我国自然资源资产离任审计问责机制：困境与突破

我国自然资源资产离任审计问责机制：困境与突破一、引言1.1研究背景与意义1.1.1研究背景自然资源是人类社会生存与发展的物质基础，对于国家的可持续发展起着关键作用。我国幅员辽阔，自然资源种类丰富，总量可观。然而，随着经济的快速发展和人口的持续增长，自然资源面临着严峻的挑战。在土地资源方面，我国虽然土地总量位居世界前列，但人均耕地面积远低于世界平均水平，且存在耕地质量下降、土地资源浪费和不合理开发等问题。部分地区为了追求短期经济利益，过度开发土地，导致水土流失、土地沙漠化和土壤污染等生态问题日益严重，严重威胁到土地的可持续利用和粮食安全。水资源同样不容乐观，我国是一个缺水国家，人均水资源占有量仅为世界平均水平的四分之一左右。时空分布不均的问题突出，北方地区水资源短缺现象尤为严重，而南方一些地区在雨季又面临洪涝灾害的威胁。此外，水污染问题也十分严峻，工业废水、生活污水的排放以及农业面源污染，使得许多河流、湖泊和地下水受到不同程度的污染，可利用的水资源进一步减少。森林资源方面，尽管我国森林面积和蓄积量持续增长，但森林覆盖率仍低于世界平均水平，且森林质量不高，生态功能较弱。乱砍滥伐、非法占用林地等现象时有发生，破坏了森林生态系统的平衡，影响了森林的生态服务功能，如水源涵养、水土保持和生物多样性保护等。矿产资源是工业发展的重要支撑，但我国矿产资源人均占有量较低，且贫矿多、富矿少，开采难度大。在矿产资源开发过程中，存在着资源利用率低、浪费严重和环境污染等问题。一些小型矿山企业技术落后，开采方式粗放，不仅造成了大量矿产资源的浪费，还对周边生态环境造成了严重破坏，如土地塌陷、植被破坏和重金属污染等。面对这些问题，加强自然资源管理和保护成为当务之急。2013年，党的十八届三中全会提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”，这一举措将自然资源资产纳入领导干部离任审计范畴，旨在通过审计监督，促使领导干部在任职期间切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，推动生态文明建设。自然资源资产离任审计问责机制作为该制度的重要组成部分，对于确保审计结果的有效运用，强化领导干部责任意识，具有至关重要的作用。然而，目前我国自然资源资产离任审计问责机制尚不完善，在问责主体、问责程序、责任界定和问责方式等方面存在诸多问题，影响了审计的权威性和实效性。因此，深入研究我国自然资源资产离任审计问责机制，具有重要的现实意义。1.1.2研究意义本研究从理论和实践两方面，对自然资源资产离任审计问责机制进行深入剖析，对生态文明建设、审计理论发展和干部管理等具有积极影响。在理论层面，丰富了审计理论体系。自然资源资产离任审计问责机制研究将审计理论与自然资源管理、生态文明建设等领域相结合，拓展了审计理论的研究范畴，为构建更加完善的自然资源资产审计理论体系提供了有益的参考。同时，通过对问责机制的研究，可以进一步深化对审计本质、职能和作用的认识，推动审计理论的创新与发展。为相关学科提供理论支持。该研究涉及到法学、管理学、环境科学等多个学科领域，其研究成果可以为这些学科的交叉研究提供理论基础，促进不同学科之间的交流与融合，推动相关学科的共同发展。从实践意义来看，首先有助于推动生态文明建设。通过对领导干部自然资源资产离任审计结果的问责，可以促使领导干部树立正确的政绩观和发展观，增强其对自然资源资产管理和生态环境保护的责任意识，从而在决策和管理过程中更加注重经济发展与生态保护的协调统一，推动生态文明建设的深入开展。其次能够强化审计监督职能。完善的问责机制可以确保自然资源资产离任审计结果得到有效运用，对审计中发现的问题进行严肃处理，增强审计的权威性和威慑力，进一步发挥审计在国家治理中的监督作用，提高政府部门的管理水平和工作效率。最后有利于加强干部管理。自然资源资产离任审计问责机制为干部考核和评价提供了新的依据，将自然资源资产管理和生态环境保护责任履行情况纳入干部考核体系，可以更加全面、客观地评价干部的工作业绩和能力水平，为干部的选拔任用、奖惩激励提供科学参考，促进干部队伍的建设和管理。1.2国内外研究现状1.2.1国外研究现状国外对自然资源审计的研究起步较早，在20世纪70年代，欧美等发达国家就开始关注自然资源资产的审计工作。彼时，这些国家的工业化进程加速，资源开发与环境保护之间的矛盾日益凸显，促使其开始探索通过审计手段加强对自然资源的管理和监督。在审计内容上，JimT.P.Tait（2000）对土地、水资源从审计目标、审计内容及审计方法进行了深入探讨，明确了在土地资源审计中，要关注土地的规划利用是否合理、土地产权是否明晰等；在水资源审计方面，注重水资源的分配、使用效率以及水污染治理情况等。以美国为例，其在土地资源审计中，通过对土地利用规划的审查，确保土地开发符合国家的长期发展战略，防止过度开发导致生态破坏。在水资源审计中，对水利工程的建设和运营进行审计，评估其对水资源合理利用和生态保护的影响。在审计评价方面，1970年末挪威等西方国家以环境会计为研究视角，对自然资源核算方式、计量依据进行审计评价，为联合国开展环境绩效评价提供了技术支撑。他们运用环境会计的方法，将自然资源的价值量化，通过对自然资源资产的增减变动、开发利用成本等进行核算，评估自然资源管理的绩效。比如，挪威在森林资源审计中，利用环境会计核算森林的生态服务价值，包括森林的碳汇功能、生物多样性保护价值等，以此来评价森林资源管理的成效。1980年末新西兰国家从自然资源资产核算框架为研究切入点，为审计内容和审计评价提供了可行参考模式。新西兰构建了完善的自然资源资产核算框架，涵盖了土地、矿产、水资源等多种资源，明确了各类资源的核算范围、方法和标准，使得审计人员能够依据该框架对自然资源资产进行准确的审计和评价。在矿产资源审计中，根据核算框架，对矿产资源的储量、开采量、回收率等指标进行审计，判断矿产资源开发是否合理、高效。此外，国外在自然资源审计实践中，还注重审计技术的应用和创新。随着信息技术的发展，地理信息系统（GIS）、遥感（RS）等技术被广泛应用于自然资源审计中。例如，澳大利亚在土地资源审计中，运用GIS技术对土地利用变化进行监测和分析，通过对比不同时期的土地利用数据，能够快速准确地发现土地资源开发利用中存在的问题，如非法占地、土地用途变更不合理等；利用RS技术对森林资源进行监测，及时掌握森林面积的增减、森林火灾和病虫害等情况，为森林资源审计提供了有力的数据支持。在问责机制方面，国外一些国家建立了较为完善的责任追究制度。在英国，对于在自然资源管理中存在失职行为的官员，会依据相关法律法规进行严肃问责，包括行政处分、经济处罚甚至刑事处罚等。如果官员在土地开发项目审批中违反规定，导致生态环境遭到破坏，将会面临撤职、罚款等处罚，情节严重的还会被追究刑事责任。这种严格的问责机制有效地促使官员在自然资源管理中履行职责，保障了自然资源的合理开发和保护。1.2.2国内研究现状近年来，国内学者对自然资源资产离任审计问责机制展开了多方面的研究，取得了一定成果。在审计目标方面，祝素月等（2014）从自然资源资产审计难点为切入点，指出审计目标应是揭示自然资源资产管理开发利用和生态环境保护中存在的突出问题，促进领导干部树立正确的政绩观和发展观，推动生态文明建设。他们认为，通过审计，要发现领导干部在自然资源管理中的决策失误、违规审批等问题，督促其切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任。在某地区的自然资源资产离任审计中，发现领导干部为追求短期经济利益，违规批准在生态保护区内建设工业项目，导致生态环境恶化，这就违背了生态文明建设的要求，审计应将此类问题揭示出来，推动问题整改。在审计内容上，安徽省审计厅课题组（2014）从实践运行角度展开研究，指出审计内容应包括领导干部贯彻执行中央生态文明建设方针政策和决策部署情况、遵守自然资源资产管理和生态环境保护法律法规情况、自然资源资产管理和生态环境保护重大决策情况等。