存款人利益的界定标准等，均未作出明确且详细的规定，导致在实际操作中监管部门难以精准把握接管时机和尺度。在撤销环节，《金融机构撤销条例》虽对撤销条件和程序有规定，但与《商业银行法》《银行业监督管理法》中关于撤销的相关条款，在适用范围、操作流程以及监管主体职责划分等方面存在不一致之处，使得监管部门在执行过程中容易产生困惑，不知如何选择适用法律条款，进而影响监管效率和效果。在破产方面，《企业破产法》适用于商业银行破产清算，但商业银行作为特殊的金融机构，其破产涉及众多存款人利益、金融市场稳定以及复杂的金融业务和资产处置等问题，《企业破产法》的一般性规定难以充分满足商业银行破产的特殊需求，且与《商业银行法》中关于商业银行破产的特别规定之间也存在衔接不畅的问题。此外，对于商业银行之间并购等主动型市场退出方式，我国现行立法尚缺乏明确规定。随着金融市场竞争的加剧，商业银行通过并购实现资源整合、业务拓展和战略转型的需求日益增长，但由于缺乏相关法律规范的指引，并购过程中涉及的诸多法律问题，如并购的程序、条件、反垄断审查、债权人权益保护等，无法得到有效解决，这不仅增加了并购的风险和成本，也不利于商业银行依据市场竞争和自身发展需要开展战略性重组，限制了金融市场资源的优化配置。这种立法的分散性和不系统性，使得我国商业银行市场退出监管法律制度难以形成一个有机整体，无法充分发挥其应有的规范和保障作用。3.2.2市场退出标准模糊在我国现行商业银行市场退出监管法律制度中，接管、撤销、破产等市场退出标准缺乏明确量化指标，多为原则性规定，在实践中难以准确判断和执行。《商业银行法》规定，商业银行已经或可能发生信用危机，严重影响存款人利益时可实施接管。但“信用危机”的概念十分模糊，没有明确的量化指标来衡量，如资本充足率、流动性比例、不良贷款率等关键指标在何种程度下可认定为发生信用危机，法律未作明确规定。这使得监管部门在判断是否需要对接管银行时缺乏准确依据，容易导致接管时机的延误或不当接管。如果监管部门未能及时对接管出现信用危机迹象的银行，可能会导致问题进一步恶化，损害存款人利益；而若过早接管，又可能会干预银行的正常经营，造成不必要的资源浪费。同样，对于“严重影响存款人利益”的界定也较为模糊，没有具体的标准和衡量方法，这使得监管部门在决策时存在较大的主观性和不确定性。在撤销方面，《金融机构撤销条例》规定金融机构有违法违规经营、经营管理不善等情形，不予撤销将严重危害金融秩序、损害公众利益的，应当依法撤销。然而，对于违法违规经营的具体情形和程度、经营管理不善的评判标准以及严重危害金融秩序和损害公众利益的认定依据等，都缺乏明确的量化指标。不同的监管人员可能会基于不同的理解和判断标准，对是否撤销银行做出不同的决策，这不仅影响了监管的公正性和一致性，也容易引发争议和纠纷。商业银行破产的标准同样存在模糊之处。《商业银行法》规定商业银行不能支付到期债务，经国务院银行业监督管理机构同意，由人民法院依法宣告其破产。但对于“不能支付到期债务”的认定，缺乏具体的财务指标和判断程序，是仅考虑银行的现金流状况，还是综合考虑资产负债表、盈利能力等多方面因素，法律没有明确规定。此外，在实践中，对于银行的债务情况、资产价值的评估往往存在争议，这也给破产标准的判断带来了困难。这种市场退出标准的模糊性，使得监管部门在实际操作中面临诸多困难，无法及时、准确地对问题银行采取相应的市场退出措施，增加了金融风险的积累和扩散的可能性。3.2.3监管主体职责不明确我国商业银行市场退出监管涉及多个主体，主要包括中国银行保险监督管理委员会（银保监会）、中国人民银行（央行）等，但各监管主体在商业银行市场退出监管中的职责分工不够清晰，容易出现监管重叠或空白的情况。银保监会作为银行业的主要监管机构，负责对商业银行的日常经营活动进行监管，在商业银行市场退出监管中承担着重要职责。然而，在实际操作中，银保监会与央行在一些监管职责上存在交叉和模糊地带。在对问题银行的风险监测和评估方面，银保监会和央行都有相应的监测指标和评估体系，但由于缺乏有效的信息共享和协调机制，两者的监测和评估结果可能存在差异，导致在判断银行风险状况和决定市场退出措施时出现分歧。在对商业银行的流动性支持方面，央行作为最后贷款人，负责在商业银行出现流动性危机时提供紧急资金援助，但银保监会在其中应扮演何种角色，如何与央行协调配合，法律并没有明确规定。这可能导致在紧急情况下，双方难以迅速达成一致意见，影响对问题银行的救助效率。在商业银行市场退出的具体程序中，各监管主体的职责也不够明确。在接管程序中，银保监会负责决定并组织实施接管，但央行在接管过程中应提供哪些支持和协助，以及双方如何进行信息沟通和协作，缺乏明确的规定。在破产程序中，虽然由人民法院依法宣告商业银行破产，但银保监会和央行在破产申请的受理、破产清算的组织和监督等环节中的职责和权限划分不够清晰，容易出现相互推诿或重复监管的情况。