新《安全生产法》释义丨第10条安全生产监督管理体制的规定

新《安全生产法》释义丨第10条安全生产监督管理体制的规定第十条国务院应急管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府应急管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。国务院交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。应急管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，统称负有安全生产监督管理职责的部门。——《中华人民共和国安全生产法》第十条条文看似只有三款，却浓缩了我国安全生产治理体系“横向到边、纵向到底”的全部逻辑。它把“谁来管、管什么、怎么管、管到什么程度”写进了同一部法律，既避免“九龙治水”各自为政，又防止“单兵突进”留下盲区。以下从立法沿革、条文解构、职责边界、执法协同、企业应对、典型案例六个维度，逐字逐句拆解其内在机理与实操要点，供监管人员、企业法务、第三方服务机构精准适用。一、立法沿革：从“行业主导”到“应急综合”的二十年跃迁1.2002年版《安全生产法》确立“行业监管为主、综合监管为辅”框架，原国家安全生产监督管理局仅对工矿商贸领域行使综合监管，交通、建筑、消防等由主管部门各负其责，导致“铁路警察、各管一段”，重特大事故暴露出的缝隙无人认领。2.2014年第一次修正，把“管行业必须管安全”写进法律，要求行业主管部门对本领域安全负直接监管责任，同时强化安监部门的综合协调、督查考核职能，但尚未赋予其统一指导的刚性手段。3.2018年机构改革，原国家安监总局整建制并入新组建的应急管理部，综合监管从“部门职能”升级为“政府组成部门法定职责”，解决了“协调机构”权威性不足问题。4.2021年第二次修正，第十条第一款首次明确“国务院应急管理部门依照本法”对全国安全生产工作实施“综合监督管理”，将“综合”从柔性协调变为刚性执法权；第二款把“行业监管”表述由“有关部门”细化为“交通运输、住房和城乡建设、水利、民航”等具体领域，实现“点名式”确权；第三款创设“负有安全生产监督管理职责的部门”统一称谓，为后续条文设定执法程序、法律责任、行刑衔接奠定主体前提。至此，我国安全生产监管体制完成“综合+行业”双轮驱动的四梁八柱搭建。二、条文解构：三款表述的精准语义与适用场景（一）第一款：综合监管的“三定”逻辑1.主体法定——“国务院应急管理部门”是唯一被法律点名、对全国安全生产工作实施综合监督管理的中央国家行政机关，任何其他部委不得以“综合”名义行使跨行业执法权。2.权限法定——“依照本法”四字划清权力来源，意味着应急管理部门的综合监管手段必须回到《安全生产法》文本寻找依据，不能借用《突发事件应对法》《消防法》等扩张解释。3.对象全覆盖——“全国安全生产工作”不再局限于工矿商贸，只要生产经营活动具备《安全生产法》第二条规定的“安全生产”属性，无论行业、无论所有制，均落入应急管理部门综合监管视野。实操提示：省级应急管理部门在制定年度监督检查计划时，必须把“非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、金属冶炼”等高危领域作为“必查项”，同时把“商贸仓储、大型综合体、平台经济”等新业态纳入“双随机”抽查，否则构成“选择性执法”。（二）第二款：行业监管的“职责范围”判定规则1.列举+兜底——先点名“交通运输、住房和城乡建设、水利、民航”四个事故多发领域，再以“等”字兜底，为后续单行法、行政法规授权预留空间。2.双重法源——“依照本法和其他有关法律、行政法规”意味着行业监管部门的执法依据是“双轨制”：既受《安全生产法》约束，也受行业法（如《公路法》《建筑法》《民用航空法》）调整，出现冲突时适用“特别法优于一般法”原则，但不得降低《安全生产法》设定的最低标准。3.地域管辖——“县级以上地方各级人民政府有关部门”与国务院对应部门职责同构，实现“中央—省—市—县”四级穿透，避免“中央管政策、地方管执行”的断层。实操提示：当交通运输部门对“客运场站”开展安全检查时，既要执行《道路旅客运输及客运站管理规定》的行业技术条款，也要同步适用《安全生产法》第三十六条“安全设备设施定期检测”要求，缺一不可；若发现重大事故隐患，必须依据《安全生产法》第六十五条第一款第三项“责令暂时停产停业”措施，不能以“行业规范只要求限期整改”为由降格处理。