在对某领导干部的自然资源资产离任审计中，审计人员审查其在任职期间是否严格执行国家关于水资源保护的政策法规，是否依法审批水资源开发利用项目，是否对水污染问题采取了有效的治理措施等。在责任界定方面，马文杰、邵琛霞（2021）认为领导干部自然资源资产离任审计不应套用经济责任审计中的责任区分形式，而是统一定性为直接责任，根据领导干部实施的环境行政行为的不同，分为决策责任、执行责任和监管责任。在某矿山生态环境治理项目中，如果领导干部在决策时未充分考虑生态影响，盲目批准项目建设，应承担决策责任；在项目执行过程中，相关部门未按照规定落实生态保护措施，领导干部应承担执行责任；对项目实施过程中的监管不力，导致生态环境破坏，领导干部则要承担监管责任。然而，目前国内研究仍存在一些问题和不足。在问责主体方面，存在问责主体单一的问题，主要以审计机关为主，其他相关部门参与度不够，导致问责的全面性和权威性受到影响。在问责程序上，缺乏明确、规范的操作流程，导致问责过程中存在随意性，影响问责的公正性和严肃性。在责任界定标准上，还不够细化和明确，对于不同类型的自然资源资产和不同的环境行政行为，责任界定存在模糊地带，给实际问责工作带来困难。在问责方式上，主要以行政问责为主，法律问责、经济问责等方式运用不够充分，问责的力度和效果有待提高。1.2.3研究现状评述综合国内外研究，当前自然资源资产离任审计问责机制的研究重点主要集中在审计内容、责任界定和问责方式等方面。国外在自然资源审计的理论和实践方面积累了丰富的经验，尤其是在审计技术应用和责任追究制度建设上，值得我国借鉴。然而，由于我国的国情和自然资源管理体制与国外存在差异，不能完全照搬国外模式。国内研究紧密结合我国生态文明建设的实际需求，在审计目标、内容和责任界定等方面进行了有益的探索，但在问责机制的完善上仍存在较大的研究空间。本研究将在借鉴国内外研究成果的基础上，针对我国自然资源资产离任审计问责机制存在的问题，从问责主体、问责程序、责任界定和问责方式等方面进行深入研究，旨在构建一套完善的、符合我国国情的自然资源资产离任审计问责机制，为推动我国生态文明建设提供理论支持和实践指导。1.3研究方法与创新点1.3.1研究方法文献研究法：通过广泛查阅国内外关于自然资源资产离任审计问责机制的学术论文、研究报告、政策文件等文献资料，全面梳理相关研究成果和实践经验，了解该领域的研究现状和发展趋势，为本文的研究提供理论基础和研究思路。对国内外权威数据库如中国知网、万方数据、WebofScience等进行检索，筛选出与研究主题相关的文献，分析其中关于问责主体、问责程序、责任界定和问责方式等方面的观点和研究方法，从中发现现有研究的不足和空白，为本研究的创新提供方向。案例分析法：选取具有代表性的自然资源资产离任审计案例，深入分析案例中问责机制的运行情况，包括问责主体的确定、问责程序的执行、责任的界定以及问责方式的运用等，总结成功经验和存在的问题，提出针对性的改进建议。以某省开展的领导干部自然资源资产离任审计项目为例，详细剖析在该案例中，审计机关如何发现领导干部在土地资源管理中存在违规审批、导致耕地减少的问题，以及后续如何对相关领导干部进行问责。通过对该案例的分析，探讨在土地资源审计中，如何更加科学合理地界定领导干部的责任，以及如何完善问责程序，确保问责的公正性和有效性。比较研究法：对国内外自然资源资产离任审计问责机制进行比较分析，借鉴国外先进经验，结合我国国情，提出适合我国的问责机制完善建议。国外一些发达国家在自然资源审计问责方面有着较为成熟的经验，如美国在环境审计问责中，建立了严格的法律制度和完善的监督体系，对违规行为的处罚力度较大。通过对比我国与美国在问责主体、问责程序、责任界定和问责方式等方面的差异，分析我国可以借鉴的地方，如加强法律制度建设，明确各问责主体的职责和权限，完善问责程序的规范性和透明度等。同时，考虑到我国的政治体制、自然资源管理体制和文化背景等因素，对借鉴的经验进行本土化改造，使其符合我国的实际情况。1.3.2创新点研究视角创新：本研究从国家治理现代化的高度出发，将自然资源资产离任审计问责机制置于国家治理体系和治理能力现代化的框架下进行研究，强调问责机制在促进政府部门履行自然资源管理职责、推动生态文明建设和提升国家治理效能方面的重要作用，拓展了该领域的研究视角。以往的研究大多侧重于从审计学或环境科学的单一角度探讨自然资源资产离任审计问责机制，而本研究综合运用政治学、法学、管理学、审计学等多学科知识，从宏观的国家治理层面分析问责机制的构建和完善，为该领域的研究提供了新的思路和方法。研究内容创新：在研究内容上，本研究不仅对自然资源资产离任审计问责机制的现有问题进行了全面分析，还深入探讨了问责机制与生态文明建设、领导干部考核评价体系、政府治理能力提升等方面的内在联系，提出了构建协同联动的问责机制体系的新思路。以往研究主要关注问责机制本身的构成要素，如问责主体、问责程序等，而本研究进一步拓展了研究内容，探讨了问责机制如何与其他相关制度和体系相互配合、协同作用，以更好地实现自然资源资产离任审计的目标。研究问责机制如何与领导干部考核评价体系相结合，将自然资源资产管理和生态环境保护责任履行情况作为领导干部考核评价的重要内容，通过问责机制推动领导干部树立正确的政绩观，促进政府治理能力的提升。研究方法创新：在研究方法上，本研究综合运用多种研究方法，将文献研究法、案例分析法、比较研究法有机结合，同时引入大数据分析技术和空间信息技术，对自然资源资产数据进行挖掘和分析，提高研究的科学性和准确性。以往研究在方法运用上相对单一，本研究通过多种方法的综合运用，相互补充和验证，使研究结果更加可靠。利用大数据分析技术，对海量的自然资源资产数据进行收集、整理和分析，挖掘其中潜在的问题和规律，为问责机制的完善提供数据支持；运用空间信息技术，如地理信息系统（GIS）和遥感（RS）技术，对自然资源的分布、变化情况进行可视化分析，直观展示自然资源资产的动态变化，为审计和问责提供更加直观、准确的依据。二、我国自然资源资产离任审计问责机制概述2.1相关概念界定2.1.1自然资源资产自然资源资产是指具有稀缺性、有用性及产权明确，且能够给人类带来经济、文化和生态利益，人类能够控制和管理的自然资源。其范围广泛，涵盖土地、水、矿产、森林、草原、野生动植物等各类自然资源。这些资源不仅是人类社会赖以生存和发展的物质基础，还在维持生态系统的平衡和稳定方面发挥着关键作用。按照自然资源的性质和用途，可将其分为土地资源、水资源、矿产资源、生物资源等。土地资源包含农田、草地、林地、湿地等，是农业生产、城市建设等人类活动的基础载体。水资源涵盖地表水和地下水，是人类生活和工农业生产不可或缺的资源，对于维持生命活动和生态系统的正常运转至关重要。矿产资源是地壳中蕴藏的各类矿物资源，如煤炭、石油、金属矿产等，是工业发展的重要原材料，对国家的经济建设和能源安全具有重要意义。生物资源则是指各种动植物等生命体，它们不仅为人类提供了食物、药材、纤维等物质资源，还在生态系统的物质循环、能量流动和生物多样性维护中发挥着重要作用。依据资源的可更新性和可持续性，自然资源资产又可分为可再生资源和非可再生资源。可再生资源如水资源、森林资源等，在合理利用和保护的前提下，可以不断再生或更新，能够持续为人类提供服务。然而，若过度开发或利用不当，也可能导致其再生能力受损，甚至枯竭。非可再生资源如矿产资源、石油等则需要经过漫长的地质时期才能形成，其储量有限，一旦开采利用，就难以在短期内恢复。因此，对于非可再生资源，必须采取节约和合理利用的策略，以延长其使用年限，保障经济社会的可持续发展。自然资源资产具有多重价值。从经济价值来看，自然资源资产是经济活动的重要投入要素，能够直接或间接地为人类创造财富。土地用于农业生产可以产出粮食和农产品，为食品加工等相关产业提供原材料；矿产资源的开发利用可以带动采矿业、制造业等产业的发展，创造巨大的经济效益。从生态价值而言，自然资源资产是生态系统的重要组成部分，对于维护生态平衡、提供生态服务具有不可替代的作用。