我国外资并购国家安全审查制度：现状、问题与完善路径探究

我国外资并购国家安全审查制度：现状、问题与完善路径探究一、引言1.1研究背景与意义随着经济全球化进程的加速，跨国并购已成为国际直接投资的主要方式。据联合国贸发会议（UNCTAD）发布的《世界投资报告》显示，全球外国直接投资（FDI）中，跨国并购所占的比例持续上升，在2021年达到了64%。外资并购为东道国带来了资金、技术和先进管理经验，推动了产业升级和经济增长。如在汽车制造领域，外资并购使得国内企业能够引入先进的生产技术和管理模式，提升了汽车的生产效率和质量，促进了国内汽车产业的发展。然而，外资并购也可能对东道国的国家安全和经济稳定构成威胁。当外资并购涉及关键产业、核心技术和重要基础设施时，可能会导致国家经济安全、产业安全以及信息安全等方面的问题。以美国为例，在2019年，美国外国投资委员会（CFIUS）就对多起涉及关键技术领域的外资并购案进行了审查，以确保美国的国家安全利益不受损害。在我国，随着对外开放的不断深入，外资并购活动日益活跃。自加入世界贸易组织（WTO）以来，我国逐步放宽了对外资并购的限制，出台了一系列相关政策法规，如《外国投资者并购境内企业暂行规定》《关于外国投资者并购境内企业的规定》等，为外资并购提供了更加宽松的政策环境。近年来，我国外资并购呈现出规模不断扩大、领域不断拓宽的趋势。根据商务部统计数据，2022年我国外资并购金额达到了[X]亿美元，涉及制造业、服务业、信息技术等多个领域。在制造业领域，外资并购有助于推动产业结构调整和升级，提升我国制造业的国际竞争力；在服务业领域，外资并购促进了金融、物流等服务业的发展，提高了服务水平和效率；在信息技术领域，外资并购带来了先进的技术和创新理念，加速了我国信息技术产业的发展。然而，一些外资并购活动也引发了社会各界对国家安全的担忧。例如，在能源、通信、金融等关键领域，外资并购可能导致我国相关产业的控制权被外资掌握，影响国家经济安全和战略安全。2006年的“凯雷并购徐工案”，凯雷集团拟收购徐工机械85%的股权，这一并购案引发了广泛关注和讨论，因为徐工机械在我国工程机械行业具有重要地位，若被外资控股，可能对我国工程机械产业安全产生重大影响。因此，建立健全外资并购国家安全审查制度，对于维护我国国家安全和经济稳定具有重要意义。它不仅能够保障我国关键产业的安全发展，防止外资通过并购对我国国家安全造成威胁，还能够为外资并购活动提供明确的规则和指引，营造公平、透明、稳定的投资环境，促进外资并购的健康有序发展。1.2研究方法与创新点本研究主要采用以下研究方法：案例分析法：通过深入剖析“凯雷并购徐工案”“阿尔卡特并购上海贝尔案”等典型外资并购案例，分析这些案例在国家安全审查过程中所暴露出的问题以及相关审查机制的实际运行效果。以“凯雷并购徐工案”为例，详细研究该案中各方利益博弈、审查流程、引发的社会各界讨论以及最终结果，从实际案例中总结经验教训，为我国外资并购国家安全审查制度的完善提供现实依据。比较研究法：对美国、欧盟、日本等国家和地区的外资并购国家安全审查制度进行比较分析，研究其审查机构的设置、审查标准的界定、审查程序的设计以及救济措施等方面的特点和差异。例如，美国外国投资委员会（CFIUS）在审查过程中具有广泛的权力和明确的审查标准；欧盟则更注重成员国之间的协调与合作，其审查制度具有一定的区域特色。通过比较，借鉴国际先进经验，为我国制度的优化提供参考。文献研究法：全面收集国内外关于外资并购国家安全审查制度的学术文献、法律法规、政策文件以及研究报告等资料，梳理相关理论和实践的发展脉络，了解国内外研究现状和最新动态，为研究提供坚实的理论基础和丰富的资料支持。通过对这些文献的综合分析，发现现有研究的不足，明确本研究的重点和方向。本研究的创新点主要体现在以下几个方面：研究视角创新：从国家安全的多维度视角出发，不仅关注经济安全、产业安全，还深入探讨外资并购对国防安全、信息安全、文化安全等方面的潜在影响，综合分析我国外资并购国家安全审查制度在维护国家整体安全中的作用和不足。例如，在信息安全方面，研究外资并购对我国关键信息基础设施、数据安全等的影响，为审查制度的完善提供新的思路。研究内容创新：结合我国当前经济发展的新趋势和国家安全面临的新挑战，如数字经济的快速发展、地缘政治因素的影响等，对我国外资并购国家安全审查制度进行深入研究。分析在新背景下外资并购可能出现的新风险和新问题，并提出针对性的制度完善建议，使研究内容更具时代性和现实意义。在数字经济领域，研究外资对我国数字平台企业的并购可能带来的数据垄断、隐私泄露等风险，以及如何在审查制度中加以防范。研究方法创新：在传统研究方法的基础上，引入大数据分析和实证研究方法。利用大数据技术收集和分析大量外资并购案例数据，挖掘其中的规律和趋势，为研究提供更具说服力的数据支持；通过构建实证模型，对我国外资并购国家安全审查制度的实施效果进行量化评估，使研究结论更加科学、准确。通过建立计量模型，分析审查制度的严格程度与外资流入规模、产业结构优化等经济指标之间的关系，为制度的调整和完善提供实证依据。二、我国外资并购国家安全审查制度概述2.1相关概念界定2.1.1外资并购外资并购，即外国投资者并购境内企业，是国际直接投资的一种重要方式。根据《关于外国投资者并购境内企业的规定》，外资并购涵盖股权并购与资产并购两种主要形式。股权并购是指外国投资者购买境内非外商投资企业股东的股权，或者认购境内公司增资，进而使该境内公司变更设立为外商投资企业。这种方式使得外国投资者能够通过获取目标企业的股权，直接参与企业的经营决策，实现对企业的控制或影响力。资产并购则是指外国投资者设立外商投资企业，并通过该企业协议购买境内企业资产且运营该资产，或者外国投资者直接协议购买境内企业资产，并以该资产投资设立外商投资企业运营该资产。在资产并购中，外国投资者主要关注的是目标企业的资产，通过获取资产来实现自身的战略目标。外资并购具有多方面的优势。从外国投资者的角度来看，通过并购可以快速进入东道国市场，利用目标企业已有的生产设施、销售渠道、人力资源等，降低市场进入成本和风险，实现资源的优化配置。以汽车行业为例，某外资汽车企业通过并购国内一家汽车制造企业，迅速获得了其在国内的生产基地、销售网络以及成熟的技术团队，大大缩短了其在国内市场的布局时间，提高了市场份额。从东道国的角度而言，外资并购能够引入大量的资金、先进的技术和管理经验，促进国内企业的技术升级和管理水平提升，推动产业结构调整和优化升级，增强国内企业的国际竞争力。在电子信息产业，外资并购促使国内企业接触到国际先进的芯片制造技术和管理模式，推动了国内电子信息产业向高端化发展。然而，外资并购也并非全然有利。在某些情况下，外资并购可能会对东道国的产业安全和市场竞争格局产生不利影响。当外资大量并购国内关键产业的企业时，可能会导致产业控制权向外资转移，威胁到国家的产业安全。若外资在某一行业形成垄断地位，将抑制市场竞争，损害消费者的利益。因此，对外资并购进行合理的监管和审查至关重要，以确保其在促进经济发展的同时，不会对国家的核心利益造成损害。2.1.2国家安全国家安全是国家生存和发展的基础，具有极其重要的战略意义。根据《中华人民共和国国家安全法》第二条规定，国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。国家安全涵盖了多个领域，包括政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、网络安全、生态安全、资源安全、核安全和海外利益安全等。政治安全是国家安全的根本，其核心是政权安全和制度安全。政权的稳定和制度的有效运行是国家正常运转的保障，任何对政权和制度的威胁都可能引发国家的动荡和不稳定。国土安全是立国之基，包括领土完整、国家统一、海洋权益及边疆边境不受侵犯或免受威胁的状态。领土的完整和国家的统一是国家主权的重要体现，维护国土安全是国家的重要职责。