我国政策性银行监管法律制度的困境与突破：理论、现状与发展路径

我国政策性银行监管法律制度的困境与突破：理论、现状与发展路径一、引言1.1研究背景与意义在现代市场经济体系中，金融作为经济发展的核心驱动力，对资源配置和经济增长起着至关重要的作用。政策性银行作为金融体系的特殊组成部分，其设立旨在弥补市场机制在资源配置中的缺陷，促进国家战略目标的实现，推动经济的协调发展。与商业银行以盈利为主要目标不同，政策性银行肩负着贯彻国家政策、支持特定领域发展的使命，在国家经济调控中发挥着不可或缺的作用。从历史发展的角度来看，政策性银行的出现是对市场失灵的一种回应。在自由市场经济条件下，由于信息不对称、外部性以及公共物品属性等因素，市场机制无法实现资源的最优配置，导致一些具有重要战略意义或社会价值的领域难以获得足够的资金支持。例如，在基础设施建设、农业发展、进出口贸易以及中小企业扶持等领域，投资周期长、风险高、回报率低，商业性金融机构往往不愿涉足。而政策性银行的介入，通过提供长期、低息的资金支持，能够引导社会资本流向这些领域，促进经济结构的优化和均衡发展。在我国，政策性银行自1994年设立以来，在贯彻国家产业政策、区域发展政策和宏观调控政策方面发挥了重要作用。国家开发银行在支持国家重大基础设施建设、推动城镇化进程以及促进产业升级等方面发挥了关键作用；中国进出口银行致力于推动我国的对外贸易和对外投资合作，支持企业“走出去”，提升我国在国际经济舞台上的地位；中国农业发展银行则专注于服务“三农”领域，为保障国家粮食安全、促进农业现代化和农村经济发展提供了强有力的金融支持。截至2022年末，三家政策性银行资产总额达到33万亿元，约占全国银行业资产总额的10%，其职能作用日益突出，服务经济社会高质量发展效果明显，集中体现了政策性银行制度优势。然而，随着我国经济的快速发展和金融体制改革的不断深化，政策性银行面临着一系列新的挑战和问题。一方面，经济环境的变化和市场需求的多样化对政策性银行的业务创新和服务能力提出了更高要求；另一方面，缺乏完善的监管法律制度使得政策性银行在运营过程中面临诸多不确定性，潜在风险不断积累。从法律层面来看，我国目前尚未制定专门的政策性银行法，有关政策性银行的监管规定主要散见于国务院批复、实施方案和少量部门规章中，立法数量少、层次低，权威性、系统性、针对性不够。这种法律制度的缺失导致政策性银行的法律地位不明确，职能定位和业务范围缺乏清晰界定，内部治理结构不完善，外部监管机制不健全，严重制约了政策性银行的可持续发展。在当前全面依法治国的大背景下，加强政策性银行监管法律制度建设具有重要的现实意义。完善的监管法律制度是保障政策性银行稳健运行的基石。通过明确政策性银行的设立目的、法律属性、职能定位、业务范围以及监管主体和监管职责等，能够为政策性银行的运营提供明确的法律依据和行为准则，规范其经营管理行为，防范金融风险。健全的监管法律制度有助于提高政策性银行的治理水平。明确股东、董事会、监事会和管理层的职责权限，建立科学合理的决策机制、监督机制和激励约束机制，能够提升政策性银行的运营效率和管理水平，保障其资产的安全和增值。监管法律制度的完善还有利于促进政策性银行与其他金融机构的协调发展。清晰界定政策性银行与商业银行的业务边界，避免不正当竞争，能够维护金融市场的公平竞争秩序，促进金融体系的稳定和健康发展。从国际经验来看，许多发达国家和发展中国家都高度重视政策性银行的立法工作，通过制定专门的法律来规范政策性银行的运营和监管。美国的《国民银行法》、日本的《政策投资银行法》等，为我国提供了有益的借鉴。我国应结合自身国情，加快推进政策性银行监管法律制度建设，为政策性银行的可持续发展创造良好的法律环境。1.2国内外研究现状随着政策性银行在全球金融体系中重要性的日益凸显，国内外学者对政策性银行监管法律制度展开了广泛而深入的研究，为该领域的理论发展和实践探索提供了丰富的成果和宝贵的经验。国外对政策性银行的研究起步较早，相关理论和实践较为成熟。在立法模式方面，国外普遍遵循“立法先行、一行一法”的原则，通过专门立法明确政策性银行的设立目的、法律属性、职能定位和业务范围等关键要素。美国的《国民银行法》《银行法》对美国政策性银行的组织架构、运营规则和监管机制进行了详细规定，确保其在支持农业发展、住房建设等特定领域发挥积极作用。日本的《政策投资银行法》为日本政策投资银行的运作提供了坚实的法律基础，明确了其作为政府实施产业政策和经济调控工具的角色，使其能够在促进日本产业升级和经济发展中发挥重要作用。德国的《农村土地抵押银行管理法》则为德国农村土地抵押银行的设立、运营和监管提供了明确的法律依据，有力地支持了德国农业和农村经济的发展。在监管模式方面，国外形成了多元化的监管体系。政府部门在政策性银行监管中发挥主导作用，通过制定政策和法规，对政策性银行的运营进行宏观指导和监督。德国政府通过相关部门对德国复兴信贷银行的业务活动进行严格监管，确保其符合国家政策导向。独立监管机构也在政策性银行监管中扮演重要角色，它们依据专业知识和独立判断，对政策性银行的财务状况、风险管理和合规运营进行监督检查。行业自律组织则通过制定行业规范和标准，促进政策性银行之间的交流与合作，加强行业自律。美国的银行业协会在政策性银行监管中发挥了积极的行业自律作用，通过制定行业准则和规范，引导政策性银行健康发展。国外学者还对政策性银行的风险监管和公司治理进行了深入研究。在风险监管方面，强调建立全面的风险管理体系，对信用风险、市场风险、操作风险等进行有效识别、评估和控制。通过量化风险指标，制定风险限额，运用风险对冲工具等手段，降低政策性银行的风险水平。在公司治理方面，注重构建科学合理的治理结构，明确股东、董事会、监事会和管理层的职责权限，建立有效的决策机制、监督机制和激励约束机制，以提高政策性银行的运营效率和管理水平。国内对政策性银行监管法律制度的研究相对较晚，但近年来随着我国政策性银行的发展和金融体制改革的推进，相关研究逐渐增多。学者们普遍认为，我国政策性银行监管法律制度存在诸多问题，亟待完善。在立法方面，我国目前尚未制定专门的政策性银行法，有关政策性银行的监管规定主要散见于国务院批复、实施方案和少量部门规章中，立法数量少、层次低，权威性、系统性、针对性不够。这种法律制度的缺失导致政策性银行的法律地位不明确，职能定位和业务范围缺乏清晰界定，内部治理结构不完善，外部监管机制不健全，严重制约了政策性银行的可持续发展。在监管模式方面，我国目前对政策性银行的监管主要由银保监会等部门负责，但存在监管职责不明确、监管协调不足等问题。银保监会与其他相关部门之间在政策性银行监管方面的职责划分不够清晰，容易出现监管重叠或监管空白的情况。监管部门之间的协调配合不够顺畅，影响了监管效率和效果。国内学者还关注到政策性银行的风险监管和公司治理问题，提出应加强对政策性银行的风险监测和预警，建立健全风险防范机制，完善公司治理结构，提高治理水平。尽管国内外在政策性银行监管法律制度研究方面取得了一定成果，但仍存在一些不足之处。现有研究对政策性银行监管法律制度的系统性和整体性研究不够深入，缺乏从宏观层面构建完善的监管法律体系的探讨。对不同国家和地区政策性银行监管法律制度的比较研究不够全面，未能充分挖掘和借鉴国际经验。在结合我国国情进行制度创新方面，研究还不够深入，提出的建议和措施在实践中的可操作性有待进一步提高。因此，加强对政策性银行监管法律制度的研究，填补现有研究的空白，具有重要的理论和现实意义。1.3研究方法与创新点在研究过程中，本文综合运用多种研究方法，力求全面、深入地剖析政策性银行监管法律制度，为完善我国相关法律制度提供有力的理论支持和实践建议。本文将广泛搜集国内外关于政策性银行监管法律制度的相关文献资料，包括学术著作、期刊论文、研究报告、法律法规、政策文件等。通过对这些文献的系统梳理和分析，了解该领域的研究现状、发展趋势以及存在的问题，把握政策性银行监管法律制度的基本理论和实践经验，为后续研究奠定坚实的理论基础。