这种监管主体职责不明确的状况，不仅降低了监管效率，增加了监管成本，还可能导致对问题银行的监管不到位，无法及时有效地防范和化解金融风险，影响金融市场的稳定。3.2.4配套机制不完善存款保险制度和最后贷款人制度作为商业银行市场退出监管的重要配套机制，在我国尚存在诸多不足。我国的存款保险制度自2015年实施以来，在保护存款人利益、稳定金融市场等方面发挥了一定作用，但仍存在覆盖范围有限的问题。目前，存款保险仅覆盖了吸收存款的银行业金融机构，而对于一些非银行金融机构，如信托公司、财务公司等，虽然它们也开展与存款类似的业务，但并未纳入存款保险体系。这使得这些机构的客户在面临机构经营危机时，缺乏有效的保障，容易引发金融风险的扩散。存款保险的赔付标准也有待进一步完善。现行的最高偿付限额为人民币50万元，虽然这一标准能够覆盖大部分存款人的存款，但对于一些大额存款人来说，可能无法完全保障其利益。在经济发展和居民财富增长的背景下，50万元的赔付限额可能逐渐无法满足实际需求，需要根据经济形势和市场情况进行合理调整。最后贷款人制度是中央银行维护金融稳定的重要手段之一，但我国的最后贷款人制度在实践中存在救助条件不明确的问题。央行在何种情况下向商业银行提供最后贷款人救助，缺乏明确的法律规定和操作指引。这使得央行在决策时面临较大的压力和不确定性，容易导致救助的及时性和有效性受到影响。如果救助条件过于宽松，可能会引发商业银行的道德风险，使其过度依赖央行的救助，忽视自身风险管理；而如果救助条件过于严格，又可能会导致一些暂时出现流动性困难但仍有生存价值的银行得不到及时救助，从而引发系统性金融风险。最后贷款人制度在救助程序、资金使用监管等方面也存在不足，需要进一步完善相关制度，明确各方职责和操作流程，确保最后贷款人制度能够在维护金融稳定中发挥更大的作用。四、国外商业银行市场退出监管法律制度借鉴4.1美国商业银行市场退出监管法律制度美国在商业银行市场退出监管方面构建了一套较为完善且成熟的法律制度体系，其以联邦存款保险公司（FDIC）为主导的市场退出机制在全球范围内具有广泛的影响力和借鉴价值。美国商业银行市场退出监管的法律框架以《联邦存款保险法》为核心，该法为FDIC的运作以及商业银行市场退出相关事宜提供了坚实的法律基础。此外，《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》《联邦存款保险公司改进法案》等一系列法律法规，从不同层面和角度对商业银行市场退出监管进行了细致规定，涵盖了从银行日常监管到危机处置以及市场退出的各个环节，共同构成了一个严密且相互协调的法律体系。FDIC作为美国商业银行市场退出监管的关键机构，拥有广泛且重要的权力和职责。它不仅负责对参加存款保险的银行进行全面检查与监督，及时发现银行经营过程中存在的风险隐患，还承担着对问题银行的接管职能。当银行出现危机时，FDIC有权迅速介入，接管问题银行的经营管理，以稳定银行的运营局势，保护存款人的利益。FDIC在银行破产处置中享有极高的自由裁量权，这使其能够根据具体情况灵活采取相应的处置措施，确保银行破产程序的高效、有序进行。例如，在2008年全球金融危机期间，FDIC积极发挥其主导作用，对众多陷入困境的银行进行了妥善处置，有效维护了美国金融市场的稳定。在市场退出方式上，美国形成了多样化且灵活的模式，主要包括收购与承接、过桥银行、破产清算等方式。收购与承接是一种较为常见且有效的市场退出方式，当问题银行面临困境时，FDIC会积极促成有实力的健康银行收购问题银行的部分或全部资产，并承接其全部的受保存款和其他所有债务。这种方式能够使问题银行的业务得以延续，最大限度地减少对存款人和金融市场的冲击。例如，在硅谷银行倒闭事件中，FDIC迅速采取行动，促成了其他银行对硅谷银行部分资产和业务的收购与承接，使得硅谷银行的储户能够尽快恢复正常的金融服务，避免了恐慌情绪在金融市场的进一步蔓延。过桥银行模式则是由FDIC新设立一家过桥银行，承接倒闭银行的所有负债和资产。在找到合适的收购方之前，过桥银行能够填补过渡期间的业务空白，确保金融服务的连续性。这种方式为问题银行的后续处置争取了时间，也为金融市场的稳定提供了缓冲。破产清算则是当问题银行的状况严重恶化，无法通过其他方式解决时所采取的最终手段。在破产清算过程中，FDIC会对受保存款进行直接赔付，未受保存款和其他债权则从该银行清算资产中受偿。通过严格的破产清算程序，能够实现对问题银行资产的合理处置，保障债权人的合法权益。美国在商业银行市场退出监管方面的法律规定和监管措施十分严格且细致。在市场退出标准方面，制定了明确且量化的指标体系，如资本充足率、流动性比例、不良贷款率等关键指标，一旦银行的这些指标触及规定的警戒线，监管部门就会及时采取相应措施，包括责令银行整改、限制其业务范围，甚至启动市场退出程序。