军事安全是国家不受外部军事入侵和战争威胁的状态，以及保障这一持续安全状态的能力，它是国家其他安全的重要保障。在国际形势复杂多变的今天，强大的军事力量是维护国家主权和安全的坚实后盾。经济安全是国家安全体系的重要组成部分，是国家安全的基础。它关系到国家的经济发展、金融稳定和资源保障。维护经济安全，核心是坚持社会主义基本经济制度不动摇，不断完善社会主义市场经济体制，提高国家的经济整体实力、竞争力和抵御内外各种冲击与威胁的能力，重点防范好各种重大风险挑战，保护国家根本利益不受伤害。在全球化背景下，经济安全面临着诸多挑战，如国际金融市场的波动、贸易保护主义的抬头等，都可能对国家的经济安全造成威胁。文化安全是指国家的文化传统、价值观和文化产业等不受外部侵蚀和威胁的状态。文化是一个国家和民族的灵魂，保护文化安全对于维护国家的凝聚力和认同感至关重要。社会安全涉及防范、消除、控制直接威胁社会公共秩序和人民群众生命财产安全的治安、刑事、暴力恐怖事件，以及规模较大的群体性事件等，与人民群众切身利益息息相关。科技安全是指科技体系完整有效，国家重点领域核心技术安全可控，国家核心利益和安全不受外部科技优势危害，以及保障持续安全状态的能力。在科技飞速发展的时代，科技安全对于国家的竞争力和创新能力具有重要意义。网络安全是指网络系统的硬件、软件及其系统中的数据受到保护，不因偶然的或者恶意的原因而遭受到破坏、更改、泄露，系统连续可靠正常地运行，网络服务不中断。随着信息技术的广泛应用，网络安全已成为国家安全的重要领域，网络攻击、数据泄露等问题对国家的政治、经济和社会稳定构成了严重威胁。生态安全是指一个国家具有支撑国家生存发展的较为完整、不受威胁的生态系统，以及应对国内外重大生态问题的能力。生态环境是人类生存和发展的基础，维护生态安全对于实现可持续发展至关重要。资源安全是指保证各种重要资源充足、稳定、可持续供应，在此基础上，追求以合理价格获取资源，以集约节约、环境友好的方式利用资源，保证资源供给的协调和可持续。核安全是指保障核设施和核材料的安全，防止核事故、核犯罪以及核扩散等风险。海外利益安全主要包括海外能源资源安全、海上战略通道以及海外公民、法人的安全，随着我国对外开放的不断深入，海外利益安全日益关乎我国整体发展利益和国家安全。这些不同领域的安全相互关联、相互影响，共同构成了国家安全的整体体系。任何一个领域的安全问题都可能引发连锁反应，影响到其他领域的安全，进而威胁到国家的整体安全。因此，维护国家安全需要从多维度、全方位进行综合考量和统筹协调。2.1.3外资并购国家安全审查制度外资并购国家安全审查制度是指一国政府为了维护国家安全，依据相关法律法规，对可能影响国家安全的外资并购活动进行审查、评估和监管的一系列规则和程序的总称。该制度的目的在于识别和防范外资并购可能对国家安全带来的潜在威胁，确保国家的核心利益不受损害。审查主体是实施外资并购国家安全审查的机构或部门。在我国，外资并购国家安全审查工作由多个部门协同开展，形成了一个综合性的审查机制。根据相关规定，建立了由国家发展改革委、商务部牵头，会同相关部门的外资并购国家安全审查部际联席会议制度。该联席会议负责统一领导、组织、协调外资并购国家安全审查工作，对需要进行审查的外资并购交易进行评估和决策。国家发展改革委作为宏观经济管理部门，在审查中主要从国家经济安全、产业发展战略等宏观层面进行考量，评估外资并购对国家经济结构、产业布局和经济可持续发展的影响。商务部则侧重于从外商投资政策、市场竞争等角度进行审查，关注外资并购是否符合我国的外资准入政策，是否会对国内市场竞争秩序产生不利影响。其他相关部门，如工业和信息化部、国家安全部、国防部等，也会根据各自的职责范围，在审查过程中提供专业意见和支持。工业和信息化部会对涉及工业领域的外资并购，从产业技术安全、产业竞争力等方面进行评估；国家安全部从国家安全的整体角度，对并购交易可能涉及的国家安全风险进行分析；国防部则主要关注外资并购对国防安全的潜在影响。审查范围明确了哪些外资并购活动需要接受国家安全审查。我国规定，对影响或可能影响国家安全的外资并购境内企业的交易，都应进行国家安全审查。具体包括外国投资者并购境内关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业，且实际控制权可能发生转移的情形。对于涉及关键信息基础设施的外资并购，也需进行严格审查，以确保国家信息安全。在实际操作中，审查范围的界定会根据国家经济发展战略、产业政策以及国际形势的变化进行动态调整，以适应不断变化的国家安全需求。审查标准是判断外资并购是否对国家安全构成威胁的依据。虽然我国目前尚未对审查标准进行明确、详细的量化规定，但在审查过程中会综合考虑多方面因素。外资并购对国家经济安全的影响是重要考量因素之一，包括对国家关键产业的控制程度、对产业供应链稳定性的影响等。若外资并购导致我国某一关键产业的核心技术和市场份额被外资掌控，可能会对国家经济安全造成威胁。对国防安全的影响也不容忽视，如外资并购涉及军工企业或与国防相关的关键技术、产品生产企业时，需要评估其对国防安全的潜在风险。社会稳定因素也在审查范围内，外资并购可能引发的大规模裁员、产业结构调整等对社会稳定造成的影响都需要进行评估。此外，国家的战略利益、文化安全等因素也会在审查中予以考虑。审查程序规定了外资并购国家安全审查的具体步骤和流程。一般来说，审查程序包括申报、初步审查、详细审查和最终决定等阶段。当外资并购交易达到规定的申报标准时，并购方需要向审查机构提交相关申报材料，包括并购交易的基本情况、并购方的背景信息、被并购企业的详细资料等。审查机构在收到申报材料后，会进行初步审查，判断该并购交易是否存在国家安全风险。如果初步审查认为存在风险，则进入详细审查阶段，对并购交易进行全面、深入的评估，包括对相关行业、企业的调查，征求各相关部门的意见等。在详细审查结束后，审查机构会根据审查结果做出最终决定，决定是否批准外资并购交易，或者对交易附加一定的条件，以降低国家安全风险。若审查机构认为外资并购对国家安全构成严重威胁，可能会禁止该交易。在整个审查过程中，会保障并购方的知情权和陈述、申辩权，使其有机会对审查意见进行回应和解释。外资并购国家安全审查制度对于维护国家主权、保障国家核心利益、促进外资并购健康有序发展具有重要意义。它能够在吸引外资、促进经济发展的同时，有效防范外资并购可能带来的国家安全风险，实现经济发展与国家安全的平衡。2.2理论基础2.2.1国家主权理论国家主权是国家独立自主地处理对内对外事务的最高权力，是国家的根本属性。在经济全球化背景下，国家主权在经济领域的体现依然至关重要。国家对境内经济活动拥有管辖权，这是国家主权的重要组成部分。外资并购作为一种国际经济活动，必然会对东道国的经济秩序、产业结构等产生影响，因此东道国有权对外资并购进行审查，以维护国家主权和安全。从历史发展来看，国家主权理论的形成与演变与国际政治经济格局的变化密切相关。在早期的国际经济交往中，各国主要关注领土主权和政治主权，随着国际贸易和投资的不断发展，经济主权逐渐成为国家主权的重要内容。在19世纪，英国凭借其强大的经济实力和殖民统治，在国际经济中占据主导地位，其对殖民地的经济控制体现了经济主权的不平等。而到了20世纪，随着民族独立运动的兴起，众多发展中国家获得了政治独立，开始强调经济主权的重要性，主张对本国的自然资源和经济活动拥有自主控制权。在现代国际经济秩序中，国家主权理论为各国对外资并购进行审查提供了坚实的理论依据。国家有权根据自身的经济发展战略、产业政策和国家安全需求，制定相关法律法规，对外资并购活动进行规范和管理。这种审查权是国家主权在经济领域的具体行使，体现了国家对境内经济活动的主导权。美国的外资并购国家安全审查制度就是基于国家主权理论建立起来的。美国通过一系列法律法规，赋予政府对外资并购进行审查的权力，以确保美国的国家安全和核心利益不受损害。在2017年的德国半导体企业爱思强（Aixtron）被中国福建宏芯投资基金收购案中，德国政府基于国家主权和经济安全的考虑，对该并购案进行了严格审查，最终阻止了这一交易，理由是该并购可能会对德国的半导体产业安全和国家安全造成威胁。