我国环境行政公益诉讼制度的困境剖析与完善路径探究

我国环境行政公益诉讼制度的困境剖析与完善路径探究一、引言1.1研究背景与意义随着我国经济的快速发展，环境问题日益凸显，成为制约可持续发展的重要因素。近年来，尽管我国在环境保护方面取得了一定成效，但大气污染、水污染、土壤污染等问题依然严峻。据生态环境部发布的《2023中国生态环境状况公报》显示，全国环境空气质量虽然保持长期向好态势，339个地级及以上城市细颗粒物（PM2.5）平均浓度为30微克/立方米，优良天数比例为85.5%，但部分地区的大气污染问题仍然突出，京津冀及周边地区、汾渭平原等大气污染防治重点区域PM2.5平均浓度虽有下降，但仍对居民健康和生态系统造成较大威胁。在水资源方面，我国是水资源极度稀缺的国家之一，然而过度工业化和城市化使水资源面临严重的污染威胁。全国地表水环境质量虽持续向好，优良（Ⅰ～Ⅲ类）水质断面比例为89.4%，但工业废水和生活污水排放以及农业面源污染，依然污染了大部分河流、湖泊和地下水，给人们的生活、农业和工业生产带来巨大困扰，严重威胁人民的生活质量和健康安全。土壤污染问题也不容忽视，农业使用的化肥、农药和工业废弃物等引起了土壤的污染，导致农产品中的有害物质含量上升，威胁到食品安全，同时污染物还会通过土壤的迁移和渗透对地下水进行污染，加剧水资源的压力。面对严峻的环境形势，我国不断加强环境保护的法律制度建设。环境行政公益诉讼制度作为环境保护的重要法律手段，逐渐受到重视。该制度允许特定主体对行政机关的环境违法行为或不作为提起诉讼，以维护公共环境利益。其重要性不仅体现在环境保护层面，对于我国的法治建设也具有深远意义。从环境保护角度来看，环境行政公益诉讼制度为解决环境问题提供了新的途径。以往，当行政机关在环境监管中存在失职、不作为或乱作为时，由于缺乏有效的监督和制约机制，环境违法行为往往难以得到及时纠正，公共环境利益得不到有效保护。环境行政公益诉讼制度的建立，使得检察机关、社会组织等主体能够代表公众对行政机关的环境行政行为进行监督，促使其依法履行职责，加强环境监管，从而有效遏制环境违法行为，保护生态环境。例如，在一些环境污染案件中，检察机关通过提起行政公益诉讼，督促环保部门依法履职，对污染企业进行整治，使得受污染的环境得到有效治理，生态环境质量得到改善。从法治建设角度而言，环境行政公益诉讼制度是我国行政诉讼制度的重要补充，有助于推进法治政府建设。行政法治要求政府依法行政，而环境行政公益诉讼制度通过司法监督的方式，促使行政机关在环境管理中严格依法办事，防止权力滥用和不作为。这不仅保障了公民、法人和其他组织的环境权益，也增强了司法在社会治理中的作用，促进了整个法治体系的完善和发展。它体现了我国在法治建设过程中，对公共利益保护的重视，以及通过法律手段解决社会问题的决心和能力，有助于提高公众对法治的信任和尊重，推动全社会形成尊法、学法、守法、用法的良好氛围。1.2国内外研究现状国外对环境行政公益诉讼制度的研究起步较早，在理论和实践方面都积累了丰富的经验。以美国为例，其公民诉讼制度是环境行政公益诉讼的重要形式，在一系列环境法律如《清洁空气法》《清洁水法》中都有公民诉讼条款的规定。美国学术界对环境行政公益诉讼原告资格的研究较为深入，从早期严格限制到逐步放宽，探讨了如何在保障公众参与环境治理权利的同时，防止滥诉现象的发生。在诉讼程序方面，研究涉及如何简化诉讼流程，提高诉讼效率，以适应环境公益诉讼的紧迫性需求。英国的检举人诉讼制度也独具特色，公民借助该制度寻求对环境等社会公益的司法救济，学术界围绕检察官在诉讼中的角色定位、公民与检察官的协作机制等展开研究。法国的越权之诉着眼于公共利益，性质上属于客观诉讼，学者们对其诉讼范围、判决效力等方面进行探讨，分析如何通过越权之诉更好地监督行政机关的环境行政行为，维护公共环境利益。日本的民众诉讼作为行政公益诉讼的一种类型，虽然范围相对偏狭，但随着社会发展也在不断探索可诉事项，学界关注其在环境领域的适用范围拓展以及与其他环境治理手段的衔接问题。国内对环境行政公益诉讼制度的研究始于对国外相关制度的引进和借鉴。随着我国环境问题的日益突出以及环境行政公益诉讼制度的逐步建立，国内研究也不断深入。在制度构建方面，学者们从理论基础、原告资格、受案范围、诉讼程序等多个角度进行探讨。在理论基础上，研究环境权理论、公共信托理论等如何为环境行政公益诉讼提供支撑。在原告资格方面，分析检察机关、社会组织作为原告的合理性和可行性，以及如何进一步完善原告资格认定标准，扩大公众参与环境行政公益诉讼的途径。受案范围的研究聚焦于哪些环境行政行为应当纳入诉讼范围，如何明确界定行政机关的不作为和乱作为，以确保公共环境利益得到全面保护。诉讼程序研究则关注如何优化立案、审理、判决等环节，提高诉讼效率，降低诉讼成本，同时保障当事人的合法权益。在实践方面，国内学者对各地环境行政公益诉讼的典型案例进行分析，总结实践经验，发现存在的问题，如诉讼过程中证据收集困难、行政机关与司法机关的协调配合不足等，并提出针对性的解决建议。尽管国内外在环境行政公益诉讼制度研究方面取得了一定成果，但仍存在一些不足之处。现有研究在原告资格方面，虽然有了一定的拓展，但对于一些新兴主体如基层环保组织、公民个人在环境行政公益诉讼中的原告资格认定标准和实践操作，仍缺乏深入系统的研究。在受案范围上，对于一些新型环境问题，如生态系统服务功能损害、气候变化相关行政行为等是否应纳入环境行政公益诉讼受案范围，研究还不够充分。在诉讼程序方面，虽然有对优化程序的探讨，但在如何实现与行政程序的有效衔接，以及如何建立专门的环境行政公益诉讼程序规则等方面，仍有待进一步深入研究。此外，国内外研究在环境行政公益诉讼与其他环境治理手段的协同机制方面，如与环境行政执法、环境民事公益诉讼的配合等，研究还不够完善，缺乏系统性和综合性的分析。本文将在前人研究的基础上，针对上述不足展开研究。深入探讨新兴主体在环境行政公益诉讼中的原告资格问题，结合我国实际情况，提出合理的认定标准和实践操作建议。进一步研究新型环境问题下的受案范围拓展，明确受案范围的边界和认定依据。系统分析环境行政公益诉讼与其他环境治理手段的协同机制，通过案例分析和理论探讨，提出完善协同机制的具体措施，以促进我国环境行政公益诉讼制度的不断完善和有效实施，更好地保护公共环境利益。1.3研究方法与创新点本文主要采用了以下研究方法：文献研究法：广泛搜集国内外与环境行政公益诉讼制度相关的学术著作、期刊论文、法律法规以及政策文件等资料。对这些文献进行系统梳理和深入分析，全面了解该制度在国内外的发展历程、理论基础、实践经验以及研究现状，从而为本文的研究提供坚实的理论支撑。例如，在研究国外环境行政公益诉讼制度时，通过查阅美国、英国、法国、日本等国的相关法律条文和学术文献，深入了解其制度的特点、运行机制以及在实践中取得的成效和面临的问题，为我国环境行政公益诉讼制度的完善提供有益借鉴。在探讨我国环境行政公益诉讼制度的理论基础时，依据环境权理论、公共信托理论等相关学术著作和论文，分析这些理论如何为该制度提供正当性和合理性依据。案例分析法：深入研究我国及其他国家环境行政公益诉讼的典型案例，如我国的“云南绿孔雀案”、美国的“塞拉俱乐部诉莫顿案”等。通过对这些案例的详细剖析，包括案件的起因、诉讼过程、法院判决以及执行情况等，总结实践经验，发现存在的问题。以“云南绿孔雀案”为例，分析检察机关在提起环境行政公益诉讼过程中，如何确定被告、收集证据、选择诉讼请求，以及在诉讼过程中遇到的困难和解决方法，从而为我国环境行政公益诉讼制度的实践操作提供具体的参考和启示。比较研究法：对不同国家的环境行政公益诉讼制度进行横向比较，分析各国制度在原告资格、受案范围、诉讼程序、判决执行等方面的差异，探究这些差异背后的政治、经济、文化和法律等因素。同时，对我国环境行政公益诉讼制度的发展历程进行纵向比较，总结不同阶段的特点和变化，为制度的进一步完善提供方向。