在研究国外政策性银行监管法律制度时，将选取美国、日本、德国等具有代表性的国家，对其立法模式、监管机构设置、监管内容和监管方式等方面进行详细比较分析。通过对比不同国家的制度差异，总结其成功经验和不足之处，从中汲取有益的启示，为我国政策性银行监管法律制度的完善提供参考借鉴。本文将选取我国政策性银行的具体案例，如国家开发银行在支持基础设施建设项目中的运作、中国进出口银行在促进对外贸易和投资中的实践以及中国农业发展银行在服务“三农”领域的典型业务等，深入分析这些案例中监管法律制度的实际应用效果、存在的问题以及面临的挑战。通过案例研究，更加直观地了解我国政策性银行监管法律制度在实践中的运行情况，发现问题并提出针对性的解决方案。此外，还将运用跨学科研究方法，综合运用法学、经济学、金融学等多学科的理论和方法，从不同角度对政策性银行监管法律制度进行分析。运用经济学中的市场失灵理论、政府干预理论来解释政策性银行存在的必要性和监管的重要性；运用金融学中的风险管理理论、金融市场理论来分析政策性银行的风险特征和监管需求，从而拓宽研究视野，提升研究的深度和广度。本研究在研究视角上具有一定创新，突破了以往仅从单一法学角度研究政策性银行监管法律制度的局限，采用跨学科的研究视角，综合运用法学、经济学、金融学等多学科知识，对政策性银行监管法律制度进行全面、系统的分析，从不同学科的理论和方法中汲取营养，为研究提供更丰富的思路和更坚实的理论支撑。在内容整合方面，本研究注重对国内外政策性银行监管法律制度的全面梳理和深入比较，不仅关注国外成熟的立法经验和监管模式，还紧密结合我国国情和政策性银行的发展实践，将国际经验与国内实际需求有机结合，提出具有针对性和可操作性的完善建议，为我国政策性银行监管法律制度的建设提供了更为全面和实用的参考。二、政策性银行监管法律制度的理论基础2.1政策性银行的概念与特征2.1.1概念界定政策性银行是指由政府发起、出资成立，以贯彻和配合政府特定经济政策和意图为目的，在特定领域开展金融业务的专业性金融机构。这一定义明确了政策性银行与其他金融机构的本质区别，突出了其政府背景和政策导向性。从设立目的来看，政策性银行并非以追求利润最大化为目标，而是为了实现国家的宏观经济政策，促进经济结构调整和社会发展。在基础设施建设领域，由于项目投资规模大、回报周期长，商业性金融机构往往缺乏投资积极性，而政策性银行通过提供长期、低成本的资金支持，能够满足这些项目的融资需求，推动基础设施的完善，为经济发展奠定坚实基础。与商业银行相比，政策性银行在资金来源、业务范围和经营目标等方面存在显著差异。商业银行主要依靠吸收公众存款作为资金来源，业务范围广泛，涵盖各类存贷款、中间业务等，以盈利为主要经营目标，追求股东利益最大化。而政策性银行的资金来源主要包括政府财政拨款、发行政策性金融债券、向中央银行借款等，资金运用集中于特定领域，如农业发展、进出口贸易、中小企业扶持等，旨在支持国家重点产业和项目，实现社会效益。国家开发银行在支持国家重大基础设施建设项目时，通过发行金融债券筹集资金，为项目提供长期、大额的贷款支持，助力项目顺利实施，促进区域经济协调发展。在国际上，不同国家对政策性银行的称谓和定义可能有所不同，但其实质和功能基本一致。日本的政策投资银行，作为政府实施产业政策和经济调控的重要工具，通过提供长期低息贷款、担保等金融服务，支持日本的产业升级和经济发展；德国的复兴信贷银行，致力于促进德国的经济发展和国际合作，在支持中小企业发展、基础设施建设、环境保护等领域发挥了重要作用。这些国际上的政策性银行在贯彻国家政策、促进经济发展方面都具有重要意义，为我国政策性银行的发展提供了有益的借鉴。2.1.2独特特征政策性银行不以营利为主要目标，这是其最显著的特征之一。与商业银行追求利润最大化不同，政策性银行的经营活动服从于国家宏观经济和社会发展目标，旨在弥补市场失灵，促进资源的合理配置。在支持农业发展方面，由于农业生产面临自然风险和市场风险双重挑战，投资回报率相对较低，商业性金融机构往往不愿涉足。而政策性银行通过提供低息贷款、农业补贴等金融服务，能够满足农业生产和农村发展的资金需求，保障国家粮食安全，促进农村经济繁荣。政策性银行是贯彻国家政策的重要工具，其业务活动紧密围绕国家的产业政策、区域发展政策和宏观调控政策展开。在推动产业升级过程中，政策性银行根据国家产业政策导向，对新兴产业、战略性产业提供资金支持，引导社会资本流向这些领域，促进产业结构的优化和升级。对高新技术产业的扶持，政策性银行通过提供优惠贷款、风险投资等方式，助力企业开展技术创新和产品研发，提升产业竞争力。政策性银行的资金来源和运用具有特殊性。在资金来源方面，主要依赖政府财政拨款、发行政策性金融债券和向中央银行借款等，资金来源相对稳定且成本较低。在资金运用方面，主要投向具有重要战略意义或社会价值，但投资周期长、风险高、回报率低的项目，如基础设施建设、农业开发、进出口贸易等领域。中国进出口银行在支持企业“走出去”过程中，通过提供出口信贷、对外投资贷款等金融产品，为企业开展对外贸易和投资合作提供资金支持，促进我国与其他国家的经济交流与合作。政策性银行具有较强的政府背景和国家信用支持，这使得其在金融市场中具有独特的地位和优势。政府的信用担保和资金支持，增强了政策性银行的信誉和融资能力，使其能够以较低的成本筹集资金，并为国家重点项目和产业提供长期、稳定的金融支持。国家开发银行在参与国家重大基础设施建设项目时，凭借国家信用的支持，能够获得大量低成本资金，为项目的顺利实施提供坚实的资金保障。2.2监管的必要性与目标2.2.1必要性分析金融风险具有高度的传染性和破坏性，一旦爆发，可能引发系统性风险，对整个金融体系和经济社会造成严重冲击。2008年的全球金融危机就是一个典型的例子，这场危机由美国次贷危机引发，迅速蔓延至全球，导致众多金融机构倒闭，股市暴跌，经济陷入衰退。政策性银行作为金融体系的重要组成部分，虽然其经营目标和业务范围与商业银行有所不同，但同样面临着各种金融风险。由于政策性银行的资金主要投向基础设施建设、农业发展、进出口贸易等领域，这些项目往往投资规模大、周期长、风险高，如基础设施建设项目可能受到宏观经济环境、政策变化、项目进度等因素的影响，导致贷款回收困难，从而增加信用风险。如果对政策性银行缺乏有效的监管，这些风险可能不断积累，最终引发金融风险的爆发，威胁金融体系的稳定。政策性银行作为贯彻国家政策的重要工具，其运营必须紧密围绕国家的政策目标展开。监管能够确保政策性银行准确理解和执行国家政策，避免出现政策偏差或执行不到位的情况。在支持国家重点产业发展方面，如果缺乏监管，政策性银行可能为了追求短期利益而偏离政策导向，将资金投向非重点产业或不符合政策要求的项目，导致国家政策无法有效落实，影响产业结构调整和经济发展战略的实施。只有通过加强监管，明确政策性银行的政策目标和业务范围，监督其资金投向和运营活动，才能保障国家政策得到切实贯彻，实现经济社会的协调发展。金融市场的稳定是经济健康发展的重要前提，而政策性银行在金融市场中扮演着重要角色。其资金来源和运用的特殊性，以及政府背景和国家信用支持，使其对金融市场的运行产生重要影响。如果政策性银行的运营出现问题，如违规操作、过度扩张等，可能扰乱金融市场秩序，引发市场波动。通过对政策性银行的监管，可以规范其市场行为，防止不正当竞争，维护金融市场的公平竞争环境，促进金融市场的稳定运行。监管部门可以对政策性银行的市场准入、业务活动、信息披露等方面进行严格监管，确保其遵守市场规则，不与商业银行等其他金融机构进行不正当竞争，从而维护金融市场的稳定和健康发展。2.2.2监管目标合规运营是金融机构稳健发展的基础，对于政策性银行也不例外。确保政策性银行遵守国家法律法规和监管规定，是监管的首要目标。这包括要求政策性银行严格按照相关法律法规的规定开展业务活动，遵守金融监管部门制定的各项规章制度，如资本充足率要求、风险管理规定、内部控制制度等。通过定期检查和监督，确保政策性银行的业务操作符合法律规范，避免出现违法违规行为，从而保障其运营的合法性和规范性。