这一案例充分体现了国家主权理论在国际经济活动中的实际应用，以及各国在维护国家主权和安全方面的坚定立场。2.2.2经济安全理论经济安全是国家安全的基础，在经济全球化和外资并购日益频繁的背景下，经济安全面临着新的挑战和威胁。外资并购可能会对国家经济安全产生多方面的影响，如产业控制、技术垄断、市场垄断等。当外资大量并购国内关键产业的企业时，可能会导致产业控制权向外资转移，使国家在关键产业领域的自主决策能力受到削弱。若外资在某一行业形成技术垄断或市场垄断，将抑制国内企业的创新能力和市场竞争力，损害消费者的利益，进而影响国家的经济安全。在汽车零部件制造行业，如果外资企业通过并购控制了国内大量的关键零部件生产企业，就可能在技术研发和产品供应上对国内汽车整车制造企业形成制约，影响我国汽车产业的自主发展能力和供应链稳定性。国家建立外资并购国家安全审查制度，能够有效防范这些潜在风险，保障国家经济安全。通过审查，可以评估外资并购对国家关键产业的影响，判断是否会导致产业安全问题，如产业空心化、产业结构失衡等。对于可能对国家经济安全造成威胁的外资并购交易，审查机构可以采取禁止并购、附加条件并购等措施，限制外资的过度进入，保护国内产业的合理发展空间，维护国家经济安全的稳定态势。通过对并购交易的审查，还可以防止外资企业利用并购手段获取我国的核心技术和关键知识产权，避免技术垄断的形成，促进国内企业的技术创新和产业升级，增强国家在全球经济竞争中的实力和抗风险能力。2.2.3国际投资理论国际投资理论认为，外资并购对东道国经济既具有积极影响，也存在消极影响。从积极方面来看，外资并购可以为东道国带来大量的资金，缓解国内企业的资金短缺问题，促进企业的技术改造和设备更新。外资并购还能够引入先进的技术和管理经验，推动国内企业的技术进步和管理水平提升，提高生产效率和产品质量。通过并购，国内企业可以与外资企业实现资源共享和优势互补，促进产业结构的优化升级，增强国内产业的国际竞争力。在电子信息产业，外资并购促使国内企业接触到国际先进的芯片制造技术和管理模式，推动了国内电子信息产业向高端化发展。然而，外资并购也可能带来一些消极影响。外资并购可能导致国内企业的市场份额被挤压，部分企业甚至面临生存困境，从而影响国内产业的健康发展。外资企业可能会通过并购控制国内的关键产业和市场，形成垄断地位，进而操纵市场价格，损害消费者的利益。外资并购还可能引发产业安全问题，如产业控制权转移、产业空心化等，对国家的经济安全构成威胁。因此，建立外资并购国家安全审查制度，有助于在利用外资促进经济发展的同时，有效防范外资并购带来的负面影响，实现外资利用与国家安全的平衡。审查制度可以根据国家的经济发展战略和产业政策，对外资并购进行筛选和引导，鼓励有利于国家经济发展和产业升级的外资并购，限制可能对国家安全和经济稳定造成威胁的并购行为。通过审查，可以确保外资并购在符合国家利益的前提下进行，使外资更好地服务于国家的经济发展目标，保障国家经济的可持续发展和国家安全的稳定。三、我国外资并购国家安全审查制度现状分析3.1法律体系构成我国外资并购国家安全审查制度的法律体系是一个多层次、多维度的架构，涵盖了宪法、基本法律、行政法规以及部门规章等多个层级，这些法律法规相互关联、协同作用，共同为外资并购国家安全审查提供了法律依据和制度保障。《中华人民共和国宪法》作为我国的根本大法，虽未对外资并购国家安全审查作出具体规定，但其确立的国家主权原则、维护国家安全和利益的基本准则，为外资并购国家安全审查制度奠定了坚实的宪法基础。国家主权原则赋予国家对境内经济活动的管辖权，确保国家在处理外资并购事务时，能够自主行使权力，维护国家的核心利益。维护国家安全和利益的准则，则明确了国家在面对外资并购可能带来的安全威胁时，有责任采取必要措施，保障国家的安全与稳定。在经济全球化的背景下，宪法的这些原则为外资并购国家安全审查制度提供了宏观指导，确保审查制度在维护国家主权和安全的框架内运行。《中华人民共和国国家安全法》是我国维护国家安全的重要法律。该法对国家安全的内涵和外延进行了全面界定，明确指出国家安全涵盖政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、网络安全、生态安全、资源安全、核安全和海外利益安全等多个领域。其中，经济安全作为国家安全的重要组成部分，在与外资并购相关的国家安全审查中具有关键地位。外资并购若涉及关键产业、核心技术等领域，可能对国家经济安全产生重大影响，《国家安全法》为审查此类并购活动提供了直接的法律依据。在能源领域，若外资并购国内重要能源企业，可能影响国家的能源供应安全和能源战略布局，依据《国家安全法》，相关部门可对该并购活动进行严格审查，以确保国家能源安全不受威胁。该法还规定了国家维护国家安全的职责和权力，为外资并购国家安全审查工作的开展提供了有力的法律支撑，明确了审查机构在维护国家安全方面的职责和权限。《中华人民共和国反垄断法》是我国市场竞争领域的重要法律，其中也涉及外资并购国家安全审查的相关规定。该法对外资并购可能导致的垄断行为进行规制，以维护市场公平竞争秩序。在一些外资并购案例中，若并购行为可能导致市场垄断，不仅会损害国内企业的利益和市场竞争活力，还可能对国家经济安全造成间接威胁。《反垄断法》规定，对外资并购境内企业达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中。这一规定与外资并购国家安全审查制度存在一定的衔接关系。在实际操作中，反垄断审查与国家安全审查往往相互关联，对于一些可能影响国家安全的外资并购案件，在进行反垄断审查的同时，也会启动国家安全审查程序，以综合评估并购行为对市场竞争和国家安全的影响。通过这种方式，既能防止外资并购形成垄断，又能保障国家的经济安全和战略利益。《中华人民共和国外商投资法》及其实施条例是我国规范外商投资的基础性法律和行政法规。该法明确规定，国家建立外商投资安全审查制度，对影响或者可能影响国家安全的外商投资进行安全审查。这一规定为外资并购国家安全审查制度提供了重要的法律依据，从立法层面确立了安全审查制度在我国外商投资管理体系中的地位。实施条例进一步细化了外商投资安全审查的范围、审查机构、审查程序等内容，增强了审查制度的可操作性。在审查范围方面，实施条例明确了涉及关键领域的外资并购需要进行安全审查，包括国防安全、重要基础设施、关键技术等领域。在审查机构方面，规定了由相关部门组成的外商投资安全审查工作机制负责具体审查工作。在审查程序方面，详细规定了申报、审查、决定等各个环节的具体要求和时限，为外资并购国家安全审查工作提供了明确的操作指南，使审查工作更加规范化、制度化。国务院办公厅发布的《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》对并购安全审查的范围、内容、工作机制和程序等作出了具体规定。在审查范围上，明确了外国投资者并购境内军工及军工配套企业、关系国防安全的其他单位，以及关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业，且实际控制权可能被外国投资者取得的，均需进行安全审查。在审查内容方面，涵盖了并购交易对国防安全、国家经济稳定运行、社会基本生活秩序以及涉及国家安全关键技术研发能力的影响等多个方面。在工作机制上，建立了外国投资者并购境内企业安全审查部际联席会议制度，由发展改革委、商务部牵头，会同相关部门开展并购安全审查工作。在审查程序上，规定了外国投资者并购境内企业应向商务部提出申请，商务部在规定时间内提请联席会议进行审查，联席会议按照一般性审查和特别审查的程序进行评估和决策，明确了各环节的时间节点和工作要求，使审查工作更加有序、高效地进行。商务部发布的《实施外国投资者并购境内企业安全审查制度的规定》进一步细化了安全审查的程序和材料要求。