例如，对比美国、英国、法国等国在原告资格认定上的不同标准，分析其对公众参与环境行政公益诉讼的影响；对比我国环境行政公益诉讼制度试点前后的变化，评估制度改革的成效和不足。本文的创新点主要体现在以下几个方面：研究视角创新：从环境行政公益诉讼制度与其他环境治理手段协同的角度出发，探讨如何构建更加完善的环境治理体系。以往研究多侧重于环境行政公益诉讼制度本身的构建和完善，而本文关注其与环境行政执法、环境民事公益诉讼等其他环境治理手段的相互关系和协同作用，为环境治理提供了新的研究思路。观点创新：提出应明确新兴主体在环境行政公益诉讼中的原告资格，并结合我国实际情况，构建具体的认定标准和实践操作建议。针对当前研究在新兴主体原告资格方面的不足，深入分析基层环保组织、公民个人等主体参与环境行政公益诉讼的必要性和可行性，为扩大公众参与环境治理提供理论支持。同时，在受案范围拓展方面，提出将生态系统服务功能损害、气候变化相关行政行为等新型环境问题纳入环境行政公益诉讼受案范围的观点，并进行深入论证，为适应环境治理的新需求提供理论依据。二、环境行政公益诉讼制度的理论基础2.1概念与内涵环境行政公益诉讼是一种特殊的行政诉讼，其立足于现有的行政公益诉讼制度，当环境行政机关的违法行为或不作为对公众环境权益造成侵害或有侵害可能时，法院允许无直接利害关系人为维护公众环境权益而提起行政诉讼，要求行政机关履行法定职责或纠正、停止其侵害行为的制度。这一制度的核心在于维护公共环境利益，突破了传统行政诉讼中原告需与案件有直接利害关系的限制，赋予了特定主体为公共环境利益提起诉讼的权利。从其内涵来看，环境行政公益诉讼具有以下显著特点：公益性：这是该制度最本质的特征。环境行政公益诉讼的目的并非维护某个特定个体的利益，而是着眼于社会公众的整体环境权益。环境作为一种公共资源，其质量的好坏直接影响到广大民众的生活质量、健康安全以及生态系统的平衡稳定。例如，大气污染、水污染等环境问题，往往会对不特定多数人的生存环境造成损害，通过环境行政公益诉讼，可以促使行政机关依法履行环保职责，保护公共环境利益，使社会公众都能从中受益。在一些工业污染严重的地区，企业违规排放污染物，导致周边居民长期受到空气污染和水污染的困扰，生活质量严重下降。此时，通过环境行政公益诉讼，督促环保部门加强监管，对污染企业进行整治，能够改善当地的环境质量，使广大居民的生活环境得到改善，体现了该制度的公益性。预防性：环境行政公益诉讼不仅关注已经发生的环境损害，更注重对潜在环境损害的预防。传统的诉讼制度多是在损害结果发生后进行救济，而环境问题一旦造成实际损害，往往具有不可逆转性，治理成本也极为高昂。环境行政公益诉讼则可以在环境损害尚未发生或处于萌芽状态时，通过司法手段督促行政机关采取措施，防止损害的发生。比如，在某个大型化工项目建设过程中，如果发现行政机关在环境审批环节存在疏漏，可能导致项目建成后对周边环境造成严重污染，此时通过环境行政公益诉讼，要求行政机关重新审查项目的环境影响评价，完善审批程序，就可以避免潜在的环境污染问题，体现了该制度的预防性特点。监督性：该制度的设立旨在对环境行政机关的行政行为进行监督。行政机关在环境保护中承担着重要职责，但其在履行职责过程中，可能会出现违法行使职权、不作为等情况。环境行政公益诉讼赋予了检察机关、社会组织等主体监督行政机关的权利，当发现行政机关存在环境违法行为或不作为时，可以通过诉讼的方式促使其依法履职，规范行政行为，确保环境保护法律法规的有效实施。例如，在一些地方，环保部门对污染企业的监管不力，对违法排污行为视而不见，通过环境行政公益诉讼，可以监督环保部门依法履行监管职责，对污染企业进行查处，维护环境法治秩序。法定性：环境行政公益诉讼的提起主体、受案范围、诉讼程序等都由法律明确规定。这是为了确保该制度在法治轨道上运行，防止权利滥用。法律明确规定了哪些主体可以提起环境行政公益诉讼，哪些环境行政行为可以被诉，以及诉讼过程中各方的权利义务等，使得环境行政公益诉讼具有明确的法律依据和规范的操作流程。例如，我国《行政诉讼法》《环境保护法》等法律法规对环境行政公益诉讼的相关内容都有明确规定，为该制度的实施提供了法律保障。2.2理论依据环境行政公益诉讼制度的建立有着深厚的理论依据，这些理论从不同角度为该制度提供了正当性和合理性支撑，使其成为维护公共环境利益、推动环境保护的重要法律制度。公共信托理论起源于罗马法，其核心观点是将空气、水、土地等公共资源视为公共信托财产，国家作为受托人，有责任保护这些资源不受侵害，以保障公众对这些资源的合理利用和享受。在环境行政公益诉讼中，这一理论为公众参与环境治理提供了重要依据。当行政机关在环境管理中未能履行好受托责任，导致公共环境资源受到损害或有损害之虞时，公众或其代表有权通过诉讼的方式，督促行政机关履行职责，保护公共环境利益。例如，在河流污染案件中，如果环保部门对企业违法排污行为监管不力，公众依据公共信托理论，可通过环境行政公益诉讼，要求环保部门加强监管，恢复河流的生态功能，保障公众对清洁水资源的享用权。该理论强调了环境资源的公共属性以及国家对其保护的责任，使得环境行政公益诉讼有了坚实的财产权基础，有助于打破行政机关对环境事务的垄断管理，促进公众参与环境治理，实现环境资源的可持续利用。权力制衡理论认为，权力具有扩张性和腐蚀性，如果缺乏有效的制约和监督，就容易导致权力滥用，损害公共利益。在环境领域，行政机关拥有广泛的环境管理权力，包括环境审批、监管、处罚等。然而，行政机关在行使这些权力时，可能会受到各种因素的影响，如地方保护主义、部门利益等，从而出现违法行使职权或不作为的情况，损害公共环境利益。环境行政公益诉讼制度正是基于权力制衡理论而建立，通过赋予检察机关、社会组织等主体对环境行政行为的诉讼监督权，实现司法权对行政权的制衡。当发现行政机关存在环境违法行为或不作为时，这些主体可以向法院提起诉讼，要求行政机关纠正错误行为，依法履行职责。这不仅能够及时制止行政机关的违法或不当行为，保护公共环境利益，还能促使行政机关在今后的工作中更加谨慎、规范地行使权力，提高环境管理的法治化水平。例如，在一些地方政府为了追求经济发展，对高污染项目大开绿灯，忽视环境影响的情况下，检察机关通过提起环境行政公益诉讼，对政府的环境审批行为进行监督，促使其严格依法审批，体现了权力制衡理论在环境行政公益诉讼中的应用。环境权理论是随着环境问题的日益突出而逐渐发展起来的。该理论认为，公民享有在良好、健康的环境中生活的权利，这是一项基本人权。环境权的主体包括全体公民，客体是各种环境要素和资源，内容涵盖了公民在环境方面的各种权利，如享受清洁空气、水、土壤的权利，参与环境决策的权利等。当公民的环境权受到行政机关的违法行为或不作为侵害时，应当有权通过法律途径寻求救济。环境行政公益诉讼制度为公民环境权的实现提供了重要的司法保障。它允许公民或其代表对侵害环境权的行政行为提起诉讼，要求行政机关采取措施保护和改善环境，恢复公民的环境权益。例如，在城市建设中，如果规划部门批准了一个可能对周边居民生活环境造成严重污染的项目，居民可以依据环境权理论，通过环境行政公益诉讼，要求规划部门重新审查项目规划，保障居民的环境权益。环境权理论为环境行政公益诉讼提供了权利基础，使得公众在维护自身环境权益时有了明确的法律依据，也推动了环境行政公益诉讼制度在保障公民基本权利方面发挥更大作用。2.3价值分析环境行政公益诉讼制度具有多方面的重要价值，在环境保护、公众参与以及法治建设等领域都发挥着不可或缺的作用，对我国的可持续发展和社会进步意义深远。在环境保护方面，该制度为公共环境利益提供了强有力的司法保障。随着经济的快速发展，环境污染和生态破坏问题日益严重，传统的环境治理手段往往难以应对复杂多变的环境挑战。环境行政公益诉讼制度允许特定主体对行政机关的环境违法行为或不作为提起诉讼，能够及时发现和纠正环境管理中的问题，促使行政机关积极履行环保职责。