（三）第三款：统一称谓的“执法主体”意义1.概念创设——“负有安全生产监督管理职责的部门”首次成为法律概念，将分散在应急、交通、住建、水利、民航、市场监管、能源、矿山监察等十余个系统的执法主体纳入同一话语体系，为统一执法程序、统一文书样式、统一裁量基准创造条件。2.责任连带——同一概念在第六章“法律责任”出现九次，意味着凡属“负有安全生产监督管理职责的部门”及其工作人员，违法实施行政许可、监督检查、行政处罚、行政强制的，一律适用《安全生产法》第九章第八十九至九十三条问责条款，无例外豁免。3.行刑衔接——《刑法修正案（十一）》第一百三十四条之一把“危险作业罪”主体表述为“负责安全生产监督管理职责的国家机关工作人员”，与第十条第三款形成无缝对接，为“渎职入刑”提供构成要件。实操提示：基层执法人员在立案审批表“执法主体”一栏，必须填写“××县应急管理局（负有安全生产监督管理职责的部门）”，不能再沿用旧称“××县安监局”，否则在行政复议、行政诉讼中可能被认定为“主体不适格”。三、职责边界：综合监管与行业监管的“交叉地带”如何切割（一）“谁审批、谁负责”原则法律没有采用“先证后照”或“先照后证”表述，而是把“审批”作为划分监管责任的黄金分割线。只要某行业领域的市场准入、项目核准、资质资格由某部门实施行政许可，该部门即对该领域安全生产负直接监管责任，应急管理部门负综合监管责任。示例：某省能源局核发“危险化学品建设项目安全条件审查”批复，则该建设项目日常安全监管由能源部门承担，应急管理部门仅对“建设项目安全设施设计专篇”实施备案抽查；若企业后续变更工艺涉及“危险化学品重大危险源”，则应急管理部门依据《危险化学品重大危险源监督管理暂行规定》实施专项督查，二者不冲突、不重复。（二）“谁执法、谁处罚”原则对同一违法行为，综合监管与行业监管只能由一个部门作出处罚决定，不得“多头罚款”。裁量标准如下：1.行为违反行业单行法技术性条款的，由行业监管部门处罚；2.行为违反《安全生产法》强制性、禁止性条款的，由首先立案的部门处罚，另一部门可依法进行联合检查，但不得再次罚款；3.行为同时违反两部法律且罚款幅度不同的，适用“择一重罚”规则，即按罚款数额高的条款执行。示例：某建筑施工现场“基坑支护未按专项施工方案施工”，住建部门依据《建设工程安全生产管理条例可处10—30万元罚款；同一行为亦触犯《安全生产法》第三十八条“未按安全设施设计施工”，应急管理部门可处20—50万元罚款。此时由先立案的住建部门按30万元上限处罚，应急管理部门不再罚款，但可同步下达“限期整改指令”，逾期不改的，可责令停产停业整顿。（三）“谁协调、谁兜底”原则当新兴行业领域出现“三不管”真空时，由应急管理部门履行“兜底”责任：1.组织相关部门在30日内厘清职责分工，报同级政府批复；2.在职责未明确前，应急管理部门可先行实施“提醒式”检查，发现重大事故隐患的，依据《安全生产法》第六十五条采取“停止使用”强制措施，防止“监管空窗”酿成事故；3.职责划分文件出台后，应急管理部门将台账整体移交行业主管部门，并保留综合监管抽查权。示例：某市跨境电商产业园引进“锂电池保税仓”新业态，海关、商务、消防均表示无专门规范。市应急管理局先行依据《安全生产法》第三十九条“储存危险物品”条款，对仓库防火分区、通风报警系统实施检查，发现“未设置气体浓度监测装置”，当场下达“责令停止使用”决定书；随后牵头海关、商务、消防在两周内出台《跨境电商锂电池保税仓安全监管暂行规定》，明确消防部门负责防火、海关负责危险品准入、商务部门负责行业管理、应急部门负责综合督查，真空地带被一次性填补。四、执法协同：从“各唱各调”到“同频共振”的制度设计（一）年度监督检查计划“双向衔接”1.时间节点：每年1月底前，行业监管部门将本领域年度监督检查计划抄送同级应急管理部门；应急管理部门在2月底前汇总形成“安全生产年度综合督查计划”，实现时间、对象、事项“三对接”。2.比例要求：应急管理部门对高危行业企业抽查比例不得低于行业监管部门计划的10%，对新兴行业企业抽查比例不得低于5%，防止“行业计划”一家独大。3.结果互认：对同一企业同一项目的检查结果，两部门实行“一表共享”，企业不再重复提供台账资料，减轻迎检负担。（二）重大事故隐患“双签字”1.现场检查：行业监管部门、应急管理部门各派2名执法人员组成联合组，使用统一文书样式；2.