森林可以涵养水源、保持水土、调节气候、净化空气、保护生物多样性；湿地能够过滤污水、调节洪水、提供栖息地等。这些生态服务功能对于人类的生存和发展至关重要，是自然资源资产的重要价值体现。此外，自然资源资产还具有社会价值，它关系到社会的公平与稳定，影响着人们的生活质量和福祉。优质的自然资源环境可以为人们提供休闲娱乐的场所，促进身心健康；合理的自然资源分配和利用能够保障社会各阶层的权益，促进社会的和谐发展。2.1.2离任审计离任审计，也称任期终结审计，是指对法定代表人或主要领导干部整个任职期间所承担经济责任、自然资源资产管理和生态环境保护责任等履行情况所进行的审查、鉴证和总体评价活动。对于引导和规范领导干部的经营思想和行为、维护其合法权益以及揭露非法行为具有重要意义，同时也能为组织人事部门正确、科学地考核和任用干部提供重要依据。离任审计的目的主要包括以下几个方面：一是明确领导干部在任职期间的经济责任和资源环境责任，判断其是否正确履行职责，是否存在失职、渎职行为，以及是否对自然资源资产造成了损害或浪费。二是对领导干部的工作业绩进行客观评价，为组织人事部门提供全面、准确的干部考核信息，有助于选拔任用德才兼备的干部，激励领导干部积极履行职责，推动经济社会的可持续发展。三是通过审计发现问题，揭示管理漏洞和制度缺陷，提出改进建议，促进被审计单位加强管理，完善内部控制制度，提高资源利用效率和管理水平，实现经济、社会和环境的协调发展。与其他审计相比，离任审计具有自身的特点。在审计时间上，离任审计通常在领导干部离职时进行，具有明显的阶段性和时效性，主要关注领导干部整个任职期间的责任履行情况；而财务审计等可能是定期或不定期进行，侧重于特定时期的财务收支等情况。在审计内容方面，离任审计不仅要审查财务收支的真实性、合法性和效益性，还要重点关注领导干部在自然资源资产管理、生态环境保护、重大经济决策等方面的责任履行情况，内容更为全面和综合；财务审计则主要围绕财务报表和财务活动展开。在审计目的上，离任审计更加强调对领导干部责任的界定和评价，为干部考核和监督提供依据；而绩效审计主要侧重于评价项目或活动的经济性、效率性和效果性。以经济责任审计为例，虽然两者都涉及对领导干部责任的审查，但经济责任审计更侧重于经济责任的划分和评价，主要关注领导干部在经济活动中的决策、管理和执行情况，以及对经济指标完成情况的影响；离任审计则涵盖了经济责任、自然资源资产管理责任、生态环境保护责任等多个方面，是对领导干部任职期间综合责任的全面审查和评价。在对某领导干部进行离任审计时，不仅要审查其在经济决策中是否存在违规操作导致经济损失的情况，还要考察其在自然资源管理方面，如土地资源的合理利用、水资源的保护等方面是否履行了应尽的责任。2.1.3问责机制问责机制是指问责主体对其管辖范围内各级组织和成员承担职责和义务的履行情况，实施并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。其核心在于明确责任主体、界定责任范围、规范问责程序以及确定问责方式，以确保权力的正确行使和责任的有效落实。问责机制主要由问责主体、问责对象、问责情形、问责方式等要素构成。问责主体是指拥有问责权力、能够发起问责行动的组织或个人，在自然资源资产离任审计问责中，通常包括审计机关、纪检监察机关、组织人事部门等。审计机关通过审计发现问题，为问责提供线索和依据；纪检监察机关负责对违规违纪行为进行调查和处理；组织人事部门则根据问责结果对领导干部进行考核、任免等。问责对象是指需要承担责任的组织或个人，在自然资源资产离任审计中，主要是地方各级党委和政府主要领导干部，以及承担自然资源资产管理和生态环境保护工作部门（单位）的主要领导干部。问责情形明确了在何种情况下需要启动问责程序，包括领导干部在自然资源资产管理和生态环境保护中违反法律法规、政策规定，未完成目标任务，造成资源浪费、生态破坏等不良后果的行为。问责方式则是对问责对象进行责任追究的具体手段，常见的有警告、记过、降职、撤职等行政处分，以及罚款、赔偿损失等经济处罚，情节严重的还可能追究刑事责任。问责机制的运行原理是基于权力与责任的对应关系。领导干部在行使自然资源资产管理和生态环境保护权力的同时，必须承担相应的责任。当领导干部未能履行好职责，出现违规违纪或失职渎职行为时，问责主体依据相关法律法规和制度规定，启动问责程序。通过调查核实、责任认定等环节，确定问责对象应承担的责任类型和程度，然后采取相应的问责方式进行处理，以达到惩戒和警示的目的，促使领导干部切实履行职责，保护自然资源资产和生态环境。问责机制在自然资源资产离任审计中具有重要意义。它是一种硬约束，能够规范领导干部的权力行使，使领导干部明确自己手中的权力所对应的责任，增强责任意识，避免权力滥用。通过对领导干部在自然资源资产管理和生态环境保护方面的行为进行监督和问责，促使其更加谨慎地决策和管理，提高资源利用效率，减少资源浪费和生态破坏。问责机制还具有威慑作用，能够对潜在的违规行为形成警示，维护自然资源资产管理和生态环境保护法律法规及政策的权威性和严肃性，推动生态文明建设的顺利进行。2.2理论基础2.2.1受托责任理论受托责任理论认为，政府作为公共资源的受托方，应当承担起合理使用和保护公共资源的责任。在自然资源资产离任审计问责中，该理论有着充分的应用和体现。从自然资源资产的管理角度来看，领导干部作为政府的具体执行者，受托管理自然资源资产，他们有责任对自然资源进行合理的开发、利用和保护，确保自然资源资产的保值增值。在土地资源管理方面，领导干部需要依据国家的土地利用规划和相关政策法规，合理分配土地资源，保障耕地面积，防止非法占地和土地资源的浪费。若领导干部在任职期间，出现大量耕地被违规占用，导致土地资源减少，这就违背了其受托管理土地资源的责任。从审计的角度而言，自然资源资产离任审计是对领导干部受托责任履行情况的监督和评价。审计机关通过对领导干部任职期间自然资源资产的管理、开发利用以及生态环境保护等方面的审查，判断其是否履行了受托责任。审计人员会审查领导干部在水资源管理中，是否对水资源的分配、使用进行了有效的监管，是否采取措施防治水污染，保障水资源的可持续利用。如果审计发现领导干部在水资源管理中存在失职行为，如对工业废水排放监管不力，导致河流污染严重，那么就需要对其进行问责，以促使领导干部切实履行受托责任。从问责的层面来说，问责机制是确保受托责任落实的重要手段。当领导干部未能履行好自然资源资产管理和生态环境保护的受托责任时，问责主体依据相关法律法规和制度规定，对其进行责任追究，要求其承担相应的否定性后果，如行政处分、经济处罚等。这种问责机制能够强化领导干部的责任意识，促使他们更加谨慎地行使权力，履行受托责任，保障自然资源资产的合理利用和生态环境的保护。2.2.2公共管理理论公共管理理论强调政府的公共服务职能和责任意识，追求公共利益的最大化，这对审计问责机制的构建和运行具有重要的指导作用。在问责主体的确定上，公共管理理论要求明确各部门在自然资源资产离任审计问责中的职责和权限，形成协同合作的问责格局。审计机关作为专业的监督机构，负责发现领导干部在自然资源资产管理中的问题，提供审计证据；纪检监察机关则对审计中发现的违规违纪行为进行调查和处理，追究相关人员的纪律责任；组织人事部门根据问责结果，对领导干部进行考核、任免等，将自然资源资产管理责任履行情况纳入干部管理体系。通过各部门的协同配合，能够提高问责的效率和公正性，确保问责机制的有效运行。在问责程序的设计上，公共管理理论注重程序的合法性、公正性和透明度。问责程序应遵循严格的法律规定和制度要求，确保问责过程的规范性。在启动问责程序时，要有明确的依据和标准，不能随意启动；在调查过程中，要保障被问责对象的合法权益，听取其陈述和申辩；在作出问责决定时，要依据事实和证据，做到公正合理，并及时向社会公开问责结果，接受公众的监督。只有这样，才能增强问责机制的公信力，让问责对象和社会公众信服。