例如，在一些工业园区，部分企业存在违规排放污水、废气的现象，如果环保部门未能有效监管，通过环境行政公益诉讼，可以督促环保部门加强执法力度，对违法企业进行处罚，责令其整改，从而减少污染物排放，保护周边的生态环境。这有助于及时制止环境违法行为，防止环境损害的进一步扩大，对于保护自然资源、维护生态平衡具有关键作用。同时，该制度还能够对潜在的环境违法行为起到威慑作用，使企业和行政机关在行为时更加谨慎，不敢轻易违反环保法律法规，从源头上预防环境问题的发生。公众参与是环境保护的重要力量，环境行政公益诉讼制度为公众参与环境保护提供了有效的途径。它突破了传统诉讼中原告需与案件有直接利害关系的限制，赋予了检察机关、社会组织等主体为公共环境利益提起诉讼的权利，使得公众能够通过这些主体参与到环境治理中来。社会组织通常具有专业的环保知识和广泛的社会影响力，它们可以通过调查取证、提起诉讼等方式，推动环境问题的解决。例如，一些环保组织长期关注野生动物保护问题，当发现行政机关在野生动物栖息地保护、非法捕猎监管等方面存在不足时，可提起环境行政公益诉讼，引起社会各界对野生动物保护的关注，促使行政机关采取措施加强保护。这不仅增强了公众的环保意识和责任感，也提高了公众参与环境保护的积极性和主动性，形成全社会共同参与环境保护的良好氛围，推动环境保护事业的深入发展。从法治建设角度来看，环境行政公益诉讼制度是我国法治体系的重要组成部分，有助于推进法治政府建设。行政机关在环境保护中承担着重要职责，其行政行为必须依法进行。环境行政公益诉讼制度通过司法监督的方式，对行政机关的环境行政行为进行审查和监督，促使行政机关严格依法行政，防止权力滥用和不作为。当行政机关的环境决策或执法行为违反法律法规时，通过诉讼可以纠正其错误，保障公民、法人和其他组织的环境权益。这体现了法治原则在环境领域的贯彻落实，增强了司法在社会治理中的作用，促进了整个法治体系的完善和发展。同时，该制度的实施也有助于提高公众对法治的信任和尊重，推动全社会形成尊法、学法、守法、用法的良好法治氛围，为我国的法治建设奠定坚实的社会基础。三、我国环境行政公益诉讼制度的发展与现状3.1发展历程我国环境行政公益诉讼制度的发展经历了多个重要阶段，从早期的地方探索到逐步的立法确立，每一步都反映了我国在环境保护法治建设方面的不断努力和进步。在早期探索阶段（2013年《民事诉讼法》实施前），随着我国经济的快速发展，环境问题日益凸显，传统的环境治理手段难以有效应对，环境公益诉讼开始进入人们的视野。这一阶段，我国环境公益诉讼处于无法可依的状态，但一些地方积极开展探索实践。2005年松花江污染事件成为标志性事件，其暴露出的对公共利益维护的乏力问题，引发了全社会对环境治理方式的反思。在此背景下，以贵州贵阳、清镇两级法院，江苏无锡中院分别成立环境资源审判庭为标志，拉开了环境公益诉讼探索和实践的序幕。部分地方法院先行先试，受理并审结了诉讼主体包括检察机关、行政机关、社会组织，甚至个人的环境公益诉讼案件。其中，社会组织作为主体提起环境公益诉讼最早始于2009年，且第一起案件为环境行政诉讼，在贵阳清镇环保法庭提起，打开了社会组织为原告主体公益诉讼的大门。这一阶段的诉讼类型既有行政公益诉讼又有民事公益诉讼，诉讼范围涵盖污染环境和破坏生态等方面，对排污企业、破坏生态的企业以及产生噪声污染的企业等都提起过公益诉讼，并取得了一定效果。不过，这一阶段的诉讼相对集中，涉诉区域主要在江苏无锡、贵州贵阳、云南昆明、重庆渝北万州、海南海口等五个省市，这些地区因特定的发展情况或环境事件成立的试点环保法庭，为环境公益诉讼入法做出了重要贡献，其鲜活的公益诉讼个案所呈现出的良好法律和社会效果，受到了立法和决策者的广泛关注和认可。2013-2019年是环境公益诉讼的起步阶段。2013年，《民事诉讼法》修改实施，首次确立了真正意义上的民事公益诉讼制度，规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，这为环境公益诉讼提供了基本的法律依据。然而，修改实施后的第一年，全国环境公益诉讼成功立案量为0件，原因在于没有法律细则对环境公益诉讼主体“有关组织”进行明确界定，法院多以原告不适格为由驳回诉讼。经过推动，2014年我国第一起环境公益诉讼在广州立案成功。2015年，新修订的《环境保护法》对可以提起公益诉讼的社会组织主体资格正式作出规定，进一步推动了环境公益诉讼的发展。同年，检察机关开始在部分地方进行检察公益诉讼试点探索，2017年检察公益诉讼分别入法《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，检察民事公益诉讼和检察行政公益诉讼正式确立。此外，行政机关为主体的生态环境损害赔偿制度也在2015年开启探索，并于2019年由最高法出台司法解释予以规范。这一阶段，诉讼主体范围不断扩大，社会组织参与环境公益诉讼的主体结构得到扩展，检察机关也逐渐成为提起环境公益诉讼的重要力量。2019年以后，我国环境行政公益诉讼进入全面发展时期。随着相关法律法规的不断完善和实践经验的积累，环境行政公益诉讼在全国范围内广泛开展。检察机关积极履行职责，对生态环境和资源保护领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为的行为，依法提起行政公益诉讼。各级法院也不断加强环境资源审判工作，完善审判机制，提高审判效率和质量，为环境行政公益诉讼的顺利进行提供了有力的司法保障。在这一阶段，环境行政公益诉讼的案件数量持续增加，案件类型更加丰富多样，不仅涉及传统的污染环境、破坏生态等问题，还涵盖了生态系统保护、自然资源合理开发利用等多个方面。同时，公众对环境问题的关注度不断提高，参与环境行政公益诉讼的意识逐渐增强，社会组织等主体在环境行政公益诉讼中的作用也得到进一步发挥，形成了全社会共同参与环境保护的良好氛围。3.2现行法律规定我国现行法律中，对环境行政公益诉讼做出规定的主要有《行政诉讼法》《环境保护法》以及相关司法解释。这些法律规定为环境行政公益诉讼的开展提供了基本的法律依据和规范框架。《行政诉讼法》作为行政诉讼领域的基本法律，在2017年修订时明确了检察机关提起环境行政公益诉讼的原告资格，为环境行政公益诉讼制度的建立奠定了重要基础。该法第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”这一规定赋予了检察机关在特定领域对行政机关违法行使职权或不作为提起诉讼的权力，明确了环境行政公益诉讼的起诉主体和前置程序。检察机关在发现行政机关存在环境违法行为或不作为时，首先要向行政机关提出检察建议，督促其履职，只有在行政机关不依法履行职责的情况下，检察机关才能向法院提起诉讼。这一前置程序的设置，旨在充分发挥行政机关的自我纠错功能，节约司法资源，同时也体现了司法权对行政权的尊重和监督。《环境保护法》作为环境保护领域的综合性法律，对环境公益诉讼也做出了相关规定。其第五十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”虽然该条款主要针对环境民事公益诉讼，但社会组织在环境行政公益诉讼中也具有一定的参与空间。社会组织作为环境保护的重要力量，具有专业的环保知识和广泛的社会影响力，它们可以通过调查取证、提供专业意见等方式，协助检察机关开展环境行政公益诉讼，推动环境问题的解决。最高人民法院、最高人民检察院发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，对环境行政公益诉讼的具体程序和相关问题进行了细化。例如，该解释第十三条规定：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护，食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉等损害社会公共利益的行为，拟提起公益诉讼的，应当依法公告，公告期间为三十日。