监管部门可以对政策性银行的贷款审批流程、资金使用情况、财务报表等进行审查，及时发现和纠正违规行为，防范法律风险。政策性银行设立的初衷是为了实现国家的政策目标，因此，监管应确保其业务活动紧密围绕政策目标展开，充分发挥政策性功能。在支持“三农”发展方面，监管部门应监督中国农业发展银行是否将足够的资金投向农业生产、农村基础设施建设、农民生活改善等领域，是否为“三农”提供了优惠的金融服务，以促进农业现代化和农村经济发展。在推动企业“走出去”方面，应关注中国进出口银行是否积极为企业提供出口信贷、对外投资贷款等金融支持，帮助企业拓展国际市场，提升我国在国际经济舞台上的地位。通过监管，促使政策性银行切实履行政策使命，为国家经济社会发展做出贡献。政策性银行的利益相关者包括政府、股东、债权人、客户等，监管的目标之一是保护这些利益相关者的合法权益。对于政府来说，监管可以确保政策性银行按照国家政策要求运营，实现政策目标，维护国家利益；对于股东而言，监管有助于保障其投资的安全和收益，确保政策性银行的经营管理符合股东的利益；对于债权人，监管可以增强其对政策性银行的信心，保障其债权的安全；对于客户，监管可以保证政策性银行提供优质、公平的金融服务，保护客户的合法权益。监管部门可以要求政策性银行加强信息披露，提高透明度，使利益相关者能够及时、准确地了解其运营状况和财务信息，以便做出合理的决策。监管部门还可以对政策性银行的服务质量、收费标准等进行监督，防止其损害客户利益。2.3相关理论依据2.3.1市场失灵理论市场失灵理论是解释政策性银行存在必要性的重要理论基础之一。在完全竞争的市场经济条件下，市场机制通过价格信号和竞争机制能够实现资源的有效配置，使社会福利达到最大化。然而，现实中的市场往往存在各种缺陷，导致市场失灵的情况频繁发生。市场失灵的主要表现形式包括垄断、外部性、公共物品供给不足以及信息不对称等。垄断会导致市场竞争的缺失，企业为追求垄断利润而限制产量、提高价格，从而降低资源配置效率，损害消费者利益。外部性是指一个经济主体的行为对其他经济主体产生的非市场性影响，这种影响可能是正的（如企业的技术创新带动了整个行业的发展），也可能是负的（如企业的生产活动对环境造成了污染），但市场机制往往无法对外部性进行有效调节，导致资源配置偏离最优状态。公共物品具有非排他性和非竞争性的特点，即无法排除他人使用，且一个人的使用不会减少其他人的使用，这使得市场主体缺乏提供公共物品的积极性，导致公共物品供给不足。信息不对称则是指市场参与者之间掌握的信息存在差异，信息优势方可能利用信息优势获取不当利益，从而影响市场的公平竞争和资源配置效率。在金融市场中，市场失灵同样存在。由于金融市场的特殊性，信息不对称问题更为突出，投资者难以准确了解企业的真实财务状况和经营风险，导致逆向选择和道德风险的产生。一些具有重要战略意义或社会价值的领域，如基础设施建设、农业发展、中小企业扶持等，由于投资周期长、风险高、回报率低，商业性金融机构往往不愿涉足，导致这些领域的资金短缺，影响经济的协调发展。为了弥补市场失灵，政府需要采取干预措施，政策性银行应运而生。政策性银行作为政府干预金融市场的工具，通过提供低成本的资金支持，引导社会资本流向那些市场机制无法有效配置资源的领域，促进经济结构的优化和均衡发展。在基础设施建设领域，国家开发银行通过发放长期贷款，为交通、能源等大型项目提供资金支持，推动基础设施的完善，改善投资环境，促进经济增长。在农业发展方面，中国农业发展银行通过提供农业贷款、农业补贴等金融服务，支持农业生产和农村经济发展，保障国家粮食安全。监管在弥补市场缺陷中发挥着重要作用。监管机构通过制定和执行相关法律法规和政策，对政策性银行的运营进行监督和管理，确保其合规经营，防止其利用政府背景和国家信用进行不正当竞争，维护金融市场的公平竞争秩序。监管机构还可以对政策性银行的风险进行监测和控制，防范金融风险的发生，保障金融体系的稳定。监管机构可以要求政策性银行建立健全风险管理体系，对信用风险、市场风险、操作风险等进行有效识别、评估和控制；加强对政策性银行的资本充足率、流动性等指标的监管，确保其具备足够的风险抵御能力。2.3.2政府干预理论政府干预理论认为，在市场经济中，由于市场失灵的存在，政府有必要采取适当的干预措施，以纠正市场缺陷，实现经济的稳定和发展。这一理论为政府通过监管引导政策性银行实现宏观经济调控目标提供了重要的理论依据。在现代市场经济中，市场机制虽然在资源配置中发挥着基础性作用，但市场失灵的现象时有发生，如垄断、外部性、公共物品供给不足以及信息不对称等问题，会导致资源配置的低效和社会福利的损失。为了弥补市场失灵，政府需要运用各种政策工具进行干预，其中金融政策是重要的手段之一。政策性银行作为政府实施金融政策的重要载体，通过提供特定领域的融资支持，能够引导资源流向国家重点扶持的产业和项目，促进经济结构的调整和优化，实现宏观经济调控目标。在产业升级过程中，政府可以通过政策性银行对新兴产业、战略性产业提供低息贷款、财政贴息等金融支持，鼓励企业加大技术创新和研发投入，推动产业结构的升级和转型。政府通过监管政策性银行，可以确保其按照国家的政策意图和战略目标开展业务活动。监管机构可以制定明确的政策目标和业务范围，要求政策性银行严格执行，避免其偏离政策方向。监管机构还可以对政策性银行的资金投向、贷款规模、利率水平等进行监督和调控，确保其资金能够精准地投向国家重点支持的领域和项目，提高资金使用效率，实现政策效果的最大化。在支持“三农”发展方面，监管机构可以要求中国农业发展银行加大对农业生产、农村基础设施建设、农村生态环境改善等领域的资金投入，确保农业发展和农村经济繁荣。监管还可以促进政策性银行的稳健运营，防范金融风险。政策性银行虽然具有政府背景和国家信用支持，但在运营过程中同样面临着各种风险，如信用风险、市场风险、操作风险等。如果这些风险得不到有效控制，不仅会影响政策性银行自身的稳健发展，还可能对金融体系的稳定造成威胁。通过加强监管，监管机构可以要求政策性银行建立健全风险管理体系，完善内部控制制度，加强对风险的识别、评估和监测，及时采取措施化解风险，保障政策性银行的资产安全和稳健运营。监管机构可以对政策性银行的贷款审批流程、贷后管理等环节进行监督，防止出现违规操作和不良贷款的增加；要求政策性银行加强对市场风险的管理，合理配置资产，降低市场波动对其经营的影响。三、我国政策性银行监管法律制度现状3.1监管法律体系框架3.1.1现有法律规范我国目前尚未制定专门针对政策性银行的法律，对政策性银行的监管主要依据一些综合性的金融法律以及相关的行政法规和部门规章。在法律层面，《中国人民银行法》《银行业监督管理法》等法律中包含了与政策性银行监管相关的条文。《中国人民银行法》赋予中国人民银行对金融机构进行监督管理的职责，政策性银行作为金融机构的重要组成部分，也在其监管范围内。中国人民银行有权依法监测金融市场的运行情况，对金融市场实施宏观调控，防范和化解系统性金融风险，维护金融稳定，这其中涵盖了对政策性银行资金流动性、货币政策执行情况等方面的监管。《银行业监督管理法》明确了国务院银行业监督管理机构（现国家金融监督管理总局）对银行业金融机构及其业务活动的监督管理职责，政策性银行属于银行业金融机构，需遵守该法的相关规定。国家金融监督管理总局依照法律、行政法规制定并发布对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则，对政策性银行的市场准入、业务运营、风险管理等方面进行监管。在市场准入方面，严格审查政策性银行的设立、变更、终止以及业务范围，确保其符合国家金融政策和监管要求；在业务运营监管中，关注政策性银行的贷款投向、资金运用等是否符合政策导向和合规要求；在风险管理方面，督促政策性银行建立健全风险管理体系，加强对信用风险、市场风险、操作风险等的管控。这些法律条文为政策性银行监管提供了一定的法律依据，但由于它们并非专门针对政策性银行制定，在实际监管中存在针对性和适应性不足的问题。