在监管措施方面，注重加强对银行的日常监管和风险监测，通过定期检查、非现场监管等手段，及时掌握银行的经营状况和风险水平。同时，建立了完善的信息披露制度，要求银行定期向监管部门和社会公众披露其财务状况、经营成果、风险状况等重要信息，增强市场透明度，接受社会监督。在问题银行处置过程中，严格遵循法定程序，确保各环节的合法性和公正性，保障各方利益相关者的合法权益。4.2英国商业银行市场退出监管法律制度英国的商业银行市场退出监管法律制度具有独特的架构和运行机制，在维护金融稳定和保护存款人利益方面发挥着重要作用。英格兰银行和审慎监管局（PRA）在商业银行市场退出过程中居于主导地位，协同合作以确保市场退出的有序性和稳定性。在2009年《银行法》和2012年《金融服务法》等相关法律框架下，英国构建了专门适用于银行业机构的“特别处置机制”。当商业银行出现问题时，英格兰银行凭借其在金融体系中的核心地位和宏观调控能力，承担着维护金融稳定的关键职责。它能够对金融市场的整体形势进行全面评估，判断问题银行的风险对金融体系稳定性的影响程度，并据此制定相应的处置策略。审慎监管局则专注于对商业银行的审慎监管，密切关注银行的资本充足率、流动性状况、风险管理等关键指标，在银行市场退出监管中，负责对问题银行的具体经营状况进行深入调查和分析，为处置决策提供专业依据。英国商业银行市场退出存在多种方式，以适应不同的风险状况和市场环境。私人部门兼并购是一种常见的市场化退出途径，当问题银行面临困境时，监管机构会积极促成私人部门中的健康银行对其进行收购或合并。在这一过程中，通过市场机制的作用，实现资源的优化配置，使问题银行的业务、资产和负债能够平稳地转移到收购方，从而最大限度地减少对金融市场的冲击，保护存款人和其他债权人的利益。以2008年金融危机期间，苏格兰皇家银行（RBS）对国民西敏寺银行（NatWest）的收购为例，这一并购行为有效地整合了双方的资源，避免了国民西敏寺银行因经营困境而可能引发的系统性风险，维护了金融市场的稳定。引入过桥银行也是英国处置问题银行的重要手段之一。当商业银行面临倒闭风险时，监管机构会设立一家过桥银行，承接倒闭银行的所有负债和资产。在找到合适的收购方之前，过桥银行能够继续提供基本的金融服务，确保金融服务的连续性，避免因银行倒闭而导致客户的金融服务中断，稳定市场信心。过桥银行在运营过程中，会对承接的资产进行管理和处置，积极寻找潜在的收购者，推动问题银行的最终妥善解决。暂行国有化是在特殊情况下采取的措施，当问题银行的风险严重威胁到金融稳定，且其他处置方式难以有效实施时，政府会将银行临时性收归国有。通过国家的信用和资源支持，稳定银行的运营，防止风险进一步扩散。在国有化期间，政府会对银行进行全面的整顿和改革，优化其经营管理，提升其抗风险能力，待银行经营状况好转后，再逐步将其私有化，回归市场。例如，在2008年金融危机中，北岩银行（NorthernRock）因流动性危机面临倒闭，英国政府对其实施了国有化，成功化解了危机，随后在市场条件成熟时，又逐步将其私有化，实现了银行的平稳过渡。英国商业银行市场退出监管法律制度呈现出鲜明的特点。在法律体系方面，形成了以专门法律为核心，相关法律法规相互配合的完善体系，确保了市场退出监管的各个环节都有法可依。在监管协调上，英格兰银行、审慎监管局以及金融行为监管局（FCA）等多个监管机构之间建立了有效的协调机制，能够实现信息共享和协同行动，避免了监管重叠和监管空白的问题，提高了监管效率。在处置措施上，注重市场化手段的运用，充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，同时合理运用政府干预，以实现金融稳定和市场效率的平衡。在存款人保护方面，通过完善的存款保险制度和金融服务赔偿计划（FSCS），为存款人的利益提供了有力保障，增强了公众对银行体系的信心。4.3日本商业银行市场退出监管法律制度日本的商业银行市场退出监管法律制度在应对银行危机和维护金融稳定方面具有独特的经验和做法。日本存款保险公司（DICJ）在银行风险处置中扮演着至关重要的角色。DICJ依据《存款保险法》设立，随着金融市场的发展和变革，其职能不断演变和强化。在20世纪90年代日本资产价格泡沫破裂引发的银行危机中，DICJ的作用得到了充分体现。在早期，DICJ主要发挥“付款箱”作用，即在金融机构破产时向存款人进行理赔。但随着银行危机的加剧，其职能逐渐转变为“成本最小化”，并成为金融风险处置的牵头协调机构。在风险处置过程中，DICJ拥有多种权力和职责。它可以对问题银行进行注资，以增强其资本实力，缓解流动性危机；可以促成银行间的兼并重组，优化银行产业结构，提高金融资源配置效率；还可以对问题银行的资产进行处置和债务清偿，减少损失。