在责任界定方面，公共管理理论要求根据领导干部的职责和权力范围，准确界定其在自然资源资产管理和生态环境保护中的责任。不同层级、不同部门的领导干部承担着不同的职责，在进行责任界定时，要充分考虑其职责分工和实际工作情况，避免出现责任界定不清或不合理的情况。对于负责自然资源开发审批的领导干部，若其违规批准开发项目，导致生态环境破坏，就应承担相应的决策责任；而对于负责监管的领导干部，若其对开发项目监管不力，未能及时发现和制止违规行为，也应承担相应的监管责任。在问责方式的选择上，公共管理理论强调问责方式的多样性和适应性，要根据问责情形的严重程度和性质，选择合适的问责方式。对于轻微的违规行为，可以采取警告、诫勉谈话等方式进行问责，起到警示和教育的作用；对于较为严重的违规行为，则应采取降职、撤职等行政处分，甚至追究刑事责任，以体现问责的严肃性和权威性。同时，还可以结合经济处罚、公开道歉等方式，增强问责的效果，促使领导干部切实履行职责。2.2.3可持续发展理论可持续发展理论强调经济、社会和环境的协调发展，追求代际公平，这与自然资源资产离任审计问责有着紧密的内在联系。从自然资源资产的保护和利用角度来看，可持续发展理论要求领导干部在任职期间，必须遵循可持续发展的原则，合理开发和利用自然资源，保护生态环境，实现自然资源的可持续利用。在矿产资源开发中，领导干部不能只追求短期的经济利益，过度开采矿产资源，而应注重资源的合理开发和综合利用，提高资源利用率，减少资源浪费和环境污染，确保矿产资源能够满足未来经济社会发展的需求。自然资源资产离任审计问责以可持续发展理论为指导，对领导干部在任职期间是否遵循可持续发展原则进行审计和问责。审计机关通过审查领导干部在自然资源资产管理和生态环境保护方面的决策、行为和效果，判断其是否符合可持续发展的要求。审计人员会关注领导干部在制定经济发展规划时，是否充分考虑了自然资源的承载能力和生态环境的保护，是否采取措施推动产业结构调整和转型升级，促进经济发展与资源环境的协调。若领导干部在决策中忽视了可持续发展的要求，导致自然资源资产受损或生态环境恶化，如为了发展工业而破坏森林资源，造成水土流失和生物多样性减少，就需要对其进行问责，促使领导干部树立可持续发展的理念。从长远发展的角度来看，自然资源资产离任审计问责机制的建立和完善，有助于推动可持续发展目标的实现。通过对领导干部的问责，能够促使各级政府和领导干部更加重视自然资源资产管理和生态环境保护，将可持续发展的理念贯穿于经济社会发展的全过程。这将引导地方政府在发展经济时，更加注重资源的节约和环境的保护，推动绿色发展、循环发展和低碳发展，实现经济、社会和环境的良性互动，为子孙后代创造良好的发展环境，保障可持续发展战略的顺利实施。二、我国自然资源资产离任审计问责机制概述2.3我国自然资源资产离任审计问责机制的现状2.3.1政策法规依据我国高度重视自然资源资产离任审计问责工作，出台了一系列政策法规，为其提供了重要的依据和指导。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”，这为我国自然资源资产离任审计问责机制的建立奠定了政策基础，明确了方向和目标，将自然资源资产离任审计和问责上升到国家战略层面，强调了其在生态文明建设和干部管理中的重要性。2015年，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》进一步指出，要建立领导干部自然资源资产离任审计制度，对领导干部离任时实行自然资源资产和环境责任审计，完善责任追究制度，对造成生态环境损害的，严格按照有关规定追究责任。该方案细化了自然资源资产离任审计问责的具体要求，明确了审计的对象为领导干部离任时的自然资源资产和环境责任，为后续相关政策法规的制定和实施提供了详细的指导。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》（以下简称《规定》），对审计对象、审计内容、审计程序、审计评价等方面作出了明确规定，为自然资源资产离任审计提供了具体的操作指南，也为问责机制的运行提供了直接的依据。《规定》明确审计对象包括地方各级党委和政府主要领导干部，以及承担自然资源资产管理和生态环境保护工作部门（单位）的主要领导干部；审计内容涵盖贯彻执行中央生态文明建设方针政策和决策部署情况、遵守自然资源资产管理和生态环境保护法律法规情况、自然资源资产管理和生态环境保护重大决策情况等七个方面。在审计程序上，规定了审计机关应当依照干部管理权限，根据组织部门委托，确定审计计划，采取独立实施或与领导干部经济责任审计统筹实施的方式进行审计。除了上述政策法规外，一些地方政府也结合本地实际情况，出台了相应的实施细则和办法。四川省出台的《四川省领导干部自然资源资产离任审计办法（试行）》，在遵循国家相关规定的基础上，进一步细化了审计内容，如增加了对长江上游生态屏障建设、长江经济带保护、乡村振兴等有关自然资源资产和生态环境保护重大战略部署贯彻落实情况的审计；明确了审计对象不仅包括各级党委、政府主要领导干部，还包括省、市（州）、县（市、区）发展改革、自然资源、生态环境等多个部门（单位）的主要领导干部，以及各类园区和功能区管理机构主要领导干部；在审计程序上，规定了各级审计委员会办公室商同级党委组织部门提出审计计划安排，党委组织部门提出年度领导干部审计建议名单，由审计委员会办公室纳入审计机关年度审计项目计划草案报同级审计委员会审定，确定领导干部自然资源资产离任（任中）审计计划，并报上级审计机关备案。这些地方政策法规的出台，丰富了我国自然资源资产离任审计问责机制的政策法规体系，使其更具针对性和可操作性。2.3.2实践现状自自然资源资产离任审计问责机制实施以来，我国各级审计机关积极开展实践工作，取得了一定的进展。审计范围不断扩大，从最初的部分地区试点，逐步向全国推广。目前，全国大部分省份都开展了领导干部自然资源资产离任审计工作，审计对象涵盖了地方各级党委和政府主要领导干部，以及承担自然资源资产管理和生态环境保护工作部门（单位）的主要领导干部。在一些经济发达地区和生态敏感地区，审计工作开展得更为深入和全面，不仅对土地、水、森林等常规自然资源资产进行审计，还对矿产资源、海洋资源等进行了审计。审计内容日益丰富，涵盖了自然资源资产管理和生态环境保护的各个方面。在土地资源审计中，关注土地利用总体规划的执行情况，是否存在违规占用耕地、闲置土地等问题；水资源审计中，重点审查水资源的开发利用是否合理，水污染防治措施是否有效；森林资源审计中，关注森林覆盖率的变化、森林采伐是否合规等。审计人员还对自然资源资产相关资金的征管用和项目建设运行情况进行审计，确保资金使用的安全和效益，项目建设符合生态环境保护要求。在某地区的水资源审计中，审计人员发现当地一些企业存在违规排放污水的情况，导致河流污染严重，而相关部门对企业的监管不力，未及时采取有效措施制止违规行为。通过审计，揭示了这些问题，为后续的问责和整改提供了依据。在审计方法上，各级审计机关不断创新，综合运用多种技术手段。地理信息系统（GIS）、遥感（RS）等现代信息技术被广泛应用于自然资源资产离任审计中。利用GIS技术可以对土地利用变化、森林覆盖变化等进行直观的分析和展示，快速准确地发现资源利用中存在的问题；RS技术则可以对大面积的自然资源进行监测，及时掌握自然资源的动态变化情况。通过大数据分析技术，对海量的自然资源资产数据进行挖掘和分析，能够发现潜在的问题和规律，提高审计的效率和准确性。在某地区的土地资源审计中，审计人员运用GIS技术对不同时期的土地利用现状图进行对比分析，发现了大量违规占用耕地建设工业园区的问题，为审计工作提供了有力的证据。在问责方面，各地根据审计结果，对存在问题的领导干部进行了严肃问责。问责方式包括警告、记过、降职、撤职等行政处分，以及罚款、赔偿损失等经济处罚，情节严重的还依法追究刑事责任。在某省的自然资源资产离任审计中，发现某县领导干部在矿产资源开发中，违规审批，导致资源浪费和生态环境破坏，相关领导干部被给予撤职处分，并依法追究其刑事责任。