公告期满，法律规定的机关和有关组织、英雄烈士等的近亲属不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。”这一规定明确了检察机关提起环境行政公益诉讼的公告程序，保障了公众的知情权和参与权，也为其他主体参与诉讼提供了机会。同时，该解释还对案件管辖、举证责任、判决执行等方面做出了具体规定，进一步完善了环境行政公益诉讼的程序规则，使其在实践中更具可操作性。此外，一些地方立法也对环境行政公益诉讼做出了补充规定。例如，某些地方的环境保护条例中，明确了地方检察机关和社会组织在环境行政公益诉讼中的具体职责和权限，以及与当地环境管理部门的协作机制。这些地方立法结合本地实际情况，对环境行政公益诉讼制度进行了细化和创新，为解决当地的环境问题提供了更具针对性的法律手段。3.3实践情况为了深入了解我国环境行政公益诉讼制度的实践情况，通过对相关案例的分析，可以从案件数量、类型、地域分布等多个维度进行考察。从案件数量来看，自2017年检察机关提起环境行政公益诉讼正式入法以来，案件数量呈现出逐年增长的趋势。根据最高人民检察院发布的数据，2018-2023年期间，全国检察机关共立案办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件76万余件，其中行政公益诉讼案件占据了较大比例。这表明随着制度的不断完善和公众环保意识的提高，环境行政公益诉讼在环境保护中的作用日益凸显，成为维护公共环境利益的重要手段。在案件类型方面，环境行政公益诉讼涵盖了多种类型的环境违法行为和不作为。其中，污染环境类案件较为常见，包括大气污染、水污染、土壤污染等。例如，在江苏省某市，检察机关发现当地一家化工企业长期违规排放废气，严重影响周边居民的生活环境。环保部门虽多次下达整改通知，但企业并未有效整改，环保部门也未采取进一步有力措施。检察机关遂提起环境行政公益诉讼，督促环保部门依法履职，加强对该企业的监管，最终促使企业整改，减少了废气排放。生态破坏类案件也时有发生，如非法采矿、破坏森林资源、破坏湿地等。在云南省某地区，部分企业和个人在未取得合法手续的情况下，非法开采矿产资源，导致山体破坏、水土流失严重，生态环境遭到极大破坏。当地检察机关通过提起环境行政公益诉讼，要求相关行政机关对非法采矿行为进行查处，责令违法者恢复生态环境，有效遏制了非法采矿行为，保护了当地的生态环境。此外，还有一些案件涉及环境监管不力、环境审批违法等问题，这些案件反映了环境行政公益诉讼在监督行政机关依法履行环境管理职责方面的重要作用。从地域分布来看，环境行政公益诉讼案件在全国范围内均有分布，但不同地区的案件数量和类型存在一定差异。经济发达地区和生态脆弱地区的案件相对较多。在长三角、珠三角等经济发达地区，由于工业活动频繁，环境污染问题较为突出，因此环境行政公益诉讼案件数量较多，且多集中在工业污染治理、城市环境综合整治等方面。而在青藏高原、云贵高原等生态脆弱地区，案件则更多地涉及生态保护、自然资源合理开发利用等方面。例如，在青海省，检察机关针对一些企业在三江源地区非法采砂、破坏草原植被等行为提起环境行政公益诉讼，有力地保护了三江源地区的生态环境，维护了国家生态安全。同时，一些地方的环境行政公益诉讼案件还具有地域特色，与当地的产业结构和环境问题密切相关。在煤炭资源丰富的山西省，涉及煤矿开采引发的环境污染和生态破坏的环境行政公益诉讼案件相对较多；在渔业资源丰富的沿海地区，涉及海洋渔业资源保护、海洋环境污染防治的案件较为常见。总体而言，我国环境行政公益诉讼制度在实践中取得了显著成效，案件数量不断增加，类型日益丰富，地域分布更加广泛。这一制度在监督行政机关依法履职、保护公共环境利益方面发挥了重要作用，为我国的环境保护和生态文明建设提供了有力的司法保障。然而，在实践过程中也暴露出一些问题，如诉讼程序不够完善、证据收集困难、行政机关与司法机关的协调配合不足等，这些问题需要在今后的制度完善和实践中加以解决。四、我国环境行政公益诉讼制度存在的问题4.1立法层面4.1.1法律规定不明确我国环境行政公益诉讼制度在立法层面存在法律规定不明确的问题，这给实践操作带来了诸多困难。在诉讼主体方面，虽然《行政诉讼法》明确了检察机关作为环境行政公益诉讼的原告资格，但对于社会组织等其他主体的原告资格规定仍存在模糊之处。《环境保护法》规定符合条件的社会组织可以提起环境公益诉讼，但在环境行政公益诉讼中，社会组织的具体权利、义务以及参与诉讼的程序等缺乏明确细则。例如，对于一些基层环保组织，其在人员规模、资金实力等方面可能无法满足现有规定的严格要求，但它们在当地环境治理中具有独特的优势和积极作用，却因法律规定的模糊性，难以明确其是否具备原告资格，导致其参与环境行政公益诉讼的积极性受到抑制。受案范围的规定也不够清晰。法律虽然规定了生态环境和资源保护等领域的行政机关违法行使职权或者不作为致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的情况可提起诉讼，但对于“违法行使职权”“不作为”的具体界定不够明确。在实践中，对于行政机关的一些边缘性行为，很难判断其是否属于可诉范围。比如，行政机关在环境审批过程中，对一些新技术、新产业的环境影响评估标准把握不准，做出的审批决定存在一定争议，这种情况下是否属于环境行政公益诉讼的受案范围，缺乏明确的法律指引。举证责任的分配在法律规定上也存在不足。环境行政公益诉讼涉及专业性较强的环境问题，证据收集和鉴定难度较大。然而，现行法律对于检察机关、社会组织等原告在举证责任方面的规定不够具体，导致在实践中原告往往面临举证困难的局面。例如，在一些环境污染案件中，原告需要证明污染行为与损害结果之间的因果关系，但由于环境污染具有复杂性、潜伏性等特点，因果关系的证明需要专业的技术和大量的资金支持，原告在这方面往往力不从心。而对于行政机关应承担何种程度的举证责任，法律也没有明确规定，使得在诉讼过程中举证责任的分配存在不确定性，影响了诉讼的顺利进行。4.1.2法律责任体系不完善现行法律对环境行政违法行为的责任追究力度不足，缺乏有效的威慑力。在环境行政公益诉讼中，当行政机关被判定违法行使职权或不作为时，其承担的法律责任形式较为单一，主要是责令履行职责、撤销违法行政行为等。这些责任形式虽然能够在一定程度上纠正行政机关的错误行为，但对于一些故意违法、多次违法的行政机关，缺乏足够的惩戒力度。例如，在一些地方，环保部门对污染企业长期监管不力，即使通过环境行政公益诉讼责令其履职，也只是要求其加强监管，对环保部门及其相关责任人并没有更严厉的处罚措施，导致类似问题屡禁不止。同时，对于环境行政违法行为给公共环境利益造成的损害，缺乏明确的赔偿责任规定。在环境民事公益诉讼中，对于污染者造成的环境损害，通常要求其承担生态修复费用、环境功能损失赔偿等责任。但在环境行政公益诉讼中，当行政机关的违法行为导致环境损害时，如何确定赔偿责任以及由谁来承担赔偿责任，法律没有明确规定。这使得公共环境利益受到损害后，难以得到充分的赔偿和修复。例如，某地区因行政机关违法审批，导致一个大型化工项目上马，该项目投产后对周边环境造成了严重污染。虽然通过环境行政公益诉讼纠正了行政机关的审批行为，但对于已经造成的环境损害，却没有明确的赔偿机制，导致受污染的环境难以得到及时有效的修复。此外，现行法律责任体系中，对于环境行政违法行为的刑事责任追究也存在不足。虽然我国刑法中有一些与环境犯罪相关的罪名，但对于行政机关工作人员在环境管理中的失职、渎职等犯罪行为，规定不够完善，处罚力度相对较轻。这使得一些行政机关工作人员在环境管理中缺乏足够的法律敬畏，存在侥幸心理，容易导致环境行政违法行为的发生。四、我国环境行政公益诉讼制度存在的问题4.2实践操作层面4.2.1证据收集难环境案件本身具有复杂性，这使得证据收集面临诸多挑战。环境污染和生态破坏往往涉及多个因素，其形成过程复杂，影响范围广泛。