我国绩效预算推行：现状、问题与突破路径探究

我国绩效预算推行：现状、问题与突破路径探究一、引言1.1研究背景与意义在当今社会，随着经济的快速发展和政府职能的不断转变，如何更加科学、有效地管理财政资金，提高公共服务的质量和效率，成为了各国政府面临的重要课题。绩效预算作为一种先进的预算管理理念和方法，在全球范围内得到了广泛的关注和应用。我国也积极推行绩效预算改革，旨在通过引入绩效理念，优化财政资源配置，提升政府治理水平，以适应新时代经济社会发展的需求。党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，深刻阐述了财政在国家治理中的关键地位。预算制度作为财政制度的核心组成部分，规范着财政收支，集中反映了政府活动和宏观政策，同时也是约束政府行为的有力手段。一个国家的政府治理水平，很大程度上取决于其预算管理水平。绩效预算作为对传统预算管理的重大创新与发展，本质上反映的是各级政府、各部门的工作绩效。通过全面实施绩效预算，构建起重视结果、控制成本、落实问责的管理模式，能够将财政资金的“支出”与政府的“施政”紧密结合，将管理的范畴和着力点从单纯的财政收支，拓展到财政资源配置效率和使用效益上，这对于推动政府效能提升，加快实现国家治理体系和治理能力现代化进程具有不可替代的作用。在当前复杂多变的国际形势和国内经济社会发展的关键时期，推进国家治理体系和治理能力现代化是实现中华民族伟大复兴的必然要求。绩效预算作为国家治理体系的重要组成部分，其推行有助于提升政府决策的科学性和透明度，增强政府的公信力和执行力，促进政府与社会的良性互动，从而更好地应对各种挑战，实现国家的长治久安和可持续发展。深化财税体制改革，建立现代财政制度，是我国经济体制改革的重要内容。《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》明确指出，全面实施预算绩效管理是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容。传统的预算管理模式在一定程度上存在着资金分配不合理、使用效率低下、缺乏有效监督等问题，难以满足现代财政制度的要求。绩效预算强调以绩效为导向，通过科学合理地设定绩效目标、严格监控预算执行过程、全面评价绩效结果，并将评价结果与预算安排紧密挂钩，能够有效克服传统预算管理的弊端，优化财政资源配置，提高财政资金的使用效益，推动财政管理从“重分配”向“重绩效”转变，促进现代财政制度的建立和完善。随着我国经济社会的快速发展，财政收支规模不断扩大。2023年，全国一般公共预算收入217308亿元，全国一般公共预算支出260609亿元。在财政资源有限的情况下，如何实现资源的优化配置，提高公共服务的质量和效率，满足人民群众日益增长的美好生活需要，成为了亟待解决的问题。绩效预算以结果为导向，注重成本效益分析，通过对预算资金的使用绩效进行全面、系统的评价，能够准确判断资金的使用是否达到预期目标，是否存在浪费和低效现象。在此基础上，对预算资金进行合理调整和优化配置，将资金投向绩效高、需求迫切的领域和项目，避免资金的闲置和浪费，从而提高财政资源的配置效率，实现公共服务的优质高效供给。我国推行绩效预算具有重要的现实意义，是推进国家治理体系和治理能力现代化、深化财税体制改革、优化财政资源配置的必然选择。通过深入研究我国推行绩效预算过程中存在的问题，并提出切实可行的解决对策，有助于推动绩效预算改革的顺利实施，提高政府的财政管理水平和公共服务能力，为我国经济社会的高质量发展提供有力保障。1.2国内外研究现状绩效预算作为一种先进的预算管理理念和方法，在国内外都受到了广泛的关注和研究。国外对绩效预算的研究起步较早，在理论和实践方面都积累了丰富的经验。国内对绩效预算的研究相对较晚，但近年来随着我国绩效预算改革的不断推进，相关研究也取得了显著的成果。国外对绩效预算的研究始于20世纪初，美国学者弗雷德里克・泰勒（FrederickTaylor）提出的科学管理理论为绩效预算的发展奠定了理论基础。此后，绩效预算在西方国家得到了广泛的应用和发展，相关研究也不断深入。美国在绩效预算方面的研究和实践处于世界领先地位。1993年，美国国会通过了《政府绩效与结果法案》（GPRA），要求联邦政府各机构制定战略规划、年度绩效计划和绩效报告，将绩效与预算紧密结合。此后，美国不断完善绩效预算制度，如引入项目评级工具（PART）对联邦项目预算的实施绩效进行评估，采用机构优先级绩效目标方法推动各联邦机构开展工作等。英国从20世纪80年代开始推行绩效预算改革，建立了较为完善的绩效评价体系，注重对公共支出项目的目标、战略和方法进行评价，以提高公共支出的效果。澳大利亚联邦政府于1997-1998财年开始酝酿推行以公共支出绩效考评为核心的公共支出预算改革，1999-2000财年正式实施公共支出绩效考评制度，旨在遏制政府开支迅猛增长的势头，提高财政预算的效率、效果和透明度。瑞典于1967年开始推行公共支出绩效评价工作，起初评价工作更多地关注项目的具体细节与项目的经济性和程序的合法性，到了20世纪80年代，评价工作将重点从支出的经济性转移到对支出的经济性与有效性并重的评价，进而加强了对财政预算的有效管理。国外学者对绩效预算的研究主要集中在以下几个方面：一是绩效预算的理论基础，包括公共选择理论、委托代理理论、新公共管理理论等，这些理论为绩效预算的实施提供了理论支持；二是绩效预算的实施机制，如绩效目标的设定、绩效评价指标体系的构建、绩效评价方法的选择、绩效结果的应用等；三是绩效预算对政府治理和公共服务的影响，研究表明，绩效预算有助于提高政府的工作效率和责任心，优化财政资源配置，提升公共服务的质量和效率；四是绩效预算在不同国家和地区的实践经验和启示，通过对不同国家绩效预算实践的比较分析，总结出具有普遍性的经验和教训，为其他国家和地区提供借鉴。国内对绩效预算的研究始于20世纪90年代末，随着我国公共财政体制改革的不断深入，绩效预算逐渐成为学术界和实务界关注的热点问题。近年来，我国在绩效预算方面进行了大量的实践探索，取得了一定的成效，相关研究也不断丰富和深化。在理论研究方面，国内学者对绩效预算的内涵、特征、理论基础、实施意义等进行了深入探讨，认为绩效预算是以结果为导向，将绩效理念贯穿于预算编制、执行、监督全过程的一种预算管理模式，它有助于提高财政资金的使用效益，促进政府职能的转变，提升政府治理水平。在实践研究方面，国内学者对我国绩效预算改革的现状、存在的问题及对策进行了广泛的研究。研究发现，我国绩效预算改革在取得一定成绩的同时，还存在一些问题，如绩效理念尚未牢固树立，绩效管理的广度和深度不足，绩效评价指标体系不完善，绩效结果应用不充分等。针对这些问题，学者们提出了一系列对策建议，如加强绩效理念的宣传和培训，完善绩效管理制度和机制，建立科学合理的绩效评价指标体系，强化绩效结果的应用等。此外，国内学者还对国外绩效预算的实践经验进行了深入研究，借鉴国外的先进经验，结合我国实际情况，提出了适合我国国情的绩效预算改革路径和方法。国内外已有研究在绩效预算的理论和实践方面取得了丰硕的成果，为我国推行绩效预算提供了有益的参考和借鉴。然而，已有研究仍存在一些不足之处：一是在绩效预算的理论研究方面，虽然已经形成了一定的理论体系，但仍存在一些理论争议和空白，需要进一步深入研究和完善；二是在绩效预算的实践研究方面，虽然对我国绩效预算改革的现状和问题进行了较多的研究，但对如何解决这些问题的具体措施和方法研究还不够深入和系统，需要进一步加强实践探索和经验总结；三是在绩效预算的国际比较研究方面，虽然对国外绩效预算的实践经验进行了一定的研究，但对不同国家绩效预算制度的差异和适应性研究还不够充分，需要进一步加强国际比较和案例分析。本文将在已有研究的基础上，针对我国推行绩效预算过程中存在的问题，从理论和实践两个层面进行深入研究。