同时，各地还注重将审计结果与干部考核、任免等挂钩，对在自然资源资产管理和生态环境保护中表现优秀的领导干部给予表彰和奖励，激励领导干部积极履行职责。2.3.3取得的成效自然资源资产离任审计问责机制的实施，在多个方面取得了显著成效。在生态文明建设方面，有力地推动了地方政府和领导干部对自然资源资产管理和生态环境保护的重视。通过审计和问责，促使领导干部树立正确的政绩观和发展观，在经济发展过程中更加注重资源的节约和环境的保护，推动了绿色发展理念的贯彻落实。许多地方政府加大了对生态环境保护的投入，加强了对环境污染的治理，积极推进生态修复工程，生态环境质量得到了明显改善。在一些地区，通过审计和问责，促使当地政府关闭了一批高污染、高耗能的企业，加强了对水资源的保护和管理，河流的水质得到了明显提升，生态系统得到了有效修复。在干部管理方面，自然资源资产离任审计问责机制为干部考核和评价提供了新的依据，使干部考核体系更加全面和科学。将自然资源资产管理和生态环境保护责任履行情况纳入干部考核范畴，能够更加客观、准确地评价干部的工作业绩和能力水平，为干部的选拔任用、奖惩激励提供了重要参考。这有助于引导领导干部积极履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，增强干部的责任意识和担当精神，促进干部队伍的建设和管理。在某地区的干部选拔任用中，将自然资源资产离任审计结果作为重要参考依据，对在自然资源资产管理和生态环境保护中表现突出的干部优先提拔任用，对存在问题的干部进行了严肃处理，激励了广大干部积极投身生态文明建设。在制度建设方面，通过实践不断完善了自然资源资产离任审计问责机制的相关制度和规范。各地在审计实践中，针对发现的问题，不断总结经验，完善审计程序、责任界定标准和问责方式等，使问责机制更加科学合理、规范有序。一些地方制定了详细的审计操作规程，明确了审计人员的职责和权限，规范了审计工作流程；完善了责任界定标准，根据不同类型的自然资源资产和不同的行为，制定了具体的责任认定细则，提高了责任界定的准确性和公正性；丰富了问责方式，除了传统的行政处分和经济处罚外，还引入了公开道歉、引咎辞职等问责方式，增强了问责的效果和威慑力。三、我国自然资源资产离任审计问责机制存在的问题3.1法律法规不完善3.1.1立法滞后随着我国生态文明建设的深入推进，自然资源资产离任审计问责工作不断开展，但相关法律法规的制定和完善却相对滞后，难以满足日益增长的实践需求。尽管我国已出台了一些与自然资源资产离任审计问责相关的政策法规，如《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》等，但从整体上看，目前尚未形成一套系统、完整的法律法规体系。在实际工作中，审计人员常常面临无法可依的困境，许多具体问题缺乏明确的法律依据来进行判断和处理。在审计过程中，对于一些新兴的自然资源资产类型，如湿地资源、生物多样性资源等，现行法律法规中缺乏对其审计内容、审计标准和责任界定的明确规定。湿地资源具有重要的生态功能，如调节气候、涵养水源、保护生物多样性等，但在对湿地资源进行审计时，由于缺乏相关法律规定，审计人员难以确定湿地资源的合理开发利用标准，也难以判断领导干部在湿地资源管理中是否存在失职行为。同样，在生物多样性资源审计方面，由于缺乏具体的法律依据，审计人员在评估生物多样性保护效果、界定领导干部责任时存在较大困难。随着经济社会的发展，自然资源资产的开发利用方式不断创新，新的问题和挑战不断涌现。一些地方在自然资源资产开发中采用了PPP（公私合营）模式，涉及多个参与主体和复杂的利益关系。在这种情况下，现行法律法规对于PPP模式下自然资源资产的审计监督、责任界定等方面的规定尚不完善，导致审计人员在面对相关问题时，无法准确依据法律法规进行处理，影响了审计问责工作的顺利开展。3.1.2法律条款不细化现有法律条款在审计问责的程序、标准、责任界定等方面存在不明确性，给实际操作带来了困难。在审计问责程序方面，虽然相关法规对审计的基本程序进行了规定，但对于一些关键环节，如审计结果的公示、被审计对象的申诉等，缺乏详细的操作细则。在审计结果公示环节，对于公示的范围、方式、时间等没有明确规定，导致各地在实践中做法不一，有的地方公示范围过小，公众难以获取审计信息，影响了审计的透明度和公信力；有的地方公示时间过短，被审计对象和公众来不及提出意见和建议。在被审计对象申诉环节，对于申诉的受理机构、处理期限、申诉结果的反馈等也没有明确规定，使得被审计对象在认为审计结果不公时，不知道如何维护自己的合法权益，容易引发争议和矛盾。在审计问责标准方面，目前缺乏统一、明确的量化标准，导致审计人员在判断领导干部的责任时主观性较强。对于自然资源资产的损耗、生态环境的破坏等问题，如何确定其严重程度，进而确定相应的问责标准，在现有法律条款中没有明确规定。在判断土地资源是否被过度开发时，缺乏具体的量化指标，如土地开发强度的合理范围、耕地减少的允许限度等，审计人员只能根据自己的经验和判断进行评估，这就容易导致不同审计人员对同一问题的判断存在差异，影响了问责的公正性和准确性。在责任界定方面，现有法律条款对于不同类型责任的划分不够清晰，存在模糊地带。在领导干部自然资源资产离任审计中，涉及直接责任、主管责任和领导责任等多种责任类型，但对于如何准确界定这些责任，相关法规没有给出详细的标准和方法。在一些项目决策过程中，领导干部参与了决策，但具体的执行工作由下属部门负责，当项目出现问题时，很难确定领导干部应承担的是直接责任、主管责任还是领导责任。这种责任界定的不明确性，容易导致问责时出现推诿扯皮的现象，影响了问责的效果和权威性。3.2审计评价体系不健全3.2.1评价指标缺乏科学性目前，我国自然资源资产离任审计的评价指标在全面性、针对性和可操作性等方面存在明显缺陷，难以满足审计工作的实际需求。在全面性方面，现有评价指标未能充分涵盖自然资源资产的各个方面。在森林资源审计中，往往只关注森林面积、森林覆盖率等基本指标，而对于森林的生态功能，如水源涵养能力、生物多样性维护能力等重要指标缺乏足够的关注。森林的水源涵养能力对于维持区域水资源平衡至关重要，若领导干部在任职期间过度开发森林资源，导致森林的水源涵养能力下降，引发水土流失和水资源短缺等问题，但由于评价指标中未包含这一内容，可能无法准确评估领导干部在森林资源管理方面的责任。同样，在矿产资源审计中，对矿产资源的综合利用效率、尾矿处理情况等方面的指标设置不足，难以全面反映矿产资源开发利用的合理性和可持续性。一些矿山企业在开采过程中，对伴生矿产资源的综合利用程度较低，造成资源浪费，但由于评价指标的缺失，无法对领导干部在这方面的监管责任进行有效评价。从针对性角度来看，不同地区的自然资源资产禀赋和生态环境特点差异较大，但现有的评价指标未能充分体现这种地区差异。在生态脆弱的西部地区，水资源相对匮乏，生态环境敏感，土地沙漠化和水土流失问题较为突出，对水资源的合理利用和生态保护要求更为严格。然而，目前的评价指标未能针对西部地区的这些特点，制定更加严格和有针对性的评价标准，导致在对西部地区领导干部进行自然资源资产离任审计时，无法准确衡量其在水资源管理和生态保护方面的工作成效。相反，在东部经济发达地区，工业发展迅速，环境污染问题较为严重，应重点关注工业污染治理、节能减排等方面的指标，但现有的评价指标在这方面的针对性也不够强。在可操作性方面，部分评价指标过于抽象，缺乏明确的量化标准，导致审计人员在实际评价过程中难以准确把握。对于“自然资源资产的可持续利用”这一指标，虽然其重要性不言而喻，但如何衡量可持续利用的程度，缺乏具体的量化方法和标准。审计人员在评价时，往往只能凭借主观判断，缺乏客观依据，这不仅影响了评价结果的准确性，也降低了审计的权威性和公信力。又如，对于“生态环境质量改善情况”这一指标，由于缺乏具体的监测数据和评价标准，审计人员很难判断生态环境质量是否真正得到了改善，以及改善的程度如何。3.2.2评价方法单一当前，自然资源资产离任审计主要采用定性评价方法，缺乏定量分析，这种单一的评价方法存在较大的局限性。