以大气污染为例，其污染源可能来自工业废气排放、机动车尾气排放、建筑扬尘等多个方面，且污染物在大气中的传播和扩散受到气象条件、地形地貌等多种因素的影响。在水污染案件中，污染物可能来自工业废水、生活污水、农业面源污染等，且水体的流动和自净能力也会对污染情况产生影响，使得确定污染的源头和程度变得极为困难。这些复杂性导致在收集证据时，需要综合考虑多个因素，运用多种专业技术和方法，对收集到的证据进行全面、准确的分析和判断，这无疑增加了证据收集的难度。在取证过程中，还面临着诸多阻碍。环境证据具有易逝性和隐蔽性的特点，使得证据容易灭失或难以获取。例如，一些企业为了逃避监管，会采取隐蔽的方式排放污染物，如通过地下暗管排放污水，或者在夜间、节假日等监管薄弱时段进行违法排污。当发现污染问题后，由于证据的隐蔽性，很难及时收集到有效的证据。而且，环境证据受自然因素影响较大，如大气中的污染物会随着时间的推移而扩散、稀释，水体中的污染物会随着水流的变化而迁移、转化，这使得证据的时效性很强，一旦错过最佳取证时机，证据就可能失去效力。此外，在取证过程中，还可能受到人为因素的阻碍。一些污染企业为了维护自身利益，会拒绝配合调查取证，甚至采取暴力手段抗拒执法。部分地方政府出于经济发展等因素的考虑，对污染企业存在袒护行为，也会给取证工作带来困难。在一些经济欠发达地区，地方政府为了追求GDP增长，对一些高污染、高能耗企业大开绿灯，在检察机关或社会组织进行环境行政公益诉讼取证时，不提供必要的支持和协助，甚至设置障碍，导致取证工作无法顺利进行。4.2.2诉讼成本高环境行政公益诉讼的诉讼成本主要包括鉴定费用、律师费用等，这些成本给原告带来了巨大的压力。环境问题具有专业性和技术性，在诉讼过程中，往往需要对环境污染和生态破坏的程度、范围、因果关系等进行专业鉴定。例如，在水污染案件中，需要对水体中的污染物种类、浓度、对水生生物和人体健康的影响等进行鉴定；在土壤污染案件中，需要对土壤中的重金属含量、有机污染物含量、土壤生态功能受损情况等进行鉴定。这些鉴定工作需要专业的检测设备和技术人员，费用高昂。根据相关调查，一些复杂的环境鉴定项目，费用可达数十万元甚至上百万元。对于检察机关和社会组织等原告来说，高昂的鉴定费用往往超出了其承受能力。律师费用也是诉讼成本的重要组成部分。环境行政公益诉讼涉及复杂的法律问题和程序，需要专业的律师提供法律服务。律师在诉讼过程中，需要进行大量的调查取证、法律研究、文书撰写等工作，其收费标准通常较高。特别是对于一些标的额较大、案情复杂的环境行政公益诉讼案件，律师费用可能会达到几十万元。对于社会组织等原告来说，其资金来源有限，主要依靠社会捐赠、政府资助等，难以承担如此高昂的律师费用。高昂的诉讼成本严重影响了原告的诉讼积极性。对于检察机关来说，虽然其具有一定的经费保障，但诉讼成本过高也会影响其资源的合理配置，使其在提起环境行政公益诉讼时更加谨慎。对于社会组织而言，由于资金短缺，高昂的诉讼成本可能使其望而却步，即使发现了环境行政违法行为，也可能因为无力承担诉讼成本而放弃诉讼。这不仅不利于保护公共环境利益，也削弱了环境行政公益诉讼制度的实施效果。4.2.3判决执行难在环境行政公益诉讼判决执行过程中，地方保护主义是一个突出问题。一些地方政府为了追求地方经济发展，对本地的污染企业采取保护态度，在判决执行过程中，不积极配合法院和检察机关的工作，甚至通过各种方式干扰执行。在一些经济依赖特定产业的地区，当地政府为了维护该产业的发展，对污染企业的违法行为视而不见，当法院判决污染企业整改或行政机关依法履职时，地方政府可能会以各种理由拖延执行，或者为污染企业提供庇护，导致判决无法得到有效执行。例如，在某地区，一家大型化工企业长期违法排污，对周边环境造成严重污染。经过环境行政公益诉讼，法院判决该企业停产整顿，相关行政机关加强监管。但当地政府担心企业停产会影响当地经济增长和就业，便对企业的整改工作敷衍了事，对行政机关的监管工作也不予以支持，使得判决执行陷入困境。行政机关不配合也是判决执行难的重要原因之一。环境行政公益诉讼的被告往往是行政机关，当法院判决行政机关履行职责或纠正违法行为时，部分行政机关可能存在抵触情绪，不积极履行判决义务。一些行政机关认为法院的判决是对其行政权力的干涉，不愿意主动配合执行。此外，行政机关内部的协调不畅也会影响判决执行。环境问题的解决往往需要多个行政部门的协同配合，但在实际执行过程中，各部门之间可能存在职责不清、推诿扯皮的现象，导致判决执行工作无法顺利开展。在某起涉及河流污染的环境行政公益诉讼案件中，法院判决环保部门、水利部门等多个行政机关共同履行职责，对河流进行治理。但在执行过程中，环保部门认为水利部门应负责河道清淤工作，水利部门则认为环保部门应负责污染源头治理，双方互相推诿，使得河流治理工作进展缓慢，判决无法得到有效执行。4.3司法保障层面4.3.1专门审判机构缺乏我国目前尚未建立起全面系统的专门环境审判机构体系，这在一定程度上影响了环境行政公益诉讼案件的审理效果。虽然部分地区设立了环境资源审判庭，但从全国范围来看，分布不均衡，且部分地区的环境资源审判庭在人员配备、审判程序等方面还不够完善。在一些经济欠发达地区，环境资源审判庭的设立仍处于起步阶段，专业审判人员不足，难以应对复杂的环境行政公益诉讼案件。而在一些经济发达地区，尽管设立了环境资源审判庭，但由于案件数量众多，审判人员的专业能力和精力有限，也难以做到对每一个案件进行深入、专业的审理。专门审判机构的缺乏，导致环境行政公益诉讼案件在审理过程中存在专业性不足的问题。环境行政公益诉讼案件涉及大量的环境科学知识和专业技术问题，如环境监测数据的分析、生态系统的评估、环境修复方案的制定等。普通审判机构的法官往往缺乏相关的专业知识和经验，难以准确理解和判断案件中的专业问题，从而影响案件的公正审理。在一些涉及大气污染的环境行政公益诉讼案件中，法官需要判断污染企业的排放是否达标，以及污染行为对周边环境和居民健康的影响程度。这需要对大气污染物的成分、排放标准、扩散模型等专业知识有深入的了解，而普通审判机构的法官在这方面可能存在知识短板，导致在审理案件时难以做出准确的判断。同时，缺乏专门审判机构也会导致审判效率低下。环境行政公益诉讼案件的审理往往需要耗费大量的时间和精力，涉及多个部门和专业领域的协作。普通审判机构在处理这类案件时，由于缺乏专门的审判程序和协调机制，可能会出现审理周期过长、部门之间沟通不畅等问题，影响案件的及时解决。在一些涉及多个行政机关的环境行政公益诉讼案件中，需要协调不同部门之间的关系，获取相关的证据和信息。但由于普通审判机构缺乏有效的协调机制，可能会导致各部门之间推诿扯皮，延误案件的审理进度。4.3.2审判人员专业素质有待提高环境行政公益诉讼案件的审判需要审判人员具备多方面的专业知识，包括环境科学、环境法律等。然而，目前我国部分审判人员在这些方面的知识储备存在欠缺，这对案件的公正审判产生了不利影响。在环境科学知识方面，许多审判人员对环境污染的形成机制、生态系统的结构和功能、环境监测技术等了解不足。在一些水污染案件中，审判人员需要理解污染物在水体中的迁移转化规律，以及对水生生物和人体健康的潜在影响。但由于缺乏相关的环境科学知识，审判人员可能难以准确判断污染行为的危害程度，以及确定合理的环境修复措施。在环境法律知识方面，虽然我国已经制定了一系列的环境保护法律法规，但这些法律法规内容复杂，专业性强，且随着环境问题的不断变化和新的环境政策的出台，相关法律法规也在不断更新。部分审判人员对环境法律体系的理解不够深入，对新出台的法律法规和政策掌握不及时，导致在审理案件时无法准确适用法律。在一些涉及环境影响评价的环境行政公益诉讼案件中，审判人员需要依据相关的环境影响评价法律法规，判断行政机关的审批行为是否合法。但如果审判人员对这些法律法规不熟悉，就可能无法准确判断案件事实，做出公正的判决。审判人员专业素质的不足，还可能导致在案件审理过程中对证据的审查和判断出现偏差。环境行政公益诉讼案件的证据往往具有专业性和复杂性，需要审判人员运用专业知识进行分析和判断。