我国政府购买公共服务的行政法规制：体系建构与实践优化

我国政府购买公共服务的行政法规制：体系建构与实践优化一、引言1.1研究背景与意义在当今社会，随着经济的快速发展和人民生活水平的不断提高，公众对公共服务的需求日益增长且呈现出多样化、个性化的趋势。政府作为公共服务的主要提供者，面临着巨大的压力和挑战。传统的政府直接提供公共服务的模式，在效率、质量和创新等方面逐渐暴露出诸多弊端，难以满足公众日益增长的需求。在此背景下，政府购买公共服务作为一种新型的公共服务供给模式应运而生。政府购买公共服务，是指政府通过与社会组织、企业等市场主体签订合同、协议等方式，将原本由政府直接提供的公共服务委托给这些主体来承担，政府则根据服务的数量和质量向其支付相应的费用。这种模式的出现，旨在引入市场机制和社会力量，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高公共服务的供给效率和质量，满足公众多样化的需求。自20世纪90年代以来，我国政府购买公共服务的实践逐渐展开，经过多年的发展，已经取得了显著的成效。从最初的个别地区、个别领域的试点探索，到如今在全国范围内广泛推广，涉及教育、医疗卫生、社会保障、环境保护、社区服务等众多领域，政府购买公共服务的规模不断扩大，范围不断拓展，方式也日益多样化。然而，在政府购买公共服务快速发展的过程中，也暴露出了一系列亟待解决的问题。例如，相关法律法规不完善，导致购买行为缺乏明确的法律依据和规范，在实践中容易出现各种纠纷和问题；购买范围不清晰，存在着购买过度或购买不足的情况，影响了公共服务的有效供给；购买程序不规范，缺乏公开、公平、公正的竞争机制，容易滋生腐败现象；监管机制不健全，对服务提供方的服务质量和资金使用情况缺乏有效的监督和评估，难以保障公共服务的质量和公众的权益。这些问题的存在，不仅制约了政府购买公共服务的健康发展，也影响了政府的公信力和社会的稳定和谐。行政法规制作为规范政府行为、保障公民权利的重要手段，对于政府购买公共服务的健康发展具有至关重要的意义。通过完善的行政法规制，可以明确政府购买公共服务的主体、范围、程序、监管等方面的内容，为政府购买公共服务提供明确的法律依据和规范，确保购买行为的合法性、公正性和透明度；可以加强对政府购买公共服务的监督和管理，建立健全有效的监管机制和绩效评估机制，及时发现和解决购买过程中出现的问题，保障公共服务的质量和资金的安全使用；可以维护公众的合法权益，确保公众能够享受到优质、高效、公平的公共服务，增强公众对政府的信任和满意度。因此，深入研究我国政府购买公共服务的行政法规制问题，具有重要的理论和现实意义。1.2国内外研究现状在国外，政府购买公共服务的实践起步较早，相关的理论研究也较为成熟。从理论基础来看，公共选择理论、新公共管理理论和治理理论为政府购买公共服务提供了重要的理论支撑。公共选择理论强调市场机制在公共服务供给中的作用，认为政府应将部分公共服务职能外包给市场主体，以提高效率和降低成本。新公共管理理论主张引入私营部门的管理方法和技术，强调结果导向和绩效评估，以提升公共服务的质量和效益。治理理论则强调政府、市场和社会之间的合作与互动，构建多元主体共同参与的公共服务供给格局。在实践方面，不同国家根据自身的国情和发展需求，形成了各具特色的政府购买公共服务模式。以美国为例，其政府购买公共服务的范围广泛，涵盖了教育、医疗、社会保障等多个领域。在购买方式上，美国主要采用公开招标、竞争性谈判等方式，确保购买过程的公平、公正和透明。同时，美国建立了完善的监督和评估机制，对服务提供方的服务质量、资金使用情况等进行严格的监督和评估，以保障公共服务的质量和公众的权益。英国在政府购买公共服务方面也有着丰富的经验，其注重合同管理和绩效管理，通过签订详细的合同明确双方的权利和义务，并建立科学的绩效评估体系对服务提供方进行考核，以确保服务的质量和效率。日本则强调政府与社会组织的合作，通过制定相关政策和法规，鼓励社会组织参与公共服务的供给，同时加强对社会组织的培育和支持，提高其承接公共服务的能力。在国内，随着政府购买公共服务实践的不断推进，相关的研究也日益增多。国内学者主要从政府购买公共服务的内涵、现状、问题及对策等方面展开研究。在内涵界定方面，学者们对政府购买公共服务的概念、特点、本质等进行了深入探讨，虽然尚未形成统一的定论，但普遍认为政府购买公共服务是政府通过与市场主体签订合同等方式，将公共服务的生产和提供委托给市场主体，以实现公共服务的有效供给。在现状研究方面，学者们通过对各地政府购买公共服务实践的调查和分析，总结了我国政府购买公共服务的发展历程、取得的成效以及存在的问题。研究表明，我国政府购买公共服务在规模、范围、方式等方面都取得了一定的进展，但也存在着法律法规不完善、购买范围不清晰、购买程序不规范、监管机制不健全等问题。在问题及对策研究方面，学者们针对我国政府购买公共服务存在的问题，提出了一系列的对策建议。例如，加强立法，完善相关法律法规，为政府购买公共服务提供明确的法律依据和规范；明确购买范围，科学合理地确定政府购买公共服务的领域和项目；规范购买程序，建立健全公开、公平、公正的竞争机制，确保购买过程的透明度和公正性；加强监管，建立健全有效的监管机制和绩效评估机制，加强对服务提供方的服务质量和资金使用情况的监督和评估，保障公共服务的质量和公众的权益。尽管国内外在政府购买公共服务行政法规制方面已取得一定成果，但仍存在一些不足。一方面，现有的研究在某些概念的界定上尚未达成高度共识，如政府购买公共服务与相关概念的区分还不够清晰明确，这在一定程度上影响了研究的深入性和准确性。另一方面，对于政府购买公共服务行政法规制的具体路径和方法，虽然提出了不少建议，但在实际操作层面，部分建议的可行性和有效性还有待进一步验证和完善。此外，针对不同地区、不同领域政府购买公共服务的特殊性，缺乏更为细致和针对性的行政法规制研究，难以满足多样化的实践需求。1.3研究方法与创新点在本研究中，将综合运用多种研究方法，从不同角度深入剖析我国政府购买公共服务的行政法规制问题，力求全面、准确地揭示其中存在的问题，并提出切实可行的对策建议。本研究将广泛收集国内外关于政府购买公共服务行政法规制的相关文献资料，包括学术期刊论文、学位论文、政府文件、研究报告等。通过对这些文献的系统梳理和分析，全面了解国内外在该领域的研究现状、理论基础和实践经验，明确已有研究的成果与不足，为本研究提供坚实的理论支撑和研究思路。通过对《政府采购法》《政府购买服务管理办法》等相关法律法规以及国务院、各部委发布的关于政府购买公共服务的政策文件进行分析，把握我国政府购买公共服务行政法规制的现状和政策导向。同时，对国内外学者关于政府购买公共服务行政法规制的研究成果进行综合分析，借鉴其有益的观点和研究方法，为深入研究我国的问题提供参考。案例分析法也是本研究的重要方法之一。通过选取具有代表性的地方政府购买公共服务案例，如深圳市政府购买社工服务、N市政府购买卫生服务等，深入分析这些案例中政府购买公共服务的具体实践，包括购买主体、承接主体、购买范围、购买程序、监管机制等方面的做法和经验。通过对这些案例的详细剖析，总结成功经验和存在的问题，为完善我国政府购买公共服务的行政法规制提供实践依据。以深圳市政府购买社工服务为例，分析其规范体系、规制模式以及在实践中取得的成效和面临的挑战，从中提炼出可推广和借鉴的经验以及需要改进的地方。比较研究法将被用于对比国内外政府购买公共服务行政法规制的差异。对美国、英国、日本等发达国家政府购买公共服务的行政法规制模式、制度设计、实践经验等进行深入研究，与我国的情况进行对比分析。通过比较，找出我国与发达国家在政府购买公共服务行政法规制方面的差距和不足，借鉴发达国家的先进经验和成熟做法，为完善我国的行政法规制提供有益的参考。通过对比美国完善的监督和评估机制、英国注重合同管理和绩效管理的做法以及日本强调政府与社会组织合作的模式，分析我国在这些方面存在的问题，提出针对性的改进措施。