定性评价方法主要依靠审计人员的主观判断和经验，对领导干部在自然资源资产管理和生态环境保护方面的工作进行描述性评价，如评价领导干部“工作表现较好”“工作存在一定问题”等。这种评价方式缺乏精确性和客观性，难以准确反映领导干部的工作成效和责任履行情况。在评价领导干部对水资源保护的工作时，定性评价可能只是简单地描述为“领导干部在水资源保护方面采取了一定措施，但仍存在一些问题”，但无法具体说明采取了哪些措施，取得了哪些实际效果，存在的问题严重程度如何等。这使得评价结果缺乏说服力，也不利于对领导干部进行准确的责任追究和考核评价。缺乏定量分析使得审计评价难以深入挖掘问题的本质和程度。定量分析能够通过具体的数据和指标，对自然资源资产的变化情况、生态环境质量的改善程度等进行量化评估，从而更准确地判断领导干部的工作成效和责任。在土地资源审计中，通过定量分析可以计算土地利用效率的变化、耕地面积的增减幅度等指标，直观地反映领导干部在土地资源管理方面的工作成效。如果在某领导干部任职期间，土地利用效率提高了10%，耕地面积减少了5%，这些具体的数据能够为审计评价提供有力的支持，使评价结果更加客观、准确。然而，由于目前缺乏定量分析方法的应用，审计评价往往只能停留在表面，无法对问题进行深入分析和评价。单一的评价方法还容易受到审计人员主观因素的影响，导致评价结果的公正性和可靠性受到质疑。不同的审计人员由于专业背景、工作经验和主观判断的差异，对同一问题的评价可能存在较大分歧。在评价领导干部对环境污染治理的工作时，有的审计人员可能认为领导干部采取的措施已经取得了一定成效，而有的审计人员可能认为这些措施还远远不够。这种主观性的差异会影响评价结果的一致性和公正性，降低审计的权威性。此外，单一的评价方法也不利于与其他部门的评价结果进行对比和综合分析，限制了审计成果的应用和共享。3.3问责主体和对象不明确3.3.1问责主体多元导致职责不清在自然资源资产离任审计问责中，问责主体呈现多元化的特点，涉及审计机关、纪检监察机关、组织人事部门等多个部门。然而，目前各问责主体之间的职责划分并不清晰，存在职能交叉和重叠的现象，这给问责工作的有效开展带来了诸多困难。审计机关作为自然资源资产离任审计的实施主体，在审计过程中发现领导干部存在的问题，应将相关线索移交给纪检监察机关或组织人事部门。在实际操作中，对于哪些问题线索应移交给哪个部门，缺乏明确的标准和规范。一些问题可能既涉及违规违纪行为，又与干部的考核任用相关，导致审计机关在移交线索时犹豫不决，不知道该移交给纪检监察机关还是组织人事部门。这不仅影响了问责的效率，还可能导致问题线索的搁置和延误，使得一些违规行为得不到及时处理。纪检监察机关和组织人事部门在问责过程中的职责也存在模糊地带。纪检监察机关主要负责对领导干部的违规违纪行为进行调查和处理，追究其纪律责任；组织人事部门则负责根据问责结果对领导干部进行考核、任免等。在具体问责时，对于一些轻微的违规行为，纪检监察机关和组织人事部门在处理方式上可能存在分歧。纪检监察机关可能认为应给予警告等较轻的纪律处分，而组织人事部门则可能认为应采取诫勉谈话等组织处理方式，这种职责不清和处理方式的不一致，容易导致问责的混乱和不公平。由于各问责主体之间缺乏有效的沟通协调机制，在问责过程中容易出现相互推诿、扯皮的现象。当面对复杂的问题时，各部门可能会从自身利益出发，不愿意承担责任，导致问责工作无法顺利进行。在某地区的自然资源资产离任审计中，发现领导干部在土地资源管理中存在违规审批的问题，审计机关将线索移交给纪检监察机关后，纪检监察机关认为该问题还涉及干部的任用管理，应与组织人事部门共同处理；而组织人事部门则认为这是违规违纪问题，应由纪检监察机关为主进行调查处理。由于各部门之间沟通不畅，相互推诿，导致该问题长时间得不到解决，严重影响了问责的权威性和公信力。3.3.2问责对象界定模糊在自然资源资产离任审计中，问责对象主要是地方各级党委和政府主要领导干部，以及承担自然资源资产管理和生态环境保护工作部门（单位）的主要领导干部。然而，在实际情况中，对于一些复杂的问题，难以准确界定领导干部应承担的责任，导致问责对象的界定存在模糊性。在一些大型项目中，涉及多个部门和层级的领导干部，责任主体难以明确。在某水利工程项目中，该项目涉及水利部门、自然资源部门、环保部门等多个部门，以及市、县、乡多级政府的领导干部。如果该项目在建设过程中出现生态环境破坏等问题，很难确定具体应由哪个部门、哪个层级的领导干部承担主要责任。各部门和领导干部可能会以职责分工不明确、工作协调不到位等为由，相互推卸责任，使得问责工作难以开展。自然资源资产的管理和保护具有复杂性和长期性，一些问题的产生可能是多种因素共同作用的结果，难以准确追溯到具体的领导干部。在某地区的森林资源减少问题中，可能是由于过去多年来的过度采伐、森林火灾、病虫害等多种原因导致的，而这些问题涉及不同时期的领导干部。在进行问责时，很难确定每个领导干部在森林资源减少问题中应承担的具体责任，容易出现责任界定不清的情况。对于一些新兴的自然资源资产领域和管理模式，由于缺乏明确的法律法规和制度规定，导致问责对象的界定更加困难。在生态旅游资源开发中，涉及多个利益主体和复杂的管理关系，对于领导干部在生态旅游资源开发中的责任界定缺乏明确的标准。如果在开发过程中出现生态环境破坏、资源过度开发等问题，很难确定领导干部是否应承担责任，以及承担何种责任。3.4审计与问责衔接不畅3.4.1审计结果运用不充分审计结果在干部考核、任免、奖惩等方面的运用存在明显不足，未能充分发挥其应有的作用。在干部考核方面，虽然自然资源资产离任审计结果已纳入干部考核的范畴，但在实际考核过程中，审计结果的权重相对较低，未能成为干部考核的关键因素。一些地方在对领导干部进行年度考核或任期考核时，仍主要侧重于经济指标的完成情况，如GDP增长、财政收入等，而对自然资源资产离任审计结果的重视程度不够，导致审计结果在干部考核中的影响力有限。这使得一些领导干部在工作中对自然资源资产管理和生态环境保护的重视程度不足，认为即使在这方面出现问题，也不会对自己的考核结果产生太大影响，从而影响了自然资源资产离任审计的权威性和实效性。在干部任免方面，审计结果与干部的选拔任用之间缺乏紧密的联系。一些地方在干部选拔任用过程中，未能充分考虑自然资源资产离任审计结果，对于在审计中发现存在严重问题的领导干部，仍然给予提拔任用或平级调动，没有对其进行相应的责任追究和处理。这种做法不仅违背了干部选拔任用的原则，也削弱了审计结果的严肃性和权威性，容易让领导干部产生侥幸心理，不利于自然资源资产管理和生态环境保护工作的开展。在某地区的干部选拔任用中，一名领导干部在自然资源资产离任审计中被发现存在违规审批土地、导致生态环境破坏的问题，但该领导干部仍然被提拔到更高的领导岗位，这一事件引起了社会的广泛关注和质疑，也损害了政府的公信力。在干部奖惩方面，对审计结果的运用也不够充分。对于在自然资源资产管理和生态环境保护工作中表现优秀、审计结果良好的领导干部，缺乏相应的表彰和奖励措施，未能充分调动领导干部的积极性；而对于在审计中发现存在问题的领导干部，处罚力度往往较轻，多以警告、诫勉谈话等方式进行处理，难以起到有效的惩戒作用。一些领导干部在面对轻微的处罚时，往往不以为然，继续我行我素，导致问题得不到根本解决。这种奖惩机制的不完善，使得审计结果无法对领导干部的行为产生有效的激励和约束作用，影响了自然资源资产离任审计问责机制的实施效果。3.4.2信息共享机制不完善审计机关与其他部门之间信息共享存在诸多障碍和问题，严重影响了审计与问责工作的协同推进。由于各部门之间缺乏统一的数据标准和信息平台，导致数据格式、统计口径等不一致，难以实现信息的有效共享。在自然资源资产数据方面，国土部门、环保部门、水利部门等对土地、水、矿产等资源的数据统计标准和方法各不相同，审计机关在获取和整合这些数据时面临很大困难。国土部门可能按照土地用途对土地资源进行分类统计，而环保部门则可能从生态功能的角度对土地进行分类，两者的数据难以直接对接和比较。