对于政策性银行特殊的职能定位、业务特点和风险特征，这些法律条文未能充分体现差异化监管的要求，导致在监管实践中难以准确把握监管尺度，有效实施监管措施。3.1.2行政法规与规章国务院及相关部门发布了一系列关于政策性银行监管的行政法规和部门规章，在政策性银行监管中发挥着重要作用。国务院批复的政策性银行改革方案，对国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行的改革方向、职能定位、业务范围等作出了明确规定，为政策性银行的改革与发展提供了指导，也为监管部门实施监管提供了重要依据。这些改革方案明确了政策性银行在国家经济发展中的战略定位，要求其聚焦主责主业，更好地服务国家战略，监管部门据此对政策性银行的业务开展进行监督，确保其符合改革方案的要求。银保监会（现国家金融监督管理总局）等部门发布的部门规章，对政策性银行的监管内容、监管方式等作出了具体规定。在监管内容方面，涵盖了市场准入监管，依法对政策性银行的设立、变更和终止进行审查和审批，对其业务范围和职能定位进行界定；高级管理人员任职资格审查及年度考核，从德、能、勤、绩以及接受监管机构非现场监管情况等多个方面进行审查和考核；合规性检查，对照政策性银行的相关许可证，检查其设置或变更事项审批手续是否完备，是否存在超授权、超范围经营等情况，以及业务经营状况是否合法合规，内控制度是否完善等；日常的非现场监管，根据政策性银行定期呈报的报表、报告，从贷款投向指标、安全性指标、流动性指标、效益性指标及总量控制指标等多个方面进行业务分析和监督。这些行政法规和部门规章在一定程度上细化了政策性银行的监管要求，增强了监管的可操作性。然而，由于它们的法律层级相对较低，权威性和稳定性不足，在面对复杂多变的金融市场环境和政策性银行业务创新发展时，难以有效应对新出现的监管问题，无法为政策性银行监管提供全面、系统、有力的法律支撑。3.2监管主体与职责3.2.1主要监管主体中国人民银行作为我国的中央银行，在政策性银行监管中扮演着重要角色。其主要职责包括制定和执行货币政策，维护金融稳定，防范和化解系统性金融风险。在对政策性银行的监管方面，中国人民银行有权监测政策性银行的资金流动性状况，确保其具备足够的资金应对支付需求，防止流动性风险的发生。中国人民银行通过对政策性银行存款准备金率的调整，影响其资金成本和可用资金规模，从而引导其资金投向符合国家政策导向的领域。在市场利率波动较大时，中国人民银行可以通过公开市场操作，调节市场资金供求关系，稳定市场利率，为政策性银行的运营创造良好的货币环境。国家金融监督管理总局作为专门的银行业监管机构，对政策性银行实施全面监管。在市场准入方面，严格审查政策性银行的设立、变更、终止以及业务范围的调整，确保其符合国家金融政策和监管要求。对政策性银行高级管理人员的任职资格进行审查，要求其具备相应的专业知识、管理经验和良好的职业道德，以保障政策性银行的稳健经营。国家金融监督管理总局通过非现场监管和现场检查等方式，对政策性银行的业务运营、风险管理、内部控制等方面进行监督检查。在非现场监管中，定期收集和分析政策性银行的财务报表、业务报告等数据，评估其经营状况和风险水平；在现场检查中，深入政策性银行实地，对其业务操作、内部控制制度的执行情况等进行详细检查，及时发现和纠正存在的问题。财政部作为国家财政主管部门，在政策性银行监管中主要负责对其财务状况进行监管。这包括对政策性银行的资本充足率进行监管，确保其拥有足够的资本来抵御风险，保障资产的安全。资本充足率是衡量政策性银行稳健性的重要指标，财政部通过要求政策性银行保持合理的资本充足率水平，增强其风险抵御能力。财政部还对政策性银行的资金来源和运用进行监管，确保其资金运用符合国家政策导向和财务规范。对政策性银行的贷款投向进行审查，确保资金投向国家重点支持的领域和项目，提高资金使用效率，实现社会效益最大化。在政策性银行的财务预算和决算方面，财政部进行严格审核，监督其财务收支的合理性和合规性，防止出现财务风险。3.2.2职责分工与协调中国人民银行主要负责货币政策的制定与执行，从宏观层面维护金融稳定，关注政策性银行对货币政策的执行情况以及其对金融市场整体流动性的影响。在货币政策宽松时期，引导政策性银行加大对国家重点项目的资金支持力度，促进经济增长；在货币政策收紧时，监督政策性银行合理控制信贷规模，防范金融风险。国家金融监督管理总局侧重于对政策性银行的微观审慎监管，关注其业务合规性、风险管理能力以及内部控制有效性等方面。通过制定详细的监管规则和标准，对政策性银行的市场准入、业务运营、高管任职等进行全面监管，确保其依法合规经营。财政部则主要从财务角度对政策性银行进行监管，保障其财务稳健性和资金运用的合理性，确保财政资金的安全和有效使用。在实际监管过程中，各监管主体之间需要建立有效的协调合作机制。建立信息共享平台至关重要。中国人民银行、国家金融监督管理总局和财政部应通过该平台及时共享有关政策性银行的监管信息，包括货币政策执行情况、业务运营数据、财务报表等。这有助于各监管主体全面了解政策性银行的运营状况，避免因信息不对称导致监管漏洞或重复监管。在制定监管政策时，各监管主体应加强沟通与协调。中国人民银行在制定货币政策时，应充分考虑国家金融监督管理总局对政策性银行业务合规性的要求以及财政部对其财务状况的监管目标，确保政策之间相互衔接、协同配合。国家金融监督管理总局在制定监管规则时，也应与中国人民银行和财政部进行充分沟通，征求各方意见，避免政策冲突。在对政策性银行进行检查时，各监管主体可以开展联合检查行动。针对政策性银行的重大业务活动或风险事件，中国人民银行、国家金融监督管理总局和财政部可以组成联合检查组，共同对其进行深入调查和评估。这样可以整合各监管主体的专业优势和资源，提高检查的效率和效果，确保对问题的全面了解和妥善处理。在出现监管职责交叉或争议时，应明确协调解决机制，通过建立定期的联席会议制度或成立专门的协调小组等方式，及时沟通协商，明确各自职责，避免出现监管空白或推诿责任的情况，保障对政策性银行监管的有效性和连贯性。3.3监管内容与方式3.3.1监管内容市场准入监管是政策性银行监管的首要环节，对于保障政策性银行的稳健设立和规范运营具有重要意义。监管机构对政策性银行的设立条件进行严格审查，包括注册资本、股东资格、组织架构等方面。注册资本需达到法定最低限额，以确保政策性银行具备足够的资金实力来履行其职能；股东资格要符合相关规定，确保股东具备良好的信誉和资金实力，能够为政策性银行的发展提供稳定支持；合理的组织架构设计则有助于明确各部门职责，提高运营效率。在设立国家开发银行时，对其注册资本的筹集和股东的资质进行了严格审核，保障了其初始运营的资金基础和股东背景的可靠性。对政策性银行业务范围的界定也是市场准入监管的关键内容，明确其业务边界，确保其专注于国家政策支持的特定领域，避免盲目扩张和与商业银行的不正当竞争。中国农业发展银行主要专注于“三农”领域的金融服务，监管机构严格限定其业务范围，使其能够集中资源支持农业生产、农村基础设施建设等重点项目。业务运营监管贯穿于政策性银行日常经营活动的全过程，旨在确保其业务活动符合国家政策导向和法律法规要求。监管机构密切关注政策性银行的贷款投向，确保资金精准投向国家重点支持的领域和项目。在支持国家重大基础设施建设项目时，监管机构会监督国家开发银行的贷款资金是否及时足额到位，是否按照项目进度合理发放贷款，以保障项目的顺利推进。监管机构还会对政策性银行的业务合规性进行检查，包括贷款审批程序是否规范、资金使用是否符合规定用途等。对贷款审批程序的监管，要求政策性银行严格按照既定的审批流程进行操作，对贷款项目的风险评估、借款人的信用状况审查等环节都要做到严谨细致，防止违规放贷和不良贷款的产生；对资金使用用途的监管，确保政策性银行的贷款资金用于指定的项目和领域，不得挪用或擅自改变用途，保障资金的安全和有效使用。风险管理监管是政策性银行监管的核心内容之一，对于防范金融风险、维护金融稳定至关重要。