本研究在视角、内容和方法上都具有一定的创新之处。在研究视角上，本研究从行政法的视角出发，深入探讨政府购买公共服务的规制问题，将行政法的理论和原则应用于政府购买公共服务的实践分析中，为政府购买公共服务的研究提供了新的视角和思路。与以往从公共管理、经济学等单一视角进行研究不同，本研究综合运用行政法学的知识，从权力规范、权利保障、程序正当等方面对政府购买公共服务进行全面分析，有助于更深入地理解政府购买公共服务中各方主体的权利义务关系，以及如何通过行政法规制来保障公共服务的有效供给和公众的合法权益。在研究内容上，本研究不仅关注政府购买公共服务行政法规制的现状和问题，还深入探讨了其完善的路径和方法。通过对现有法律法规和政策文件的梳理，结合实际案例分析，全面剖析了我国政府购买公共服务在立法规制、范围规制、程序规制以及配套机制规制等方面存在的问题，并针对性地提出了具体的完善建议。本研究还注重对不同地区、不同领域政府购买公共服务特殊性的研究，提出了差异化的行政法规制策略，使研究内容更具针对性和实用性。在研究方法上，本研究综合运用文献研究法、案例分析法和比较研究法，将理论研究与实践分析相结合，国内研究与国外经验借鉴相结合。通过多种研究方法的相互印证和补充，使研究结果更加全面、准确、可靠。在分析我国政府购买公共服务行政法规制问题时，既通过文献研究梳理理论基础和政策背景，又通过案例分析深入了解实践中的具体情况，还通过比较研究借鉴国外的先进经验，从而为提出切实可行的对策建议提供了有力的支持。二、政府购买公共服务行政法规制的理论基础2.1相关概念界定在深入探讨政府购买公共服务的行政法规制之前，清晰界定相关概念至关重要。这不仅有助于准确把握研究对象的内涵与外延，避免概念混淆，还能为后续的理论分析和实践探讨提供坚实的基础。公共服务作为政府购买公共服务的核心内容，其概念的明确是理解整个研究主题的起点。同时，政府购买公共服务与政府采购、政府外包等相关概念存在一定的相似性，但又有着本质的区别，对这些概念进行区分，能够更精准地认识政府购买公共服务的独特性质和运行机制。公共服务，作为现代社会治理的关键要素，在国家和社会发展中占据着核心地位。从本质上讲，公共服务是指由政府部门、国有企事业单位和相关中介机构依据法定职责，应公民、法人或者其他组织的需求，为其提供帮助或办理有关事务的行为。这一行为的目的在于满足社会公众在经济、政治、文化等多方面的活动需求，保障社会的正常运转和发展。公共服务以合作为基础，强调政府的服务性以及公民的权利，其事项通常由法律、法规、规章或者行政机关的规范性文件设定，这赋予了公共服务法定性和强制性，相关部门必须有效履行这些义务。公共服务具有非排他性和非竞争性的显著特征。非排他性意味着一旦某种公共服务得以提供，社会中的每一个成员都能够享用，无法将任何一个人排除在外，例如国防服务，它保护着国家的每一位公民，无论其贫富、地位高低。非竞争性则表明一个人的消费和收益不会对其他人的消费和收益产生影响，比如公共道路，一个人在道路上的通行并不妨碍其他人同时使用该道路。在现实生活中，纯粹的公共服务相对较少，大量存在的是“准公共服务”，这类服务在一定程度上具有排他性或竞争性，如教育、医疗等，政府在提供这些服务时需要采取更为灵活的方式和手段，以满足不同群体的需求。依据不同的标准，公共服务可进行多种分类。从内容和形式的角度，可分为基础公共服务、经济公共服务、公共安全服务和社会公共服务。基础公共服务是保障公民基本生活和生产的基础性服务，像水、电、气的供应，交通与通讯基础设施的建设，邮电与气象服务等。经济公共服务旨在促进经济发展，涵盖科技推广、咨询服务以及政策性信贷等，为企业和经济活动提供支持。公共安全服务通过国家权力介入或公共资源投入，为公民提供安全保障，包括军队、警察和消防等方面的服务。社会公共服务则侧重于满足公民的社会发展需求，涉及教育、科学普及、医疗卫生、社会保障以及环境保护等领域，与公民的生活质量和社会的可持续发展密切相关。按照专业属性，公共服务还可划分为国防建设、国内与国际公共救助与灾害援助、法律法规政策规范、文化经济产业开发建设、精神文明和物质文明建设、信息化建设、标准化建设、工业化建设、城镇化建设、特色产业建设、金融保险与消费建设、职业化和专业化建设发展等类别。这种分类方式从更广泛的领域和专业角度，展示了公共服务的多样性和复杂性。从工程专业属性来看，公共服务又可分为国防工程、公用设施工程、民生工程、安居工程、法治工程等，不同的工程属性对应着不同的服务重点和目标，共同构成了公共服务的庞大体系。政府购买公共服务，是在公共服务供给领域引入市场机制和社会力量的一种创新模式。它是指政府按照特定的方式和程序，将那些属于自身职责范围且适宜通过市场化方式提供的服务事项，委托给具备相应条件的社会力量和事业单位承担，并依据服务的数量和质量等因素向其支付费用。这种方式以契约为纽带，明确了政府与服务承接方之间的权利义务关系，实现了公共服务供给的多元化和效率化。政府购买公共服务具有权责清晰、结果导向、灵活高效等特点。权责清晰体现在合同条款中对双方权利和责任的明确界定，避免了责任推诿和权力滥用。结果导向则强调以服务的实际效果作为评价和支付费用的依据，促使服务提供方更加注重服务质量。灵活高效使得政府能够根据社会需求的变化，快速调整购买服务的内容和方式，提高公共服务的供给效率。政府购买公共服务的范围广泛，涉及多个领域。基本公共服务领域，包括公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务、儿童福利服务、残疾人服务、优抚安置、医疗卫生、人口和计划生育、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等，这些服务与民生息息相关，是政府购买公共服务的重点领域。社会管理性服务领域，涵盖社区建设、社会组织建设与管理、社会工作服务、法律援助、扶贫济困、防灾救灾、人民调解、社区矫正、流动人口管理、安置帮教、志愿服务运营管理、公共公益宣传等，有助于加强社会治理，促进社会和谐稳定。行业管理与协调性服务领域，如行业职业资格和水平测试管理、行业规范、行业投诉等，能够促进行业的健康发展，提升行业的整体水平。技术性服务领域，包括科研和技术推广、行业规划、行业调查、行业统计分析、检验检疫检测、监测服务、会计审计服务等，为各行业的发展提供技术支持和专业服务。政府履职所需辅助性事项领域，像法律服务、课题研究、政策（立法）调研草拟论证、战略和政策研究、综合性规划编制、标准评价指标制定、社会调查、会议经贸活动和展览服务、监督检查、评估、绩效评价、工程服务、项目评审、财务审计、咨询、技术业务培训、信息化建设与管理、后勤管理等，能够帮助政府更好地履行职责，提高行政效率。在实际操作中，政府购买公共服务的范围并非一成不变，而是根据经济社会发展变化、政府职能转变及公众需求等情况进行动态调整。随着社会的进步和公众需求的不断变化，一些新的服务领域和项目可能会纳入政府购买的范围，而一些原有的服务项目可能会因情况变化而调整或退出。明确政府购买公共服务的范围，需要综合考虑多方面因素，既要确保政府购买的服务真正符合公共利益和社会需求，又要充分发挥市场和社会力量的优势，提高公共服务的供给效率和质量。政府购买公共服务与政府采购、政府外包等概念存在一定的关联，但也有着明显的区别。政府购买公共服务与政府采购存在诸多不同之处。从主体方面来看，政府购买服务的购买主体仅限于各级国家机关，党的机关、政协机关、民主党派机关、承担行政职能的事业单位和使用行政编制的群团组织机关可参照执行。而政府采购的采购主体范围更广，涵盖了所有的国家机关、事业单位和团体组织。在服务范围上，政府购买服务的范围主要是政府向社会公众提供的公共服务和政府履职所需辅助性服务。政府采购服务的范围则不仅包括政府购买服务的内容，还包括政府自身需要的服务，如单位内部的物业管理、安全保卫、公车租赁等后勤保障性服务。从意义上分析，政府购买服务主要是为了转变政府职能，创新公共服务供给机制，提高公共服务质量和效率。