例如，在2003年理索纳银行的风险处置中，DICJ通过注资和促成重组等方式，帮助理索纳银行度过了危机，维护了金融市场的稳定。在市场退出方式上，政府安排银行间兼并是一种常见的方式。当某家商业银行出现经营危机时，政府会积极协调其他健康银行对其进行兼并。这种方式有助于实现资源整合，避免银行倒闭带来的负面影响。1995年，日本大和银行因巨额亏损面临困境，政府安排住友银行对其进行兼并，通过整合双方的业务和资源，实现了优势互补，不仅解决了大和银行的危机，还提升了整个银行业的竞争力。日本央行在商业银行市场退出监管中履行最后贷款人职责，但条件较为严格。一般情况下，央行不对濒临破产的银行提供贷款，即使提供救助资金，也会设置一定额度的限制，以确保资金的安全。在1997年亚洲金融危机期间，日本部分银行面临严重的流动性危机，央行在评估风险和救助成本后，对部分有救助价值的银行提供了有限的资金支持，帮助它们缓解了流动性压力，避免了银行的倒闭。日本的《存款保险法》《金融再生法》《民事再生法》等法律法规共同构成了商业银行市场退出监管的法律框架。《存款保险法》规定了存款保险的范围、赔付标准以及DICJ的职能和运作机制；《金融再生法》旨在加强对金融机构的监管，促进金融机构的稳健经营，对问题金融机构的处置程序和措施做出了详细规定；《民事再生法》则适用于商业银行的重组和破产程序，为债权人、股东等利益相关者提供了法律保障。这些法律法规相互配合，明确了商业银行市场退出的条件、程序和各方的权利义务，为商业银行市场退出监管提供了全面的法律依据。4.4国外经验对我国的启示美国、英国和日本等国在商业银行市场退出监管法律制度方面积累了丰富经验，这些经验为完善我国相关法律制度提供了多维度的启示。在市场退出主导机构方面，多数国家法律授权存款保险机构作为问题银行的主导机构，如美国的FDIC、日本的DICJ。我国可借鉴这一模式，明确存款保险机构在商业银行市场退出监管中的核心地位，赋予其更多的权力和职责，包括对问题银行的风险评估、接管、处置等。通过强化存款保险机构的作用，能够提高风险处置的效率和专业性，实现风险处置成本的最小化，更好地保护存款人的利益。在市场退出方式上，国外呈现多样化特点，包括收购与承接、设立过桥银行、破产清算等。我国应积极探索多元化的市场退出方式，根据不同商业银行的风险状况、资产规模、业务特点等因素，灵活选择合适的退出方式。对于一些风险较小、资产质量尚可的问题银行，可以采取收购与承接的方式，实现资源的优化配置；对于风险较大但仍有一定价值的银行，可以考虑设立过桥银行，维持其基本金融服务，为后续处置争取时间；而对于那些严重资不抵债、无法挽救的银行，则应果断实施破产清算，以维护金融市场的公平和秩序。在援助资金来源方面，国外通常由存款保险公司负责对问题银行注资，援助资金由公共资金和金融行业共同负担。我国可拓宽援助资金的筹集渠道，除了国家财政资金和存款保险基金外，还可以鼓励金融机构之间的互助合作，通过发行次级债券等方式募集资金，以增强对问题银行的救助能力。应明确援助资金的使用规则和监管机制，确保资金的合理使用和安全。在损失分担方面，国外强调金融机构的股东、次级债券持有人、其他债权人、国家财政共同承担有问题金融机构处理不良资产导致的资产损失。我国也应建立健全损失分担机制，明确各方在商业银行市场退出过程中的责任和义务。股东作为银行的所有者，应承担相应的投资风险；次级债券持有人和其他债权人应根据其债权的性质和优先级，合理分担损失；国家财政在必要时提供支持，但应避免过度兜底，防止引发道德风险。通过合理的损失分担机制，能够增强市场主体的风险意识，促进金融市场的健康发展。五、完善我国商业银行市场退出监管法律制度的建议5.1完善立法体系5.1.1制定统一的商业银行市场退出监管法我国目前关于商业银行市场退出监管的法律规定分散于多部法律法规之中，缺乏系统性和协调性，导致在实际操作中存在诸多问题。为了从根本上解决这一问题，应尽快制定一部统一的《商业银行市场退出监管法》。这部法律应全面整合现有的分散规定，形成一个有机的整体，为商业银行市场退出监管提供统一的法律依据和标准。在《商业银行市场退出监管法》中，需明确规定商业银行市场退出的各种方式，包括并购、解散、撤销、破产等，并对每种方式的适用条件、操作程序、法律后果等做出详细且具体的规定。在并购方面，应明确并购的主体、程序、审批机构以及反垄断审查等相关事宜，确保并购活动在合法、规范的框架内进行，实现资源的优化配置；在解散方面，应规定解散的事由、决策程序以及清算组织的成立和职责等，保障债权人的合法权益；在撤销方面，应明确撤销的条件、实施主体以及撤销后的清算程序等，加强对违规经营银行的监管力度；在破产方面，应针对商业银行的特殊性，制定专门的破产程序和规则，包括破产申请的受理、破产管理人的指定、债权申报与确认、破产财产的分配等，确保破产程序的公正、高效进行。