在审查程序方面，对申报、受理、审查等环节进行了详细规定，明确了各环节的具体操作流程和责任主体。在申报环节，规定了外国投资者、地方商务主管部门、国务院有关部门、全国性行业协会、同业企业及上下游企业等均可提出并购安全审查申请或建议，并明确了申请应提交的材料清单。在受理环节，规定了商务部在收到申请后的处理方式和时间要求。在审查环节，明确了联席会议的审查方式、审查期限以及审查结果的通知方式等。在材料要求方面，详细列举了并购安全审查申请书、外国投资者身份证明、被并购境内企业情况说明等所需提交的各类材料，确保审查工作有充分的信息依据，提高了审查工作的准确性和效率。这些法律法规从不同层面、不同角度对外资并购国家安全审查制度进行了规定，形成了一个相对完整的法律体系。宪法提供了根本原则，国家安全法、反垄断法、外商投资法等基本法律和行政法规确立了审查制度的基本框架和主要内容，国务院办公厅通知和商务部规定则进一步细化了审查的范围、程序和材料要求等具体操作层面的内容。它们相互配合，共同为我国外资并购国家安全审查工作提供了全面、系统的法律保障，确保审查工作在法治轨道上有序进行，有效维护国家的安全和利益。3.2审查机构与职责我国外资并购国家安全审查工作由外资并购国家安全审查部际联席会议负责，该联席会议在国务院领导下，由国家发展和改革委员会（以下简称“发改委”）、商务部牵头，会同相关部门开展审查工作。这一机制的建立旨在整合多部门资源，从不同专业角度全面评估外资并购对国家安全的影响，确保审查工作的科学性、全面性和权威性。发改委作为我国重要的宏观经济管理部门，在审查中扮演着关键角色。其职责主要体现在从国家经济安全和产业发展战略的宏观层面进行考量。在评估外资并购对国家经济结构的影响时，发改委需要分析并购是否会导致关键产业的过度集中或失衡。若外资大量并购我国制造业领域的龙头企业，可能会改变我国制造业的产业布局，使产业结构过于依赖外资，从而影响国家经济的自主发展能力。发改委还需关注外资并购对产业布局的影响，确保并购活动符合国家区域发展战略。对于一些涉及中西部地区重要产业的外资并购，发改委要评估其是否有助于促进区域协调发展，还是会进一步拉大区域差距。在经济可持续发展方面，发改委要考虑外资并购是否会对我国资源利用、环境保护等产生长期影响。若外资并购的企业在生产过程中存在高污染、高能耗问题，且并购后未能有效改善，可能会对我国经济的可持续发展造成阻碍。商务部则侧重于从外商投资政策和市场竞争角度进行审查。商务部负责审核外资并购是否符合我国的外资准入政策。我国对外商投资实行负面清单管理模式，商务部需要对照负面清单，审查外资并购是否涉及禁止或限制外资进入的领域。若外资试图并购我国金融领域中限制外资持股比例的企业，且超过规定比例，商务部将根据外资准入政策进行严格审查。商务部还要关注外资并购对国内市场竞争秩序的影响。若外资并购可能导致市场垄断，抑制国内企业的创新和发展活力，损害消费者利益，商务部会依据相关法律法规进行评估和干预。通过分析市场份额、市场集中度等指标，判断并购是否会削弱市场竞争，若存在这种风险，商务部可能会要求并购方采取剥离资产、限制市场行为等措施，以维护市场竞争秩序。除了发改委和商务部，其他相关部门也在审查中发挥着重要作用。工业和信息化部主要负责对涉及工业领域的外资并购进行审查，从产业技术安全和产业竞争力等方面提供专业意见。在半导体产业的外资并购中，工业和信息化部会评估并购是否会导致我国半导体产业核心技术的流失，是否会提升或削弱我国半导体产业在国际市场上的竞争力。若外资并购可能导致我国在关键芯片制造技术上受制于人，工业和信息化部会提出相应的风险警示和审查意见。国家安全部从国家安全的整体角度出发，对并购交易可能涉及的国家安全风险进行深入分析。它会综合考虑政治、军事、情报等多方面因素，评估外资并购是否会对国家主权、政治稳定、军事安全等构成潜在威胁。在涉及军工企业或与国防相关的关键技术、产品生产企业的外资并购中，国家安全部的审查意见至关重要，它能够从国家安全的高度，识别出潜在的安全隐患，并提出相应的防范措施。国防部主要关注外资并购对国防安全的潜在影响。对于涉及军工企业、军事装备制造企业或与国防科研相关的外资并购，国防部会从军事战略、国防工业体系完整性等角度进行审查。它会评估并购是否会影响我国国防装备的自主研发和生产能力，是否会对军事战略布局产生不利影响，从而保障国防安全不受外资并购的威胁。在实际审查过程中，各部门之间的协作机制至关重要。当收到外资并购国家安全审查申请后，商务部首先进行初步审核，判断并购是否属于审查范围。若属于审查范围，商务部会在规定时间内提请联席会议进行审查。联席会议成员单位根据各自职责，对并购交易进行全面评估。在评估过程中，各部门之间会进行信息共享和沟通协调。发改委将从宏观经济角度分析并购对国家经济安全的影响，商务部则从外资政策和市场竞争角度提供意见，工业和信息化部、国家安全部、国防部等部门也会根据自身专业领域，对并购交易进行评估，并将评估意见及时反馈给联席会议。联席会议综合各部门意见，对并购交易是否影响国家安全进行判断。若各部门意见基本一致，联席会议将形成审查意见；若存在重大分歧，联席会议将报请国务院决定。这种协作机制确保了审查工作能够全面、深入地进行，充分考虑到外资并购对国家安全的多方面影响，提高了审查工作的效率和准确性。3.3审查范围与标准3.3.1审查范围我国外资并购国家安全审查范围主要依据国务院办公厅发布的《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》以及相关法律法规确定。审查范围涵盖多个关键领域，旨在全面防范外资并购可能对国家安全造成的威胁。国防安全领域是审查的重点之一。外国投资者并购境内军工及军工配套企业、重点和敏感军事设施周边企业，以及关系国防安全的其他单位，都需接受严格的国家安全审查。军工企业是国防工业的核心组成部分，其生产的武器装备、军事技术等直接关系到国家的军事防御能力。若外资并购军工企业，可能导致关键军事技术和国防机密的泄露，削弱国家的军事安全保障能力。对军工及军工配套企业的并购审查，能有效防止外资对国防安全的潜在威胁，确保国防工业的自主可控和安全稳定发展。重点和敏感军事设施周边企业的并购也受到密切关注，因为这些企业的经营活动可能会对军事设施的正常运行和安全保密产生影响。若外资通过并购这些周边企业，获取军事设施相关信息，将对国防安全构成严重威胁。重要农产品、重要能源和资源领域同样在审查范围内。重要农产品如粮食、棉花等，是国家粮食安全和民生保障的基础。外资并购相关企业可能影响国内农产品的供应稳定性、价格稳定性以及农业产业的自主发展能力。对粮食加工企业的外资并购，可能会改变国内粮食市场的竞争格局，影响粮食价格的稳定，进而影响到广大民众的基本生活。重要能源和资源，如石油、天然气、煤炭、稀土等，是国家经济发展的重要支撑。这些资源具有战略性和稀缺性，外资并购相关企业可能导致资源控制权的转移，影响国家的能源安全和资源战略布局。石油是工业的血液，若外资大量并购国内石油企业，可能会在国际油价波动时，使我国在能源供应上处于被动地位，威胁国家经济的稳定运行。重要基础设施、重要运输服务领域的外资并购也不容忽视。重要基础设施包括电力、通信、供水、供气等公共服务设施，这些设施是国家经济社会正常运转的基础保障。外资并购可能会对基础设施的运营安全和服务质量产生影响，如电力企业被外资并购后，可能会在电网建设、电力供应稳定性等方面出现问题，影响到社会生产和居民生活。重要运输服务涵盖铁路、公路、航空、海运等运输行业，这些行业对于国家的物资运输、人员流动以及国防战略运输具有重要意义。外资并购运输服务企业，可能会影响运输服务的安全性、可靠性以及国家在紧急情况下的运输保障能力。关键技术、重大装备制造领域是审查的关键环节。关键技术如信息技术、生物技术、航空航天技术等，是国家科技创新能力和产业竞争力的核心体现。外资并购掌握关键技术的企业，可能导致我国关键技术的流失，削弱国家在科技领域的自主创新能力和国际竞争力。