政府采购制度旨在规范政府采购行为，提高政府采购资金使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设。在原则方面，政府购买服务遵循预算约束、以事定费、公开择优、诚实信用、讲求绩效原则。政府采购则遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。从目录内容来看，政府购买服务实行指导性目录管理，按照“动态管理，适时更新”的原则调整。政府采购法律规范范围是集中采购目录以内或采购限额标准以上的项目。从行为客体角度，政府购买服务的承接主体包括依法成立的企业、社会组织（不含由财政拨款保障的群团组织），公益二类和从事生产经营活动的事业单位，农村集体经济组织，基层群众性自治组织。政府采购的供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。政府购买公共服务与政府外包也存在差异。政府外包通常是指政府将特定的任务或项目，通过合同形式完全委托给外部的企业或组织，由其负责完成特定的工作任务，政府对过程的参与和干预相对较少。而政府购买公共服务更强调政府在整个过程中的主导作用和责任，政府不仅要确定购买服务的内容、标准和要求，还要对服务的提供过程进行监督和管理，确保服务的质量和效果符合公共利益。政府外包可能更侧重于成本的降低和效率的提高，而政府购买公共服务则更注重公共服务的质量、公平性和可持续性，追求社会效益的最大化。在政府外包中，承包方可能更多地关注自身的经济效益，而在政府购买公共服务中，承接方需要在满足政府要求和公众需求的前提下，实现经济效益和社会效益的平衡。2.2政府购买公共服务行政法规制的必要性在我国政府购买公共服务的实践中，行政法规制具有不可或缺的重要性，其必要性体现在多个关键层面。从公共利益保障、政府权力规范、财政资金使用效率提升以及社会公平正义维护等角度审视，行政法规制都扮演着极为关键的角色，为政府购买公共服务的健康、有序发展提供坚实支撑。公共利益是政府购买公共服务的核心指向，确保公共利益的实现是这一行为的根本目的。政府购买公共服务的初衷在于借助市场机制和社会力量，提升公共服务的供给效率与质量，以满足社会公众日益增长且多样化的需求。然而，在实际操作过程中，如果缺乏有效的行政法规制，公共利益极有可能受到损害。例如，在购买服务的过程中，若对承接主体的资质审核把关不严，可能会导致一些不具备相应能力和条件的主体承接服务项目。这些主体可能无法按照要求提供高质量的服务，从而影响公共服务的效果，使公众无法享受到应有的优质服务，进而损害公共利益。在一些农村地区的教育服务购买项目中，个别承接主体为了降低成本，聘请了一些没有教师资格证或教学经验不足的教师，这严重影响了教学质量，损害了农村学生接受良好教育的权益，违背了公共利益原则。如果购买程序缺乏透明度，缺乏公开、公平、公正的竞争机制，就容易滋生权力寻租和腐败现象。一些利益相关方可能会通过不正当手段获取服务项目，这不仅会导致公共资源的浪费，还会使真正有能力和资质的主体失去公平竞争的机会，最终影响公共服务的供给效率和质量，损害公共利益。行政法规制通过明确购买服务的目的、原则、范围和程序等内容，能够为公共利益的实现提供坚实的法律保障。通过严格规范承接主体的资质审核标准和程序，确保只有具备相应能力和条件的主体才能参与竞争，承接服务项目，从而保障公共服务的质量。加强对购买程序的监管，要求购买过程公开透明，遵循公平、公正的竞争原则，防止权力寻租和腐败现象的发生，确保公共资源得到合理配置，使公共服务真正惠及广大民众。健全的行政法规制还能建立有效的监督和评估机制，对服务提供方的服务质量进行定期监测和评估，及时发现并解决问题，保障公共服务的持续、稳定、高质量供给，切实维护公共利益。政府权力在政府购买公共服务中广泛存在，从服务项目的确定、承接主体的选择到服务质量的监督等各个环节，都离不开政府权力的行使。然而，权力如果缺乏有效的制约和规范，就极易被滥用，导致政府行为失范，损害公共利益和公民权益。在政府购买公共服务的实践中，一些地方政府可能会凭借手中的权力，不按照规定的程序进行购买，随意指定承接主体，或者在购买过程中对某些特定主体给予不合理的优惠政策，这不仅破坏了市场公平竞争的环境，也容易滋生腐败问题。某些地方政府在购买环保服务项目时，没有经过公开招标程序，直接将项目委托给与政府部门有利益关联的企业，这不仅导致了资源的不合理配置，还引发了公众对政府公正性的质疑。行政法规制能够为政府权力的行使划定明确的边界，规范政府的购买行为。通过制定详细的法律法规和政策文件，明确规定政府在购买公共服务过程中的职责、权限和义务，使政府的每一项决策和行动都有法可依、有章可循。规定政府必须按照法定程序进行购买，如通过公开招标、竞争性谈判等方式选择承接主体，确保购买过程的公平、公正、公开。同时，建立健全权力监督机制，加强对政府购买行为的内部监督和外部监督，对政府权力的行使进行全方位、全过程的监督，及时发现和纠正政府权力滥用的行为，保障政府购买公共服务活动在法治轨道上有序运行。政府购买公共服务涉及大量的财政资金投入，这些资金来源于纳税人的贡献，其使用效率直接关系到社会资源的合理配置和公众的切身利益。如果缺乏有效的行政法规制，财政资金的使用可能会出现诸多问题，如资金浪费、挪用、低效使用等。一些地方政府在购买公共服务时，由于缺乏科学的预算编制和严格的预算执行监督，导致购买的服务项目与实际需求不匹配，造成资金的闲置和浪费。某些地区在购买养老服务时，盲目扩大服务规模，超出了当地实际需求，导致部分养老服务设施闲置，财政资金浪费严重。还有一些承接主体可能会通过虚报服务数量、降低服务质量等手段骗取财政资金，或者将财政资金挪作他用，严重影响了财政资金的安全和使用效率。行政法规制能够通过建立科学的预算管理制度、严格的资金监管机制和完善的绩效评估体系，提高财政资金的使用效率。在预算管理方面，要求政府根据实际需求和财政承受能力，科学合理地编制购买服务预算，确保预算的准确性和合理性。加强对预算执行过程的监督，严格控制预算调整和追加，防止预算超支和资金挪用。在资金监管方面，建立健全资金拨付和使用的监管制度，加强对承接主体资金使用情况的审计和监督，确保财政资金专款专用，安全高效。通过建立完善的绩效评估体系，对政府购买公共服务的项目进行全面、客观、科学的绩效评估，根据评估结果调整和优化购买服务的决策和执行，提高财政资金的使用效益，使每一笔财政资金都能发挥最大的价值。公平正义是社会发展的基石，也是政府购买公共服务应当追求的重要目标。在政府购买公共服务中，公平正义体现在多个方面，如服务机会均等、服务质量公平、资源分配合理等。然而，在现实中，如果缺乏有效的行政法规制，就可能出现各种不公平现象，影响社会的和谐稳定。在承接主体的选择上，如果没有统一、明确的标准和公正的程序，就可能导致一些具备优势资源或与政府关系密切的主体更容易获得服务项目，而一些真正有能力、有意愿的主体却被排除在外，这显然违背了公平原则。不同地区、不同群体在享受公共服务的质量和数量上可能存在较大差异，这也会导致社会公平失衡。一些经济发达地区能够投入更多的资金购买高质量的公共服务，而一些经济欠发达地区由于资金有限，购买的公共服务质量和数量都相对较低，这使得不同地区的居民在享受公共服务方面存在明显差距。行政法规制能够通过制定公平合理的规则和标准，保障社会公平正义的实现。通过建立公平的承接主体准入机制，明确规定承接主体的资质条件和评选标准，确保所有符合条件的主体都有平等的机会参与竞争，获得服务项目。加强对服务质量的监管，制定统一的服务质量标准和规范，要求承接主体按照标准提供服务，保障不同地区、不同群体都能享受到质量公平的公共服务。在资源分配方面，行政法规制可以通过合理的政策引导和资金分配机制，促进公共服务资源在不同地区、不同群体之间的均衡配置，缩小地区和群体之间的差距，实现社会公平正义。