该法还应清晰界定各监管主体在商业银行市场退出过程中的职责和权限，避免出现监管重叠或空白的情况。明确中国银保监会、中国人民银行、存款保险机构等在市场退出监管中的具体职责，建立健全监管协调机制，加强各监管主体之间的信息共享和协同合作，提高监管效率和效果。规定监管主体在风险监测、预警、处置等方面的权力和义务，确保监管主体能够依法履行职责，有效防范和化解金融风险。此外，还应在法律中对商业银行市场退出过程中各方的权利义务进行明确规定，包括存款人、债权人、股东、员工等的权利保护和义务履行。保障存款人的优先受偿权，确保其存款在银行市场退出时能够得到及时、足额的兑付；明确债权人的债权申报和受偿程序，保护债权人的合法权益；规定股东在银行市场退出时的责任和义务，防止股东滥用权利；关注员工的合法权益，保障员工在银行市场退出过程中的就业安置和劳动权益。通过明确各方的权利义务，减少市场退出过程中的纠纷和矛盾，维护社会稳定。5.1.2修订和完善相关法律法规除了制定统一的《商业银行市场退出监管法》外，还应对现有的《商业银行法》《银行业监督管理法》《企业破产法》《金融机构撤销条例》《存款保险条例》等相关法律法规进行全面修订和完善，使其与统一监管法相协调，填补法律空白，增强法律的可操作性。《商业银行法》作为规范商业银行运营的基本法律，应进一步完善其关于商业银行市场退出的相关规定。在接管方面，应明确“信用危机”的具体量化指标和判断标准，如资本充足率、流动性比例、不良贷款率等，以及“严重影响存款人利益”的具体界定标准，使监管部门在判断是否需要对接管银行时有明确的依据，避免接管时机的延误或不当接管。在撤销方面，应细化撤销的条件和程序，明确与《金融机构撤销条例》等相关法律法规的衔接关系，确保撤销工作的规范化和标准化。在破产方面，应结合《企业破产法》和《商业银行市场退出监管法》的规定，进一步完善商业银行破产的特殊规则，如破产管理人的选任、破产财产的处置、存款保险机构的参与等，提高商业银行破产程序的效率和公正性。《银行业监督管理法》应进一步明确银保监会在商业银行市场退出监管中的职责和权限，加强对银保监会监管行为的规范和监督。细化银保监会在风险监测、预警、处置等方面的职责，建立健全监管指标体系和评估机制，提高监管的科学性和有效性。明确银保监会与中国人民银行、存款保险机构等其他监管主体之间的协调配合机制，加强信息共享和沟通协作，形成监管合力。同时，应加强对银保监会监管行为的监督，建立健全监管问责机制，对监管不力或滥用职权的行为进行严肃追究。《企业破产法》应针对商业银行破产的特殊性，进行相应的修订和完善。商业银行破产涉及众多存款人利益、金融市场稳定以及复杂的金融业务和资产处置等问题，需要在破产程序中给予特殊考虑。在破产申请方面，应明确存款保险机构、监管部门等在破产申请中的地位和作用，建立快速、有效的破产申请机制；在破产财产的分配方面，应优先保障存款人的利益，合理确定存款保险基金的受偿顺序和比例；在破产重整方面，应结合商业银行的特点，制定专门的重整程序和规则，鼓励有挽救价值的商业银行进行重整，实现债务重组和业务转型。《金融机构撤销条例》应根据《商业银行市场退出监管法》的要求，对撤销的条件、程序、清算组织的职责等进行进一步细化和完善，确保撤销工作的顺利进行。明确撤销的具体情形和标准，加强对违规经营金融机构的监管和处罚力度；规范撤销程序，明确各环节的操作流程和时间限制，提高撤销工作的效率；强化清算组织的职责，明确清算组织在资产处置、债务清偿、信息披露等方面的义务，保障债权人的合法权益。《存款保险条例》应进一步完善存款保险制度，提高存款保险的保障水平和运行效率。扩大存款保险的覆盖范围，将更多的金融机构纳入存款保险体系，增强金融市场的稳定性；合理调整存款保险的赔付标准，根据经济发展和市场变化，适时提高赔付限额，更好地保护存款人的利益；加强存款保险机构在商业银行市场退出中的作用，赋予其更多的权力和职责，如参与风险监测、评估、处置等工作，提高风险处置的效率和效果；完善存款保险基金的管理和运用机制，确保基金的安全和保值增值。5.2明确市场退出标准与程序5.2.1细化市场退出标准我国应建立一套科学合理、明确量化的商业银行市场退出标准体系，以增强市场退出标准的可操作性和准确性，为监管部门的决策提供有力依据。在资本充足率方面，应根据巴塞尔协议的相关要求以及我国商业银行的实际情况，设定明确的资本充足率警戒线。例如，规定核心一级资本充足率不得低于5%，一级资本充足率不得低于6%，资本充足率不得低于8%。当商业银行的资本充足率持续低于警戒线一定期限，如连续3个月，且经监管部门评估在短期内无法通过自身努力或外部援助恢复到合理水平时，可作为考虑其市场退出的重要依据之一。