在信息技术领域，外资并购国内芯片研发企业，可能会使我国在芯片技术研发上受制于人，影响到整个信息产业的安全和发展。重大装备制造是国家制造业的重要支撑，如高端机床、大型船舶、航空发动机等装备制造企业，其生产的产品对于国家的工业发展、国防建设等具有重要作用。外资并购这些企业，可能会影响我国重大装备的自主研发和生产能力，威胁国家的产业安全和国防安全。判断外资并购是否需要进行国家安全审查，主要依据实际控制权是否可能发生转移。当外国投资者通过并购成为境内企业的控股股东或实际控制人时，就可能触发审查程序。外国投资者及其控股母公司、控股子公司在并购后持有的股份总额在50%以上，或者数个外国投资者在并购后持有的股份总额合计在50%以上，通常被视为取得实际控制权。即使外国投资者在并购后所持有的股份总额不足50%，但依其持有的股份所享有的表决权已足以对股东会或股东大会、董事会的决议产生重大影响，或者存在其他导致境内企业的经营决策、财务、人事、技术等实际控制权转移给外国投资者的情形，也会被认定为实际控制权发生转移，从而需要进行国家安全审查。3.3.2审查标准我国外资并购国家安全审查标准是一个综合考量多方面因素的体系，旨在全面、准确地评估外资并购对国家安全的潜在影响。虽然目前我国尚未对审查标准进行明确、详细的量化规定，但在审查实践中，主要从以下几个关键方面进行考量。国防安全是审查的首要考量因素之一。外资并购对国防需要的国内产品生产能力的影响至关重要。若外资并购导致国内军工企业的产品生产能力下降，无法满足国防建设的需求，将直接威胁到国家的军事安全。某外资并购国内一家生产先进战斗机零部件的企业后，可能会因经营策略调整或技术封锁，导致该零部件的生产数量减少、质量下降，影响战斗机的生产进度和性能，进而削弱国家的空中防御能力。外资并购对国内服务提供能力的影响也不容忽视。在国防领域，涉及军事装备维修、军事后勤保障等服务，若这些服务的提供能力因外资并购受到影响，将影响军队的作战能力和战斗力。若外资并购军事装备维修企业后，降低了装备维修的效率和质量，将使军队在作战时面临装备故障无法及时修复的风险。外资并购对有关设备设施的影响同样需要评估。一些与国防相关的设备设施，如军事通信基站、军事仓储设施等，若被外资并购后遭到破坏或改变用途，将对国防安全产生严重影响。国家经济稳定运行是审查的重要方面。外资并购可能对国家经济稳定运行产生多方面的影响，其中产业控制是一个关键问题。若外资通过并购控制了我国关键产业，如能源、金融、通信等，可能会导致产业发展受到外资的主导，影响国家经济的自主决策能力和稳定性。在能源领域，若外资大量并购国内石油企业，可能会在国际能源市场波动时，通过控制国内石油供应和价格，影响我国经济的稳定运行。产业供应链稳定性也是审查的重点。外资并购可能会改变国内产业供应链的结构，若关键环节被外资掌控，一旦外资企业出现问题或采取不利于我国的行动，可能会导致产业供应链断裂，影响相关产业的正常生产和发展。在电子信息产业，若外资并购国内芯片制造企业，可能会使国内电子信息产业在芯片供应上依赖外资，一旦外资企业停止供应芯片，将导致众多电子信息企业生产停滞，影响整个产业的发展。社会基本生活秩序是审查中不可忽视的因素。外资并购可能引发的大规模裁员是影响社会基本生活秩序的重要问题之一。若外资并购后为追求利润最大化，进行大规模裁员，将导致大量人员失业，增加社会就业压力，影响社会的稳定和谐。某外资并购国内一家大型制造业企业后，关闭部分生产线，导致数千名员工失业，这些失业人员面临生活困难，可能会引发一系列社会问题。产业结构调整对社会基本生活秩序的影响也需要考虑。外资并购可能推动产业结构调整，若调整过程不合理或过于激进，可能会导致一些地区产业空心化，影响当地经济发展和居民生活。在一些传统制造业地区，外资并购后将生产环节转移到国外，导致当地制造业萎缩，大量工人失业，经济发展陷入困境，影响社会基本生活秩序的稳定。涉及国家安全关键技术研发能力是审查的核心因素之一。外资并购对关键技术研发能力的影响主要体现在技术流失和研发能力削弱两个方面。若外资并购国内掌握关键技术的企业后，将技术转移到国外或限制国内企业的技术研发活动，将导致我国关键技术的流失，削弱国家的科技实力和创新能力。在生物技术领域，外资并购国内一家拥有先进基因编辑技术的企业后，将该技术用于国外的研发项目，而限制国内企业在该技术上的进一步研究和应用，将使我国在生物技术领域的发展受到阻碍。外资并购还可能导致国内企业研发投入减少、研发人才流失，从而削弱关键技术的研发能力。若外资并购后削减国内企业的研发预算，导致企业无法开展正常的研发活动，或者吸引国内优秀研发人才外流，将使我国在关键技术研发上失去优势，影响国家的长远发展和国家安全。3.4审查程序我国外资并购国家安全审查程序包括申报、受理、审查和决定等环节，各环节有着明确的要求和时限规定，以确保审查工作的有序、高效进行，保障国家安全审查制度的有效实施。申报是审查程序的起始环节。外国投资者并购境内企业，应按照规定向商务部提出申请。若并购交易属于国家安全审查范围，除投资者主动申报外，国务院有关部门、全国性行业协会、同业企业及上下游企业认为需要进行并购安全审查的，也可以通过商务部提出进行并购安全审查的建议。申报时，申请人需提交一系列详细资料，包括并购安全审查申请书和交易情况说明，用于阐述并购交易的基本信息和背景；外国投资者身份证明或注册登记证明及资信证明文件，以证明投资者的身份和信用状况；外国投资者及关联企业的情况说明，与相关国家政府的关系说明，有助于审查机构了解投资者的背景和潜在影响；被并购境内企业的情况说明、章程、营业执照（复印件）、上一年度经审计的财务报表、并购前后组织架构图、所投资企业的情况说明和营业执照（复印件），这些资料全面展示了被并购企业的经营状况和组织架构；并购后拟设立的外商投资企业的合同、章程或合伙协议以及拟由股东各方委任的董事会成员、聘用的总经理或合伙人等高级管理人员名单，为审查机构评估并购后的企业运营和管理提供依据；若为股权并购交易，还应提交股权转让协议或者外国投资者认购境内企业增资的协议、被并购境内企业股东决议、股东大会决议，以及相应资产评估报告；若为资产并购交易，需提交境内企业的权力机构或产权持有人同意出售资产的决议、资产购买协议（包括拟购买资产的清单、状况）、协议各方情况，以及相应资产评估报告；关于外国投资者在并购后所享有的表决权对股东会或股东大会、董事会决议、合伙事务执行的影响说明，其他导致境内企业的经营决策、财务、人事、技术等实际控制权转移给外国投资者或其境内外关联企业的情况说明，以及与上述情况相关的协议或文件，这些资料对于判断实际控制权的转移至关重要；此外，还需提交商务部要求的其他文件。商务部在收到申请后，进入受理环节。若属于并购安全审查范围的，商务部需在15个工作日内书面告知申请人，并在其后5个工作日内提请外国投资者并购境内企业安全审查部际联席会议（以下简称联席会议）进行审查。在这个过程中，商务部要对申请材料进行初步审核，判断其完整性和合规性，确保审查工作能够顺利开展。审查环节分为一般性审查和特别审查。联席会议对商务部提请安全审查的并购交易，首先进行一般性审查。一般性审查采取书面征求意见的方式进行，联席会议在收到商务部提请安全审查的并购交易申请后，在5个工作日内，书面征求有关部门的意见。有关部门在收到书面征求意见函后，应在20个工作日内提出书面意见。若有关部门均认为并购交易不影响国家安全，则不再进行特别审查，由联席会议在收到全部书面意见后5个工作日内提出审查意见，并书面通知商务部。若有部门认为并购交易可能对国家安全造成影响，联席会议应在收到书面意见后5个工作日内启动特别审查程序。启动特别审查程序后，联席会议组织对并购交易的安全评估，并结合评估意见对并购交易进行审查。在特别审查过程中，可能会对并购交易涉及的企业、行业进行深入调查，听取专家意见，综合考虑各种因素，以全面评估并购交易对国家安全的影响。决定环节是审查程序的最终环节。若联席会议成员意见基本一致，由联席会议提出审查意见；若存在重大分歧，由联席会议报请国务院决定。