隐患认定：依据《化工和危险化学品生产经营单位重大生产安全事故隐患判定标准》等国家标准，形成《重大事故隐患清单》，由双方执法人员“双签字”确认；3.整改验收：企业整改完成后，向两部门同时提交《整改报告》，由联合组现场复核，任何一方不同意不得通过，防止“人情验收”。（三）行政处罚信息“双推送”1.7日内将行政处罚决定书同步录入“国家企业信用信息公示系统”和“安全生产行政执法直报系统”，实现“一处处罚、处处受限”；2.对纳入安全生产“黑名单”的企业，两部门在政府采购、工程投标、资质审核中同步实施联合惩戒，期限自公布之日起3年；3.对重大行政处罚案件，两部门同步发布“以案释法”公告，发挥“处罚一家、警示一片”效应。五、企业应对：把“多头监管”转化为“系统提升”的七步法步骤一：绘制“监管地图”以企业为圆心，把应急、交通、住建、消防、市场监管、生态环境等所有可能入场的监管部门列出清单，注明对应法律法规、检查频次、处罚案由、自由裁量基准，形成“一张表管总”。步骤二：建立“法规库”把《安全生产法》与行业单行法条款拆成“义务—责任—罚则”三栏表格，用颜色标注冲突条款，遇到标准不一致时，按“最严”原则建章立制。步骤三：设置“首席合规官”由副总级高管兼任，统一对接所有监管部门，避免“今天安全部、明天设备部”信息碎片化；赋予其“叫停权”，只要发现重大事故隐患，可越过生产经理直接下达停产指令，防止“生产压安全”。步骤四：打造“一体化台账”用一套台账满足应急部门的“八大台账”要求、交通部门的“车辆技术档案”要求、住建部门的“危大工程清单”要求，数据一次录入、多端共享，降低90%重复劳动。步骤五：运行“双随机模拟”每季度组织一次“内部双随机”，由合规官、安全、设备、工艺、工会五方组成检查组，随机抽取车间、随机抽取设备，提前发现“迎检死角”。步骤六：实施“处罚复盘”凡受到行政处罚，3日内召开复盘会，对照《行政处罚决定书》逐条制定“整改销号表”，责任到人、限时完成；同时把案由转化为培训案例，在班前会“以案五问”，让一线员工知晓“错在哪、怎么改”。步骤七：构建“信用修复”对公示期满6个月、已整改到位的一般处罚信息，主动向信用中国、信用交通、信用消防等平台提交修复申请，附具整改报告、现场复核意见，重塑企业信誉，避免“一次处罚、终身背锅”。六、典型案例：条文适用的“正向+反向”镜鉴案例一：某港务公司“未对重大危险源进行安全评估”案2022年7月，交通运输部对某港务公司开展港口危险货物作业检查，发现其储罐区构成一级重大危险源，却未按《港口危险货物重大危险源监督管理办法》进行安全评估。交通运输部立案后，依据《港口法》处以25万元罚款。同期，市应急管理局依据《安全生产法》第四十条“生产经营单位应当对重大危险源登记建档、进行安全评估”之规定，拟处罚款35万元。企业提出“一事不二罚”抗辩。市政府行政复议认为：港口危险货物储罐的安全评估既是《港口法》技术要求，也是《安全生产法》强制性义务，但罚款幅度不同，应适用“择一重罚”，最终由应急管理局按35万元上限处罚，交通部门不再罚款。该案成为“综合监管与行业监管竞合”的教科书式范例，印证第十条第二款“双重法源”与“择一重罚”规则落地。案例二：某县“农村自建房”坍塌事故追责案2021年8月，某县一村民在宅基地上擅自加盖四层，发生整体坍塌，造成5人死亡。调查报告显示：县住建局以“农村自建房两层以下不属监管范围”为由未纳入巡查；县应急管理局认为“自建房无生产经营活动”未列入综合督查；乡镇政府以“无执法权”推诿。最终，县住建局、县应急管理局分别因“未履行行业监管职责”“未履行综合监管兜底职责”被省安委会约谈，局长双双行政记过，成为第十条“职责边界”反向追责的鲜活注脚。该案倒逼县政府出台《农村自建房安全监管暂行办法》，明确“三层及以上、用作经营、人员密集”三类自建房由住建局负直接监管，应急管理局负综合抽查，乡镇负日常巡查，彻底堵住“真空地带”。案例三：某新能源电池仓储企业“行刑衔接”第一案2023年3月，某市应急管理局在综合督查中发现，某仓储企业储存的磷酸铁锂电池虽未被《危险化学品目录》列名，但热失控条件下可瞬间释放氢氟酸等有毒气体，实测数据超出《职业接触限值》5倍。应急管理局依据《安全生产法》第六十五条责令企业立即停止使用该仓库，并移送公安机关。公安机关以“危险作业罪”刑事立案，对企业实际控制人、仓库经理采取刑事强制措施。法院生效判决认为：应急管理部门作