这使得审计机关在进行审计时，难以全面、准确地掌握自然资源资产的真实情况，影响了审计工作的效率和质量。在实际工作中，各部门之间存在信息壁垒，不愿主动共享信息。一些部门出于自身利益考虑，担心信息共享会暴露自身工作中的问题，或者担心共享信息后会增加工作负担，因此对信息共享持消极态度。在一些涉及自然资源资产开发利用的项目中，相关部门掌握着项目的审批、建设、运营等信息，但在审计机关需要这些信息时，往往以各种理由拒绝提供或拖延提供，导致审计工作无法顺利开展。这种信息壁垒不仅阻碍了审计机关对问题的深入调查和核实，也影响了问责工作的及时性和准确性，使得一些违规行为得不到及时的处理和纠正。信息传递渠道不畅通也是一个突出问题。目前，审计机关与其他部门之间缺乏有效的信息沟通和传递机制，信息传递主要依靠传统的文件、会议等方式，效率低下，容易出现信息滞后、失真等问题。在审计过程中，审计机关发现问题后需要及时将相关信息传递给纪检监察机关、组织人事部门等问责主体，但由于信息传递渠道不畅，往往导致信息传递不及时，影响了问责工作的时效性。在某自然资源资产离任审计项目中，审计机关发现领导干部存在违规违纪问题，需要将相关线索移交给纪检监察机关，但由于信息传递过程中出现延误，导致纪检监察机关未能及时介入调查，使得问题进一步扩大，给自然资源资产管理和生态环境保护带来了更大的损失。四、国内外案例分析4.1国内案例分析4.1.1案例选取本研究选取武汉市领导干部自然资源资产离任审计作为案例进行深入分析。武汉市自然资源丰富，两江交汇、湖泊密布，拥有众多的湖泊绿地等自然资源，在自然资源管理和生态环境保护方面具有典型性。自2014年武汉市率先在全省试点领导干部自然资源资产审计以来，积极探索实践，积累了丰富的经验，其审计成果和问责情况具有一定的代表性，能够为我国自然资源资产离任审计问责机制的研究提供有益的参考。4.1.2案例分析在审计过程方面，武汉市重点突出对长江大保护、湖泊河流保护等，以及市民反映强烈的违法占用生态绿地、黑臭水体、超标排放等重点问题的审计，重点聚焦资源保护、规划落实、资金使用等方面。在资源保护方面，运用卫星遥感影像对比分析土地、水利、森林等资源的变化情况，查看是否存在资源破坏、减少等问题；在规划落实方面，使用全市国土规划一张图系统及时核实用地规划和审批情况，检查是否存在违反规划开发利用自然资源的行为；在资金使用方面，对重大自然资源开发利用资金、生态环境治理保护资金的使用情况进行审计，确保资金使用的合规性和有效性。运用无人机技术设备查看湖泊、河流全貌和无法涉足的细节，出动大气质量、水环境应急监测车对企业排污、湖泊水质等进行现场抽检，综合运用多种技术手段，全面、准确地获取审计证据。通过审计，发现了一系列问题。在水资源保护方面，部分湖泊存在水质恶化的情况，一些湖泊的富营养化问题较为严重，影响了湖泊的生态功能和周边居民的生活环境；在湖泊河流保护方面，存在违法占用湖泊河流岸线的现象，一些地方为了经济发展，违规在湖泊河流周边建设建筑物和工业项目，破坏了湖泊河流的生态景观和生态系统；在生活污水收集系统建设方面，部分地区推进不力，导致生活污水直排，严重污染了水体环境。针对这些问题，武汉市采取了一系列措施并取得了显著成效。对相关责任人员进行了严肃问责，已有20多名干部被问责追责和追究刑事责任，其中8人因生活污水收集系统建设推进不力被撤职处分。通过严格的问责，起到了警示和震慑作用，促使各级领导干部更加重视自然资源资产管理和生态环境保护工作。一批生态环境突出问题得到督促整改，现场督查时尚未拆除干净的渔业三网问题得到迅速整改，非法采砂、违法用地等问题受到查处。通过整改，有效改善了自然资源资产的管理和生态环境状况，提高了资源利用效率，保护了生态环境。4.1.3经验与启示武汉市的案例为完善我国审计问责机制提供了多方面的经验与启示。在审计技术创新方面，积极运用现代信息技术，如卫星遥感影像、无人机、大气质量和水环境应急监测车等，提高了审计的效率和准确性，能够更加全面、深入地发现问题。其他地区在开展自然资源资产离任审计时，应加大对现代信息技术的投入和应用，充分利用大数据、人工智能、地理信息系统等技术手段，提升审计的能力和水平。严格的问责机制是确保审计效果的关键。武汉市对审计中发现问题的责任人员进行严肃问责，体现了问责的严肃性和权威性，有效推动了问题的整改和工作的落实。我国应进一步完善问责机制，明确问责标准和程序，加大问责力度，对在自然资源资产管理和生态环境保护中存在严重问题的领导干部，依法依规给予严厉的处罚，绝不姑息迁就。公众参与是加强自然资源资产管理和生态环境保护的重要力量。武汉市在审计过程中，关注市民反映强烈的问题，如违法占用生态绿地、黑臭水体、超标排放等，充分体现了公众参与的重要性。应建立健全公众参与机制，拓宽公众参与渠道，鼓励公众积极参与自然资源资产离任审计和生态环境保护监督，形成全社会共同参与的良好氛围。通过公众的监督和参与，能够及时发现问题，促进问题的解决，推动自然资源资产管理和生态环境保护工作的顺利开展。4.2国外案例分析4.2.1案例选取选取美国、澳大利亚、荷兰作为国外在自然资源审计问责方面具有先进经验的代表国家。美国在环境审计法律体系建设、审计技术创新以及问责机制完善等方面处于世界前列；澳大利亚在自然资源审计的实践中，注重审计方法的创新和审计结果的应用，形成了一套成熟的审计模式；荷兰在环境审计方面有着严格的标准和规范，其审计机构的设置和运作模式具有一定的借鉴意义。通过对这三个国家的案例分析，可以从不同角度为我国自然资源资产离任审计问责机制的完善提供参考。4.2.2案例分析美国建立了较为完善的环境审计法律体系，如《国家环境政策法》《清洁空气法》《清洁水法》等，这些法律法规明确了审计的范围、内容、程序以及问责的标准和方式。在审计过程中，美国充分运用先进的技术手段，地理信息系统（GIS）、卫星遥感（RS）等，对自然资源进行全面、实时的监测和分析。利用卫星遥感技术对森林资源进行监测，及时发现森林面积的减少、森林火灾等问题；运用GIS技术对土地利用变化进行分析，准确掌握土地资源的开发利用情况。在问责方面，美国对违反环境法规的行为采取严厉的处罚措施，包括高额罚款、刑事处罚等。对于企业违规排放污染物的行为，不仅会对企业处以巨额罚款，还会追究相关责任人的刑事责任；对于政府官员在自然资源管理中的失职行为，会进行严肃的行政处分，甚至可能面临法律诉讼。澳大利亚在自然资源审计中，注重审计方法的创新和多部门的协作。在审计水资源时，会综合运用水质监测、水量计量、水文分析等多种方法，全面评估水资源的利用和保护情况。同时，澳大利亚建立了审计机关与环保部门、自然资源管理部门等多部门的协作机制，实现信息共享和协同工作。在审计过程中，审计机关与环保部门密切配合，共同对企业的环境行为进行监督和检查，环保部门提供专业的技术支持和数据，审计机关则从财务和管理的角度进行审计，提高了审计的效率和准确性。在问责方面，澳大利亚将审计结果与政府部门的绩效考核、官员的晋升等挂钩，对在自然资源管理中表现优秀的部门和官员给予奖励，对存在问题的则进行问责和处罚。荷兰拥有严格的环境审计标准和规范，其审计机构具有高度的独立性和专业性。荷兰的环境审计涵盖了环境政策的制定与执行、环境项目的实施与效果、企业的环境行为等多个方面。在审计过程中，荷兰注重对环境绩效的评价，通过设定具体的绩效指标，对自然资源的保护和利用效果进行量化评估。对于森林资源，会设定森林覆盖率、森林生态系统服务功能等绩效指标，评估森林资源管理的成效。在问责方面，荷兰对违反环境法规的企业和个人采取严格的处罚措施，包括罚款、停业整顿、吊销许可证等。荷兰还建立了公众参与机制，鼓励公众对环境问题进行监督和举报，增强了社会对自然资源管理的监督力度。4.2.3经验借鉴美国、澳大利亚、荷兰的案例为我国自然资源资产离任审计问责机制的完善提供了多方面的启示。在法律法规建设方面，我国应加快完善自然资源资产离任审计问责的相关法律法规，明确审计的范围、内容、程序以及问责的标准和方式，使审计问责工作有法可依。