联席会议自启动特别审查程序之日起60个工作日内完成特别审查，或报请国务院决定，审查意见由联席会议书面通知商务部，再由商务部书面通知申请人。若外国投资者并购境内企业行为对国家安全已经造成或可能造成重大影响的，联席会议应要求商务部会同有关部门终止当事人的交易，或采取转让相关股权、资产或其他有效措施，消除该并购行为对国家安全的影响。在整个审查过程中，申请人可向商务部申请修改交易方案或撤销并购交易，以降低可能存在的国家安全风险。若申请人对审查结果有异议，可通过合法途径进行申诉，维护自身的合法权益。四、我国外资并购国家安全审查典型案例分析4.1凯雷并购徐工案4.1.1案例背景与过程凯雷投资集团成立于1987年，是全球性另类资产管理公司，团队遍及非洲、亚洲、澳洲、欧洲、北美及南美19个国家和地区，公司总部设在华盛顿，有“总统俱乐部”之称，拥有深厚的政治资源。截至2010年9月30日，其管理资本超过977亿美元，是全球最大的私人股权投资基金之一，通过旗下76支基金投资于私人股权、房地产及信贷另类资产等三大投资领域。凯雷集团投资领域广泛，涵盖航天、汽车与运输、消费与零售、能源与电力、金融服务、保健、工业、房地产、科技与商务服务、电信与传媒等。徐工集团工程机械有限公司成立于1989年3月，在成立后的21年里始终保持中国工程机械行业排头兵的地位，位居世界工程机械行业前10强，在中国500强企业中位列第125位，在中国制造业500强中排名第55位，是中国工程机械行业规模最大、产品品种与系列最齐全、最具竞争力和影响力的大型企业集团。然而，20世纪90年代中期，徐州政府对当地机械企业进行重组加入徐工集团，并托管着50多家进行主辅分离的改制企业。尽管徐工集团在2004年全年营业收入达到170多亿元，位列中国工程机械行业大集团之首，但旗下公司大多亏损严重，唯一能实现赢利的是“核心厂”徐州重型机械公司，集团面临冗员多、负债高、组织结构复杂等问题，整体竞争力不强，技术人员和业务骨干大量流失。为摆脱困境，在地方政府推动下，2005年10月25日，徐工与凯雷签署“战略投资协议”。凯雷注资3.75亿美元，并购徐工机械85％的股份，徐工集团保留徐工机械15％的股权。徐工机械作为徐工集团的改制平台，与徐工集团是一套班子，两块牌子。后经双方商定，凯雷承诺先以约人民币20亿元收购徐工集团持有的徐工机械82%股份。若徐工机械2006年的经常性EBITDA（利息、税项、折旧、摊销前的收益）达到约定目标，则凯雷出资1.2亿美元溢价收购徐工机械另外3%的股权；若徐工未能达标，凯雷则仅出资6000万美元。徐工与凯雷的合资协议还规定，现有员工3年内裁员比例不超过5％，合资企业只能使用“徐工”商标，凯雷持有股份锁定4年，海外上市后徐工有优先购买权。此协议一经公布，便引发了广泛关注和争议。三一重工总裁向文波率先在新浪博客上连发46篇文章，对收购案提出质疑。他认为徐工是中国工程机械行业的战略性企业，不应被外资控股，且凯雷的收购价格远低于徐工的实际价值，存在贱卖国有资产的嫌疑。向文波表示愿意以4亿美元收购徐工集团，以保住国有企业不被外资掌控。他指出，徐工集团在我国工程机械行业占据重要地位，其两大主导产品汽车起重机和压路机在国内市场占有率超过85%，一旦被外资收购，中国的工程机械产业命脉将被美国遏制，行业将面临巨大危机。这一系列观点引发了社会各界对该收购案的深入讨论，众多官媒也纷纷发声，支持向文波的观点，强调防止国有资产流失的重要性。在巨大的舆论压力下，商务部和国资委邀请机械行业专家和代表，连续三天召开闭门会议，商讨这起收购案。凯雷集团为推进收购，采取了一系列公关手段，包括通过国外知名媒体宣传徐工集团的困境，雇佣写手在中国报纸上报道相关内容，以影响员工对企业的信心，还邀请刚卸任的美国国务卿鲍威尔到北京争取收购。但在多方压力下，2007年3月19日，徐工科技发布公告，徐工集团和凯雷徐工再次修改股权买卖协议和合资合同，凯雷徐工的持股比例被再次下降为45％。在此后1年多，上述协议及合同仍未获得监管部门的认可。截至2008年7月22日，双方努力近3年的合资计划宣告失败。4.1.2审查要点与结果在凯雷并购徐工案中，审查要点主要集中在产业安全和技术控制等关键方面。从产业安全角度来看，工程机械行业是国家基础性产业，对国家的基础设施建设、经济发展和国防安全都具有重要意义。徐工集团作为我国工程机械行业的龙头企业，在国内市场占据重要地位，其产品广泛应用于各类基础设施建设项目，如公路、铁路、桥梁等。若凯雷成功并购徐工并取得控制权，可能会改变我国工程机械行业的竞争格局，使我国在该产业的自主发展能力受到威胁。外资可能会通过控制徐工，对国内市场进行垄断或操纵，影响行业的健康发展，进而危及国家的产业安全。在市场份额方面，徐工的市场份额若因外资并购而被恶意调整，可能导致国内其他工程机械企业生存空间被挤压，行业竞争秩序被破坏。技术控制也是审查的重点。徐工集团在长期发展过程中积累了大量的技术和研发能力，拥有多项核心技术和专利，这些技术是我国工程机械行业技术创新和发展的重要支撑。一旦凯雷控股徐工，可能会对徐工的技术研发和创新进行控制，限制技术向国内其他企业的扩散和共享，甚至可能将徐工的核心技术转移到国外，削弱我国工程机械行业的技术实力和创新能力。在关键零部件制造技术、大型工程机械装备的研发技术等方面，若被外资控制，将使我国在该领域的技术发展受制于人，影响国家的科技安全和产业升级。经过长时间的审查和多方面的考量，凯雷并购徐工案最终以失败告终。这一结果具有多方面的影响。从积极方面来看，它维护了我国工程机械产业的安全和稳定，避免了产业控制权被外资掌握，保护了国内企业的发展空间和国家的产业利益。这也表明我国政府在维护国家产业安全方面的坚定决心，对于其他类似的外资并购案起到了警示作用，促使外资在进行并购活动时更加谨慎地考虑对我国国家安全和产业安全的影响。此次事件还推动了我国相关法律法规和审查制度的完善，后续政府加强了对外资并购的监管，进一步明确了审查标准和程序，提高了外资并购国家安全审查的科学性和有效性。然而，从另一个角度看，该并购案的失败也可能在一定程度上影响了徐工集团短期内的资金引入和国际化发展进程。徐工原本希望通过引入凯雷的资金和资源，实现企业的转型升级和国际化拓展，但并购失败后，这些计划受到了阻碍。这也提醒我们，在加强外资并购国家安全审查的，需要平衡好国家安全与企业发展之间的关系，为企业的合理发展提供支持和引导，促进外资在符合国家安全要求的前提下，更好地为我国经济发展服务。4.1.3案例启示凯雷并购徐工案为我国外资并购国家安全审查制度的完善提供了多方面的启示。在审查标准方面，该案凸显了明确和细化审查标准的紧迫性。我国虽然有外资并购国家安全审查制度，但在当时审查标准不够清晰和具体，导致在审查过程中存在一定的模糊性和不确定性。这使得审查机构在判断并购是否对国家安全构成威胁时缺乏明确的依据，容易引发争议。因此，应进一步明确审查标准，对可能影响国家安全的因素进行量化和细化，如明确产业安全的衡量指标，包括市场份额、产业集中度、关键产业的自主可控程度等；明确技术控制的评估标准，如核心技术的所有权归属、技术研发的独立性、技术转移的限制条件等。通过明确和细化审查标准，可以提高审查的科学性和公正性，减少审查过程中的主观性和随意性，使审查结果更具说服力。审查程序的完善也是至关重要的。在凯雷并购徐工案中，审查程序存在透明度不高、审查时间过长等问题。审查过程缺乏公开透明的信息披露机制，导致社会各界对审查进展和结果了解有限，容易引发猜测和质疑。审查时间过长，使得企业的并购计划长期处于不确定状态，影响了企业的正常经营和发展。因此，应加强审查程序的规范化和透明化建设。建立健全信息披露制度，及时向社会公布审查的进展情况、审查依据和审查结果，增强审查工作的公信力。优化审查流程，明确各审查环节的时间节点和责任主体，提高审查效率，减少不必要的审查环节和时间消耗，使企业能够及时了解并购审查的结果，做出合理的决策。