如果审判人员缺乏相关的专业知识，就可能无法准确判断证据的真实性、关联性和合法性，从而影响案件的公正审判。在一些环境监测数据作为关键证据的案件中，审判人员需要了解环境监测的方法、标准和误差范围，才能对监测数据的可靠性进行判断。但如果审判人员缺乏这方面的知识，就可能被虚假的监测数据所误导，做出错误的判决。五、国外环境行政公益诉讼制度的经验借鉴5.1美国环境行政公益诉讼制度美国作为现代公益诉讼的创始国，其环境行政公益诉讼制度在全球范围内具有重要影响力，对我国环境行政公益诉讼制度的完善具有重要的借鉴意义。美国环境行政公益诉讼主要以“公民诉讼”的形式呈现，这一制度在一系列联邦环境法律中得到了明确规定。1970年的《清洁空气法》首创了“公民诉讼”条款，此后，《清洁水法》《噪声控制法》等多部环境保护法律也相继纳入公民诉讼条款，这些实体法上的相关条款与《联邦地区民事诉讼规则》相互配合，共同构建起了一套较为完整的环境行政公益诉讼制度。在原告资格方面，美国环境行政公益诉讼的规定较为宽泛。1970年的《清洁空气法》最初规定任何人都可以提起诉讼，无需证明与案件存在法律上的利害关系或利益受到侵犯。这一规定极大地鼓励了公众参与环境保护，使更多人能够为维护公共环境利益发声。然而，在1972年的《清洁水法》中，对原告资格进行了一定限制，将“公民”限定为“其利益受到严重影响或者存在受到严重影响可能性者”，类似于其他诉讼中所要求的“实际损害”条件。例如，在“塞拉俱乐部诉莫顿案”中，商家莫顿计划在某地区建立滑冰场，而该地区是塞拉俱乐部成员经常进行徒步旅行的场所，俱乐部成员认为滑冰场的建设会破坏自然生态，损害他们的环境权益。最终，最高法院认为环境上的损害应符合实际损害要件，环保团体不能仅以关心环保事务为由起诉，还必须具体指出其会员受到损害。这一判例对环境行政公益诉讼原告资格的认定产生了重要影响，明确了原告需证明自身利益受到实际损害才能具备起诉资格。不过，在《清洁空气法》的实践中，许多联邦上诉法院认为，依该法提起诉讼时，公民不必证明有实际损害。总体而言，美国环境行政公益诉讼原告资格在实践中经历了从宽松到适度限制，再到根据不同法律和具体情况灵活把握的过程，既保障了公众参与的权利，又在一定程度上防止了滥诉现象的发生。美国环境行政公益诉讼的诉讼事由广泛。公民可以针对“任何人”违反法律规定的环保义务、造成污染的行为提起诉讼，这里的“任何人”包括个人、企业、美国联邦政府以及各级政府机关。例如，当企业违规排放污染物，对空气、水等环境要素造成污染时，公民可依据相关法律提起环境行政公益诉讼，要求相关行政机关履行监管职责，对企业的违法行为进行制裁。公民还可以针对疏于执行法定义务的环保署署长提起诉讼。这主要针对行政机关的不作为行为，当环保署署长未履行法定职责，对环境违法行为未采取有效措施时，公民有权通过诉讼督促其积极执法。为防止环境公民诉讼不当干预主管机关的自主裁量权，减轻法院负担，公民诉讼只能针对环保署署长的非属裁量行为或义务，且往往针对政府疏于执法的情形。在行政机关已经开始且积极诉诸联邦或州法院采取民刑事措施时，不得提起公民诉讼。此外，环境公民诉讼还具有告知义务，一般在诉讼提起前应当告知即将成为被告的污染者或者主管机关，经过60天方得正式起诉。这一规定给予了行政机关和污染者一定的时间自行纠正违法行为，体现了对行政权的尊重，也有助于节约司法资源。在诉讼程序方面，美国环境行政公益诉讼具有简便、高效的特点。在立案环节，法院对原告的起诉审查相对宽松，只要原告的起诉符合基本的法律要求，具备明确的被告、具体的诉讼请求和事实依据，法院通常会予以立案受理。在审理过程中，美国采用对抗制诉讼模式，原被告双方在法庭上充分辩论，各自提供证据支持自己的主张。为了提高诉讼效率，美国还建立了一系列相关制度。在证据开示制度方面，双方当事人在诉讼前可以相互获取对方掌握的证据信息，这有助于避免证据突袭，使双方能够充分准备诉讼，提高庭审的效率和公正性。在专家证人制度方面，由于环境问题具有专业性和技术性，美国允许当事人聘请专家证人出庭作证，就环境科学、技术等专业问题提供意见和解释。专家证人的证言在帮助法官理解复杂的环境问题、做出准确的判断方面发挥着重要作用。美国还注重运用调解等非诉讼方式解决环境行政公益诉讼纠纷。在诉讼过程中，法院会积极引导双方进行调解，通过协商达成和解协议，这样既可以快速解决纠纷，又能节约司法资源，同时也有利于维护行政机关与公众之间的良好关系。例如，在一些环境行政公益诉讼案件中，通过调解，行政机关承诺加强环境监管，企业承诺整改并采取环保措施，最终实现了保护环境的目的，也避免了冗长的诉讼程序。美国环境行政公益诉讼的判决内容丰富且具有针对性。判决往往包括颁布禁制令和罚款两种形式。法院有权颁布禁制令，要求企业停止污染行为，或者要求主管机关积极执法以贯彻法定要求。当企业被认定存在违法排污行为时，法院可以发布禁制令，责令企业立即停止排污，并采取措施治理污染。对于主管机关，如果其被判定存在不作为等违法行为，法院可以要求其依法履行职责，加强对环境违法行为的监管和打击力度。关于罚款，部分法律规定法院可以对违法者处以罚款，罚款通常上缴国库。罚款的目的不仅在于对违法者进行经济制裁，更重要的是通过经济手段促使其遵守环保法律法规，同时也为环境治理提供了一定的资金支持。在一些严重污染环境的案件中，对违法企业处以高额罚款，使其认识到违法成本的高昂，从而不敢轻易违法。此外，美国的环境行政公益诉讼判决还注重对环境的修复和补偿。法院会根据案件的具体情况，要求违法者承担环境修复责任，制定详细的环境修复方案，恢复受损的生态环境。在一些生态破坏案件中，法院会责令违法者采取植树造林、恢复湿地等措施，以修复被破坏的生态系统。美国环境行政公益诉讼制度在保障公众参与环境保护、监督行政机关依法履职、维护公共环境利益等方面发挥了重要作用。其宽泛的原告资格规定，为公众参与环境治理提供了广阔的渠道；丰富的诉讼事由和简便高效的诉讼程序，使得环境行政公益诉讼能够及时有效地解决环境问题；具有针对性的判决内容，不仅对违法者起到了惩戒作用，更重要的是实现了对环境的保护和修复。这些经验对于我国环境行政公益诉讼制度的完善具有重要的启示意义，我国可以结合自身国情，有选择地借鉴美国的成功经验，进一步推动我国环境行政公益诉讼制度的发展。5.2日本环境行政公益诉讼制度日本的环境行政公益诉讼在其行政诉讼体系中占据着独特的地位，以维护公共利益为出发点，对行政行为的合法性进行监督和制约。其相关规定主要体现在《行政案件诉讼法》中，该法将行政诉讼分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种，其中民众诉讼可被视为行政公益诉讼的一种形态。日本民众诉讼的原告资格具有一定的特点。原告可以是纳税人，也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他公众之一，但只有在“法律上有规定时，限于法律规定者，才能够提起”，并且可以准用抗告诉讼、当事人诉讼的程序。例如，在居民诉讼中，普通地方公共团体的居民对与自己无法律上直接利益关系，完全以公共团体财产管理的公正行为目的，请求纠正公共团体机关的不符合法律规定的行为而提起诉讼。这表明日本在原告资格上，既允许与案件无直接利害关系的主体提起诉讼，体现了公益诉讼的特性，但同时又通过法律规定对原告资格进行了限制，以防止滥诉现象的发生。在一些涉及公共设施建设的环境行政公益诉讼案件中，当地居民作为纳税人，认为行政机关在项目审批过程中未充分考虑环境影响，违反相关法律规定，便可以纳税人身份提起民众诉讼，要求行政机关重新审查项目的合法性。日本环境行政公益诉讼的受案范围主要围绕行政机关的违法行政行为展开。民众诉讼的目的在于纠正国家机关或公共团体不符合法律的行为，具体包括与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于《宪法》第95条的居民投票的诉讼、有关最高法院法官的国民审查的诉讼等。