通过加大对经济欠发达地区的财政转移支付力度，支持这些地区购买公共服务，提高公共服务水平，促进区域间的协调发展。2.3理论依据政府购买公共服务的行政法规制并非孤立存在，而是有着深厚的理论基础作为支撑。公共选择理论、委托代理理论和新公共管理理论从不同角度为政府购买公共服务的行政法规制提供了理论依据，这些理论的相互交融，为深入理解和有效推进政府购买公共服务的行政法规制提供了丰富的视角和坚实的理论根基。公共选择理论以经济学的方法和视角来研究政治问题，将“经济人”假设引入政治领域，认为政治家、政府官员等政治主体与经济主体一样，在政治活动中追求自身利益的最大化。在政府购买公共服务的过程中，公共选择理论有着重要的启示意义。从“经济人”假设出发，政府部门及其工作人员在购买公共服务时，可能会受到自身利益的驱动，如追求政绩、扩大部门预算等。这可能导致购买决策并非完全基于公共利益的考量，而是受到一些非公共利益因素的干扰。如果缺乏有效的约束和监督，政府官员可能会为了个人或部门的利益，与特定的服务承接主体勾结，在购买过程中给予其不正当的优惠，从而损害公共利益。公共选择理论强调市场机制在公共服务供给中的作用。该理论认为，政府在提供公共服务方面存在着诸多局限性，如官僚体制的低效率、信息不对称等。而市场机制具有竞争、效率和创新的优势，能够有效弥补政府供给的不足。通过引入市场机制，让不同的服务承接主体参与竞争，能够促使他们提高服务质量、降低服务成本，从而提高公共服务的供给效率。在政府购买教育服务时，不同的教育机构通过竞争，可以提供多样化的教育课程和教学方法，满足学生和家长的不同需求，同时也能促进教育质量的提升。行政法规制在政府购买公共服务中扮演着至关重要的角色，它能够为市场机制的有效运行提供制度保障。通过制定明确的法律法规和政策，规范政府购买公共服务的程序、标准和监督机制，确保政府在购买过程中遵循公平、公正、公开的原则，防止权力滥用和不正当竞争。明确规定购买服务必须通过公开招标等方式进行，确保所有符合条件的承接主体都有平等的竞争机会，保障市场竞争的公平性。委托代理理论主要研究在信息不对称的情况下，委托人与代理人之间的关系。在政府购买公共服务中，政府作为委托人，将公共服务的生产和提供委托给服务承接主体（代理人）。由于委托人和代理人之间存在信息不对称，代理人可能会利用自己的信息优势，采取一些不利于委托人的行为，以追求自身利益的最大化。这就产生了道德风险和逆向选择的问题。道德风险是指代理人在签订合同后，为了自身利益而采取一些不利于委托人的行动，如降低服务质量、虚报服务成本等。逆向选择则是指在签订合同前，由于信息不对称，委托人难以准确了解代理人的真实能力和信誉，导致选择了一些不具备相应能力或信誉不佳的代理人。在政府购买养老服务时，一些承接主体可能会为了降低成本，减少护理人员的配备或降低护理人员的素质，从而影响养老服务的质量，这就是道德风险的表现。一些不具备专业养老服务能力的机构可能会通过虚假宣传等手段获得服务项目，这就属于逆向选择的问题。为了应对这些问题，行政法规制可以通过建立健全的合同管理制度和监督机制来约束代理人的行为。在合同中明确规定服务的标准、质量要求、价格、违约责任等内容，使代理人的行为有明确的依据和约束。加强对代理人的监督和考核，建立定期的服务质量评估机制，及时发现和纠正代理人的不当行为。行政法规制还可以通过信息公开和披露制度，减少委托人和代理人之间的信息不对称。要求承接主体定期公开服务的相关信息，如服务内容、服务质量、资金使用情况等，让政府和公众能够及时了解服务的实际情况，加强对代理人的监督。新公共管理理论主张引入私营部门的管理方法和技术，强调结果导向和绩效评估，以提升公共服务的质量和效益。在政府购买公共服务中，新公共管理理论的应用具有重要意义。该理论强调以顾客为导向，政府购买公共服务的目的是满足社会公众的需求，因此要以公众的满意度作为衡量服务质量的重要标准。在购买公共文化服务时，要充分考虑公众的文化需求，提供多样化的文化活动和服务，以提高公众的文化生活质量和满意度。新公共管理理论重视绩效评估，通过建立科学的绩效评估体系，对政府购买公共服务的项目进行全面、客观、科学的评估。评估内容包括服务的质量、效率、成本、社会效益等多个方面，根据评估结果调整和优化购买服务的决策和执行，提高公共服务的供给效益。行政法规制可以为新公共管理理论在政府购买公共服务中的应用提供法律保障。通过制定相关法律法规，明确绩效评估的主体、内容、方法和程序，确保绩效评估的科学性和公正性。规定由专业的评估机构或第三方组织对政府购买公共服务项目进行评估，评估结果要向社会公开，接受公众的监督。行政法规制还可以规范政府与服务承接主体之间的合同关系，明确双方的权利义务，保障合同的有效履行。在合同中约定服务的绩效目标和奖励惩罚机制，对达到或超过绩效目标的承接主体给予奖励，对未达到绩效目标的承接主体进行惩罚，激励承接主体提高服务质量和效益。三、我国政府购买公共服务行政法规制的现状分析3.1相关法律法规梳理我国政府购买公共服务的行政法规制体系，是在实践发展过程中逐步构建起来的，涵盖了多个层面的法律法规和政策文件，这些规定为政府购买公共服务活动提供了基本的法律框架和操作依据。《政府采购法》作为我国政府采购领域的重要法律，对政府购买服务的部分内容进行了规范。该法第二条明确规定，在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法，其中政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。这一规定将服务纳入了政府采购的范畴，为政府购买服务提供了一定的法律基础。《政府采购法》还对政府采购的基本原则、采购方式、采购程序、质疑与投诉等方面做出了详细规定。政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。在采购方式上，包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。这些规定在一定程度上适用于政府购买公共服务，确保了政府购买服务过程的规范性和公正性。然而，《政府采购法》主要侧重于规范政府购买货物和工程问题，对于政府购买公共服务的特殊需求和特点，难以提供全面、细致的规范。公共服务具有非排他性、非竞争性和公益性等特点，与货物和工程存在本质区别，在购买程序、质量监管、绩效评估等方面需要有针对性的规定。《政府购买服务管理办法》是专门规范政府购买服务行为的重要规章。该办法第二条明确规定，政府购买服务是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。这一规定清晰界定了政府购买服务的内涵和外延，为政府购买服务活动提供了明确的定义和标准。《政府购买服务管理办法》对政府购买服务的各个环节进行了全面规范。在购买主体和承接主体方面，明确各级国家机关是购买主体，依法成立的企业、社会组织（不含由财政拨款保障的群团组织），公益二类和从事生产经营活动的事业单位，农村集体经济组织，基层群众性自治组织，以及具备条件的个人可以作为承接主体。同时规定公益一类事业单位、使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织，不作为政府购买服务的购买主体和承接主体。在购买内容和目录方面，规定政府购买服务的内容包括政府向社会公众提供的公共服务，以及政府履职所需辅助性服务，并明确了不得纳入政府购买服务范围的事项。政府购买服务的具体范围和内容实行指导性目录管理，指导性目录依法予以公开。在购买活动的实施方面，强调政府购买服务应当突出公共性和公益性，所需资金应当在相关部门预算中统筹安排，购买主体应当通过公平竞争择优确定承接主体，购买环节的执行和监督管理按照政府采购法律、行政法规和相关制度执行。还对合同及履行、绩效管理、监督管理和法律责任等方面做出了详细规定。除了《政府采购法》和《政府购买服务管理办法》，国务院及各部委还发布了一系列政策文件，进一步细化和补充了政府购买公共服务的相关规定。