在理论层面，进一步深化对绩效预算相关理论的研究，为我国绩效预算改革提供更加坚实的理论支撑；在实践层面，通过对我国绩效预算改革现状的深入调研和分析，借鉴国外先进经验，提出具有针对性和可操作性的对策建议，以推动我国绩效预算改革的顺利实施，提高我国财政管理水平和公共服务质量。1.3研究方法与创新点本文在研究我国推行绩效预算的若干问题时，综合运用了多种研究方法，力求全面、深入地剖析这一复杂的课题，并在研究视角和内容等方面有所创新。在研究方法上，主要采用了以下几种：文献研究法：广泛搜集国内外关于绩效预算的学术文献、政府报告、政策文件等资料，对绩效预算的理论基础、发展历程、实践经验以及研究现状进行了系统梳理和分析。通过对这些文献的研读，了解了绩效预算在不同国家和地区的实施情况，以及学术界对绩效预算的研究成果和争议焦点，为本文的研究提供了坚实的理论支撑和丰富的实践参考。案例分析法：选取了国内外具有代表性的绩效预算改革案例，如美国、英国、澳大利亚等国家的绩效预算实践，以及我国部分地区在绩效预算改革方面的成功经验和典型做法。通过对这些案例的深入分析，总结出绩效预算实施过程中的关键因素、有效措施和存在的问题，为我国全面推行绩效预算提供了有益的借鉴和启示。定性与定量相结合的方法：在对绩效预算的理论和实践进行分析时，既运用了定性分析方法，对绩效预算的概念、内涵、特征、实施意义等进行了深入阐述，又运用了定量分析方法，通过数据和图表对我国财政收支规模、绩效预算改革的成效等进行了直观展示和分析，增强了研究结论的科学性和说服力。例如，通过对我国历年财政收支数据的分析，揭示了财政资源配置的现状和问题，为探讨绩效预算在优化财政资源配置方面的作用提供了数据支持。比较研究法：对国内外绩效预算的理论和实践进行了比较研究，分析了不同国家和地区在绩效预算制度设计、实施机制、评价指标体系等方面的差异和特点，总结了国外绩效预算改革的成功经验和教训，结合我国国情，提出了适合我国的绩效预算改革路径和方法。在创新点方面，本文主要体现在以下几个方面：研究视角创新：从国家治理体系和治理能力现代化的高度出发，深入探讨绩效预算在我国的推行。将绩效预算与国家治理的战略目标紧密结合，分析了绩效预算对提升政府治理水平、优化财政资源配置、促进政府职能转变的重要作用，为绩效预算的研究提供了一个新的视角。以往的研究大多侧重于绩效预算本身的技术层面和操作层面，而本文从国家治理的宏观层面进行研究，拓展了绩效预算研究的广度和深度。研究内容创新：在深入分析我国绩效预算改革现状和存在问题的基础上，提出了构建具有中国特色的绩效预算体系的具体思路和对策建议。结合我国的政治体制、经济发展阶段、文化传统等因素，从绩效理念的树立、绩效管理制度的完善、绩效评价指标体系的构建、绩效结果的应用等多个方面，提出了一系列具有针对性和可操作性的措施，为我国绩效预算改革的深入推进提供了有益的参考。同时，本文还对绩效预算与其他财政改革措施的协同推进进行了研究，探讨了如何在深化财税体制改革的大背景下，实现绩效预算与预算管理制度改革、财政支出结构调整等的有机结合，以形成改革合力，共同推动我国财政管理水平的提升。研究方法创新：在研究方法上，将多种方法有机结合，形成了一个较为完善的研究方法体系。通过文献研究法、案例分析法、定性与定量相结合的方法以及比较研究法的综合运用，不仅能够全面、深入地了解绩效预算的相关理论和实践，还能够从不同角度对我国推行绩效预算的问题进行分析和探讨，提高了研究的科学性和准确性。此外，在案例分析中，注重选取具有代表性和典型性的案例，并对案例进行了多角度、多层次的分析，使研究结果更具说服力和参考价值。二、绩效预算的理论基础2.1绩效预算的概念及内涵绩效预算作为一种先进的预算管理模式，在现代财政管理中占据着重要地位。它以结果为导向，将绩效管理理念贯穿于预算编制、执行、监督的全过程，旨在提高财政资金的使用效益，优化公共资源配置，提升政府公共服务的质量和水平。绩效预算的定义可从多个角度进行阐述。从本质上讲，绩效预算是一种将资源分配与可评价信息相联系的预算模式。它要求政府部门在编制预算时，明确阐述其工作目标和预期成果，并以可量化的绩效指标来衡量预算执行的效果。例如，在教育领域，政府部门编制教育经费预算时，不仅要确定投入的资金数额，还需设定如学生升学率、毕业生就业质量等具体的绩效目标，通过这些目标来衡量教育经费的使用成效。这种预算模式打破了传统预算单纯以资金投入为核心的局限，更加注重资金使用所产生的实际结果。绩效预算具有鲜明的特点。首先，它强调目标导向。在绩效预算体系下，预算的编制和执行都紧紧围绕着预先设定的绩效目标展开。这些目标明确了政府部门在一定时期内要达成的工作成果，为预算资金的分配和使用提供了清晰的方向。例如，在城市基础设施建设项目中，绩效目标可以设定为在规定时间内完成特定道路的拓宽工程，并确保工程质量达到相关标准，预算资金的安排将依据实现这一目标所需的资源进行合理配置。其次，绩效预算注重成本效益分析。它要求对每一项预算支出进行成本与效益的权衡，以确定资源的最优配置方案。通过成本效益分析，政府部门可以评估不同项目或活动的投入产出比，选择那些能够以最小成本获得最大效益的项目进行投资。在公共卫生项目中，通过对不同疾病预防措施的成本效益分析，确定投入资金的重点方向，以提高公共卫生资源的利用效率。再者，绩效预算强调责任与结果挂钩。政府部门及其工作人员对预算执行的结果负责，绩效评价结果将直接影响到部门的预算分配和工作人员的绩效评估。如果某个部门未能实现既定的绩效目标，可能会面临预算削减或其他问责措施，这促使部门和工作人员更加积极主动地履行职责，提高工作效率和质量。绩效预算的构成要素主要包括项目预算编制、绩效评价和报告、绩效管理以及战略规划。项目预算编制是绩效预算的基础，它将资源的分配单位从传统的行政和经济支出分类转向政府项目，服务于政府的战略目标。以项目为分析的基本单位，能够将产出与投入成本相联系，便于对政府活动的效率和绩效进行评估。例如，在环保项目预算编制中，明确项目的具体内容、实施步骤和预期产出，如在一定时间内减少污染物排放的具体指标，以此为依据进行资金分配和预算安排。绩效评价和报告是绩效预算的关键环节，它提供了一个渠道，方便政府官员就项目目标达成一致、对绩效评价的选择进行讨论和协调、解决他们自己的问题和关注的事宜，并减少他们对绩效预算的恐惧和误解。绩效评价指标涵盖投入指标、产出指标、效率指标、服务质量指标和结果指标等多个方面，从不同角度对预算执行情况进行评估。在教育项目绩效评价中，投入指标可以包括教师数量、教学设备投入等；产出指标可以是毕业生数量、学生获得的技能证书数量等；效率指标可以是单位教育成本所培养的学生数量；服务质量指标可以是学生和家长的满意度；结果指标可以是毕业生在就业市场的竞争力等。通过全面的绩效评价和报告，能够及时发现预算执行过程中的问题，并采取相应的改进措施。绩效管理是绩效预算改革取得成功的必备条件，它协助管理者们建立管理目标、监督运作、找出问题，并拿出提供服务的方案。在政府部门内部，建立完善的绩效管理制度，明确各部门和岗位的职责和绩效目标，加强对预算执行过程的监控和管理，确保绩效目标的实现。战略规划是绩效预算的前提和重要基础，它是一份长期的政策规划，明晰了一条从现在通向未来愿景的途径。它确立了政府机构的任务、目的、基于结果的目标和战略，并由此产生按照政策优先顺序排序的资源分配。例如，国家制定的五年发展规划中明确了经济、社会、环境等各方面的发展目标和战略，政府部门在编制绩效预算时，将依据这些战略规划确定本部门的工作重点和绩效目标，确保预算资金的使用与国家战略方向相一致。与传统预算相比，绩效预算具有显著的优势。传统预算往往侧重于资金的分配和控制，关注的是预算支出是否符合规定的程序和标准，而对资金使用的效果和效益关注不足。在传统预算模式下，一些部门可能仅仅追求预算资金的全额支出，而忽视了资金的使用是否真正实现了预期的目标。而绩效预算则将重点放在了结果和效益上，通过明确的绩效目标设定和严格的绩效评价，促使政府部门更加注重资金的使用效果，提高公共服务的质量和效率。