政策性银行面临着多种风险，信用风险是由于借款人无法按时足额偿还贷款本息而导致的风险。监管机构要求政策性银行建立完善的信用风险评估体系，对借款人的信用状况进行全面、准确的评估，合理确定贷款额度和期限，加强贷后管理，及时跟踪借款人的经营状况和还款能力变化，降低信用风险。市场风险则是由于市场价格波动，如利率、汇率、证券价格等变化而导致的风险。监管机构督促政策性银行加强对市场风险的监测和分析，合理配置资产，运用套期保值等工具进行风险对冲，降低市场风险对其经营的影响。操作风险是由于内部程序不完善、人员失误、系统故障或外部事件等原因导致的风险。监管机构要求政策性银行建立健全内部控制制度，加强对员工的培训和管理，提高操作流程的规范化和标准化程度，降低操作风险。通过对风险管理的全面监管，确保政策性银行具备较强的风险抵御能力，保障其稳健运营。资本充足率是衡量政策性银行稳健性的重要指标，反映了其抵御风险的能力。监管机构对政策性银行的资本充足率设定了明确的监管要求，督促其保持充足的资本水平。政策性银行的资本充足率应不低于规定的标准，如核心一级资本充足率、一级资本充足率和资本充足率等指标都要符合监管要求。为满足资本充足率要求，政策性银行可以通过多种方式补充资本，政府注资是重要的资金来源之一，体现了政府对政策性银行的支持和保障；发行金融债券也是常见的补充资本方式，通过向市场募集资金，增加资本实力；留存利润则是将部分经营利润留存下来，充实资本。监管机构会对政策性银行的资本补充计划和执行情况进行监督，确保其资本充足率始终维持在合理水平，增强其风险抵御能力，保障金融稳定。3.3.2监管方式现场检查是监管机构对政策性银行进行实地检查的监管方式，具有直观、深入的特点，能够全面了解政策性银行的实际运营情况。监管机构会定期或不定期地对政策性银行进行现场检查，检查内容涵盖业务运营的各个方面。在合规性检查方面，对照相关法律法规、政策文件以及内部规章制度，检查政策性银行的业务操作是否符合规定。查看贷款审批手续是否完备，是否存在违规审批的情况；检查资金使用是否符合指定用途，有无挪用现象；审查各项业务活动是否遵守监管要求和内部操作规程。在风险性检查中，评估政策性银行面临的各类风险状况。对信用风险，检查贷款质量，分析不良贷款的成因和分布情况，评估贷款风险分类的准确性；对于市场风险，审查其对市场风险的识别、评估和控制措施是否有效，资产配置是否合理，是否存在过度暴露于市场风险的情况；针对操作风险，检查内部控制制度的执行情况，查看是否存在因内部管理不善、人员操作失误或系统故障等引发的风险隐患。通过现场检查，监管机构能够及时发现问题，并提出整改要求，督促政策性银行加以改进。非现场监管是监管机构通过收集、分析政策性银行定期报送的报表、报告等资料，对其经营状况进行持续监测和评估的监管方式。监管机构要求政策性银行定期报送资产负债表、损益表、现金流量表等财务报表，以及业务经营报告、风险管理报告等，全面掌握其财务状况、业务发展和风险水平。监管机构会运用一系列监管指标对这些数据进行分析，贷款投向指标用于评估政策性银行的资金是否投向国家重点支持的领域和项目，是否符合政策导向；安全性指标如不良贷款率、拨备覆盖率等，反映了其资产质量和风险抵御能力；流动性指标如流动性比例、存贷比等，衡量其资金的流动性状况，确保其具备足够的资金应对支付需求；效益性指标如资产收益率、资本利润率等，评估其经营效益和盈利能力；总量控制指标则对其信贷规模、资金总量等进行监控，防止过度扩张。通过对这些指标的分析，监管机构能够及时发现政策性银行经营中存在的问题和潜在风险，发出预警信号，并采取相应的监管措施。当发现政策性银行的不良贷款率上升时，监管机构会要求其加强风险管理，加大不良贷款处置力度，制定风险防范措施，以保障其稳健运营。合规性审查是监管机构对政策性银行的业务活动是否符合法律法规、政策规定和内部规章制度进行审查的监管方式。在政策性银行开展新业务或重大业务活动之前，监管机构会对其业务方案进行审查，评估其是否符合国家政策导向和监管要求。对于政策性银行拟开展的一项支持新兴产业发展的贷款业务，监管机构会审查该业务是否符合国家的产业政策，贷款条件是否合理，风险控制措施是否有效等。在业务开展过程中，监管机构也会持续进行合规性审查，检查其是否严格按照既定的业务流程和规定操作。审查贷款审批流程是否合规，是否存在简化或违规操作的情况；检查资金使用是否符合合同约定和政策要求，是否存在违规挪用资金的行为。合规性审查能够确保政策性银行的业务活动在合法合规的框架内进行，避免出现违法违规行为，维护金融秩序和市场稳定。四、我国政策性银行监管法律制度存在的问题4.1法律体系不完善4.1.1立法滞后我国目前尚未制定专门的政策性银行法，这使得政策性银行的运营和监管缺乏明确、系统的法律依据。自1994年三家政策性银行成立以来，主要依据国务院的相关批复、实施方案以及少量部门规章来开展业务和接受监管。这些规范性文件在一定程度上指导了政策性银行的发展，但随着经济金融形势的不断变化和政策性银行业务的日益复杂，其局限性日益凸显。在金融市场快速发展的背景下，政策性银行面临着新的机遇和挑战，如业务创新、国际化拓展等。由于缺乏专门立法，对于政策性银行在这些新领域的业务活动，无法从法律层面明确其合法性、合规性以及监管要求。在支持“一带一路”倡议的过程中，政策性银行开展了大量跨境融资、投资等业务，涉及复杂的国际法律关系和风险。由于缺乏相关法律规定，政策性银行在业务操作中面临诸多不确定性，监管部门也难以进行有效的监督管理。与国外成熟的政策性银行立法相比，我国的立法滞后问题更为突出。美国、日本、德国等国家在设立政策性银行时，都先制定了专门的法律，为政策性银行的运营和监管提供了坚实的法律基础。美国的《国民银行法》对美国政策性银行的组织架构、运营规则和监管机制进行了详细规定，确保其在支持农业发展、住房建设等特定领域发挥积极作用；日本的《政策投资银行法》明确了日本政策投资银行作为政府实施产业政策和经济调控工具的角色，规范了其业务范围、资金来源和运用等方面。而我国政策性银行在缺乏专门立法的情况下，运营和监管主要依赖于行政文件和部门规章，法律层级低，稳定性和权威性不足，难以适应政策性银行发展的需求。4.1.2法律位阶低我国有关政策性银行监管的规定主要散见于行政法规和部门规章中，法律位阶较低。这些行政法规和部门规章虽然在一定程度上对政策性银行的监管起到了规范作用，但与法律相比，其权威性和稳定性明显不足。行政法规和部门规章的制定和修改相对较为灵活，容易受到政策变化和部门利益的影响，导致监管标准和要求的不一致性。在不同时期，监管部门可能会根据政策导向和实际情况，对政策性银行的监管要求进行调整，这使得政策性银行难以形成稳定的预期，增加了其运营和管理的难度。由于法律位阶低，在面对一些复杂的法律问题和利益冲突时，行政法规和部门规章的效力往往受到质疑。当政策性银行与其他金融机构或企业发生法律纠纷时，由于缺乏明确的法律依据，可能导致法律适用的不确定性，影响纠纷的解决和公平正义的实现。在政策性银行的市场准入、业务范围界定、风险监管等关键领域，由于缺乏高层次法律的明确规定，监管部门在执法过程中可能面临法律依据不足的困境，难以对政策性银行进行全面、有效的监管。这不仅不利于维护金融市场秩序，也可能影响政策性银行的健康发展，使其在履行政策职能时受到阻碍。4.2监管主体协调不足4.2.1职责交叉与空白在我国政策性银行监管体系中，多个监管主体并存，这虽然有助于从不同角度对政策性银行进行监督，但也不可避免地导致了职责交叉与空白问题。中国人民银行、国家金融监督管理总局和财政部等部门在政策性银行监管中都承担着重要职责，然而，由于缺乏明确、细致的职责划分，各监管主体之间在实际监管过程中存在职责重叠的情况。在对政策性银行的市场准入监管方面，中国人民银行和国家金融监督管理总局都拥有一定的审查和审批权限，这可能导致重复审查，不仅增加了监管成本，也给政策性银行带来不必要的负担。在对政策性银行的业务合规性检查中，国家金融监督管理总局和财政部也可能存在职责交叉，双方都可能对政策性银行的财务合规性和业务运营合规性进行检查，导致监管资源的浪费。