国务院办公厅发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，对政府购买服务改革工作作了专门部署，明确了这项工作的指导思想、基本原则、目标任务和总体要求。强调要按照积极稳妥、有序实施，科学安排、注重实效，公开择优、以事定费，改革创新、完善机制的原则，推进政府向社会力量购买服务工作。要以改善民生为重点，突出公共性和公益性，重点考虑、优先安排与改善民生密切相关，有利于转变政府职能、提高财政资金绩效的项目。在购买内容上，明确政府购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。财政部发布的《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》等文件，对政府购买服务的预算管理、采购方式、信息公开等方面做出了具体规定。要求政府购买服务所需资金，应当在既有财政预算中统筹安排，购买主体在编报年度部门预算时，应当反映政府购买服务支出情况。在采购方式上，要根据服务项目的特点和需求，灵活采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式。要加强政府购买服务信息公开，及时向社会公布购买服务的项目内容、承接主体、绩效评价结果等信息，接受社会监督。地方政府也根据国家法律法规和政策文件，结合本地实际情况，制定了相应的政府购买公共服务实施办法和指导性目录。北京市出台了《北京市政府购买服务管理办法》，对政府购买服务的购买主体、承接主体、购买内容、购买程序、监督管理等方面做出了具体规定。明确政府购买服务应当遵循预算约束、以事定费、公开择优、诚实信用、讲求绩效的原则。在购买内容上，结合北京市的实际需求，对政府购买服务的范围进行了细化和分类，制定了详细的指导性目录。上海市发布了《上海市政府购买服务管理办法》，并制定了《上海市政府购买服务指导性目录》。在购买程序上，强调要严格按照政府采购法律法规和相关规定执行，确保购买过程的公开、公平、公正。同时，注重对承接主体的培育和管理，通过建立承接主体信息库、开展培训和指导等方式，提高承接主体的服务能力和水平。这些地方政府的规定，进一步丰富和完善了我国政府购买公共服务的行政法规制体系，使其更具针对性和可操作性。3.2行政法规制的实践模式与成效深圳在政府购买公共服务的行政法规制实践中，以社工服务领域为突破口，形成了一套具有特色的模式，在全国范围内具有一定的示范效应。深圳模式的规范体系以其他规范性文件为主、法律为辅。2007年10月，深圳市委、市政府出台《关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》，正式启动政府向社会组织购买社工服务工作。此后，市政府相关主管部门依据该意见，相继制定了《政府采购社工服务合同》《社工机构行为规范指引》《政府购买社工岗位需求规定》等文件，明确了购买社工服务的具体操作流程、合同规范、机构行为准则以及岗位需求等内容，构建起较为完善的制度体系。在规制模式上，深圳坚持民营化和市场化道路。截至2011年4月底，深圳参与政府购买服务的社工服务机构达34家，均为自主设立、自主管理的民间组织。政府与社工机构建立起平等的合作关系，双方依据购买协议明确各自权利义务。政府通过契约化管理方式，依据协议对社工机构进行监管；社工机构则按照协议要求提供服务。2007年7月11日，深圳首次以市场化运作方式购买社工服务，市民政局安排直属的11个试点单位与3家社工机构面对面洽谈，各试点单位可自行选定服务机构。从2009年5月起，深圳将购买社工服务纳入政府采购中心的招投标系统，完全遵循市场化机制运行，确保了购买过程的公平、公正、公开。深圳还建立了完善的审计和评估机制。社工主管部门要求社工机构每月报送工作情况，以便及时掌握机构动态。同时，对机构财务状况进行审计，并对财务报表进行比较与分析，确保资金使用的规范和透明。在综合评估方面，评估主体涵盖深圳市社会工作协会、市区各级主管部门、具体使用社工服务的用人单位、香港督导、机构社工等6个方面，并设立机构自评环节。评估内容涉及基础设施管理、人力资源管理、业务管理（提供服务方面）、内部管理、财务管理、对外管理和服物量及服务成效等7个维度，评估结果向社会公开，接受公众监督。为配合政府购买服务工作，深圳创新社会组织登记管理制度。2008年9月，深圳市委市政府颁发《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》，规定工商经济类、社会福利类和公益慈善类社会组织可直接由登记管理机关登记，对社区社会组织实行登记和备案双轨制。这一举措降低了社会组织的登记门槛，会员由行政法规规定的50个以上降低到20个以上，注册资金由原规定的不低于3万元降低到1万元，社区民办非企业单位开办资金降低到2万元以上，为培育和发展社会组织创造了宽松环境。上海在政府购买公共服务的行政法规制实践中，呈现出独特的模式和显著的成效。在制度建设方面，上海不断完善相关政策法规，为政府购买公共服务提供坚实的制度保障。出台一系列规范性文件，对政府购买服务的购买主体、承接主体、购买内容、购买程序、监督管理等方面做出明确规定。明确各级国家机关为购买主体，依法成立的企业、社会组织等可作为承接主体，同时规定公益一类事业单位、使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织，不作为购买主体和承接主体。对购买内容进行详细分类，制定政府购买服务指导性目录，并根据经济社会发展情况适时调整。在购买程序上，严格遵循政府采购法律法规，确保购买过程的规范、透明。上海注重购买领域的拓展，将政府购买公共服务广泛应用于城市管理、社区服务、养老服务、教育服务、医疗卫生服务等多个领域。在城市管理领域，通过购买服务的方式，引入专业的社会组织和企业参与城市环境整治、垃圾分类处理、交通秩序维护等工作，提高了城市管理的效率和质量。在社区服务方面，购买社区服务项目，如社区文化活动组织、社区志愿服务、社区便民服务等，丰富了社区居民的生活，提升了社区居民的满意度。在养老服务领域，加大对养老服务的购买力度，支持社会组织和企业开展居家养老服务、社区养老服务、机构养老服务等，满足了老年人多样化的养老需求。购买岗位是上海政府购买公共服务的一大特色。采用多点推进、由点到面、覆盖社会服务多个领域、多种聘用模式并存的做法。在社区治理中，购买社区工作者岗位，充实社区工作力量，提高社区治理水平。在教育领域，购买教师岗位，缓解师资不足的问题，优化教师队伍结构。在医疗卫生领域，购买医护人员岗位，提升基层医疗卫生服务能力。通过购买岗位，有效整合了社会资源，提高了公共服务的供给效率。上海积极培育社会组织载体，为政府购买公共服务提供有力的承接主体。出台一系列扶持政策，加大对社会组织的培育和支持力度。通过提供资金扶持、场地支持、培训指导等方式，帮助社会组织发展壮大。建立社会组织孵化基地，为初创期的社会组织提供创业指导、项目策划、资源对接等服务，促进社会组织的健康发展。加强对社会组织的规范管理，建立健全社会组织评估机制，对社会组织的服务质量、管理水平、社会公信力等进行评估，激励社会组织不断提升自身能力。深圳和上海在政府购买公共服务行政法规制实践中取得了显著成效。在服务质量提升方面，通过引入市场机制和社会力量，激发了服务提供方的积极性和创造性，促使其不断提高服务质量。在深圳的社工服务中，社工机构为了获得政府的持续购买和良好的评估结果，不断提升社工的专业素质，优化服务项目，提高服务的针对性和有效性。上海在养老服务购买中，社会组织和企业为了在竞争中脱颖而出，不断改进服务设施，提高服务人员的专业水平，为老年人提供更加优质、个性化的养老服务。在资源配置优化方面，政府购买公共服务实现了公共资源的合理配置。通过公开招标、竞争性谈判等方式，将公共服务项目交给最具优势的承接主体，提高了资源的利用效率。