在基础设施建设项目中，传统预算可能只关注工程的进度和资金的使用是否合规，而绩效预算则会关注项目建成后的使用效率、对经济社会发展的促进作用等方面的绩效。绩效预算还能够增强预算的透明度和公众参与度。传统预算的编制和执行过程相对封闭，公众难以了解预算资金的具体使用情况和效果。而绩效预算要求公开绩效目标、绩效评价结果等信息，使公众能够更好地监督政府的财政行为，参与到公共事务的管理中来。这有助于提高政府的公信力，促进政府与社会的良性互动。绩效预算作为一种创新的预算管理模式，以其独特的概念、内涵、特点和构成要素，在优化财政资源配置、提高政府公共服务水平等方面发挥着重要作用。与传统预算相比，它具有明显的优势，是现代财政管理发展的必然趋势。2.2绩效预算的理论依据绩效预算作为一种先进的预算管理模式，并非凭空产生，而是有着深厚的理论基础。公共产品理论、委托代理理论、新公共管理理论等为绩效预算的产生和发展提供了重要的理论支撑，这些理论从不同角度解释了绩效预算的必要性和合理性，共同构成了绩效预算的理论基石。公共产品理论是绩效预算的重要理论基础之一。该理论认为，公共产品具有非竞争性和非排他性的特征。非竞争性意味着一个人对公共产品的消费不会减少其他人对该产品的消费，例如国防、公共道路等，无论有多少人使用，其效用并不会因此而降低；非排他性则指无法阻止他人对公共产品的消费，例如路灯的照明服务，一旦安装，周围的居民都能受益，无法将某个人排除在外。由于公共产品的这些特性，市场机制在提供公共产品方面存在失灵的情况，难以有效满足社会对公共产品的需求。政府作为公共事务的管理者，承担起了提供公共产品的职责。在提供公共产品的过程中，政府需要合理配置财政资源，以确保公共产品的有效供给。绩效预算通过设定明确的绩效目标和绩效评价指标，对财政资金的使用效果进行评估，能够促使政府更加科学、合理地分配财政资源，提高公共产品的供给效率和质量，实现公共产品供给的帕累托最优。在城市公共交通建设中，政府通过绩效预算，明确公共交通项目的绩效目标，如提高公交车辆的准点率、增加公交线路的覆盖范围等，合理安排财政资金，对公交车辆的购置、线路的优化等方面进行投入，从而提升公共交通服务的质量，满足市民的出行需求。委托代理理论也为绩效预算提供了重要的理论依据。在现代社会中，政府作为公共资源的管理者，与公众之间存在着委托代理关系。公众作为委托人，将公共资源的管理和使用委托给政府这一代理人。由于信息不对称，公众难以全面了解政府对公共资源的使用情况和效果，这就可能导致政府在公共资源的使用过程中出现道德风险和逆向选择问题。道德风险表现为政府可能为了自身利益而忽视公众的利益，如滥用公共资金、追求政绩工程等；逆向选择则可能导致政府在资源配置上出现不合理的情况，将资源投向一些低效或不必要的项目。绩效预算通过建立绩效目标管理、绩效评价和结果应用等机制，明确政府的责任和义务，加强对政府行为的监督和约束，能够有效减少委托代理问题的发生。通过设定明确的绩效目标，公众可以清晰地了解政府的工作任务和预期成果；通过绩效评价，对政府的工作绩效进行客观评估，将评价结果与政府的资源分配和责任追究挂钩，促使政府更加努力地工作，提高公共资源的使用效率，实现公众利益的最大化。在教育领域，政府接受公众的委托，管理和使用教育经费。通过绩效预算，设定教育质量提升、学生综合素质提高等绩效目标，对教育经费的使用效果进行评价，能够确保教育经费真正用于提高教育质量，培养符合社会需求的人才，保障公众在教育方面的利益。新公共管理理论是绩效预算的又一重要理论基础。新公共管理理论强调政府管理应借鉴企业管理的理念和方法，引入市场竞争机制，提高政府管理的效率和效能。在预算管理方面，新公共管理理论主张以绩效为导向，将预算与绩效紧密结合，实现预算管理从传统的投入控制型向结果导向型转变。它认为政府的预算决策应该基于对公共服务的成本效益分析，追求公共资源的最优配置。绩效预算正是新公共管理理论在预算管理领域的具体实践，它通过引入绩效理念，打破了传统预算管理中单纯注重投入和过程控制的模式，更加关注预算资金的产出和结果，强调对公共服务的质量和效果进行评估和监督。在政府公共服务项目中，采用绩效预算，对项目的成本效益进行分析，选择成本效益最优的项目进行投资，同时加强对项目实施过程的监控和绩效评价，及时调整项目策略，确保项目目标的实现，从而提高政府公共服务的效率和质量，满足社会对公共服务的多样化需求。公共产品理论、委托代理理论和新公共管理理论从不同的视角为绩效预算提供了理论依据。公共产品理论从公共产品供给的角度，阐述了绩效预算在优化财政资源配置、提高公共产品供给效率方面的重要性；委托代理理论从解决政府与公众之间委托代理问题的角度，强调了绩效预算在加强政府责任约束、保障公众利益方面的作用；新公共管理理论则从政府管理模式创新的角度，为绩效预算提供了实践指导，推动了预算管理从传统模式向绩效导向型模式的转变。这些理论相互关联、相互补充，共同为绩效预算的实施和发展奠定了坚实的理论基础。2.3绩效预算在公共财政管理中的作用绩效预算作为现代公共财政管理的重要组成部分，在优化财政资源配置、提升政府治理效能等方面发挥着不可替代的关键作用。它以结果为导向，将绩效理念贯穿于财政资金管理的全过程，对提高财政资金使用效率、增强政府责任意识、促进资源合理配置等方面产生了深远影响。在提高财政资金使用效率方面，绩效预算具有显著优势。传统预算模式往往侧重于资金的分配过程，对资金使用后的实际效果关注不足，容易导致资金浪费和低效使用。而绩效预算通过明确的绩效目标设定，使财政资金的投入与预期产出紧密相连。在教育领域，以往的教育经费分配可能主要依据学校规模、学生数量等因素，而对教育质量的提升效果缺乏量化考量。实施绩效预算后，教育部门需设定如学生综合素质提升指标、毕业率提高幅度等具体绩效目标，财政资金则根据这些目标进行精准配置。这促使学校和教育机构更加注重教育教学质量的提升，合理安排资金用于师资培训、教学设施改善等关键环节，从而提高教育经费的使用效率。绩效预算在项目实施过程中进行严格的绩效监控。通过定期收集和分析项目执行数据，及时发现预算执行过程中的偏差和问题，并采取针对性的调整措施。在基础设施建设项目中，借助绩效监控机制，能够实时掌握工程进度、成本控制等情况，避免因工程延误、超预算等问题造成资金浪费，确保财政资金能够高效地转化为实际的项目成果。绩效预算有助于增强政府的责任意识。在绩效预算体系下，政府部门对财政资金的使用承担明确的绩效责任。绩效目标的设定使政府部门的工作任务和预期成果清晰可辨，公众和监督机构能够依据这些目标对政府部门的工作进行监督和评价。若某个政府部门未能实现既定的绩效目标，将面临来自社会各界的问责和压力。在环境保护项目中，如果环保部门设定的减少污染物排放目标未能达成，公众和媒体会对其工作成效提出质疑，相关部门需对目标未实现的原因进行解释，并承担相应责任。这种问责机制促使政府部门更加重视财政资金的使用效果，积极履行职责，提高工作的主动性和积极性。绩效预算还要求政府部门公开绩效信息，包括绩效目标、绩效评价结果等，这增加了政府工作的透明度。公众可以通过公开的绩效信息了解政府财政资金的使用情况和工作成效，对政府行为进行监督，促使政府部门更加谨慎地使用财政资金，增强责任意识。绩效预算在促进资源合理配置方面也发挥着重要作用。它通过对不同项目和领域的绩效评估，为财政资源的分配提供科学依据。政府在编制预算时，会优先将资金投向绩效高、需求迫切的项目和领域，避免资源的盲目分配和重复投入。在城市发展规划中，通过对交通、能源、公共服务等不同领域的绩效评估，确定哪些项目对城市发展的贡献更大、效益更高，从而合理分配财政资金，优先保障重点项目和关键领域的发展需求。绩效预算还能够引导社会资源的合理流动。政府对某些产业或领域的支持，通过绩效预算体现出来，会向社会传递明确的政策信号，吸引社会资本的跟进。政府对新能源产业的大力支持，通过设定相关的绩效目标和预算安排，鼓励企业加大对新能源项目的投资，引导社会资源向新能源领域聚集，促进产业结构的优化升级，实现资源的合理配置。