制定专门的《自然资源资产离任审计法》，对审计的各个环节进行详细规定，同时完善相关的配套法规，如《自然资源资产核算办法》《生态环境损害赔偿制度》等，为审计问责提供坚实的法律基础。在审计技术创新方面，我国应加大对现代信息技术的投入和应用，充分利用大数据、人工智能、地理信息系统等技术手段，提高审计的效率和准确性。建立自然资源资产大数据平台，整合国土、环保、水利等部门的数据，实现数据的共享和分析；运用人工智能技术对海量的审计数据进行挖掘和分析，发现潜在的问题和风险；利用地理信息系统对自然资源的分布、变化情况进行可视化分析，为审计提供直观、准确的依据。在问责机制完善方面，我国应明确问责主体的职责和权限，建立健全问责程序，加大问责力度。明确审计机关、纪检监察机关、组织人事部门等在问责中的职责，避免职责不清和推诿扯皮的现象；制定详细的问责程序，包括问题的发现、调查、处理、反馈等环节，确保问责过程的公正、透明；加大对违规行为的处罚力度，除了行政处分外，还应加强经济处罚和刑事处罚，提高问责的威慑力。我国还应借鉴国外的经验，加强公众参与机制的建设。建立健全公众举报制度，拓宽公众参与渠道，鼓励公众对自然资源资产离任审计和生态环境保护进行监督和举报。通过公众的参与，能够及时发现问题，增强社会对自然资源管理的监督力度，促进自然资源资产离任审计问责机制的有效运行。五、完善我国自然资源资产离任审计问责机制的对策建议5.1完善法律法规体系5.1.1加快立法进程制定专门的自然资源资产离任审计问责法规是当务之急，这一法规应涵盖审计问责的各个关键环节。明确规定审计机关、纪检监察机关、组织人事部门等问责主体的职责权限，避免出现职责不清、相互推诿的情况。赋予审计机关对自然资源资产离任审计中发现问题的调查权和初步核实权，确保其能够准确掌握问题的全貌；明确纪检监察机关在查处违规违纪行为时的具体职责和程序，使其能够依法依规严肃处理相关责任人；组织人事部门应依据审计结果和纪检监察机关的处理意见，对领导干部进行相应的考核、任免和奖惩。详细规定问责的情形和标准，使问责工作有章可循。对于领导干部在自然资源资产管理和生态环境保护中违反法律法规、政策规定，导致资源浪费、生态破坏等行为，应明确其对应的问责情形和处罚标准。如果领导干部违规批准占用耕地建设工业园区，导致大量耕地流失，应根据相关法规给予其相应的行政处分，如警告、记过、降职甚至撤职等；对于情节严重，构成犯罪的，应依法追究刑事责任。该法规还应注重与其他相关法律法规的衔接和协调，形成有机统一的法律体系。与《中华人民共和国审计法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国土地管理法》等法律法规相互呼应，确保在自然资源资产离任审计问责过程中，各项法律规定能够相互配合，避免出现法律冲突和漏洞。在审计过程中发现领导干部违反土地管理法的行为，应依据土地管理法的相关规定进行处理，同时结合自然资源资产离任审计问责法规，对其进行相应的问责。在制定过程中，广泛征求各方意见，包括审计机关、纪检监察机关、组织人事部门、专家学者以及社会公众等，确保法规的科学性和合理性。通过召开听证会、座谈会、公开征求意见等方式，充分听取不同群体的声音，吸收他们的合理建议，使法规能够更好地反映实际情况，满足实际工作的需求。在征求专家学者意见时，可就法规中的一些专业问题，如自然资源资产的核算方法、生态环境损害的评估标准等进行深入探讨，确保法规在技术层面的可行性；征求社会公众意见，能增强法规的透明度和公信力，使其更符合公众的利益和期望。5.1.2细化法律条款明确审计问责的具体程序，确保问责工作的规范化和科学化。制定详细的审计结果公示制度，明确公示的范围、方式和时间。公示范围应包括被审计领导干部所在地区或部门的相关单位和公众，确保信息的广泛传播；公示方式可采用政府网站、新闻媒体、公告栏等多种形式，提高公示的覆盖面和影响力；公示时间应不少于一定期限，如15个工作日，以便公众有足够的时间了解审计结果并提出意见和建议。建立健全被审计对象的申诉机制，规定申诉的受理机构、处理期限和申诉结果的反馈方式。当被审计对象对审计结果存在异议时，可向专门设立的申诉受理机构提出申诉，该机构应在规定的期限内，如30个工作日内进行调查核实，并将处理结果及时反馈给被审计对象。在调查过程中，应充分听取被审计对象的陈述和申辩，确保其合法权益得到保障。在审计问责标准方面，制定统一、明确的量化标准，提高问责的准确性和公正性。针对不同类型的自然资源资产，如土地、水、森林、矿产等，制定相应的损耗和破坏标准。在土地资源方面，规定耕地减少的允许限度，若超过该限度，领导干部应承担相应的责任；对于生态环境的破坏，制定具体的评估指标和量化标准，如空气质量指数、水质污染指标等，根据这些指标来判断生态环境破坏的程度，进而确定问责的标准。在责任界定方面，进一步细化不同类型责任的划分标准，避免责任模糊。明确直接责任、主管责任和领导责任的界定方法，根据领导干部在决策、执行和监管过程中的具体行为和作用，准确划分责任。在某一自然资源开发项目中，若领导干部亲自参与决策并批准了违规项目，应承担直接责任；若其对下属部门的执行情况监管不力，导致项目出现问题，应承担监管责任；若该领导干部对整个项目负有主管职责，但未及时发现和纠正问题，应承担主管责任。通过这样明确的责任划分，使问责更加精准，避免出现责任推诿的现象。5.2健全审计评价体系5.2.1构建科学的评价指标体系从多维度构建科学、全面、可操作的评价指标体系，以适应不同类型自然资源资产和不同地区的特点。在指标选取上，充分考虑自然资源资产的特点和审计目标，涵盖资源的数量、质量、生态功能等方面。在土地资源审计中，不仅要关注耕地面积、建设用地面积等数量指标，还要重视土地质量，如土壤肥力、土地污染状况等指标；同时，考虑土地的生态功能，设置土地生态系统服务价值、耕地保护率等指标，以全面评估土地资源的利用和保护情况。对于水资源，选取水资源总量、人均水资源量、水质达标率、水资源开发利用率等指标，综合衡量水资源的数量、质量以及开发利用的合理性。在森林资源审计中，除了森林面积、森林覆盖率等常规指标外，增加森林蓄积量、森林生态系统碳储量、森林生物多样性指数等指标，以反映森林资源的质量和生态功能。充分考虑地区差异，制定具有针对性的评价指标。对于生态脆弱的西部地区，重点关注水资源保护、土地沙漠化治理等方面的指标，设置水资源利用效率、土地沙化治理率等指标；在水资源丰富的南方地区，加强对水污染防治、水生态系统保护等指标的关注，如设置河流湖泊水质优良比例、水生态系统完整性指数等指标。在经济发达的东部地区，注重工业污染治理、节能减排等方面的指标，如单位GDP能耗、工业废水达标排放率、工业废气处理率等。为增强评价指标的可操作性，明确各指标的计算方法、数据来源和评价标准。对于土地利用效率指标，明确其计算方法为土地产出价值与土地投入成本之比，数据来源可从统计部门、国土部门获取，评价标准可根据不同地区的经济发展水平和土地利用现状制定相应的合理范围。对于生态环境质量改善情况指标，通过空气质量监测数据、水质监测数据等客观数据进行量化评价，制定明确的达标标准和改善程度的衡量指标。引入专家咨询和公众参与机制，提高评价指标体系的科学性和合理性。在构建评价指标体系过程中，组织相关领域的专家学者进行论证和咨询，充分听取他们的专业意见和建议。召开专家研讨会，就指标的选取、权重的分配等问题进行深入讨论，确保指标体系符合科学原理和实际情况。广泛征求社会公众的意见，通过问卷调查、听证会等形式，了解公众对自然资源资产管理和生态环境保护的关注重点和期望，将公众的合理诉求纳入评价指标体系中，使评价结果更能反映社会公众的利益和需求。5.2.2丰富评价方法引入定量分析方法，结合定性评价，提高评价的准确性和客观性。在定量分析方面，运用统计分析、数学模型等方法，对自然资源资产的数量变化、质量状况、生态功能等进行量化评估。利用统计分析方法计算自然资源资产的增减幅度、变化趋势等指标，通过对比不同时期的数据，直观地反映自然资源资产的动态变化情况。在土地资源审计中，