深圳将购买社工服务纳入政府采购中心的招投标系统，使资源向优质的社工机构倾斜，避免了资源的浪费。上海在城市管理服务购买中，通过公平竞争，选择了专业能力强、服务质量高的企业和社会组织，实现了城市管理资源的优化配置。在公众满意度提高方面，政府购买公共服务满足了公众多样化的需求，提高了公众对公共服务的满意度。深圳的社区服务购买项目，丰富了社区居民的文化生活，改善了社区环境，得到了社区居民的广泛认可和好评。上海在教育服务购买中，引入了多元化的教育资源，为学生提供了更加丰富的教育选择，家长和学生的满意度不断提高。3.3存在的问题尽管我国在政府购买公共服务的行政法规制方面取得了一定进展，但仍存在诸多问题，这些问题制约着政府购买公共服务的健康、有序发展，亟待解决。当前，我国政府购买公共服务的相关立法层级较低，主要以规范性文件为主，缺乏高位阶的法律保障。如《政府采购法》虽对政府采购服务有所规范，但并非专门针对政府购买公共服务，难以满足政府购买公共服务的特殊需求。而《政府购买服务管理办法》只是部门规章，法律位阶较低，权威性和稳定性不足。这种立法层级低的现状，使得政府购买公共服务在实践中缺乏统一、明确的法律依据，不同地区、不同部门对相关规定的理解和执行存在差异，容易导致购买行为的不规范和混乱。在一些地方，由于缺乏明确的法律规定，政府在购买公共服务时，对购买程序、承接主体的资质审查等方面的执行标准不一致，出现了随意简化购买程序、降低承接主体资质要求等问题。我国政府购买公共服务的行政法规制体系尚不完善，存在着法律法规之间不协调、不配套的问题。《政府采购法》与《政府购买服务管理办法》以及其他相关政策文件之间，在内容上存在一定的重叠和冲突，导致在实际操作中，相关部门和人员难以准确把握和适用。一些规定在不同的法律法规中表述不一致，或者存在空白地带，使得政府购买公共服务在某些环节缺乏有效的规范和指导。在购买程序方面，不同法规对公开招标、竞争性谈判等采购方式的适用条件和程序规定存在差异，导致采购主体在选择采购方式时无所适从。在政府购买公共服务中，购买范围的明确界定至关重要，但目前我国在这方面仍存在不足。相关法律法规对政府购买公共服务的范围规定较为笼统，缺乏具体、细致的标准和目录，导致在实践中，政府购买公共服务的范围存在不确定性。一些地方政府对购买范围的理解和把握不准确，存在着该买的不买、不该买的却买了的情况。一些基本公共服务领域，如教育、医疗等，由于购买范围不明确，导致部分服务供给不足；而一些不属于政府职责范围的服务事项，却被纳入了购买范围，造成了财政资金的浪费。政府购买公共服务的范围缺乏动态调整机制，难以适应经济社会发展和公众需求变化的要求。随着社会的发展，公众对公共服务的需求不断变化，一些新的服务领域和项目需要纳入政府购买范围，而一些原有的服务项目可能需要调整或退出，但目前缺乏相应的调整机制，使得政府购买公共服务的范围不能及时适应变化。规范的购买程序是保证政府购买公共服务公平、公正、公开的关键，但目前我国政府购买公共服务的程序仍存在不规范的问题。在信息公开方面，存在信息发布不及时、不全面、不透明的情况。一些地方政府在购买公共服务时，未能及时将购买项目的相关信息向社会公布，导致潜在的承接主体无法及时获取信息，参与竞争。信息公开的内容也不够全面，对项目的具体要求、预算金额、评标标准等关键信息披露不足，影响了竞争的公平性。在评标过程中，存在标准不统一、不科学的问题。一些评标标准过于主观，缺乏明确的量化指标，容易受到人为因素的影响，导致评标结果的公正性受到质疑。评标过程缺乏有效的监督，存在暗箱操作的风险。有效的监管是保障政府购买公共服务质量和资金安全的重要手段，但目前我国政府购买公共服务的监管仍存在不到位的问题。监管主体分散，涉及财政、审计、监察等多个部门，各部门之间缺乏有效的协调与沟通，存在监管职责不清、相互推诿的现象。财政部门主要负责资金的预算和拨付，对服务质量的监管相对薄弱；审计部门主要关注资金的使用合规性，对服务的实际效果关注不足；监察部门则侧重于对政府工作人员的廉政监督，对整个购买过程的监管不够全面。监管内容主要集中在资金使用和程序合规性方面，对服务质量和绩效的监管相对薄弱。一些地方政府在监管过程中，只注重对承接主体资金使用情况的审计和购买程序的检查，而对服务的质量、效果和社会效益等方面的评估和监督不够，导致一些承接主体为了追求经济利益，忽视服务质量，影响了公共服务的供给效果。四、政府购买公共服务行政法规制的问题剖析4.1立法缺陷当前，我国政府购买公共服务的行政法规制在立法层面存在诸多缺陷，这些缺陷严重制约了政府购买公共服务的健康、有序发展。我国缺乏专门规范政府购买公共服务的高位阶法律。虽然《政府采购法》对政府采购服务有所涉及，但它并非专门针对政府购买公共服务制定，难以全面、深入地满足政府购买公共服务的特殊需求。政府购买公共服务具有其独特的性质和特点，与一般的政府采购在购买目的、服务对象、质量标准等方面存在差异。《政府采购法》主要侧重于规范政府购买货物和工程问题，对于政府购买公共服务中涉及的服务内容的特殊性、承接主体的专业性、服务质量的评估等关键问题，缺乏针对性的规定。在购买养老服务时，需要考虑服务对象的特殊需求、服务人员的专业资质等因素，而《政府采购法》难以对这些具体问题提供明确的规范和指导。《政府购买服务管理办法》仅为部门规章，法律位阶较低。这使得其在权威性和稳定性方面存在明显不足，难以对政府购买公共服务形成强有力的约束和规范。在实践中，一些地方政府可能会因为该办法的位阶较低，而对其重视程度不够，在执行过程中存在随意性和选择性，导致政府购买公共服务的行为缺乏统一的标准和规范。一些地方政府在购买公共服务时，可能会不严格按照《政府购买服务管理办法》规定的程序和要求进行操作，从而影响了购买行为的合法性和公正性。由于缺乏专门立法，我国政府购买公共服务的相关法律之间协调性较差。《政府采购法》与《政府购买服务管理办法》以及其他相关政策文件之间，存在内容重叠、冲突和空白的问题。在购买程序的规定上，不同法规之间存在差异，导致采购主体在实际操作中无所适从。《政府采购法》规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种采购方式及其适用条件，但与《政府购买服务管理办法》中关于采购方式的规定在细节上存在不一致，使得采购主体在选择采购方式时难以确定统一的标准。一些法规在某些关键问题上存在空白，缺乏明确的规定和指导，导致政府购买公共服务在这些环节缺乏有效的规范和约束。在政府购买公共服务的合同管理方面，虽然相关法规有所提及，但对于合同的变更、解除、违约责任等具体问题，缺乏详细、明确的规定，容易引发合同纠纷。这些立法缺陷对政府购买公共服务的实践产生了严重的负面影响。缺乏专门立法和高位阶法律的保障，使得政府购买公共服务在实践中缺乏统一、明确的法律依据，容易导致各地在执行过程中出现标准不统一、操作不规范的情况。不同地区、不同部门对政府购买公共服务的理解和执行存在差异，有的地方可能过于注重形式，而忽视了服务的质量和效果；有的地方可能随意简化购买程序，导致购买过程缺乏公平、公正、公开。法律之间协调性差，使得采购主体在实际操作中面临诸多困惑和矛盾，增加了执行成本和法律风险。采购主体需要花费大量的时间和精力去研究和协调不同法规之间的关系，以确保购买行为的合法性和合规性，这不仅降低了工作效率，还容易引发法律纠纷，影响政府购买公共服务的顺利推进。4.2购买范围界定模糊政府购买公共服务的范围界定缺乏明确、统一的标准，是当前行政法规制中亟待解决的关键问题。虽然相关政策文件对购买范围有所提及，但表述较为笼统，缺乏具体、细致的规定。《政府购买服务管理办法》规定政府购买服务的内容包括政府向社会公众提供的公共服务，以及政府履职所需辅助性服务，并列举了一些具体领域。这些列举难以涵盖所有可能的服务项目，且对于每个领域内具体哪些服务适合购买，缺乏明确的判断标准。