绩效预算在公共财政管理中具有提高财政资金使用效率、增强政府责任意识、促进资源合理配置等重要作用。随着我国财政管理改革的不断深入，绩效预算将在提升政府治理能力、优化财政资源配置、提高公共服务质量等方面发挥更为关键的作用，为我国经济社会的高质量发展提供有力保障。三、我国推行绩效预算的现状分析3.1我国推行绩效预算的政策演进我国绩效预算的推行是一个逐步探索、不断深化的过程，伴随着一系列政策的出台与完善，其发展脉络清晰且意义深远。2003年，党的十六届三中全会明确提出“建立预算绩效评价体系”，这一理念的提出，犹如一颗种子，在我国财政管理领域生根发芽，标志着我国开始重视财政资金的使用效益，为后续绩效预算改革奠定了思想基础。彼时，我国财政管理仍以传统模式为主，更侧重于资金的分配和合规性控制，对资金使用的效果关注相对不足。但随着经济社会的发展，传统模式的局限性逐渐显现，建立预算绩效评价体系的需求日益迫切。这一理念的提出，促使财政部门和学者开始思考如何将绩效理念融入预算管理，开启了我国绩效预算改革的探索之旅。2011年，财政部发布《关于推进预算绩效管理的指导意见》，这一文件的出台具有里程碑意义，是我国绩效预算改革进程中的重要节点。它明确了预算绩效管理的指导思想、基本原则和主要目标，为绩效预算改革提供了初步的政策框架。在这一阶段，各地纷纷响应，积极开展绩效预算的试点工作。如广东省率先在省级部门开展项目支出绩效目标管理试点，要求纳入省级项目库管理的事业发展性支出项目申报绩效目标，绩效目标的审核情况作为编制部门预算的前置条件。这一举措使得预算编制更加科学合理，资金分配与预期成果紧密相连，为其他地区提供了宝贵的经验借鉴。2014年修订的《中华人民共和国预算法》将“讲求绩效”作为各级预算的基本原则，从法律层面确立了绩效预算在我国预算管理中的地位，为绩效预算改革提供了坚实的法律保障。新预算法要求各级政府、各部门、各单位在预算编制、执行和监督过程中，都要贯彻绩效理念，对预算资金的使用效果进行评价和问责。这一规定使得绩效预算从试点探索阶段进入了全面推进阶段，各地各部门加快了绩效预算改革的步伐。上海市财政局在新预算法的指导下，加大了对绩效预算改革的推进力度，率先建成并应用“预算绩效管理信息系统”，将绩效管理深度融入预算编制、执行、监督全过程，实现了“业财融合”，有效解决了绩效与预算管理“两张皮”的问题。2018年，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》印发，这是我国绩效预算改革的纲领性文件，标志着我国绩效预算改革进入了全面深化阶段。该意见围绕“全面”和“绩效”两个关键点，从“全方位、全过程、全覆盖”三个维度对全面实施预算绩效管理进行了统筹谋划和顶层设计。在全方位方面，构建了政府、部门（单位）、政策和项目层面的预算绩效管理格局；在全过程方面，建立了事前绩效评估、事中绩效监控、事后绩效评价的管理链条；在全覆盖方面，将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算全部纳入绩效管理范围。此后，各地各部门纷纷出台具体实施细则，全面落实意见要求。河北省出台了《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》，明确了各级政府、各部门在预算绩效管理中的职责，建立了涵盖所有财政资金的绩效管理制度体系。在事前绩效评估方面，对重大政策和项目进行严格评估，评估结果作为申请预算的必要条件；在事中绩效监控方面，依托信息化系统对预算执行情况和绩效目标实现情况进行实时监控，及时发现问题并采取措施加以解决；在事后绩效评价方面，全面开展绩效自评和重点绩效评价，将评价结果与预算安排、政策调整挂钩，强化了绩效结果的应用。2021年，财政部印发《预算绩效管理工作规划（2021-2025年）》，进一步明确了“十四五”时期预算绩效管理的目标和任务，为持续推进绩效预算改革指明了方向。规划提出，要深化预算绩效管理改革，提高预算管理水平和政策实施效果，推动预算和绩效管理一体化，构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。在这一规划的引领下，各地不断创新绩效预算管理方式方法。上海市开展成本预算绩效管理试点工作，通过“找基线”的方式，确定绩效基线和成本基线，实现了成本绩效分析与事前评估、预算评审、绩效评价环节的衔接融合。在“12348”公共法律服务平台项目中，通过打开业务流程确定成本基线，优化了人员配置和资源分配，实现了10%以上的降本幅度，同时提升了服务质量和效率。我国绩效预算的政策演进是一个从理念提出到逐步实践、从局部试点到全面推开、从初步探索到深入完善的过程。一系列政策的出台，为我国绩效预算改革提供了有力的政策支持和制度保障，推动了我国财政管理水平的不断提升，为经济社会的高质量发展奠定了坚实基础。3.2我国绩效预算的实践进展在国家政策的大力推动下，我国各级政府和部门积极开展绩效预算实践，在多个方面取得了显著成效，同时也面临着一系列挑战。在具体做法上，各地各部门不断创新实践路径，积极探索适合自身发展的绩效预算管理模式。在预算编制环节，许多地区和部门强化了绩效目标管理。北京市财政局要求各部门在编制预算时，需明确设定项目的绩效目标，并细化为可衡量、可考核的具体指标。在申报教育专项资金时，不仅要说明资金的用途和金额，还需设定如学生学业成绩提升幅度、学校基础设施改善程度等绩效目标，这些目标作为预算审核的重要依据，确保了资金分配与预期成果紧密挂钩。上海市闵行区在绩效预算改革中，将项目预算按照项目属性、支出内容等进行细分，针对不同类型的项目制定差异化的绩效目标和评价指标，提高了预算编制的科学性和针对性。在预算执行过程中，各地注重加强绩效运行监控。广东省建立了绩效目标监控工作机制，将绩效目标监控实施范围覆盖到全部省直单位，要求各单位定期对项目实施情况进行阶段性反馈。通过对反馈材料的分析，及时发现项目实施过程中偏离绩效目标的情况，并督促相关单位进行整改。四川省借助信息化手段，搭建了预算绩效管理信息系统，实现了对预算执行情况和绩效目标实现情况的实时监控。财政部门和预算单位可通过该系统随时掌握项目进度、资金使用情况等信息，对出现的问题及时预警并采取措施加以解决。在绩效评价方面，各地积极拓展评价范围和创新评价方式。河北省在绩效评价中，不仅关注项目的经济效益，还注重社会效益、生态效益等多方面的综合评价。在对环保项目进行绩效评价时，除了考察污染物减排量等经济指标外，还将对周边生态环境的改善、居民满意度等社会效益指标纳入评价体系。江苏省引入第三方机构参与绩效评价，充分利用第三方机构的专业技术和人才资源，提高评价结果的客观性和公正性。在对重大民生项目的绩效评价中，通过公开招标选择专业的第三方评价机构，对项目的实施过程、资金使用效益、项目效果等进行全面评价，评价结果作为改进管理和安排后续预算的重要依据。通过这些实践，我国绩效预算取得了多方面的成效。财政资金的使用效益得到显著提高。据相关数据显示，实施绩效预算后，许多地区和部门的财政资金使用效率明显提升。某省在对教育、医疗等民生领域的项目实施绩效预算管理后，资金浪费现象得到有效遏制，教育质量和医疗服务水平显著提升，群众满意度大幅提高。预算透明度和公信力得到增强。绩效预算要求公开绩效目标、绩效评价结果等信息，使公众能够更好地了解财政资金的使用情况和政府的工作成效，增强了政府与公众之间的信任。一些地方政府通过政府网站、政务新媒体等渠道，及时公开绩效预算相关信息，接受社会监督，提高了政府的公信力。政府部门的责任意识和管理水平得到提升。绩效预算将绩效结果与部门和工作人员的责任挂钩，促使政府部门更加重视预算资金的使用效果，积极改进管理方式，提高工作效率。某市政府部门在实施绩效预算后，建立了内部绩效管理制度，明确了各岗位的职责和绩效目标，工作人员的工作积极性和主动性明显增强，部门管理水平得到显著提升。我国绩效预算在实践过程中也面临着诸多挑战。