职责空白的问题同样不容忽视。在一些新兴业务领域和风险监管方面，由于相关法律法规和监管制度的不完善，各监管主体之间可能出现推诿责任的情况，导致监管缺失。随着金融科技的快速发展，政策性银行在数字化转型过程中开展了一系列新业务，如线上贷款、金融大数据应用等。对于这些新兴业务的监管，目前缺乏明确的监管主体和监管规则，中国人民银行、国家金融监督管理总局和财政部之间可能存在职责不清的情况，无法形成有效的监管合力，从而使政策性银行在这些领域面临监管空白，增加了潜在风险。在对政策性银行的系统性风险监管方面，由于系统性风险的复杂性和跨部门性，各监管主体之间的协调配合难度较大，容易出现监管空白，难以对系统性风险进行全面、有效的监测和防范。4.2.2信息共享困难监管主体之间信息沟通不畅是影响政策性银行监管效率的重要因素之一。在实际监管过程中，中国人民银行、国家金融监督管理总局和财政部等监管主体之间缺乏有效的信息共享机制，导致信息传递不及时、不准确，影响了监管决策的科学性和有效性。由于各监管主体使用的信息系统和数据标准不一致，信息共享存在技术障碍。中国人民银行的货币政策监测系统与国家金融监督管理总局的银行业监管信息系统在数据格式、指标定义等方面存在差异，这使得双方在共享有关政策性银行的信息时，需要进行大量的数据转换和核对工作，增加了信息共享的难度和成本。监管主体之间缺乏常态化的信息共享平台和沟通机制，信息共享往往依赖于临时性的文件传递或会议交流，效率低下。当国家金融监督管理总局发现政策性银行存在业务合规问题时，可能无法及时将相关信息传递给中国人民银行和财政部，导致其他监管主体无法及时了解情况并采取相应的监管措施。信息共享困难还可能导致监管重复和监管漏洞。由于各监管主体无法全面、准确地了解政策性银行的运营情况，可能会各自开展重复的检查和监测工作，造成监管资源的浪费。监管主体之间由于信息沟通不畅，可能无法及时发现政策性银行存在的潜在风险，导致监管漏洞的出现。在对政策性银行的信用风险监管中，如果国家金融监督管理总局和中国人民银行之间信息共享不及时，可能会导致双方对政策性银行的信用风险评估出现偏差，无法及时采取有效的风险防范措施。4.3监管指标与方式不合理4.3.1监管指标不科学目前，我国对政策性银行的监管指标存在不合理之处，部分指标照搬商业银行标准，未能充分考虑政策性银行的独特性质和业务特点。在资本充足率方面，虽然商业银行和政策性银行都需要保持一定的资本水平以抵御风险，但由于两者的资金来源、业务范围和风险特征存在差异，对资本充足率的要求也应有所不同。商业银行主要依靠吸收公众存款作为资金来源，面临着较高的流动性风险和信用风险，因此需要较高的资本充足率来保障存款人的利益和银行的稳健运营。而政策性银行的资金来源主要包括政府财政拨款、发行政策性金融债券等，具有较强的政府背景和国家信用支持，其面临的风险更多地与国家政策导向和项目风险相关。在这种情况下，简单套用商业银行的资本充足率标准，可能会导致政策性银行资本配置不合理，影响其服务国家政策的能力。在资产质量监管方面，商业银行通常以不良贷款率作为衡量资产质量的重要指标，强调贷款的安全性和盈利性。然而，政策性银行的贷款投向往往集中在国家重点支持的领域，如基础设施建设、农业发展、进出口贸易等，这些项目具有投资周期长、风险高、回报率低的特点。因此，对于政策性银行的资产质量监管，不能仅仅关注不良贷款率，还应综合考虑项目的社会效益、政策目标的实现程度等因素。一些政策性银行在支持农村基础设施建设项目时，由于项目建设周期长，短期内可能无法产生明显的经济效益，导致不良贷款率上升。但从长远来看，这些项目对于促进农村经济发展、改善农民生活条件具有重要意义，不能仅仅因为不良贷款率的一时上升而否定其资产质量。在流动性监管方面，商业银行需要时刻保持充足的流动性以应对客户的提款需求和支付义务，因此对流动性指标的要求较为严格。而政策性银行的资金运用主要是为了支持国家政策项目，资金流动具有相对的稳定性和计划性。简单照搬商业银行的流动性监管指标，可能会限制政策性银行的资金运用效率，影响其对国家重点项目的支持力度。4.3.2监管方式落后随着金融市场的快速发展和金融创新的不断涌现，政策性银行的业务也日益多元化和复杂化。然而，我国目前对政策性银行的监管方式仍较为传统，难以适应这种变化的需求。传统的监管方式主要依赖于现场检查和非现场监管，侧重于合规性审查，即检查政策性银行的业务活动是否符合现有的法律法规和监管规定。在当前金融创新的背景下，政策性银行不断推出新的业务模式和金融产品，如金融科技在政策性银行业务中的应用，线上贷款、智能风控等新业务的出现，使得传统的合规性审查难以全面、及时地发现和评估这些创新业务所带来的风险。由于新业务的创新性和复杂性，可能缺乏相应的监管规定和标准，导致监管部门在审查时缺乏明确的依据，无法准确判断其合规性和风险程度。监管手段的信息化程度较低也是一个突出问题。在大数据、人工智能等信息技术快速发展的今天，监管部门未能充分利用这些先进技术来提升监管效率和效果。监管部门主要通过人工收集和分析政策性银行报送的报表、报告等资料来进行监管，这种方式不仅效率低下，而且容易出现数据遗漏、错误等问题，难以对政策性银行的运营状况进行实时、全面的监测和分析。相比之下，一些国际先进的监管机构已经广泛应用大数据分析、人工智能等技术，对金融机构的业务数据进行实时监测和分析，能够及时发现潜在的风险点，并采取相应的监管措施。我国监管部门在这方面的滞后，使得对政策性银行的监管难以跟上其业务发展的步伐，增加了金融风险的隐患。4.4风险防控与处置机制缺失4.4.1风险识别与评估不足当前，我国政策性银行在风险识别与评估方面存在明显不足，难以全面、准确地把握自身面临的各类风险。一方面，政策性银行的业务范围广泛，涵盖基础设施建设、农业发展、进出口贸易等多个领域，每个领域都具有独特的风险特征。在基础设施建设项目中，可能面临政策变动、项目工期延误、资金超支等风险；农业发展项目则易受自然灾害、农产品市场价格波动等因素影响；进出口贸易业务会受到国际政治经济形势变化、汇率波动等风险的冲击。然而，现有的风险识别方法和技术手段相对落后，难以对这些复杂多变的风险进行有效识别和分类。在风险评估方面，我国政策性银行大多依赖传统的评估指标和方法，如信用评级、财务指标分析等，这些方法在评估风险时存在一定的局限性。信用评级主要基于历史数据和静态信息，难以准确反映借款人未来的还款能力和信用状况变化；财务指标分析侧重于对过去财务状况的评价，无法充分考虑市场环境、行业竞争等外部因素对风险的影响。对于一些新兴业务和创新产品，由于缺乏历史数据和经验，现有的评估方法更是难以准确评估其风险水平。在政策性银行开展的金融科技相关业务中，由于涉及大数据、人工智能等新技术的应用，风险的复杂性和隐蔽性增加，传统的风险评估方法难以对其进行全面、深入的评估，导致风险评估结果的准确性和可靠性受到质疑。4.4.2风险处置手段有限当政策性银行出现风险时，我国目前缺乏有效的风险处置手段和完善的法律依据，这给风险的化解和处置带来了极大的困难。在面对不良贷款增加的情况时，政策性银行通常采取催收、资产保全、法律诉讼等传统手段进行处置。然而，这些手段在实际操作中往往面临诸多障碍。在催收过程中，可能遇到借款人还款意愿差、资金困难等问题，导致催收效果不佳；资产保全措施可能受到法律程序繁琐、执行难度大等因素的制约，无法及时有效地实现资产的变现和回收；法律诉讼则需要耗费大量的时间、精力和成本，且结果具有不确定性，难以迅速解决风险问题。由于缺乏明确的法律规定和政策支持，政策性银行在风险处置过程中面临诸多不确定性。在对不良资产进行处置时，对于如何确定资产的价值、选择合适的处置方式以及协调各方利益关系等问题，缺乏明确的法律指引，导致政策性银行在操作过程中无所适从。缺乏有效的风险分担机制，使得政策性银行在承担风险时压力较大，难以通过合理的方式分散和转移风险。