这是因为资本充足率是衡量商业银行抵御风险能力的关键指标，较低的资本充足率意味着银行在面临风险冲击时缺乏足够的资本缓冲，无法有效吸收损失，可能导致银行的财务状况恶化，甚至危及银行的生存。流动性指标也是衡量商业银行市场退出的重要标准。流动性比例应不低于25%，流动性覆盖率应不低于100%，净稳定资金比例应不低于100%。当商业银行的流动性比例连续低于20%，流动性覆盖率连续低于80%，净稳定资金比例连续低于80%，且无法通过市场融资、资产变现等方式有效改善流动性状况时，表明银行可能面临严重的流动性危机，难以满足客户的提款需求和正常的业务运营资金需求，此时应考虑启动市场退出程序。流动性风险是商业银行面临的重要风险之一，一旦流动性出现问题，可能引发挤兑风险，导致银行信用受损，进而影响整个金融体系的稳定。不良贷款率同样是评估商业银行市场退出的关键指标。规定商业银行的不良贷款率不得超过5%，当不良贷款率持续超过10%，且经监管部门督促整改后仍无明显改善时，说明银行的资产质量严重恶化，信贷资产面临较大损失，可能影响银行的盈利能力和偿债能力，应将其作为市场退出的重要参考因素。不良贷款率的上升反映了银行在信贷风险管理方面存在问题，过高的不良贷款率会侵蚀银行的利润，削弱银行的资本实力，增加银行的经营风险。除了上述关键指标外，还应综合考虑商业银行的盈利能力、风险管理能力、公司治理水平等因素。盈利能力方面，关注银行的资产利润率、资本利润率等指标，当银行连续多年出现亏损，资产利润率持续低于0.5%，资本利润率持续低于8%时，表明银行的盈利能力较弱，难以维持自身的生存和发展；风险管理能力方面，评估银行的风险管理制度是否健全，风险识别、评估和控制能力是否有效，如银行频繁出现重大风险事件，风险管理制度形同虚设，应引起监管部门的高度关注；公司治理水平方面，考察银行的股东会、董事会、监事会等治理结构是否完善，内部监督机制是否有效，是否存在内部人控制、关联交易等问题，若银行公司治理存在严重缺陷，可能导致银行的经营决策失误，损害股东和债权人的利益。通过综合考量这些因素，能够更全面、准确地判断商业银行是否达到市场退出标准，避免因单一指标判断而导致的决策失误。5.2.2规范市场退出程序完善商业银行市场退出程序，明确各环节的时间节点、操作流程和监管要求，对于保障市场退出的有序进行、维护金融市场稳定和保护各方利益至关重要。在接管程序中，当商业银行达到接管标准时，监管部门应在规定的时间内，如7个工作日内，迅速做出接管决定，并及时向社会公布。接管决定应明确接管期限，接管期限一般不超过1年，在特殊情况下，经监管部门批准可适当延长，但最长不超过2年。接管组织应在接管决定做出后的3个工作日内成立并进驻被接管银行，全面接管银行的经营管理权力。接管组织负责对被接管银行的资产、负债、业务等进行全面清查和评估，制定并实施接管计划，采取有效措施改善银行的经营状况，恢复其正常运营能力。在接管期间，接管组织应定期向监管部门报告接管工作进展情况，接受监管部门的监督和指导。当被接管银行恢复正常经营能力，经监管部门评估确认后，应及时终止接管程序，将经营管理权力交还给银行原管理层。撤销程序同样需要严格规范。监管部门在决定撤销商业银行时，应提前15个工作日向被撤销银行发出撤销通知，告知其撤销原因、依据和相关权利义务。被撤销银行在接到通知后，应立即停止一切业务活动，成立清算组进行清算。清算组应在接到通知后的5个工作日内成立，由监管部门、被撤销银行的股东、债权人代表等组成，负责对银行的资产进行清理、评估和处置，对债务进行清偿。清算组应在成立后的30个工作日内完成资产清查和债务登记工作，并制定清算方案。清算方案应经监管部门批准后实施，确保清算工作的合法性和公正性。在清算过程中，应优先支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用，然后支付个人储蓄存款的本金和利息，最后清偿其他债务。清算工作应在6个月内完成，特殊情况下经监管部门批准可延长3个月。对于破产程序，当商业银行不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力时，债权人或债务人可向法院提出破产申请。法院应在受理破产申请后的15个工作日内通知已知债权人，并在30个工作日内在报纸上公告。同时，法院应指定破产管理人负责破产清算工作。破产管理人应在指定后的10个工作日内接管破产银行的财产和营业事务，对银行的资产进行全面清查和评估，编制资产负债表和财产清单。破产管理人应在接管后的60个工作日内制定破产财产变价方案和分配方案，经债权人会议讨论通过后，报法院批准实施。在破产财产分配过程中，应按照法定顺序进行清偿，优先清偿破产费用和共益债务，然后依次清偿职工债权、社保费用和税款、普通破产债权。