绩效理念尚未完全深入人心，部分部门和人员对绩效预算的认识还不够深刻，存在“重资金分配、轻绩效管理”的观念，影响了绩效预算的全面推进。在绩效评价指标体系建设方面，虽然各地在不断探索和完善，但仍存在指标设置不够科学、针对性不强等问题，难以全面准确地反映项目的绩效情况。不同地区、不同部门之间的绩效评价标准不统一，也给评价结果的可比性带来了困难。绩效结果应用不够充分，一些地方和部门虽然开展了绩效评价，但评价结果与预算安排、政策调整等的挂钩不够紧密，没有真正发挥绩效评价的激励约束作用，导致绩效预算的实施效果大打折扣。3.3典型地区绩效预算推行案例分析3.3.1广东省绩效预算推行实践广东省作为我国绩效预算改革的先行地区，在探索和实践中积累了丰富且卓有成效的经验。早在2003年，广东省财政厅就成立了绩效评价处，在全国率先推进绩效评价改革，2016年更名为绩效管理处，职能范围扩展到预算绩效管理的各个领域，为绩效预算改革提供了坚实的组织保障。在制度建设方面，广东省构建了全面且规范的绩效管理制度体系。针对预算绩效管理的原则、范围、方法、机制，制定了《广东省省级部门预算项目支出绩效目标管理规程》等综合性管理制度；针对各类财政资金不同特点和绩效管理要求，制定了《省级财政到期资金使用绩效评价暂行办法》《广东省财政一般性转移支付资金使用绩效评价暂行办法》等专项办法；针对绩效管理不同层面的业务程序、工作规程、协调机制等，制定了《省级部门预算项目支出绩效目标管理内部工作规范》《预算绩效管理委托第三方实施工作规程(试行)》等一系列业务规范。“十二五”期间广东省各级财政共制定有关预算绩效管理的制度办法150多项。2017年，进一步健全预算绩效管理制度体系，研究制订《广东省预算绩效管理办法》，积极构建“一个办法+X个规程+X个细则”的绩效管理制度体系。这些制度涵盖了预算编制、执行、监督等各个环节，明确了各部门在绩效预算管理中的职责和工作流程，为绩效预算的顺利实施提供了制度依据。在绩效目标管理方面，广东省全面推行预算绩效目标管理。制订印发《广东省省级部门预算项目支出绩效目标管理规程》，明确所有纳入省级项目库管理的事业发展性支出和部门整体支出列入绩效目标申报范围，绩效目标的审核情况作为编制部门预算的前置条件，并将核准的绩效目标作为开展绩效监控、绩效评价的依据。2016年审核财政支出项目绩效目标，一级目标1215个，二级目标9002个。通过明确的绩效目标设定，使预算资金的分配与项目的预期成果紧密相连，提高了预算编制的科学性和合理性。在绩效监控方面，广东省积极推动预算绩效目标运行监控。拓展绩效目标监控工作覆盖面，将绩效目标监控实施范围覆盖到全部省直单位，并建立根据绩效目标进行项目实施阶段性反馈的工作方法；按照建立健全预算绩效管理体系要求，完善绩效监控工作流程，简化填报流程，精简填报内容；根据各单位反馈的绩效目标运行监控材料，分析项目实施情况，对实施过程中偏离绩效目标的项目及时督促整改。通过有效的绩效监控，及时发现并解决项目实施过程中出现的问题，确保项目按照预定的绩效目标推进。在绩效评价方面，广东省不断拓展绩效评价覆盖面。开展绩效自评，“十二五”期间实施绩效自评项目2000多个，2017年继续扩大范围，计划将所有省级财政专项资金和部门整体支出增列入2017年度及以后年度的绩效自评范围；做好重点评价，对接各年度经济社会发展和预算管理改革重点领域，确定年度绩效管理重点和开展工作，2016年组织开展22类资金绩效评价，涉及金额约6000亿元；推进评价机制创新，绩效评价范围逐步实现“部门整体支出、专项资金、财政政策和财政管理”的横向覆盖，近年来对基本公共服务均等化、扶贫资金等进行了绩效评价，2016年开展了部门整体支出绩效评价试点。通过全面的绩效评价，对预算资金的使用效益进行客观、公正的评估，为改进管理和优化资源配置提供了重要依据。在绩效结果应用方面，广东省逐步推进预算绩效评价结果应用。将评价结果作为下一年度预算的重要依据，评价结果较差不再安排预算，2015年收回4项使用绩效较差的专项资金35.86亿元；建立报告反馈和报送制度，将部分重点项目绩效评价结果专题呈报省政府，为实施经济社会发展重大决策提供绩效参考，将评价结果反馈主管部门，落实部门绩效管理责任，并反馈人大、审计等有关部门，加大外部监督力度；将评价报告向社会公开，并探索部门单位绩效自评报告公开，建立绩效责任约束；逐步建立和完善绩效评价问责制度。通过强化绩效结果应用，充分发挥了绩效评价的激励约束作用，提高了各部门对绩效预算管理的重视程度和工作积极性。广东省在绩效预算推行过程中，通过完善的制度建设、严格的绩效目标管理、有效的绩效监控、全面的绩效评价以及充分的绩效结果应用，形成了一套较为成熟的绩效预算管理体系，为提高财政资金使用效益、优化资源配置、提升政府治理能力发挥了重要作用，也为其他地区的绩效预算改革提供了宝贵的借鉴经验。3.3.2上海市绩效预算推行实践上海市作为我国经济发展的前沿阵地，在绩效预算推行方面也取得了显著的成效，形成了具有自身特色的实践经验。在制度建设方面，上海市构建了完善的“1+X”预算绩效管理制度体系。各级党委、政府高度重视预算绩效管理改革，从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度出发，以党委、政府名义印发全面实施预算绩效管理的制度文件，高位推动预算绩效改革管理工作。各级财政部门围绕“全方位、全过程、全覆盖”要求，出台了部门(单位)整体支出绩效管理办法、财政政策预算绩效管理办法、项目支出预算绩效管理办法和政府性基金预算绩效管理办法、国有资本经营支出预算绩效管理办法等一系列制度文件。这些制度文件涵盖了预算绩效管理的各个方面，明确了各方在绩效预算管理中的职责和工作流程，为绩效预算的实施提供了坚实的制度保障。在预算管理与绩效管理融合方面，上海市财政局率先建成并应用“预算绩效管理信息系统”，将绩效管理深度融入预算编制、执行、监督全过程，特别是将绩效信息化系统使用终端从财务部门延伸到业务部门，推动实现“业财融合”，着力解决绩效与预算管理“两张皮”的问题。在预算编制环节，加大事前绩效评估力度，对立项依据不充分、实施条件不具备、交叉重复的项目不予安排，从源头上防控财政资源配置的低效无效；严格绩效目标管理，绩效目标在信息系统中填报、审核，对绩效目标不明确、与资金不匹配的项目予以调整，建立完善绩效目标与预算同步申报、同步审核、同步批复下达的工作机制，充分发挥绩效目标的引导约束作用。在预算执行环节，组织预算部门和单位依托信息系统对项目开展绩效运行监控，督促强化监控结果应用，针对发现的问题，对预计无法完成、进度滞缓、绩效指标设置不合理的项目及时分类处置，对未按要求开展绩效运行监控的项目实施自动预警。在预算监督环节，健全绩效评价结果应用机制，预算绩效管理结果通过信息系统直达预算部门、预算单位和财政部门支出处室相关人员，为强化预算绩效管理结果与安排预算、完善政策和改进管理的挂钩应用提供便捷的技术支撑，推进形成结果反馈、问题整改、绩效提升的良性循环。通过信息化手段，实现了预算管理与绩效管理的深度融合，提高了预算管理的效率和科学性。在绩效评价体系建设方面，上海市加快构建多层次绩效评价体系。在全面开展绩效自评的基础上，选择重点领域的重点项目开展重点评价。每年3月底前，各部门、各单位按照全覆盖要求将所有已编报绩效目标的项目、政策、部门整体支出均纳入自评范围，并将重点项目的绩效自评结果报年中小人代会参阅后向社会公开。各部门实施重点绩效评价目录管理和年度计划管理，以5年为周期，实现对目录内重点项目的部门评价全覆盖。市级财政部门选择覆盖面广、影响力大、社会关注度高、实施期长的重点项目、政策、部门和单位整体支出，组织开展财政重点评价，促进财政资金聚力增效和公共服务供给质量的提升。2021年市级财政部门组织开展了对22个重点项目、8个市级财政政策、5个部门(单位)整体支出的财政评价，涉及资金量119.87亿元，区级财政部门组织开展了284项财政评价，涉及资金量393.24亿元。