在面对系统性风险时，由于缺乏与政府部门、其他金融机构之间的协同处置机制，难以形成有效的风险应对合力，增加了风险处置的难度和成本，严重影响了政策性银行的稳健运营和金融体系的稳定。五、国外政策性银行监管法律制度借鉴5.1美国监管法律制度5.1.1法律框架与监管主体美国针对政策性银行构建了较为完善的法律体系，为其监管提供了坚实的法律基础。以农业政策性金融体系为例，1916年的《联邦农业信贷法》、1923年的《农业信贷法》和1933年的《农业信贷法》构成了美国农业政策性金融监督体系的核心法律框架。依据这些法律，美国设立了联邦土地银行、联邦中期信贷银行和合作银行等农业政策性金融机构。这些法律明确规定了各机构的设立宗旨、组织架构、业务范围、资金来源与运用以及监管要求等内容。《联邦农业信贷法》规定联邦土地银行主要发放购置农业不动产的长期贷款，期限为5-40年，通过地方联邦土地银行协会发放，贷款对象为农民、农场主和农村居民以及从事与农业有关的业务经营者，清晰界定了其业务边界和服务对象。在住房政策性金融领域，美国的《联邦住房贷款银行法》对联邦住房贷款银行体系的运作和监管进行了规范。该法律明确了联邦住房贷款银行的职能，即通过向会员金融机构提供资金支持，促进住房信贷市场的稳定和发展。规定了其资金来源主要包括发行债券、吸收会员存款等，以及资金运用主要是为住房建设和购房提供融资支持。美国政策性银行的监管主体呈现多元化的特点。美国联邦储备系统（美联储）在政策性银行监管中扮演重要角色。作为美国的中央银行，美联储负责制定货币政策，监管银行体系，维护金融稳定。在对政策性银行的监管方面，美联储主要关注其对货币政策的执行情况以及对金融市场稳定性的影响。美联储会监测政策性银行的资金流动性状况，确保其不会对市场流动性造成冲击；关注政策性银行在执行国家政策过程中对利率、货币供应量等货币政策指标的影响，以保障货币政策的有效实施。美国货币监理署（OCC）负责监管全国性商业银行，虽然其主要职责并非针对政策性银行，但在某些业务交叉领域，也会对政策性银行的相关业务进行监管。在合规性监管方面，OCC要求政策性银行遵守与商业银行相同的基本合规标准，如反洗钱、消费者权益保护等方面的规定，以维护金融市场的公平竞争环境和金融秩序。美国联邦存款保险公司（FDIC）成立于1933年，旨在保护存款人的利益，维护银行体系的稳定。虽然政策性银行的资金来源并非主要依赖公众存款，但FDIC在一定程度上也参与对政策性银行的监管。在风险处置方面，如果政策性银行出现财务困境或面临倒闭风险，FDIC会依据相关法律规定，参与制定风险处置方案，以保障金融体系的稳定和存款人的利益。当政策性银行的某些业务涉及存款保险相关问题时，FDIC会发挥监管作用，确保存款保险制度的有效实施。5.1.2监管特色与经验美国在对政策性银行的风险监管方面具有独特的做法。在信用风险监管方面，美国建立了完善的信用评估体系，对政策性银行的借款人进行全面、深入的信用评估。该体系不仅关注借款人的财务状况、信用记录等传统指标，还会考虑其所在行业的发展趋势、市场竞争状况以及宏观经济环境等因素，以更准确地评估信用风险。对于农业政策性金融机构的借款人，会综合考虑农产品市场价格波动、自然灾害风险等对其还款能力的影响。通过这种全面的信用评估，政策性银行能够合理确定贷款额度和期限，加强贷后管理，及时跟踪借款人的信用状况变化，降低信用风险。在市场风险监管方面，美国要求政策性银行运用先进的风险管理工具和技术，对市场风险进行有效识别、评估和控制。政策性银行会采用风险价值（VaR）模型、压力测试等方法，对市场风险进行量化分析，评估市场价格波动对其资产负债表的影响。当市场利率、汇率等发生波动时，通过运用套期保值工具，如远期合约、期货合约、期权等，对风险进行对冲，降低市场风险对其经营的影响。美国政策性银行还会密切关注国际政治经济形势变化，及时调整资产配置策略，分散投资风险，确保资产的安全性和稳定性。美国高度重视政策性银行的信息披露，要求其定期、准确地向公众披露财务状况、业务运营、风险管理等方面的信息。政策性银行需要按照规定的格式和内容要求，编制并公布年度报告、中期报告等，这些报告详细披露了其资产负债状况、盈利能力、风险状况、业务发展战略等信息。通过信息披露，提高了政策性银行运营的透明度，增强了市场参与者对其的了解和信任。投资者、债权人等利益相关者可以根据披露的信息，做出合理的投资和决策，同时也便于监管机构对其进行监督管理，及时发现和解决问题。信息披露还促进了市场约束机制的形成，促使政策性银行加强内部管理，提高运营效率和风险管理水平，以维护良好的市场形象和声誉。5.2日本监管法律制度5.2.1法律体系与监管模式日本政策性银行监管法律体系呈现出高度的系统性和针对性。日本对政策性银行采用“一行一法”的立法模式，为每一家政策性银行制定专门的法律，以明确其设立宗旨、组织架构、业务范围、资金来源与运用以及监管要求等关键要素。《日本政策投资银行法》对日本政策投资银行的性质、职能、业务活动等进行了详细规定，明确其作为政府实施产业政策和经济调控工具的角色，致力于为日本的产业升级、基础设施建设等提供长期低息贷款和担保等金融服务。该法律规定了日本政策投资银行的资金来源主要包括政府出资、发行债券等，资金运用则集中于符合国家战略的重点项目和领域。《农林渔业金融公库法》则针对农林渔业金融公库进行规范，确保其专注于为农林渔业提供金融支持，促进农业现代化和农村经济发展。该法律明确了农林渔业金融公库的业务范围，包括为农业生产、农产品加工、农村基础设施建设等提供贷款和融资服务，以及在资金筹集、运营管理等方面的规定。在监管模式上，日本政策性银行受到政府多部门的协同监管。财务省（原大藏省）在政策性银行监管中扮演着重要角色，主要负责对政策性银行的资金、财务方面进行协调与制约。财务省对政策性银行的资金来源和运用进行严格监管，确保其资金运用符合国家政策导向和财务规范。在资金来源方面，监督政策性银行是否按照规定的渠道筹集资金，如政府财政拨款、发行债券等是否合规；在资金运用方面，审查其贷款投向是否符合国家对特定产业和领域的支持政策，是否将资金有效投入到农业、中小企业、基础设施建设等重点领域。财务省还会对政策性银行的财务状况进行监督，包括对其财务报表的审查，确保财务信息的真实性和准确性，以及对资本充足率、资产质量等财务指标的监管，保障政策性银行的财务稳健性。各政策性银行的主管大臣也对其业务运营进行直接干预和管理。金融公库每季度的经营计划必须经主管大臣批准，以确保其业务活动与国家政策目标相一致。主管大臣还会要求政策性银行定期报告资金运用情况，以便及时了解其业务动态，对不符合政策导向或存在风险隐患的业务进行指导和调整。主管大臣会关注政策性银行在支持中小企业发展方面的贷款投放情况，根据国家对中小企业的扶持政策，指导政策性银行合理调整贷款额度、利率和期限，提高对中小企业的金融服务水平。值得注意的是，日本政策性银行不受中央银行和金融监督厅的直接监管，而是接受独立的审计部门即会计检察院的审计检查。会计检察院会对政策性银行的财务收支、业务活动等进行全面审计，检查其是否遵守相关法律法规和政策要求，是否存在违规操作和浪费资金的行为。通过独立审计，增强了对政策性银行监管的公正性和专业性，提高了其运营的透明度和规范性，保障了国家资金的安全和有效使用。5.2.2对我国的启示日本“一行一法”的立法模式为我国提供了重要的借鉴。我国应加快推进政策性银行专门立法工作，制定针对国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行的专门法律，明确各政策性银行的法律地位、职能定位、业务范围、治理结构以及监管要求等。通过专门立法，增强法律的针对性和可操作性，为政策性银行的运营和监管提供坚实的法律依据，提高其运营的稳定性和规范性。在制定《国家开发银行法》时，应明确其在支持国家重大基础设施建设、推动产业升级等方面的职能定位，规范其业务范围，包括贷款投向、融资方式等，以及明确其与政府部门、监管机构之间的关系，确保其在法律框架内有效履行职责。