在教育领域，对于课外辅导、兴趣培训等服务是否应纳入政府购买范围，以及哪些学校、哪些课程适合购买等问题，缺乏明确规定。这使得地方政府在实际操作中面临诸多困惑，难以准确把握购买范围，容易出现购买过度或购买不足的情况。购买范围缺乏动态调整机制，难以适应社会发展和公众需求的变化。随着经济社会的快速发展，公众对公共服务的需求不断变化，新的服务领域和项目不断涌现。而目前我国政府购买公共服务的范围未能及时根据这些变化进行调整，导致一些新兴的公共服务需求无法得到满足。随着互联网技术的发展，在线教育、远程医疗等新型公共服务需求日益增长，但由于购买范围未及时调整，这些服务在纳入政府购买范畴时面临诸多障碍。一些原有的公共服务项目，可能由于社会发展和政策调整，不再适合政府购买，但却未能及时从购买范围中剔除，造成财政资源的浪费。购买范围界定模糊对公共服务供给产生了多方面的不利影响。购买范围不明确导致政府在公共服务供给中的责任边界模糊。政府难以准确判断哪些服务应该由自己直接提供，哪些服务可以通过购买方式交给社会力量承担，容易出现政府责任缺失或过度干预的情况。在一些地方，政府将本应由自己承担的基本公共服务责任过度转移给社会力量，而对社会力量提供服务的质量和效果缺乏有效监管，导致公共服务质量下降，影响公众的利益。购买范围缺乏动态调整机制，使得政府购买公共服务无法及时满足公众的新需求，降低了公共服务的供给效率和质量。公众对公共服务的需求是不断变化的，如果政府购买公共服务的范围不能及时跟上这种变化，就会导致公共服务与公众需求之间的脱节，影响公共服务的可及性和满意度。一些地区在应对突发公共卫生事件时，由于购买范围未及时调整，无法迅速购买到足够的医疗防护物资和专业的卫生服务，给疫情防控工作带来了困难。购买范围界定模糊还可能引发市场竞争的不公平性。由于缺乏明确的购买范围标准，一些企业和社会组织可能会利用政策漏洞，通过不正当手段获取政府购买服务项目，而真正有能力和资质的主体却可能被排除在外，破坏了市场竞争的公平环境，影响了公共服务供给的效率和质量。4.3程序不规范在政府购买公共服务的过程中，程序规范是确保公平、公正、公开的关键环节，然而当前我国在这方面存在诸多问题，严重影响了政府购买公共服务的质量和效果。信息公开不充分是程序不规范的重要表现之一。在政府购买公共服务时，信息发布的及时性和全面性直接关系到潜在承接主体能否公平参与竞争。但在实际操作中，一些地方政府未能充分认识到信息公开的重要性，存在信息发布滞后的问题。在某些公共文化服务购买项目中，政府在临近项目开始前才发布招标信息，留给潜在承接主体准备投标材料的时间极短，这使得许多有能力承接服务的主体因时间仓促而无法参与投标，严重影响了市场竞争的充分性。信息公开的内容也存在不全面的情况。一些招标公告仅简单提及项目的基本信息，对于项目的具体需求、服务标准、评标细则等关键信息却未详细说明。在购买教育服务时，未明确教学质量评估标准、学生满意度调查方式等内容，这使得承接主体在投标时难以准确把握项目要求，也给后续的评标工作带来困难，容易导致评标结果的不公正。招标流程的不规范也较为突出。评标标准的制定缺乏科学性是一个严重问题。一些评标标准过于主观，缺乏明确的量化指标，难以客观、准确地衡量承接主体的实力和服务质量。在某些社区服务购买项目中，评标标准中对于承接主体的社区工作经验、服务创新性等方面的评价缺乏具体的量化依据，评委的主观判断占据主导，这就为权力寻租和不正当竞争提供了空间。招标过程中的违规行为时有发生。个别政府部门或工作人员为了谋取私利，与特定的承接主体勾结，在招标过程中设置不合理的条件，排斥其他潜在承接主体。有的在招标文件中设置只有特定企业或社会组织才能满足的技术参数、资质要求等，或者在资格审查环节故意刁难其他投标者，确保与其勾结的主体能够顺利中标。这种违规行为严重破坏了市场公平竞争的环境，损害了政府购买公共服务的公信力。合同签订与履行监管缺失也是程序不规范的重要方面。合同签订环节存在诸多问题。部分合同条款不够严谨、明确，对双方的权利义务规定模糊不清，容易引发合同纠纷。在购买环保服务的合同中，对于服务的具体内容、质量标准、服务期限、违约责任等关键条款表述含糊，当出现服务质量不达标或服务期限变更等情况时，难以依据合同进行责任认定和处理。一些合同签订过程缺乏严格的审核程序，对承接主体的资质审查不严，导致一些不具备相应能力和条件的主体签订合同，为后续服务的顺利开展埋下隐患。在合同履行过程中，监管力度不足。政府对承接主体的服务过程监督不到位，未能及时发现和纠正承接主体在服务过程中出现的问题。在购买养老服务时，政府未能定期对养老服务机构的服务质量进行检查，导致一些机构存在护理人员不足、服务质量下降等问题未能及时解决。对承接主体的资金使用情况监管不力，存在承接主体挪用资金、虚报服务成本等现象。一些承接主体将政府拨付的服务资金用于与服务项目无关的支出，或者通过虚报服务数量、成本等手段骗取更多的资金，严重影响了财政资金的安全和使用效率。4.4监管机制不健全监管主体职责不清是当前政府购买公共服务监管机制中存在的突出问题。在实际监管过程中，涉及财政、审计、监察等多个部门，但各部门之间的职责划分不够明确，缺乏清晰的责任界定和协调机制。财政部门主要负责资金的预算安排和拨付，在服务质量监管方面的职责不够明确，往往侧重于资金的合规性审查，对服务的实际效果关注不足。审计部门主要针对资金使用情况进行审计，虽然能够发现资金使用中的违规问题，但对于服务的过程和质量，由于其专业局限性，难以进行全面、深入的监管。监察部门主要负责对政府工作人员的行政行为进行监督，对于政府购买公共服务中承接主体的服务质量和绩效，其监管力度相对较弱。这种职责不清的情况，容易导致各部门在监管过程中相互推诿责任，出现监管空白和漏洞，无法形成有效的监管合力。在一些政府购买公共服务项目中，当出现服务质量问题时，财政部门认为是审计部门的监管不到位，审计部门则认为是监察部门对政府工作人员监督不力，而监察部门又觉得自己主要针对政府内部人员，对承接主体的服务质量监管不属于其主要职责范围，从而导致问题无法得到及时、有效的解决。监管方式单一也是监管机制不健全的重要表现。目前，我国政府购买公共服务的监管主要依赖于传统的行政监管方式，如文件审查、现场检查等。这些监管方式虽然在一定程度上能够发挥作用，但存在明显的局限性。文件审查主要是对购买过程中的文件资料进行审核，难以全面了解服务的实际提供情况和效果。在审查服务提供方提交的服务报告时，可能存在报告内容虚假、夸大服务成果的情况，仅通过文件审查难以发现这些问题。现场检查虽然能够直接观察服务现场的情况，但由于受到时间、人力、物力等因素的限制，无法做到对所有服务项目和服务过程进行全面、持续的检查。一些偏远地区的政府购买公共服务项目，由于交通不便等原因，监管部门很难进行频繁的现场检查，这就给服务提供方提供了违规操作的空间。随着信息技术的发展，大数据、云计算等技术在监管领域的应用越来越广泛，但我国政府购买公共服务的监管在利用这些新技术方面还存在不足，未能充分发挥信息技术在监管中的优势，实现监管的智能化、精准化。绩效评估体系不完善是监管机制不健全的关键问题之一。当前，我国政府购买公共服务的绩效评估体系存在诸多缺陷。评估指标不科学，过于注重一些可量化的指标，如服务数量、服务成本等，而对服务质量、服务效果、社会满意度等难以量化但又至关重要的指标重视不够。在评估教育服务购买项目时，仅仅关注学生的考试成绩等量化指标，而忽视了学生的综合素质提升、学习兴趣培养等方面的效果。评估过程缺乏公正性和透明度，评估主体往往以政府部门为主，缺乏第三方机构和公众的有效参与，容易受到政府部门主观因素的影响，导致评估结果不能真实反映服务的实际绩效。一些地方政府在评估政府购买公共服务项目时，为了维护自身的政绩，可能会对评估结果进行干预，夸大服务的成效，掩盖存在的问题。评估结果的应用不充分，未能与服务承接主体的奖惩、续约等紧密挂钩，无法有效激励服务承接主体提高服务质量和绩效。一些服务承接主体即使服务绩效不佳，也不会受到实质性的惩罚，仍然能够继续承接服务项目，这就使得绩效评估失去了应有的约束和激励作用。