此外，上海市还试点开展绩效再评价，通过对部门和单位组织的绩效评价结果进行复核与再评，进一步提升绩效评价结果的科学性和准确性。通过多层次的绩效评价体系，全面、客观地评价了预算资金的使用效益，为优化财政资源配置提供了有力依据。在绩效管理工作基础夯实方面，上海市不断加强绩效管理指标和标准框架体系建设。各级财政部门会同预算部门对行业指标和标准进行梳理汇总，并建立动态完善机制，为开展绩效目标编报、绩效评价等预算绩效管理工作提供依据。市级绩效管理指标分为共性指标体系和分行业分领域指标体系两大类，共性绩效指标共248条，涉及11个大类；分行业分领域绩效指标共10874条，涉及21个行业领域。同时，上海市注重引导和帮助第三方机构提升执业水平，充分发挥第三方机构在绩效评价中的专业作用。通过建立健全指标和标准框架体系，以及提升第三方机构的执业水平，为绩效预算管理提供了科学的评价依据和专业的技术支持。上海市在绩效预算推行过程中，通过完善的制度建设、深度的预算管理与绩效管理融合、多层次的绩效评价体系建设以及扎实的绩效管理工作基础夯实，形成了一套科学、高效的绩效预算管理模式，有效提升了财政资金使用效益，优化了财政资源配置，为其他地区的绩效预算改革提供了有益的参考和借鉴。四、我国推行绩效预算面临的问题4.1制度与法律层面的问题制度与法律是绩效预算得以有效推行的重要保障，但目前我国在这方面仍存在诸多不足，在一定程度上制约了绩效预算的全面实施和深入推进。在法律法规方面，虽然我国已在《中华人民共和国预算法》中明确了“讲求绩效”的原则，但总体而言，缺乏专门针对绩效预算的详细法律法规。现行法律对绩效预算的目标、原则、实施程序、评价标准、结果应用等关键内容缺乏明确且具体的规定。在绩效评价结果的应用上，法律未明确规定评价结果与预算调整、部门考核、责任追究等方面的具体挂钩方式和力度，使得绩效评价结果在实际应用中缺乏权威性和强制性。而在一些绩效预算推行较为成功的国家，如美国早在1993年就通过了《政府绩效与结果法案》（GPRA），该法案详细规定了联邦政府各机构制定战略规划、年度绩效计划和绩效报告的要求，将绩效与预算紧密结合，为美国绩效预算的推行提供了坚实的法律依据。相比之下，我国绩效预算法律体系的不完善，导致在实际操作中缺乏明确的法律指引，容易出现执行不规范、标准不统一等问题，影响了绩效预算的实施效果。从制度建设来看，当前我国绩效预算制度尚不完善，存在诸多漏洞和短板。在绩效目标管理方面，虽然各地在积极推进绩效目标申报和审核工作，但仍缺乏统一、科学的绩效目标设定标准和规范的审核流程。部分部门在设定绩效目标时，存在目标不明确、不具体、不可衡量等问题，导致绩效目标无法有效指导预算编制和执行。在审核过程中，由于缺乏明确的审核标准和严格的审核机制，一些不合理的绩效目标得以通过，影响了绩效预算的科学性。在绩效评价制度方面，评价指标体系不够完善，缺乏针对性和可操作性。不同地区、不同部门之间的评价指标存在差异，难以进行横向比较和综合评价。评价方法也相对单一，主要以定性评价为主，定量评价不足，导致评价结果不够客观、准确。在预算执行与绩效监控制度方面，虽然建立了一些监控机制，但在实际执行中，存在监控不及时、不到位的情况，难以对预算执行过程中的偏差和问题进行及时纠正。我国绩效预算在制度与法律层面还存在诸多问题，这些问题严重制约了绩效预算的推行和发展。为了有效解决这些问题，必须加强绩效预算的法律法规建设，制定专门的绩效预算法，明确绩效预算的各项关键内容和要求；同时，完善绩效预算制度体系，加强绩效目标管理、绩效评价、预算执行与绩效监控等制度建设，确保绩效预算工作有法可依、有章可循，为绩效预算的顺利推行提供坚实的制度与法律保障。4.2管理与技术层面的问题在管理与技术层面，我国绩效预算推行过程中暴露出诸多问题，这些问题严重影响了绩效预算的实施效果和推进进程，亟待解决。绩效目标设定不合理是较为突出的问题之一。部分部门和单位在设定绩效目标时，缺乏对项目实际情况的深入调研和科学分析，导致目标设定过高或过低。目标设定过高，可能使项目实施难度过大，无法完成既定目标，影响项目的顺利推进和资金的有效使用；目标设定过低，则无法充分发挥绩效预算的激励作用，难以实现资源的优化配置。在一些基础设施建设项目中，由于对项目建设的复杂性和不确定性估计不足，设定的工期目标过于紧凑，导致项目无法按时完成，不仅增加了项目成本，还影响了项目的预期效益。部分绩效目标的设定缺乏明确的指向性和可衡量性。一些绩效目标表述模糊，如“提高服务质量”“加强管理水平”等，没有具体的量化指标，难以对目标的完成情况进行准确评估。在教育领域，若将绩效目标设定为“提升学生综合素质”，但没有明确规定综合素质提升的具体指标和衡量标准，就无法客观评价教育项目的实施效果，也难以对教育资源的配置进行有效的指导。绩效评价指标体系不完善也制约着绩效预算的有效推行。虽然我国已制定了一些绩效评价共性指标体系，但在实际应用中，这些指标体系存在诸多不足。指标的针对性不强，不能很好地反映不同项目和领域的特点和需求。不同行业、不同类型的项目具有不同的目标和产出，需要有针对性的评价指标来衡量其绩效。在文化产业项目中，现有的绩效评价指标可能更侧重于经济效益指标，而对文化价值、社会效益等方面的指标关注不足，无法全面、准确地评价文化产业项目的绩效。部分指标的可操作性较差，数据获取难度大。一些绩效评价指标需要大量的数据支持，但在实际工作中，由于数据收集渠道不畅、统计口径不一致等原因，导致数据难以获取或不准确，影响了绩效评价的准确性和可靠性。在评价生态环保项目的绩效时，需要获取有关污染物减排量、生态环境改善程度等方面的数据，但由于监测设备不完善、监测方法不统一等问题，这些数据的获取存在困难，使得绩效评价难以客观、公正地进行。绩效评价方法不科学同样给绩效预算带来挑战。目前，我国绩效评价方法相对单一，主要以定性评价为主，定量评价不足。定性评价往往依赖于评价人员的主观判断，容易受到评价人员的专业水平、经验和主观偏见等因素的影响，导致评价结果不够客观、准确。在对一些公共服务项目进行绩效评价时，评价人员可能根据自己的主观感受和印象来评价项目的绩效，而忽视了项目的实际效果和数据支撑。定量评价方法虽然能够提供更客观的数据支持，但在实际应用中，由于数据质量不高、模型选择不合理等原因，也难以准确地评价项目的绩效。一些定量评价方法所使用的数据可能存在误差或不完整的情况，导致评价结果出现偏差；部分评价模型没有充分考虑项目的复杂性和特殊性，无法准确反映项目的绩效情况。我国绩效预算在管理与技术层面存在的绩效目标设定不合理、绩效评价指标体系不完善、绩效评价方法不科学等问题，严重影响了绩效预算的科学性、准确性和有效性。为了推进绩效预算的顺利实施，必须加强对这些问题的研究和解决，提高绩效预算的管理水平和技术水平。4.3人员与观念层面的问题在我国推行绩效预算的进程中，人员与观念层面的问题成为了不容忽视的阻碍，深刻影响着绩效预算改革的广度与深度，制约着改革目标的实现。部分工作人员对绩效预算的认识存在严重不足，绩效理念淡薄。长期以来，传统预算管理模式在我国占据主导地位，这种模式侧重于资金的分配和合规性控制，注重预算执行过程是否符合既定的财务制度和流程，对资金使用的实际效果关注较少。在这种背景下，许多工作人员已经习惯了传统的预算管理方式，形成了思维定式。他们将预算工作仅仅看作是资金的分配和支出，认为只要资金使用符合规定，不出现违规问题，预算工作就算完成了任务，对绩效预算所强调的结果导向、成本效益分析等理念缺乏深入理解。一些工作人员认为绩效预算只是增加了工作负担，没有认识到它对提升财政资金使用效益、优化公共资源配置的重要作用。在实际工作中，表现为对绩效目标的设定敷衍了事，缺乏对项目实际情况的深入调研和分析，导致绩效目标不明确、不可衡量，无法为预算执行和绩效评价提供有效的指导。绩效预算的推行需要具备多方面知识和技能的专业人才，然而目前我国在这方面存在严重短缺。绩效预算涉及财政学、管理学、统计学、经济学等多个学科领域的知识，要求工作人员不仅要熟悉财政预算业务，还要掌握绩效评价方法、数据分析技术等相关技能。