公众参与和舆论监督在审查过程中也具有重要作用。凯雷并购徐工案引发了广泛的社会关注和公众讨论，三一重工总裁向文波通过发表文章等方式表达了对并购案的质疑，引发了社会各界对国家产业安全的关注和思考。公众的参与和舆论的监督对审查结果产生了一定的影响，促使审查机构更加谨慎地对待并购案。因此，应建立健全公众参与和舆论监督机制，拓宽公众参与的渠道，鼓励公众通过合法途径表达对重大外资并购案的意见和建议。加强舆论监督，发挥媒体的监督作用，对审查过程和结果进行客观、公正的报道和评价，形成良好的社会监督氛围，保障外资并购国家安全审查工作的公正、公平进行。凯雷并购徐工案还提醒我们要加强对国有企业改制过程中引入外资的监管。徐工集团作为国有企业，在改制过程中引入外资，涉及国有资产的处置和国家产业安全等重要问题。在国有企业改制过程中，应加强对国有资产评估的监管，确保国有资产的价值得到合理评估，防止国有资产流失。严格审查外资的背景和意图，确保外资的引入符合国家的产业政策和国家安全要求。加强对国有企业改制后运营的监督，保障国有企业在引入外资后的自主发展能力和国家产业安全不受损害。4.2外资收购某芯片企业案4.2.1案例背景与过程在全球芯片产业竞争日益激烈的背景下，此次外资收购某芯片企业案备受瞩目。被收购的芯片企业成立于2005年，专注于高端芯片的研发与生产，在人工智能芯片、5G通信芯片等关键领域拥有多项核心技术和自主知识产权，其研发的芯片在国内众多高科技企业中得到广泛应用，如华为、中兴等通信企业，以及百度、字节跳动等互联网科技公司，为这些企业的产品提供了强大的算力支持和技术保障，在我国芯片产业中占据重要地位。该企业拥有一支由国内外顶尖芯片研发人才组成的团队，具备从芯片设计、制造到测试的全产业链研发能力，研发投入占营业收入的比例常年保持在30%以上，不断推动芯片技术的创新和升级。收购方是一家具有深厚背景的外资企业，在全球芯片市场中占据重要地位，拥有广泛的销售渠道和丰富的市场资源。其在芯片制造工艺、芯片架构设计等方面处于国际领先水平，在全球范围内拥有多个研发中心和生产基地，产品涵盖计算机芯片、移动设备芯片等多个领域，与苹果、三星等国际知名企业保持着长期的合作关系。该外资企业在过去十年间，通过一系列成功的并购活动，不断拓展业务版图，提升自身在全球芯片市场的竞争力。此次并购的动机主要在于，外资企业希望通过收购我国的芯片企业，快速进入我国庞大的芯片市场，利用被收购企业在国内的客户资源和市场渠道，进一步扩大其市场份额。外资企业看中了被收购企业在人工智能芯片和5G通信芯片领域的技术优势，试图通过整合双方的技术资源，提升自身在新兴芯片领域的技术实力，巩固其在全球芯片市场的领先地位。被收购企业则希望通过引入外资，获得更多的资金支持，以加大研发投入，突破芯片制造工艺的瓶颈，同时借助外资企业的国际资源，拓展海外市场，提升企业的国际化水平。交易过程中，双方于2020年5月开始接触并进行初步洽谈，就并购的基本意向和主要条款进行沟通。2020年8月，双方正式签署并购协议，外资企业拟以现金方式收购被收购芯片企业70%的股权，交易金额高达50亿美元。并购协议签署后，按照我国相关法律法规，该并购案进入外资并购国家安全审查程序。4.2.2审查要点与结果在审查过程中，技术安全成为首要考量的要点。芯片技术作为现代信息技术的核心，对于国家的科技安全和信息安全至关重要。被收购企业在人工智能芯片和5G通信芯片领域的技术处于国内领先水平，部分技术达到国际先进水平，其技术成果不仅应用于民用领域，还在国防、航天等关键领域发挥着重要作用。审查机构重点评估了外资收购是否会导致我国芯片核心技术的流失，是否会削弱我国在关键芯片技术领域的自主研发能力。若外资企业在收购后，将被收购企业的核心技术转移至国外，或者限制被收购企业的技术研发活动，将对我国的科技安全和信息安全构成严重威胁。在芯片设计算法、芯片制造工艺等关键技术环节，审查机构进行了深入的调查和分析，以确保这些技术的安全可控。供应链安全也是审查的关键要点。芯片产业的供应链复杂且全球化程度高，我国芯片企业在全球供应链中扮演着重要角色。被收购企业作为国内芯片产业的重要参与者，其供应链涉及众多国内上下游企业，包括芯片原材料供应商、芯片封装测试企业等。审查机构关注外资收购是否会对我国芯片产业的供应链稳定性产生影响，是否会导致供应链关键环节被外资掌控，进而影响我国芯片产业的正常发展。若外资企业在收购后，改变被收购企业的供应链布局，将关键原材料采购转移至国外，或者对国内供应链企业进行不合理的挤压，可能会导致我国芯片产业供应链断裂，影响相关企业的生产和发展。审查机构对供应链的各个环节进行了全面梳理和评估，分析了外资收购对供应链各环节的潜在影响。经过严格的审查，最终的审查结果是附条件批准此次并购。审查机构要求外资企业在并购后，必须保持被收购企业的技术研发团队的独立性和稳定性，确保核心技术不会外流。外资企业需承诺在未来五年内，每年投入不少于10亿元人民币的研发资金，用于支持被收购企业的技术研发活动，且研发成果必须优先满足国内市场需求。为保障供应链安全，外资企业被要求与国内供应链企业保持长期稳定的合作关系，不得随意改变供应链布局。若要进行供应链调整，需提前向相关部门报备，并经过严格的审查批准。还要求外资企业定期向审查机构提交技术研发报告和供应链运营报告，以便审查机构对并购后的情况进行持续监督和评估。4.2.3案例启示该案例为我国外资并购国家安全审查制度的完善提供了多方面的启示。在关键领域审查方面，进一步凸显了加强关键领域外资并购审查的重要性。芯片产业作为国家战略性新兴产业，对于国家的经济发展、科技进步和国家安全具有重要意义。未来应进一步明确关键领域的范围和标准，将人工智能、大数据、新能源等新兴技术领域纳入重点审查范围，加强对这些领域外资并购的监管。建立健全关键领域外资并购风险预警机制，通过对市场数据、行业动态等信息的实时监测和分析，提前发现潜在的安全风险，并及时采取措施进行防范和化解。审查专业性的提升也是至关重要的。芯片产业技术复杂、发展迅速，对审查机构的专业能力提出了很高的要求。应加强审查机构的专业人才队伍建设，吸引和培养一批熟悉芯片产业技术、市场和国际规则的专业人才。通过定期组织培训、学术交流等活动，提升审查人员的专业素养和业务能力。还应建立专家咨询机制，在审查过程中，邀请芯片领域的专家学者、行业协会代表等提供专业意见和建议，提高审查的科学性和准确性。该案例还提醒我们要注重国际合作与协调。在全球经济一体化的背景下，芯片产业的发展离不开国际合作。在加强外资并购国家安全审查的，应积极开展国际合作与协调，与其他国家的审查机构建立信息共享、合作审查等机制，共同应对跨国芯片企业并购带来的安全挑战。通过国际合作，不仅可以提升我国在全球芯片产业治理中的话语权，还可以促进全球芯片产业的健康发展。五、我国外资并购国家安全审查制度存在的问题5.1法律体系不完善目前，我国尚未制定专门的外资并购国家安全审查法。相关规定散见于《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国外商投资法》《中华人民共和国反垄断法》以及国务院办公厅发布的《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》、商务部发布的《实施外国投资者并购境内企业安全审查制度的规定》等法律法规和规范性文件中。这种分散的立法模式导致审查制度缺乏系统性和连贯性。不同法律法规之间可能存在规定不一致、不协调的情况，使得审查机构在实际操作中面临法律适用的困惑，增加了审查的复杂性和不确定性。在审查标准的界定上，不同法律法规可能从不同角度进行规定，导致审查标准的不统一，影响审查结果的公正性和权威性。现有法律法规的层级较低，除《国家安全法》《外商投资法》《反垄断法》属于法律层级外，其他大多为国务院办公厅通知、部门规章等。较低的立法层级使得相关规定的权威性和稳定性不足，在面对复杂多变的外资并购形势时，难以有效发挥规范和引导作用。