在环境领域，当行政机关的环境决策、审批、监管等行为违反法律法规，损害公共环境利益时，符合条件的原告可以提起诉讼。在某地区的大型工业项目建设中，行政机关在未进行充分环境影响评估的情况下，就批准了项目建设。周边居民认为该行为违反了环境法律法规，可能对当地生态环境造成严重破坏，遂提起环境行政公益诉讼，要求行政机关撤销项目审批决定，重新进行环境影响评估。在诉讼程序方面，日本环境行政公益诉讼遵循《行政案件诉讼法》的相关规定。在起诉阶段，原告需按照法律规定的程序和要求提交起诉状等相关材料。在审理过程中，法院会对案件进行全面审查，包括对行政行为的合法性、证据的真实性和关联性等进行判断。由于环境问题具有专业性和复杂性，日本法院在审理环境行政公益诉讼案件时，也会注重参考专业意见和证据。在一些涉及环境污染的案件中，法院会委托专业的环境检测机构对污染物的种类、浓度、对环境和人体健康的影响等进行检测和评估，并将检测结果作为重要证据进行考量。在判决执行方面，日本法律规定了相应的执行措施，以确保判决能够得到有效执行。如果行政机关不履行判决义务，法院可以采取强制执行措施，如罚款、责令限期履行等，以督促行政机关依法履职。日本环境行政公益诉讼制度对我国具有一定的借鉴意义。在原告资格方面，我国可以参考日本的做法，在适当放宽原告资格的同时，通过法律规定明确原告的范围和条件，防止滥诉现象的发生。可以进一步明确社会组织、公民个人在环境行政公益诉讼中的原告资格认定标准，同时规定相应的限制条件，如要求原告在提起诉讼前需进行一定的调查取证工作，确保诉讼的严肃性和合理性。在受案范围上，我国可以借鉴日本围绕行政机关违法行政行为确定受案范围的思路，进一步明确我国环境行政公益诉讼的受案范围，将更多损害公共环境利益的行政行为纳入诉讼范围。在诉讼程序方面，我国可以学习日本注重专业证据和意见的做法，在环境行政公益诉讼中建立专业鉴定和专家证人制度，提高案件审理的科学性和公正性。5.3欧洲国家相关制度在欧洲，法国和意大利的环境行政公益诉讼制度具有一定的代表性，为我国提供了独特的经验借鉴。法国的越权之诉是其环境行政公益诉讼的重要形式，着眼于公共利益，在性质上属于客观诉讼。一般是指当事人的利益由于行政机关的决定受到侵害，请求行政法院审查该项决定的合法性并撤消违法行政决定的救济手段。从越权之诉的性质来看，其在原告资格方面具有独特之处。任何人都能向法院起诉请求撤销违法行政行为，申诉人利益受到行政行为的侵害即可提起越权之诉，并不要求是申诉人个人的利益。这其中的利益主体既包括公民个人，也涵盖了所有的团体，如社团、工会等；申诉人的利益不仅包括物质性利益，也包括精神性的利益，例如环境美、资源保护、宗教尊严等；请求保护的利益不限于现实的利益，对确实存在的将来的利益也可提起越权之诉。例如，在某地区的大型基础设施建设项目中，当地居民和环保组织认为行政机关的审批行为未充分考虑对周边生态环境的影响，可能破坏当地的生态平衡，损害公众的环境利益，尽管这种损害尚未实际发生，但他们仍可依据越权之诉，向行政法院提起诉讼，要求审查行政机关的审批决定是否合法。越权之诉的主要目的不在于保护起诉人的主观法律权利，而是为了纠正违法的行政行为，促进行政法治的实现，是一种没有当事人、对事不对人的诉讼制度。这使得越权之诉能够广泛地监督行政机关的环境行政行为，维护公共环境利益。意大利的团体诉讼制度也在环境行政公益诉讼中发挥着重要作用。该制度最初仅适用于不正当竞争诉讼，后来被扩大到劳动诉讼中，最后又被扩大至环境法的范围。1986年7月8日发布的第349号法令规定，如果行政行为的许可、拒绝或者不作为违反了对自然的保护及对自然景观的维护，那么某些被认可的团体，即便其权利并未受到侵害，也有权对该行政行为提起诉讼。这一规定赋予了特定团体在环境行政公益诉讼中的原告资格，这些团体通常具有专业的环保知识和丰富的环保经验，能够有效地监督行政机关的环境管理行为。在某地区的自然保护区管理中，环保团体发现行政机关对保护区内的非法开发行为监管不力，存在不作为的情况，尽管该团体自身的权利未受到直接侵害，但根据团体诉讼制度，其可以对行政机关的不作为提起诉讼，要求行政机关履行监管职责，保护自然保护区的生态环境。意大利的团体诉讼制度通过赋予特定团体诉讼权利，充分发挥了社会组织在环境行政公益诉讼中的作用，加强了对行政机关环境行为的监督。法国的越权之诉和意大利的团体诉讼制度，在原告资格和诉讼目的等方面都有值得我国借鉴之处。在原告资格方面，我国可以参考法国越权之诉的做法，适当放宽原告资格的限制，不仅关注原告自身利益的损害，对于那些虽未直接损害原告利益，但对公共环境利益造成损害或有损害威胁的行政行为，也应允许相关主体提起诉讼。可以借鉴意大利团体诉讼制度，进一步明确社会组织在环境行政公益诉讼中的权利和地位，鼓励更多有能力、有资质的社会组织参与到环境行政公益诉讼中来，发挥其专业优势，加强对行政机关环境行为的监督。在诉讼目的上，我国环境行政公益诉讼应更加突出对违法行政行为的纠正和对公共环境利益的维护，不仅仅局限于保护原告个体的利益，要从更宏观的角度，促进环境行政法治的实现，推动我国环境保护事业的发展。六、完善我国环境行政公益诉讼制度的建议6.1立法完善6.1.1明确法律规定为解决当前环境行政公益诉讼制度中法律规定不明确的问题，应从多个方面进行细化。在诉讼主体资格方面，进一步明确社会组织在环境行政公益诉讼中的原告资格认定标准。除了现有的在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的条件外，可以考虑增加对社会组织专业能力和资源的评估标准。例如，要求社会组织具备一定数量的专业环保人员，拥有开展环境调查和研究的能力，以及稳定的资金来源等。这样可以确保社会组织在提起环境行政公益诉讼时，有足够的能力和资源来维护公共环境利益。对于基层环保组织，可以根据其实际情况，适当放宽登记条件和活动年限要求，同时建立基层环保组织与上级环保组织的合作机制，通过上级环保组织的指导和支持，提升基层环保组织参与环境行政公益诉讼的能力。还可以探索赋予公民个人在特定情况下的原告资格，如公民发现行政机关的环境违法行为或不作为对其生活环境造成严重影响，且通过其他途径无法得到有效解决时，可以允许其提起环境行政公益诉讼。但为了防止滥诉，应规定公民个人提起诉讼前需经过一定的前置程序，如向相关行政机关投诉、向检察机关申请督促履职等。在受案范围方面，应明确“违法行使职权”和“不作为”的具体界定。通过制定详细的司法解释或指导性案例，列举常见的违法行使职权和不作为的情形。对于违法行使职权，包括行政机关在环境审批过程中违反法定程序、超越职权范围、滥用自由裁量权等行为；对于不作为，明确行政机关在接到环境违法行为举报后未及时处理、未依法履行环境监管职责、未按时完成环境治理任务等情况属于不作为。将一些新型环境问题纳入受案范围，如生态系统服务功能损害、气候变化相关行政行为等。随着对生态系统认识的深入，生态系统服务功能损害对人类社会的影响日益凸显，应将行政机关在生态系统保护和管理中导致生态系统服务功能受损的行为纳入环境行政公益诉讼受案范围。气候变化相关行政行为也应受到关注，如政府在能源政策制定、碳排放监管等方面的不作为或不当作为，若对公共环境利益造成损害，也应允许提起诉讼。关于举证责任，应根据环境行政公益诉讼的特点，合理分配举证责任。考虑到原告在证据收集方面的困难，适当减轻原告的举证责任。对于一些专业性较强的环境问题，如污染行为与损害结果之间的因果关系证明，可以采用举证责任倒置的方式，由被告行政机关承担举证责任。行政机关作为环境管理的职能部门，掌握着更多的环境监测数据、技术资料和执法信息，有能力也有义务对其行政行为的合法性和合理性进行举证。原告仍需承担初步的举证责任，如证明行政机关存在违法行使职权或不作为的事实，以及公共环境利益受到损害或有损害之虞的初步证据。