在实际工作中，许多从事预算管理的工作人员缺乏系统的专业培训，知识结构单一，难以适应绩效预算工作的要求。一些地方财政部门和预算单位的工作人员对绩效评价指标体系的构建、绩效评价方法的选择等方面缺乏专业知识，导致在绩效评价过程中出现评价指标不合理、评价方法不科学等问题，影响了绩效评价结果的准确性和可靠性。由于缺乏专业人才，一些地方在绩效预算改革过程中，难以有效地开展绩效目标设定、绩效监控、绩效评价等工作，制约了绩效预算改革的推进速度和质量。在绩效预算推行过程中，部门之间的协调配合困难也是一个突出问题。绩效预算强调全过程管理，涉及预算编制、执行、监督、评价等多个环节，需要财政部门、预算单位以及其他相关部门之间密切协作、共同推进。在实际工作中，由于各部门之间职责划分不够清晰，信息沟通不畅，导致在绩效预算工作中出现相互推诿、扯皮的现象。财政部门在绩效评价过程中，需要预算单位提供详细的项目实施情况和相关数据，但一些预算单位认为绩效评价是财政部门的工作，对数据的提供不够积极主动，甚至存在隐瞒真实情况的现象，影响了绩效评价的客观性和公正性。不同部门之间的绩效目标和工作重点存在差异，缺乏有效的协调机制，也容易导致绩效预算工作难以形成合力。在一些跨部门的项目中，由于各部门之间缺乏沟通和协调，各自为政，导致项目进度缓慢，资金使用效率低下，无法实现预期的绩效目标。我国绩效预算在人员与观念层面存在的问题，严重制约了绩效预算改革的顺利推进。为了打破这些阻碍，必须加强对工作人员的培训和教育，提高他们对绩效预算的认识和理解，树立正确的绩效理念；加大专业人才的培养和引进力度，提高绩效预算工作的专业化水平；明确各部门之间的职责分工，加强信息沟通和协调配合，形成绩效预算改革的强大合力。五、国外绩效预算实践经验借鉴5.1美国绩效预算实践美国作为世界上较早开展绩效预算改革的国家之一，其绩效预算实践历程丰富且具有代表性，为全球其他国家提供了宝贵的经验与启示。美国绩效预算的发展历程可追溯至20世纪中叶。1947年，为应对战时政府规模庞大及债务问题，美国成立胡佛委员会，该委员会明确提出要将预算决策的重心从投入控制转向测量政府活动的工作量和效率，这一理念为绩效预算的发展埋下了种子。1950年，美国国会通过《预算与会计程序法案》，明确要求政府提供包含工作量和单位成本在内的预算绩效信息，标志着绩效预算的开端。此后，在不同时期，美国不断探索和改进绩效预算模式。上世纪60年代，国防部的规划与预算管理方法被引入其他政府部门，这种方法使不同政策选择间的比较成为可能，其跨年度的长期规划方法也让项目产出与政府长期目标相连接，进一步推动了绩效预算的发展。到了卡特政府时期，美国引入零基预算，试图通过比较不同候选方案的支出成本，动态调整项目实现过程，以提高财政资金的使用效益。然而，在传统政府运作模式下，这些努力虽有一定成效，但整体上并未达到预期效果。直到上世纪90年代，公共管理革命兴起，强调注重结果、以顾客为中心、向雇员授权等原则来改革政府，为绩效预算改革提供了广阔的发展空间。1993年，美国国会通过《政府绩效与结果法案》（GPRA），这一法案成为新绩效预算运动的发端，要求联邦政府各机构制定战略规划、年度绩效计划和绩效报告，将绩效与预算紧密结合，开启了美国绩效预算发展的新阶段。此后，美国不断完善绩效预算相关制度和措施，如引入项目评级工具（PART）对联邦项目预算的实施绩效进行评估，采用机构优先级绩效目标方法推动各联邦机构开展工作等。在主要做法方面，美国构建了较为完善的绩效预算管理体系。在绩效目标设定上，联邦政府各机构依据自身职能和战略规划，制定明确、可衡量、有时限的绩效目标。在教育领域，教育部可能设定提高学生毕业率、提升学生阅读和数学能力等具体绩效目标，并将这些目标细化为可量化的指标，如在未来五年内将高中毕业率提高10%，学生在全国阅读和数学标准化考试中的平均成绩提高15分等。在绩效评估方面，美国采用多种评估方式和工具。PART对联邦项目预算的实施绩效进行全面评估，从项目目标的合理性、项目管理的有效性、项目结果的实现程度等多个维度进行评价，评估结果分为有效、基本有效、无效和结果未知四个等级。除了PART评估外，各机构还定期进行自我评估，并接受国会、政府问责局（GAO）等外部机构的监督和评估。在预算决策过程中，充分运用绩效信息。国会和政府在编制和审批预算时，会参考绩效评估结果，对绩效高的项目给予更多的资金支持，对绩效差的项目则可能削减预算或要求进行整改。若某个环保项目在绩效评估中被评为“有效”，且在减少污染物排放、改善生态环境方面取得显著成效，那么在后续预算安排中，该项目可能会获得更多资金用于扩大项目规模或深化治理；反之，若某项目被评为“无效”，则可能面临预算大幅削减甚至被取消的命运。美国绩效预算取得了显著成效。财政资金使用效率得到提高，通过将绩效与预算紧密挂钩，促使各部门更加注重资金的使用效果，减少了资金浪费和低效使用的情况。政府的责任意识和透明度增强，明确的绩效目标和公开的绩效报告使政府部门对其工作成果负责，公众能够更好地了解政府的工作绩效，加强了对政府的监督。以医疗保障项目为例，通过绩效预算管理，提高了医疗服务的可及性和质量，降低了医疗成本，使更多民众受益，同时也增强了政府在医疗保障领域的公信力。在公共服务方面，如教育、交通、社会保障等领域，绩效预算的实施推动了服务质量的提升，满足了民众对公共服务的需求。美国绩效预算也面临一些挑战。绩效信息与预算决策的联系仍不够紧密，虽然绩效评估结果在预算决策中起到一定作用，但在实际操作中，由于各种因素的影响，绩效信息对预算分配的影响力有限，存在绩效好的项目未必能获得足够资金，绩效差的项目也不一定会大幅削减预算的情况。不同部门和项目的绩效指标可比性较差，由于各部门职能和工作性质不同，设定的绩效指标存在差异，难以进行横向比较和综合评价，这给全面评估政府绩效带来了困难。在评估不同地区的教育项目绩效时，由于教育资源、学生基础等因素不同，很难用统一的标准来衡量各地区教育项目的绩效，影响了对教育资源配置合理性的判断。5.2英国绩效预算实践英国作为政府绩效管理应用持久且广泛、技术方法较为成熟的国家之一，自20世纪90年代后期起，便大力推行更为精细化的绩效预算改革，历经多年发展，已构建起较为完善的绩效管理体制框架和流程，在绩效预算领域积累了丰富且宝贵的经验。在改革历程方面，英国的绩效预算改革可追溯至20世纪70年代。彼时，英国为缓解经济滞胀引发的财政压力和债务危机，以及因政府行政效率低下、管理责任不明、官僚主义蔓延导致的管理危机和信任危机，开启了政府改革计划，将绩效管理理念引入公共管理领域。1979年，英国推出“雷纳评审”计划，着重对政府部门的行政效率和管理成本水平进行评审，这一举措拉开了英国政府绩效管理改革的序幕。1982年，英国财政部颁布“财务管理新方案”，要求政府部门从经济性、效率性和效益性三个维度开展绩效评价，进一步推动了绩效管理在政府部门的应用。进入90年代，英国相继开展了“公民宪章运动”“竞争求质量运动”和“政府现代化运动”，这些运动促使英国政府绩效管理的侧重点从最初单纯追求经济效率，逐渐转向重视质量效益和民众满意度，逐步确立了强调公共服务效益、资金使用价值和服务对象满意的导向。1997年，布莱尔政府颁布《综合支出评审制度》，通过“公共服务协议”明确各部门绩效目标，并以此作为综合支出审查的依据，成功将政府绩效与支出管理有机结合，标志着英国绩效预算改革进入新的阶段。2010年后，英国保守党和自由民主党联合政府对公共服务协议制度进行调整，要求各部门制定“业务计划”。2015年，保守党政府又以“部门单一计划”替代部门业务计划。尽管执政党更替导致施政纲领有所不同，但英国政府始终坚持绩效预算改革方向，不断完善绩效管理体制。英国绩效预算在政策和管理框架上独具特色。“公共服务协议”体系构成了英国绩效管理的政策性框架。在管理框架方面，主要涉及财政部、地方财政部门和议会等行政管理部门。