破产程序应在1年内完成，特殊情况下经法院批准可延长6个月。在整个市场退出过程中，应加强信息披露，确保存款人、债权人等利益相关者能够及时、准确地了解市场退出的进展情况和相关信息。监管部门应要求商业银行在市场退出的各个环节，如接管、撤销、破产等，按照规定的时间节点和方式，向社会公众披露相关信息，包括银行的资产负债状况、业务经营情况、市场退出原因、进展情况、债权人申报债权的方式和期限等。信息披露应通过官方网站、报纸、公告等多种渠道进行，确保信息的广泛传播和公开透明。同时，应建立健全信息沟通机制，监管部门、商业银行、清算组、破产管理人等应及时向利益相关者解答疑问，回应关切，避免因信息不对称而引发恐慌和不稳定因素。5.3厘清监管主体职责5.3.1明确银保监会、央行等监管主体的职责分工在商业银行市场退出监管过程中，明确各监管主体的职责分工至关重要。通过立法手段，对银保监会、央行等监管主体在商业银行市场退出监管中的职责进行清晰界定，能够有效避免因职责不清而导致的监管混乱局面。银保监会作为银行业的主要监管机构，在商业银行市场退出监管中应承担核心职责。银保监会负责对商业银行的日常经营活动进行全方位监管，包括对银行的业务合规性、风险管理、内部控制等方面进行严格审查和监督。在商业银行市场退出监管中，银保监会应主要负责对问题银行的经营状况进行全面评估，依据市场退出标准，精准判断银行是否达到市场退出条件。若银行符合市场退出标准，银保监会应主导制定并实施市场退出方案，涵盖确定市场退出方式、组织清算工作、协调相关利益方等关键环节。在包商银行事件中，银保监会积极发挥主导作用，全面深入地评估包商银行的经营状况和风险程度，准确判断其已符合市场退出条件，随后迅速组织实施接管工作，并制定详细的破产清算方案，在整个市场退出过程中，银保监会密切协调各方利益，确保了市场退出工作的有序推进。央行在商业银行市场退出监管中扮演着不可或缺的角色。央行应承担维护金融体系整体稳定的重要职责，通过运用货币政策工具、提供流动性支持等手段，防范系统性金融风险的发生。在商业银行市场退出监管中，央行主要负责提供流动性支持，当问题银行出现流动性危机时，央行作为最后贷款人，应根据实际情况，在严格审查和风险评估的基础上，向问题银行提供必要的资金援助，以缓解其流动性压力，避免因流动性危机引发金融市场的连锁反应。央行还应参与市场退出过程中的风险监测和评估工作，凭借其宏观经济分析能力和对金融市场的深入了解，为银保监会等监管主体提供专业的风险评估意见和决策参考，协助制定科学合理的市场退出策略。在海南发展银行关闭事件中，央行在市场退出过程中积极提供流动性支持，确保了金融市场的稳定，同时，央行运用自身的专业能力，对海南发展银行的风险状况进行了深入分析和评估，为监管部门制定市场退出方案提供了重要的参考依据。除银保监会和央行外，存款保险机构在商业银行市场退出监管中也具有重要作用。存款保险机构应负责对参保银行的风险进行实时监测和评估，建立健全风险监测指标体系，及时发现银行潜在的风险隐患。在商业银行市场退出时，存款保险机构应根据存款保险制度的规定，对存款人进行及时、足额的赔付，保障存款人的合法权益。存款保险机构还应积极参与问题银行的处置工作，通过提供资金支持、促成银行间的并购重组等方式，协助银保监会等监管主体降低市场退出成本，提高市场退出效率。在一些国家的实践中，存款保险机构在商业银行市场退出监管中发挥了关键作用。例如，美国的联邦存款保险公司（FDIC）在问题银行处置中，不仅能够迅速对存款人进行赔付，稳定市场信心，还能通过收购与承接、设立过桥银行等方式，高效地处置问题银行，维护金融市场的稳定。我国应借鉴国际经验，进一步明确存款保险机构在商业银行市场退出监管中的职责和权限，充分发挥其在风险处置和存款人保护方面的重要作用。5.3.2加强监管主体之间的协调与合作建立健全监管协调机制是加强各监管主体之间协调与合作的关键举措。应通过制定相关法律法规和政策文件，明确监管协调机制的组织架构、运作流程和职责分工，确保各监管主体在商业银行市场退出监管中能够密切配合、协同作战。可以设立专门的金融监管协调委员会，由银保监会、央行、存款保险机构等相关监管主体的代表组成，负责统筹协调商业银行市场退出监管工作。金融监管协调委员会定期召开会议，研究解决市场退出监管中出现的重大问题，制定统一的监管政策和行动方案，促进各监管主体之间的信息共享和协同行动。在协调机制中，明确各监管主体的牵头职责和配合义务，避免出现推诿扯皮的现象。当涉及到问题银行的风险评估时，可由银保监会牵头，央行和存款保险机构配合提供相关数据和专业意见；在市场退出方案的实施过程中，根据不同的环节和任务，明确各监管主体的具体职责和工作分工，确保各项工作有序推进。各监管主体之间的信息共享是提高监管效率的重要基础。