建立证据共享和协助机制，行政机关有义务向原告提供与案件相关的环境信息和证据，法院也可以依职权调取相关证据，以保障原告的举证权利。6.1.2完善法律责任体系为增强对环境行政违法行为的威慑力，应完善法律责任体系。加大对环境行政违法行为的惩处力度，丰富责任形式。除了现有的责令履行职责、撤销违法行政行为等责任形式外，增加罚款、行政处分、引咎辞职等责任形式。对于故意违法、多次违法的行政机关及其相关责任人，依法给予罚款等经济制裁，对相关责任人给予行政处分，情节严重的，责令其引咎辞职。在一些地方环保部门长期对污染企业监管不力的案件中，对环保部门处以高额罚款，对相关责任人给予警告、记过等行政处分，对主要负责人责令引咎辞职，以强化行政机关及其工作人员的责任意识。明确环境行政违法行为的赔偿责任。当行政机关的违法行为导致公共环境利益受到损害时，应承担相应的赔偿责任。赔偿范围包括环境修复费用、环境功能损失赔偿、应急处置费用等。建立环境损害赔偿基金，行政机关的赔偿款应纳入该基金，专门用于环境修复和治理。在某地区因行政机关违法审批导致化工项目污染环境的案件中，行政机关承担了全部的环境修复费用和环境功能损失赔偿，赔偿款存入环境损害赔偿基金，由专业机构负责管理和使用，用于该地区的环境修复工作。加强对环境行政违法行为的刑事责任追究。完善刑法中与环境行政违法行为相关的罪名和刑罚规定，加大对行政机关工作人员在环境管理中失职、渎职等犯罪行为的处罚力度。明确行政机关工作人员在环境审批、监管等过程中，因故意或重大过失导致环境严重污染或生态严重破坏的，应承担相应的刑事责任。提高法定刑幅度，增加罚金刑等附加刑，使其与环境行政违法行为的严重程度相适应。在一些重大环境污染案件中，对负有监管责任的行政机关工作人员，以玩忽职守罪或滥用职权罪追究刑事责任，依法判处有期徒刑，并处罚金，以增强法律的威慑力。6.2实践操作优化6.2.1建立证据支持机制环境行政公益诉讼的证据收集是一项复杂且艰巨的任务，需要借助多方面的力量来解决这一难题。环保部门作为环境管理的专业职能部门，在证据收集方面具有独特的优势。应建立检察机关、社会组织与环保部门之间的紧密协作机制，实现信息共享与证据互通。环保部门在日常环境监管过程中，会积累大量的环境监测数据、企业排污记录等信息，这些信息对于环境行政公益诉讼的证据收集至关重要。检察机关和社会组织在提起诉讼时，可以及时向环保部门调取相关证据，环保部门应积极配合，提供必要的协助。在某起水污染环境行政公益诉讼案件中，检察机关在调查取证过程中，通过与环保部门的协作，获取了污染企业多年来的排污监测数据，这些数据成为证明企业违法排污和行政机关监管不力的关键证据。专业机构在环境证据收集和鉴定方面具有专业性和权威性。应鼓励和支持专业的环境检测机构、科研院所等参与到环境行政公益诉讼中来。专业机构可以运用先进的检测技术和设备，对环境污染和生态破坏的程度、范围、因果关系等进行科学的检测和分析，为诉讼提供准确、可靠的证据。在一些涉及土壤污染的环境行政公益诉讼案件中，专业的土壤检测机构通过对污染土壤的采样、分析，确定了土壤中污染物的种类、含量以及污染的来源，为案件的审理提供了有力的技术支持。应建立专业机构参与环境行政公益诉讼的激励机制，对积极参与且提供有效证据的专业机构给予一定的奖励和支持。还可以借助现代信息技术手段，提高证据收集的效率和准确性。利用卫星遥感、无人机监测等技术，可以对大面积的环境状况进行实时监测，及时发现环境违法行为和生态破坏现象。卫星遥感技术可以监测到森林砍伐、土地沙化、水体污染等环境问题的范围和变化趋势，无人机监测则可以对一些难以到达的区域进行近距离观察，获取详细的环境信息。通过建立环境证据数据库，将各类环境证据进行分类存储和管理，方便在诉讼过程中快速查询和调用。利用大数据分析技术，对海量的环境数据进行分析和挖掘，发现潜在的环境问题和证据线索。在某地区的大气污染环境行政公益诉讼案件中，通过对卫星遥感数据和地面监测数据的大数据分析，确定了污染的主要来源和传输路径，为诉讼提供了重要的证据支持。6.2.2合理分担诉讼成本高昂的诉讼成本是制约环境行政公益诉讼发展的重要因素之一，通过财政支持、公益基金等方式，可以有效减轻原告诉讼成本负担。政府应加大对环境行政公益诉讼的财政投入，设立专项诉讼资金。这笔资金可以用于支付原告在诉讼过程中产生的鉴定费用、律师费用、调查取证费用等。在一些经济欠发达地区，政府的财政支持尤为重要，能够确保当地的环境行政公益诉讼顺利开展。对于一些重大的环境行政公益诉讼案件，政府可以根据案件的具体情况，给予原告一定的资金补贴，以鼓励其积极维护公共环境利益。在某起涉及重大生态破坏的环境行政公益诉讼案件中，政府通过专项诉讼资金，为原告支付了大部分的鉴定费用和律师费用，使得诉讼能够顺利进行，最终成功保护了当地的生态环境。建立环境公益诉讼基金是分担诉讼成本的另一种有效方式。该基金可以由政府、企业、社会组织和个人等多方捐赠形成。政府可以引导企业履行社会责任，鼓励其向环境公益诉讼基金捐款。一些大型企业在生产经营过程中，对环境造成了一定的影响，通过向基金捐款，可以在一定程度上弥补其对环境的损害。社会组织和个人也可以根据自身的意愿和能力，为基金捐款，支持环境行政公益诉讼事业。环境公益诉讼基金可以为符合条件的原告提供诉讼费用的垫付或补贴。在原告提起诉讼时，如果其资金不足，可以向基金申请垫付鉴定费用、律师费用等。在诉讼结束后，如果原告胜诉，从被告处获得的赔偿款可以优先偿还基金垫付的费用；如果原告败诉，基金可以根据具体情况，决定是否免除原告的还款义务。例如，某社会组织在提起环境行政公益诉讼时，因资金短缺，向环境公益诉讼基金申请垫付了鉴定费用。诉讼结束后，该社会组织胜诉，从被告处获得的赔偿款优先偿还了基金垫付的费用，使得基金能够继续为其他环境行政公益诉讼案件提供支持。还可以通过法律援助等方式，降低原告的诉讼成本。鼓励律师事务所和律师为环境行政公益诉讼提供法律援助服务。对于一些经济困难的原告，法律援助律师可以免费为其提供法律服务，包括起草诉讼文书、代理诉讼等。律师协会可以建立环境行政公益诉讼法律援助律师库，组织具有相关经验和专业知识的律师参与法律援助工作。加强对法律援助律师的培训和指导，提高其在环境行政公益诉讼方面的业务能力。通过法律援助，不仅可以减轻原告的诉讼成本负担，还能确保原告获得专业的法律服务，提高诉讼的质量和效果。6.2.3强化判决执行保障建立健全执行监督机制是确保环境行政公益诉讼判决有效执行的关键。应加强法院内部的执行监督，建立专门的执行监督部门或岗位，对环境行政公益诉讼判决的执行情况进行全程跟踪和监督。该部门或岗位应定期对执行案件进行梳理和分析，及时发现执行过程中存在的问题，并采取相应的措施加以解决。在某起环境行政公益诉讼案件中，执行监督部门发现被告行政机关在履行判决过程中存在拖延现象，及时与行政机关沟通协调，督促其加快执行进度，最终确保了判决的有效执行。可以引入外部监督力量，如人大监督、社会监督等。人大作为国家权力机关，有权对环境行政公益诉讼判决的执行情况进行监督检查。人大可以通过听取法院和行政机关的执行工作报告、开展执法检查等方式，督促行政机关依法履行判决义务。社会监督方面，媒体、社会组织和公众可以对判决执行情况进行监督和曝光。媒体可以通过报道判决执行情况，引起社会关注，形成舆论压力，促使行政机关积极执行判决。社会组织和公众可以通过向相关部门反映问题、参与监督活动等方式，对判决执行进行监督。在某地区的环境行政公益诉讼案件中，媒体对行政机关不积极执行判决的情况进行了报道，引起了社会的广泛关注，在舆论压力下，行政机关最终履行了判决义务。加强与行政机关的协作，对于保障判决执行也具有重要意义。法院应与行政机关建立良好的沟通协调机制，在判决执行过程中，及时交流信息，共同解决执行中遇到的问题。在一些涉及多个行政机关的环境行政公益诉讼案件中，法院可以组织召开协调会，明确各行政机关的执行职责和任务，促进各行政机关之间的协同配合。在某起涉及河流污染治理的环境行政公益诉讼案件中，法院组织环保部