财政部在绩效预算执行过程中发挥着核心领导作用，负责设计和制定以绩效为重点的“公共服务协议”绩效框架；地方财政部门积极配合财政部开展本部门支出审查工作，并提出本部门的公共服务协议；议会则承担着重要的外部监督职责，对政府及其部门提出的财政、经济政策及预算、业务计划等重大议题进行审查、辩论及表决通过。英国政府高度重视明确部门绩效责任人，要求所有政府部门向财政部门负责，确保绩效目标的有效落实。例如，在教育部门，会明确规定其在提高学生成绩、改善教育质量等方面的具体绩效责任，并将这些责任与预算分配紧密挂钩。英国绩效预算的流程严谨且连贯，包括支出评审、部门单一计划、预算报告、拨款评估、年度报告、政府总决算和统计资料等环节。支出评审由财政部主持编制并向议会呈报，旨在结合政府优先政策目标，对未来数年（通常为三年到五年）的收入和支出进行预测和评估，同时遵循经济、效率和效能（3E）原则，确保各年度支出实现“物有所值”。预测和评估的依据是各部门提供的基础信息，特别是预算责任办公室定期提供的财政形势预测分析报告。部门单一计划是部门的行政和业务规划，与财政规划相互衔接，明确了部门的工作目标和行动计划。预算报告是年度筹资计划和支出计划，以及对以后年度财政形势的预测，为政府的年度预算安排提供指导。拨款评估是政府当年的用款计划，是预算落实的关键环节，也是议会制衡政府的重要控制节点，拨款评估文件经下议院审查通过后成为《拨款法案》。年度报告用于总结部门工作计划的实施情况和支出情况，注重绩效分析，为下一年度的工作提供经验参考。政府总决算是政府整体预算执行结果的总结，全面反映了政府的财政收支状况。统计资料既是对过去经验的总结，也是决策的重要依据，同时为公众监督政府提供了信息支持。整个流程的账项处理严格遵循国际财务报告准则（IFRS）和欧洲国民账户系统（ESA10），确保了财务信息的准确性和一致性。英国绩效预算取得了显著成效。在经济指标方面，2018财年，英国政府成功实现了三大财政政策绩效目标，即稳定财政状况、稳定经济增长、促进就业。关键绩效指标（KPI）得到明显改善，财政赤字占GDP比重从2010财年的9.9%大幅下降到2018财年的1.9%，重回欧盟规定3%的财政赤字上限之内；GDP实现了1.8%的增长，保持了经济的稳定发展；CPI增幅从2015年12月的3.1%下降到2018年3月的2.5%，有效控制了通货膨胀；就业率达到75.6%的历史最高水平，在七国集团中名列第三，充分体现了绩效预算对经济和就业的积极促进作用。在公共服务领域，通过明确各部门的绩效目标和责任，提高了公共服务的质量和效率。在医疗服务方面，政府设定了缩短患者等待时间、提高医疗服务满意度等绩效目标，促使医疗机构优化服务流程，增加医疗资源投入，使得患者能够更快地得到救治，医疗服务满意度显著提升。在教育领域，通过设定学生成绩提升、升学率提高等绩效目标，推动学校改进教学方法，加强师资队伍建设，提高了教育质量，培养出更多符合社会需求的人才。英国绩效预算实践对我国具有多方面的启示。在制度建设方面，尽管英国在议会立法层面未制定专门法律，但在中央政府层面形成了完善的绩效预算体制框架，并严格执行。我国应借鉴英国经验，加强绩效预算的制度建设，建立健全覆盖预算编制、执行、监督全过程的绩效管理制度体系，明确各部门在绩效预算中的职责和工作流程，确保绩效预算工作有章可循。在绩效目标设定上，英国政府各部门将部门单一计划中制定的绩效目标与政府优先政策紧密结合，保障了政策的有效实施和目标的实现。我国在设定绩效目标时，也应紧密围绕国家战略和政策重点，结合各部门的职能和工作实际，制定明确、具体、可衡量的绩效目标，使绩效目标真正成为预算编制和执行的导向。在监督机制方面，英国议会、审计署等对政府绩效预算进行严格监督，保障了预算的合理使用和绩效目标的实现。我国应强化人大、审计等部门的监督职能，建立多元化的监督机制，加强对绩效预算全过程的监督，确保财政资金的安全和有效使用。同时，要加强绩效信息公开，接受社会公众监督，提高政府绩效预算的透明度和公信力。5.3澳大利亚绩效预算实践澳大利亚在绩效预算领域的实践探索颇具特色，为我国提供了宝贵的经验借鉴。自1997-1998财年起，澳大利亚联邦政府开始酝酿推行以公共支出绩效考评为核心的公共支出预算改革，并于1999-2000财年正式实施公共支出绩效考评制度，旨在遏制政府开支迅猛增长的势头，提高财政预算的效率、效果和透明度。在法律法规体系建设方面，澳大利亚构建了健全的制度保障。1992年的《基于绩效的支付协议法案》将公共财政支付协议的出发点确定为项目可能达到的绩效，高度关注公共财政项目支出的成果；1997年的《联邦机构和联邦企业法》对澳大利亚联邦机构和联邦政府企业的财务报告和财务责任进行了明确而细致的规定；重新修订的《审计长法》明确规定了审计署的绩效审计职责和内容；1998年的《预算报表诚信法》确定了合理财政的原则，规定了政府财政和经济展望报告的形式和内容，正式将权责发生制作为政府会计制度基本准则；1999年的《财政管理及问责法》，从财务管理方面对部门和政府公务人员的绩效职责进行了规定；《公共服务法》明确规定了公共服务人员责任和权力之间的关系，以提高公共服务的效率和实现服务效果的最大化。这些法律法规逐步建立起财政信息公开制度、绩效责任制和规范的政府财务会计核算体系，为全面开展绩效管理工作奠定了坚实的法律基础。澳大利亚在绩效预算管理中，十分强调部门的预算管理权责。明确部门战略计划、绩效目标、评价指标、预算规模，赋予部门预算管理自主权，以绩效目标为约束手段，强化部门绩效责任。财政部门对部门预算规模进行总量控制，赋予部门预算资金的使用权，重点督促部门注重结果和目标，部门可以灵活地选择实现绩效目标的途径和方法，进而实现政策（目标和结果）与管理（产出和激励）的有机融合。在教育部门，财政部门确定教育经费的总体预算规模，而教育部门则可根据自身发展战略和绩效目标，自主决定如何分配和使用这些资金，如用于师资培训、教学设施改善或课程研发等，只要能达成既定的绩效目标，如提高学生的学业成绩、提升教育满意度等即可。澳大利亚建立了明确的绩效目标框架。绩效目标分为长期目标和年度目标，长期目标体现政府战略，通常与部门职能相关，由政府内阁和财政部共同制定；年度目标则在长期目标基础上制定，更为具体，需经议会审议批准。各部门根据自身职能和政府战略制定绩效计划，明确年度目标、产出、成果、绩效指标及目标值等内容，为绩效评价提供清晰的标准和依据。在医疗卫生领域，政府制定的长期绩效目标可能是提高全民健康水平，降低重大疾病发病率；年度目标则可能细化为在本财年内提高基层医疗卫生机构的诊疗服务人次，降低特定疾病的误诊率等，并制定相应的绩效指标和目标值，如基层医疗卫生机构诊疗服务人次增长10%，特定疾病误诊率降低5%等。在绩效评价方面，澳大利亚构建了全面的公共支出绩效评价指标体系。主要包括部门事业发展目标绩效指标和部门产出指标，前者用于评价事业发展目标是否实现，后者则由联邦专款绩效指标和部门基本支出绩效指标构成，联邦专款绩效指标用于评价联邦专款的分配使用情况、对实现战略目标的贡献以及专款分配的政策等，部门基本支出绩效指标主要用于评价部门基本支出的使用情况。实施公共支出绩效考评时，首先由政府内阁、财政部和政府各部门共同制定政府各部门的事业发展目标，编制年度绩效计划，设计绩效考评指标，编制公共支出绩效考评报告；其次，由议会和财政部门负责对政府各部门开展绩效考评，将年度绩效计划中的绩效指标与本财年实际执行情况进行对比分析，对绩效计划完成情况进行评价，对未完成的绩效计划目标进行解释并提出相应措施，与以往年度绩效指标完成情况进行比较分析等，以此评估财政资金的使用效益；最后，国家审计署开展绩效审计，对政府各部门工作和活动的经济性、效率性和效果性进行经常性的审计监督。澳大利亚还构建了多层面、立体、公开透明的监督体系。从事前监督来看，包括严格的预算编制和批准程序；事中监督涵盖财政部零余额账户体系监控和审计署预算执行审计；事后监督则包含决算报告制度和审计署的决算审计。从监督主体分析，涉及社会公众