日本政府多部门协同监管的模式启示我国，应进一步明确各监管主体在政策性银行监管中的职责分工，加强监管协调与合作。建立健全监管协调机制，通过建立监管联席会议制度、信息共享平台等方式，加强中国人民银行、国家金融监督管理总局、财政部等监管部门之间的沟通与协作，避免出现监管空白和重复监管现象，形成监管合力，提高监管效率和效果。在对政策性银行进行现场检查时，各监管部门可以组成联合检查组，共同对其业务运营、风险管理、财务状况等进行全面检查，充分发挥各监管部门的专业优势，及时发现和解决问题。日本独立审计部门对政策性银行进行审计检查的做法，提示我国应加强对政策性银行的审计监督。建立独立的审计机构或强化现有审计部门的独立性和权威性，对政策性银行的财务收支、业务活动、内部控制等进行定期审计和专项审计。通过审计监督，及时发现政策性银行运营中存在的问题和风险隐患，提出整改建议，督促其加强管理，提高运营效率和风险管理水平，保障国家资金的安全和有效使用。审计部门可以对政策性银行的重大项目贷款进行专项审计，检查贷款审批程序是否合规、资金使用是否合理、项目效益是否达到预期等，确保贷款资金的安全和有效使用。5.3德国监管法律制度5.3.1监管制度与运行机制德国政策性银行监管制度具有鲜明的特色，以完善的法律体系和多元化的监管主体为支撑，构建了高效、稳健的运行机制。德国复兴信贷银行作为德国重要的政策性银行，依据《德国复兴信贷银行法》设立和运营，该法明确了其法律地位、职能定位、业务范围以及监管要求等关键要素。法律规定德国复兴信贷银行由联邦政府指定财政部门进行监督，监督当局有权采取一切措施，以确保该银行的业务运作符合有关法律、法规的规定，为监管提供了坚实的法律依据。在监管主体方面，德国形成了多元化的监管格局。联邦金融监管局（BaFin）作为综合性监管机构，负责对银行、证券公司和保险公司等金融机构进行监管，虽然其主要监管对象并非政策性银行，但在一些业务交叉领域，会对政策性银行的相关业务进行监管，以维护金融市场的整体稳定和公平竞争秩序。联邦银行监管局（Bundesbank）主要负责对信用合作社、储蓄银行以及特定保险公司等金融机构进行监管，在政策性银行监管中也发挥着一定作用，如对与政策性银行业务相关的金融市场基础设施和支付体系进行监管，保障金融交易的安全和顺畅。各州政府设立的金融监管局负责本州金融市场的监管，在政策性银行涉及地方业务时，州金融监管局会对其进行监督管理，确保政策性银行在地方层面的业务活动符合当地政策和法规要求。德国银行业自律组织在政策性银行监管中也扮演着重要角色。这些自律组织通过制定行业标准、实施自律惩戒等方式，参与银行市场的监管，有效弥补了政府监管的不足。自律组织制定的行业标准涵盖了业务操作规范、风险管理要求、职业道德准则等方面，为政策性银行提供了更为细致的行为准则。当政策性银行出现违规行为时，自律组织可以实施自律惩戒，如警告、罚款、暂停会员资格等，促使政策性银行遵守行业规范，维护行业声誉。德国监管机构高度重视对政策性银行的风险防控，通过制定严格的风险管理制度，加强对其资本充足率、流动性等指标的考核，确保金融市场的稳定。在资本要求方面，根据政策性银行的风险等级，设定了严格的资本充足率标准，要求其持有足够的资本以应对潜在的金融风险。在流动性监管方面，通过制定流动性管理制度，对政策性银行的资金流动性进行严格监控，确保其具备足够的资金应对支付需求和业务发展需要。当发现政策性银行流动性不足时，监管机构会及时采取相应的措施进行干预，如要求其调整资产负债结构、增加资金储备等，以维护金融市场的稳定。5.3.2可借鉴之处德国监管的独立性为我国提供了重要的借鉴方向。在德国，监管机构依据明确的法律规定独立行使监管职责，较少受到行政干预，能够更加客观、公正地对政策性银行进行监管。我国应进一步明确监管机构的职责和权限，通过立法保障监管机构的独立性，减少行政部门对监管工作的不当干预，使监管机构能够依法依规独立开展监管工作，提高监管的权威性和有效性。可以在相关法律中明确规定监管机构的独立地位，赋予其自主决策和执法的权力，避免监管机构在监管过程中受到不必要的行政干扰，确保监管政策的稳定性和连贯性。德国在落实政策导向方面的经验值得我国学习。德国政策性银行在运营过程中，能够紧密围绕国家政策目标开展业务活动，监管机构通过严格的监督管理，确保政策性银行的业务符合国家政策导向。我国应加强对政策性银行政策执行情况的监管，建立健全政策执行评估机制，定期对政策性银行的业务进行评估和审查，确保其资金投向、业务开展与国家政策目标相一致。监管机构可以制定详细的政策执行评估指标体系，对政策性银行在支持国家重点产业发展、区域协调发展、民生改善等方面的工作进行量化评估，及时发现和纠正偏离政策导向的行为，保障国家政策的有效实施。德国完善的法律体系为政策性银行监管提供了全面、细致的法律依据。我国应加快推进政策性银行专门立法工作，制定系统、完善的政策性银行监管法律，明确政策性银行的设立宗旨、组织架构、业务范围、资金来源与运用、监管主体与职责、风险防控与处置等方面的规定，提高监管的法治化水平。通过专门立法，使政策性银行的监管有法可依，增强监管的权威性和稳定性，为政策性银行的健康发展创造良好的法律环境。在立法过程中，应充分借鉴德国等国家的先进经验，结合我国国情和政策性银行的发展实际，制定出具有针对性和可操作性的法律法规。六、完善我国政策性银行监管法律制度的建议6.1健全监管法律体系6.1.1制定专门法律尽快制定《政策性银行法》是完善我国政策性银行监管法律制度的关键举措。这部专门法律应全面涵盖政策性银行的设立宗旨、组织架构、运营模式、监管机制等核心内容，为政策性银行的稳健发展提供坚实的法律保障。在立法过程中，应明确政策性银行的定位，使其在金融体系中发挥独特作用。政策性银行不同于商业银行，其设立目的并非追求利润最大化，而是贯彻国家政策，弥补市场失灵，促进经济社会的协调发展。《政策性银行法》应明确规定政策性银行的政策目标，在支持国家重点产业发展、促进区域协调发展、推动民生改善等方面的具体任务，确保其业务活动紧密围绕国家战略展开。对于国家重大基础设施建设项目，政策性银行应提供长期、稳定的资金支持，助力项目顺利实施，推动经济增长和区域发展。该法还应详细规定政策性银行的业务范围，避免其盲目扩张或与商业银行产生不正当竞争。根据不同政策性银行的特点和国家政策需求，明确其业务边界。国家开发银行可主要聚焦于国家重大基础设施建设、战略性新兴产业发展等领域的融资支持；中国进出口银行应致力于推动我国对外贸易和对外投资合作，为企业“走出去”提供金融服务；中国农业发展银行则应重点服务“三农”领域，支持农业生产、农村基础设施建设和农村经济发展。通过明确业务范围，使政策性银行能够集中资源，更好地履行政策使命。在监管方面，《政策性银行法》应确立监管主体的职责和权限，构建科学合理的监管机制。明确中国人民银行、国家金融监督管理总局、财政部等监管主体在政策性银行监管中的具体职责，避免职责交叉和空白，加强监管协调与合作。中国人民银行应负责货币政策的制定与执行，关注政策性银行对货币政策的影响，维护金融稳定；国家金融监督管理总局应侧重于对政策性银行的微观审慎监管，确保其合规经营和风险可控；财政部应主要负责对政策性银行的财务状况进行监管，保障财政资金的安全和有效使用。通过明确监管职责，形成监管合力，提高监管效率和效果。6.1.2完善配套法规在制定《政策性银行法》的基础上，还需完善相关行政法规和规章，构建完整的监管法律体系。国务院应根据《政策性银行法》的授权，制定具体的实施条例，对政策性银行的设立、变更、终止等事项的审批程序、条件要求等进行详细规定，确保法律的可操作性。在政策性银行的设立审批过程中，实施条例可明确规定注册资本的最低限额、股东资格条件、组织架构的基本要求等，使审批工作有章可循。国家金融监督管理总局等部门应制定一系列配套规章，对政策性银行的业务运营、风险管理、内部控制等方面进行规范。在业务运营方面，可制定关于政策性银行贷款业务、投资业务、担保业务等的具体操作规范，明确业务流程和审批标准，防止违规