五、国外政府购买公共服务行政法规制的经验借鉴5.1美国的经验美国在政府购买公共服务方面有着丰富且成熟的实践经验，其行政法规制体系相对完善，为我国提供了诸多可资借鉴的范例。美国构建了完备且层次分明的政府购买公共服务法律体系。在联邦层面，《联邦采购法》是政府采购领域的核心法律，它为政府购买公共服务奠定了坚实的法律基础，对购买的基本原则、程序规范、合同管理等方面作出了全面且细致的规定。该法明确了政府采购应遵循公开、公平、公正的原则，要求政府在购买服务时，必须通过法定的程序进行，确保所有符合条件的供应商都有平等参与竞争的机会。在购买程序上，详细规定了招标、投标、评标、定标等各个环节的具体要求和时间限制，保障了购买过程的规范性和透明度。《服务合同法》则专门针对政府购买服务合同进行规范，对合同的签订、履行、变更、解除以及违约责任等方面进行了详细规定，明确了政府与服务供应商之间的权利义务关系，为解决合同纠纷提供了明确的法律依据。当政府与服务供应商在合同履行过程中出现争议时，可依据《服务合同法》的相关规定进行处理，维护双方的合法权益。除了联邦法律，美国各州也根据自身实际情况制定了相应的州政府采购法规。这些州法规在遵循联邦法律基本原则的基础上，结合本州的特点和需求，对政府购买公共服务的具体事项进行了进一步细化和补充。一些州在法规中对本地特色的公共服务领域，如农业服务、旅游服务等，制定了专门的购买规定，以更好地满足本州居民的需求。州法规还会对购买过程中的地方优惠政策、中小企业扶持措施等方面作出规定，促进本州经济的发展和社会的稳定。美国对政府购买公共服务的范围有着清晰且明确的界定。通过制定详细的采购目录，明确列举了哪些公共服务可以通过购买方式获取。在教育领域，政府购买的服务涵盖了课外辅导、职业培训、特殊教育支持等多个方面。对于一些偏远地区学校师资不足的问题，政府通过购买服务的方式，聘请专业的教育机构或教师提供在线教学、上门授课等服务，确保学生能够接受优质的教育。在医疗领域，政府购买的服务包括医疗设备租赁、医疗信息化建设、疾病预防与控制服务等。在应对突发公共卫生事件时，政府会购买专业的医疗团队进行疫情防控、核酸检测、疫苗接种等服务，提高应对公共卫生危机的能力。美国政府购买公共服务的范围并非一成不变，而是根据社会发展和公众需求的变化进行动态调整。随着科技的进步和社会的发展，新的公共服务需求不断涌现，美国政府会及时将这些新需求纳入购买范围。随着互联网技术的普及，政府开始购买在线教育平台服务、电子政务服务等，以提高公共服务的效率和便捷性。当某些公共服务的提供方式发生变化或公众需求减少时，政府也会相应地调整购买范围，避免资源的浪费。美国在政府购买公共服务的程序方面有着严格且规范的要求。在信息发布环节，政府会通过官方网站、报纸、杂志等多种渠道，及时、全面地发布采购信息。采购信息包括项目的详细需求、服务标准、预算金额、投标截止时间等关键内容，确保潜在的服务供应商能够充分了解项目情况，做好投标准备。在纽约市的一个公共交通服务采购项目中，政府提前数月在官方网站和各大媒体上发布招标信息，详细介绍了项目的服务范围、运营要求、车辆配置标准等内容，吸引了众多企业参与投标。评标过程严格遵循公正、客观的原则。美国建立了专业的评标委员会，成员包括相关领域的专家、学者、行业代表等，确保评标过程的专业性和公正性。评标标准明确且量化，主要包括服务质量、价格、供应商的信誉和业绩等方面。在一个城市绿化服务采购项目中，评标委员会根据事先制定的评标标准，对各投标供应商的服务方案、报价、过往项目经验等进行综合评估，最终选择了服务质量高、价格合理、信誉良好的供应商。美国还注重对采购过程的监督，建立了完善的监督机制，确保采购过程严格按照规定程序进行，防止违规行为的发生。美国建立了全方位、多层次的政府购买公共服务监管机制。在监管主体方面，除了财政、审计等传统的政府监管部门外，还引入了第三方专业机构和公众参与监管。第三方专业机构具有专业的知识和丰富的经验，能够对服务质量、资金使用效率等方面进行深入、客观的评估。公众作为公共服务的直接受益者，能够从实际体验出发，对服务质量提出意见和建议。在一个社区养老服务项目中，第三方专业评估机构定期对服务机构的服务质量进行评估，包括护理人员的专业水平、服务设施的完备程度、老年人的满意度等方面，并向政府和公众发布评估报告。公众也可以通过问卷调查、电话投诉、网上留言等方式，对服务质量进行监督和反馈。在监管内容方面，美国不仅关注资金使用的合规性，更注重对服务质量和绩效的监管。政府会与服务供应商签订详细的服务合同，明确服务的质量标准和绩效目标。在购买环保服务时，合同中会明确规定服务供应商应达到的环境改善指标、污染物减排目标等。政府会定期对服务供应商的服务质量和绩效进行评估，根据评估结果支付服务费用。如果服务供应商未能达到合同约定的质量标准和绩效目标，政府会要求其限期整改，甚至解除合同。美国还建立了严格的责任追究制度，对违规行为进行严厉惩处，保障政府购买公共服务的健康发展。如果服务供应商在投标过程中存在欺诈行为，或在服务过程中出现严重质量问题，将面临法律的制裁和经济的赔偿。5.2英国的经验英国作为较早开展政府购买公共服务的国家，在相关行政法规制方面积累了丰富且成熟的经验，其诸多做法值得深入研究和借鉴。英国构建了完备且严谨的政府购买公共服务法律体系。早在20世纪70年代，英国就开始在公共服务领域推行改革，逐步建立起一系列相关法律法规。《地方政府法》在政府购买公共服务中发挥着重要作用，它对地方政府在公共服务购买中的职责、权限、程序等方面作出了明确规定。明确地方政府有责任通过购买服务的方式，为当地居民提供高效、优质的公共服务，并规定了购买服务的资金来源、预算编制等内容。《公共合同条例》则对政府购买公共服务合同的签订、履行、变更、解除等环节进行了详细规范。该条例明确了合同的必备条款，如服务内容、服务标准、价格、支付方式、违约责任等，确保合同的合法性和有效性。在合同履行过程中，若出现争议，双方可依据该条例的规定进行协商或通过法律途径解决。这些法律法规相互配合，形成了一个有机的整体，为政府购买公共服务提供了全面、系统的法律保障。英国高度重视政府购买公共服务的竞争机制，以确保公共服务的高效供给和资源的合理配置。在公共交通服务领域，英国政府通过公开招标的方式，吸引多家公交运营公司参与竞争。政府会发布详细的招标信息，包括公交线路、运营时间、服务质量要求等内容，各公交运营公司根据自身实力和优势提交投标方案。政府组织专业的评审团队，依据预先制定的评标标准，对各投标方案进行综合评估，选择服务质量高、价格合理、信誉良好的公交运营公司作为服务承接主体。这种竞争机制促使公交运营公司不断提升服务质量，优化运营管理，降低运营成本，以在竞争中脱颖而出。在医疗卫生服务领域，英国政府引入竞争机制，允许私立医疗机构参与公共医疗服务的供给。私立医疗机构与公立医疗机构在服务质量、价格、效率等方面展开竞争，为患者提供了更多的选择，提高了医疗服务的整体水平。合同管理是英国政府购买公共服务的关键环节，英国建立了科学、严格的合同管理制度。在合同签订前，政府会对承接主体的资质、信誉、业绩等进行全面审查。在购买教育服务时，政府会详细考察教育机构的师资力量、教学设施、教学质量评估结果等，确保承接主体具备提供高质量服务的能力。合同条款明确、具体，对服务的各个方面都作出了详细规定。对于购买的养老服务合同，会明确规定护理人员的数量、资质要求、服务时间、服务内容，以及养老服务设施的标准等。在合同履行过程中，政府加强对承接主体的监督和管理，要求承接主体定期提交服务报告，详细说明服务的开展情况、遇到的问题及解决措施。政府还会不定期地对承接主体的服务进行实地检查，确保服务质量符合合同要求。如果承接主体未能按照合同约定提供服务，政府会根据合同约定追究其违约责任，包括扣除部分服务费用、终止合同等。英国建立了全方位、多层次的政府购买公共服务监督评估机制。在监督主体方面，除了政府内部的财政、审计、监