应建立统一的金融监管信息平台，整合银保监会、央行、存款保险机构等监管主体的信息资源，实现信息的实时共享和互联互通。银保监会可以将对商业银行的日常监管信息，如业务经营数据、风险评估报告等及时上传至信息平台；央行则可以分享宏观经济数据、货币政策动态以及对金融市场的监测分析报告；存款保险机构可以提供参保银行的风险状况、保费缴纳情况等信息。通过信息共享，各监管主体能够全面了解商业银行的经营状况和风险态势，为准确判断市场退出时机、制定科学合理的市场退出方案提供有力支持。利用大数据分析技术，对信息平台中的数据进行深度挖掘和分析，及时发现潜在的风险点和监管漏洞，为监管决策提供更加精准的依据。在商业银行市场退出监管中，各监管主体应加强协同行动，形成监管合力。在风险监测和预警阶段，各监管主体应建立联合风险监测机制，共同对商业银行的风险状况进行实时监测和分析，及时发出预警信号。在问题银行处置阶段，银保监会、央行、存款保险机构等应密切配合，共同制定并实施市场退出方案。银保监会负责组织实施市场退出的具体工作，央行提供必要的流动性支持和政策指导，存款保险机构则负责对存款人进行赔付和参与问题银行的处置。在某商业银行出现经营危机时，银保监会及时启动风险评估程序，央行迅速提供流动性支持，缓解银行的资金压力，存款保险机构则积极准备对存款人的赔付工作，并协助寻找潜在的收购方，通过各监管主体的协同行动，最终实现了该商业银行的平稳市场退出，维护了金融市场的稳定。通过加强监管主体之间的协调与合作，能够有效提高商业银行市场退出监管的效率和效果，更好地维护金融市场稳定和保护存款人利益。5.4健全配套机制5.4.1完善存款保险制度我国应进一步扩大存款保险的覆盖范围，将更多与存款业务相关的金融机构纳入其中。目前，存款保险主要覆盖了商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构。未来，可考虑将信托公司、财务公司等开展类似存款业务的非银行金融机构也纳入存款保险体系。信托公司的集合资金信托计划、财务公司的委托存款业务等，虽然在法律性质上与传统存款有所不同，但在实际操作中，这些业务也涉及到大量投资者的资金存放，一旦相关机构出现问题，投资者的资金安全将受到威胁。将这些机构纳入存款保险体系，能够有效增强投资者的信心，降低金融风险的扩散。还可将互联网金融平台上的一些存款类产品纳入存款保险保障范围。随着互联网金融的快速发展，一些互联网平台与银行合作推出的存款产品受到了广泛关注。然而，这些产品在销售和管理过程中也存在一定的风险，将其纳入存款保险体系，能够更好地保护投资者的利益，维护金融市场的稳定。科学合理地确定存款保险费率是完善存款保险制度的关键环节。目前，我国存款保险实行基准费率与风险差别费率相结合的制度，但在实际执行中，风险差别费率的区分度还不够明显，未能充分体现不同银行的风险状况。应进一步细化风险评估指标体系，综合考虑银行的资本充足率、资产质量、流动性状况、风险管理能力、公司治理水平等因素，对银行进行全面、准确的风险评估。对于资本充足率高、资产质量好、风险管理能力强的银行，给予较低的保险费率，以鼓励银行加强风险管理，提高自身的稳健性；而对于资本充足率低、资产质量差、风险管理能力薄弱的银行，则提高其保险费率，促使其改善经营状况，降低风险水平。可借鉴国际经验，引入风险调整因子，根据银行的风险状况动态调整保险费率，使保险费率能够更加真实地反映银行的风险水平。规范存款保险金赔付程序对于及时、有效地保护存款人利益至关重要。应明确规定赔付的触发条件，当银行出现破产、被撤销等情况，且无法正常兑付存款时，存款保险机构应立即启动赔付程序。简化赔付流程，减少不必要的手续和环节，提高赔付效率。存款保险机构应在接到存款人赔付申请后的一定期限内，如7个工作日内，完成对申请的审核，并及时向存款人支付赔付资金。建立快速赔付机制，对于小额存款的赔付，可采取先行赔付的方式，确保存款人的基本生活不受影响。加强对赔付资金的管理和监督，确保赔付资金的安全和合理使用。建立健全赔付资金的审计和监督制度，定期对赔付资金的使用情况进行审计和检查，防止出现挪用、侵占赔付资金等违法违规行为。5.4.2优化最后贷款人制度明确最后贷款人救助条件是确保救助资金合理使用的前提。央行应制定清晰、具体的救助条件，只有在商业银行面临严重的流动性危机，且该危机可能引发系统性金融风险时，才可提供救助。当商业银行的流动性覆盖率连续低于50%，且通过市场融资渠道无法有效解决流动性问题时，可视为符合救助条件。应要求商业银行在申请救助时，提供详细的财务报表、风险评估报告等资料，以便央行全面了解其经营状况和风险程度，准确判断是否给予救助。还可规定商业银行在接受救助后，需采取一系列整改措施，如优化资产结构、加强风险管理、提高资本充足率等，以改善自身的经营状况，降低对央行救助的