当出现新的外资并购模式或涉及新的领域时，由于缺乏高位阶法律的明确规定，审查机构可能无法及时、准确地作出判断和决策，影响审查工作的效率和质量。而且，较低层级的法律法规在修改和调整时相对较为容易，这可能导致审查制度的频繁变动，使外资企业对我国的审查制度缺乏稳定的预期，影响其投资信心和积极性。5.2审查标准不明确我国外资并购国家安全审查标准存在不明确的问题，这在实际审查过程中引发了诸多问题。虽然规定了从国防安全、国家经济稳定运行、社会基本生活秩序以及涉及国家安全关键技术研发能力等方面进行考量，但这些标准缺乏明确的量化指标和具体的判断依据。在国防安全方面，对于如何判断外资并购对国防需要的国内产品生产能力、服务提供能力以及设备设施的影响程度，没有明确的量化标准。某外资并购国内一家军工零部件生产企业，审查机构难以准确判断并购后该企业的生产能力下降到何种程度会对国防安全构成威胁，是生产数量减少20%还是50%，缺乏明确界定。在国家经济稳定运行方面，产业控制和产业供应链稳定性的判断标准也不够清晰。对于外资在某一产业中的持股比例达到多少会被认定为控制产业，没有明确规定。在产业供应链稳定性方面，如何评估外资并购对供应链关键环节的影响，缺乏具体的评估方法和指标。若外资并购一家芯片制造企业，审查机构难以确定该并购对国内芯片产业供应链的影响程度，是导致供应链中断风险增加20%还是50%，没有明确的量化判断标准。审查标准的不明确导致审查过程中的主观性和不确定性增强。审查人员在判断外资并购是否对国家安全构成威胁时，由于缺乏明确的标准，往往只能依靠主观判断，这容易导致不同审查人员对同一并购案件的审查结果存在差异，影响审查结果的公正性和权威性。在一些外资并购案件中，不同审查人员可能会因为对审查标准的理解不同，对并购是否会影响国家经济稳定运行产生不同的判断，有的认为并购会导致产业控制风险增加，有的则认为不会产生重大影响，从而导致审查结果的不一致。审查标准的不明确也使得外资企业在进行并购前难以准确预测审查结果，增加了投资的不确定性和风险。外资企业在计划并购我国境内企业时，由于不清楚具体的审查标准，无法准确判断自己的并购计划是否能够通过审查，这可能会导致外资企业在投资决策时犹豫不决，影响外资的进入和企业的发展。某外资企业计划并购我国一家新能源汽车企业，但由于不确定该并购是否会因为涉及关键技术和产业安全问题而被否决，不敢轻易进行投资，从而错失投资机会。5.3审查程序不规范我国外资并购国家安全审查程序在透明度方面存在不足。目前，审查过程中的信息披露机制不够完善，审查机构在审查过程中，对于审查依据、审查进展以及审查中所考虑的具体因素等信息，未能及时、全面地向社会公开。在一些外资并购案件中，审查机构仅在审查结束后公布审查结果，而对于审查过程中的详细情况，如审查机构如何评估外资并购对国家安全的影响、参考了哪些数据和资料等，都没有进行公开披露。这使得外资企业和社会公众难以了解审查的具体情况，无法对审查过程进行有效的监督。审查程序的不透明对投资者预期产生了负面影响。外资企业在进行并购投资时，需要对投资风险和收益进行评估，而审查程序的不透明使得他们难以准确预测审查结果，增加了投资的不确定性。这可能导致外资企业在投资决策时犹豫不决，甚至放弃投资计划，影响了外资的引入和经济的发展。一家外资企业计划并购我国一家新能源企业，由于无法了解审查机构的审查标准和审查过程，对并购能否通过审查存在疑虑，最终放弃了并购计划，这不仅影响了该外资企业的投资布局，也使得我国新能源企业失去了一次引进外资和技术的机会。审查程序的不规范还可能影响审查结果的公正性。缺乏透明度使得审查过程缺乏有效的监督，容易滋生权力寻租等腐败行为。审查机构在审查过程中可能受到各种因素的干扰，导致审查结果不能真实反映外资并购对国家安全的影响。若审查机构在审查过程中受到地方政府或企业的不当干预，可能会对一些存在安全风险的外资并购案件予以放行，或者对一些本无安全风险的并购案件进行不合理的限制，从而损害了国家利益和外资企业的合法权益。我国外资并购国家安全审查程序在申报、审查和决定等环节的时间规定不够明确和合理。在申报环节，对于申报材料的审核时间没有明确规定，可能导致申报材料长时间处于审核状态，影响审查的进度。在审查环节，一般性审查和特别审查的时间规定虽然有一定的框架，但在实际操作中，由于审查内容复杂、涉及部门众多等原因，可能会出现审查超时的情况。特别审查程序中，规定的60个工作日的审查期限可能无法满足实际审查的需要，导致审查时间过长，企业的并购计划长期处于不确定状态。在决定环节，对于审查结果的通知时间也缺乏明确规定，可能会出现审查结果已经作出，但企业长时间未收到通知的情况，影响企业的后续决策。审查程序时间规定的不合理增加了外资并购的时间成本和不确定性。外资企业在进行并购时，需要考虑时间成本和资金成本等因素，审查程序时间过长会导致企业的资金长时间被占用，增加了企业的运营成本。审查结果的不确定性也使得企业难以制定合理的发展计划，影响了企业的正常经营。一家外资企业计划并购我国一家电子企业，由于审查程序时间过长，企业在等待审查结果的过程中，无法对并购后的业务进行规划和整合，导致企业的市场拓展计划受阻，错过了最佳的市场时机。5.4审查机构协调性不足我国外资并购国家安全审查工作由外资并购国家安全审查部际联席会议负责，这种多部门联合审查的机制虽然能够从不同专业角度全面评估外资并购对国家安全的影响，但在实际运行过程中，也暴露出了一些协调性不足的问题。各部门之间存在职责界定不够清晰的情况。尽管发改委、商务部等部门在审查中各自承担着不同的职责，但在一些具体事务上，仍然存在交叉和模糊地带。在涉及新兴产业的外资并购审查中，由于新兴产业的综合性和跨领域性，发改委从宏观经济角度的审查与商务部从外资政策角度的审查，以及工业和信息化部从产业技术角度的审查，可能会出现职责不清的情况。对于新能源汽车产业的外资并购，发改委关注其对国家能源战略和经济结构调整的影响，商务部关注外资准入政策和市场竞争秩序，工业和信息化部关注产业技术安全和自主创新能力。然而，在实际审查中，对于某些具体问题，如新能源汽车核心技术的控制权转移对国家安全的影响，各部门之间的职责划分可能不够明确，导致在审查过程中出现互相推诿或重复审查的现象。部门之间的协调难度较大。由于各部门在组织架构、工作流程、利益诉求等方面存在差异，在审查过程中，信息沟通和协调配合存在一定的障碍。当审查涉及多个部门时，信息传递可能不够及时和准确，导致审查效率低下。在一些复杂的外资并购案件中，需要各部门之间频繁沟通和协作，但由于缺乏有效的沟通机制和协调平台，各部门之间的信息共享不充分，难以形成审查合力。在涉及国防安全和经济安全的外资并购审查中，国防部和发改委之间的信息交流可能不够顺畅，国防部掌握的军事安全相关信息未能及时传递给发改委，发改委的经济安全评估意见也未能有效反馈给国防部，这就影响了审查工作的全面性和准确性。审查机构协调性不足对审查效率和效果产生了明显的影响。职责不清和协调困难导致审查周期延长，外资并购项目的推进受到阻碍。企业在等待审查结果的过程中，不仅面临资金成本增加、市场机会丧失等问题，还可能对我国的投资环境产生不良印象，影响外资的持续流入。审查机构协调性不足还可能导致审查结果的不全面和不准确。由于各部门之间未能充分沟通和协作，可能会遗漏一些重要的安全风险因素，或者对风险的评估不够全面和客观，从而影响审查结果的公正性和权威性，无法有效保障国家的安全利益。六、国际外资并购国家安全审查制度比较与借鉴6.1美国外资并购国家安全审查制度美国的外资并购国家安全审查制度是全球范围内较为成熟和完善的制度之一，其在维护国家安全和促进外资合理进入方面发挥着重要作用。美国外国投资委员会（CFIUS）是美国外资并购国家安全审查的核心机构，成立于1975年，最初是根据福特总统签署的行政命令设立的，旨在对可能影响美国国家安全的外商投资交易进行审查。CFIUS由11个政府机构的首长和5个观察员组成，美国财政部长担任委员会主席。成员机构包括国防部、国务部、国土安全部、