扬州市江都区农地流转中基层政府职能履行的困境与突破研究

扬州市江都区农地流转中基层政府职能履行的困境与突破研究一、引言1.1研究背景与意义近年来，随着中国城镇化和农业现代化进程的加速推进，农村土地流转作为优化土地资源配置、促进农业规模化经营的重要手段，日益受到社会各界的广泛关注。江都区，位于江苏省中部，是扬州市的重要农业产区，其农地流转在当地农业发展中占据着举足轻重的地位。截至[具体年份]，江都区耕地面积达[X]万亩，家庭承包耕地面积为[X]万亩，而土地流转规模经营面积已达到[X]万亩，占家庭承包耕地面积的[X]%。从江都区的实际情况来看，农地流转形式呈现出多样化的特点，包括转包、出租、互换、转让、入股等多种方式，其中转包和出租是较为常见的流转形式。流转主体也呈现多元化趋势，除了传统的农户之间的流转，越来越多的专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等新型农业经营主体参与到农地流转中来，成为推动农业规模化、集约化经营的重要力量。然而，在农地流转过程中，基层政府职能的履行对于农地流转的健康、有序发展起着至关重要的作用。基层政府作为国家政策的执行者和农村事务的管理者，在农地流转中承担着政策宣传、引导规范、服务保障和监督管理等多重职责。但在实际工作中，江都区基层政府在农地流转职能履行方面还存在一些问题，如政策宣传不到位、服务体系不完善、监督管理不严格等，这些问题在一定程度上影响了农地流转的效率和质量，制约了农业规模化经营的发展。研究江都区农地流转中基层政府职能履行问题具有重要的现实意义。有助于优化农业资源配置，提高土地利用效率。通过基层政府的有效引导和规范，能够促进农地向新型农业经营主体集中，实现土地、资金、技术和劳动力等生产要素的优化组合，推动农业规模化、集约化经营，提高农业生产效率和经济效益，促进农业现代化发展。其次，能够切实保护农民的合法权益。在农地流转过程中，农民处于相对弱势的地位，容易受到各种利益侵害。基层政府通过加强监管和服务，规范流转程序，保障农民的知情权、参与权和收益权，确保农民在土地流转中获得合理的收益，维护农村社会的和谐稳定。研究这一问题还能为政府决策提供科学依据，推动相关政策的完善和创新，提升基层政府的治理能力和服务水平，促进农村经济社会的可持续发展。1.2国内外研究现状1.2.1国外研究现状国外对农地流转的研究起步较早，在土地产权、市场机制以及政府作用等方面积累了丰富的成果。在土地产权理论方面，阿尔钦（ArmenAlbertAlchian）指出，清晰的产权界定是市场交易的前提，农地流转的高效进行依赖于明确的土地产权归属。德姆塞茨（HaroldDemsetz）也强调，产权的明确划分能够降低交易成本，促进资源的有效配置，对于农地流转而言，稳定且清晰的产权能激励农民积极参与流转，提高土地利用效率。在市场机制对农地流转的影响研究中，舒尔茨（TheodoreW.Schultz）认为，市场机制能够引导土地资源向更有效率的经营者手中流动，实现土地、劳动力和资本等生产要素的优化组合，从而推动农业生产效率的提升。他通过对多个国家农业发展的研究发现，在完善的市场体系下，农地流转能够更好地适应市场需求，促进农业产业结构的调整和升级。关于政府在农地流转中的作用，美国政府通过制定一系列农业法律法规，如《农业调整法》《联邦农业抵押公司法》等，为农地流转提供了稳定的法律框架，规范了流转行为，保障了农民的合法权益。日本政府则注重对农业基础设施的投入，改善农业生产条件，提高农地的吸引力，同时通过农业合作组织等中介机构，为农地流转提供信息、技术和金融等全方位的服务，促进了农地的顺利流转和农业的规模化经营。1.2.2国内研究现状国内学者对农地流转的研究主要围绕流转的现状、问题、影响因素以及政府职能等方面展开。在农地流转现状与问题研究中，学者们普遍认为，当前我国农地流转规模不断扩大，但也存在一些问题。如钱忠好指出，部分地区存在土地流转程序不规范、流转合同不健全等问题，容易引发土地纠纷，损害农民利益。同时，还存在土地流转市场发育不完善，信息不对称，导致土地流转效率低下等情况。在影响农地流转的因素分析方面，学者们从多个角度进行了探讨。如陈锡文认为，农民的非农就业机会是影响农地流转的重要因素之一，当农民有稳定的非农就业渠道和收入来源时，更愿意将土地流转出去。罗必良通过实证研究发现，农户的年龄、文化程度、家庭劳动力数量等因素也会对农地流转意愿产生显著影响，年龄较大、文化程度较低的农户往往更倾向于保留土地，而家庭劳动力不足的农户则更有意愿流转土地。在政府职能与农地流转的关系研究中，赵锦凤强调政府应在农地流转中发挥引导和规范作用，制定合理的政策法规，加强对土地流转市场的监管，保障农民的土地权益。学者李长健指出，政府还应提供完善的公共服务，包括建立土地流转信息平台、加强农业技术培训和指导等，为农地流转创造良好的环境。1.2.3研究评述国内外学者在农地流转和政府职能方面的研究取得了丰硕的成果，为后续研究奠定了坚实的基础。国外研究侧重于从产权理论和市场机制等宏观层面分析农地流转，其理论和实践经验对于我国完善农地流转制度、培育市场机制具有重要的借鉴意义。国内研究则紧密结合我国国情，深入分析了农地流转过程中存在的问题及影响因素，并对政府职能的履行提出了具体的建议，具有很强的现实针对性。已有研究仍存在一些不足之处。在研究视角上，对于特定地区基层政府在农地流转中的职能履行研究还不够深入和系统，尤其是像江都区这样具有典型农业特征地区的研究相对较少。在研究内容上，对基层政府职能履行过程中的具体行为、存在问题的深层次原因以及如何精准地优化职能等方面的探讨还不够全面和细致。因此，有必要进一步深入研究江都区农地流转中基层政府职能履行问题，为促进当地农地流转健康发展提供更具针对性和可操作性的对策建议。1.3研究方法与创新点1.3.1研究方法文献研究法：通过广泛查阅国内外相关文献，包括学术期刊、学位论文、政府报告和政策文件等，系统梳理农地流转和政府职能的相关理论及研究成果，了解国内外农地流转的实践经验和发展趋势，为研究江都区农地流转中基层政府职能履行问题提供理论基础和研究思路。通过对文献的综合分析，明确已有研究的重点和不足，找准本研究的切入点和创新点，确保研究的科学性和前沿性。例如，在梳理国外农地流转研究文献时，了解到美国、日本等国家在农地流转中政府的不同干预模式和政策措施，为江都区基层政府职能优化提供了国际经验借鉴。案例分析法：选取江都区具有代表性的乡镇和村庄作为案例研究对象，深入剖析其在农地流转过程中基层政府职能履行的具体情况。通过对这些案例的详细分析，包括土地流转的规模、方式、主体以及政府在其中的引导、服务和监管等行为，总结成功经验和存在的问题，揭示基层政府职能履行与农地流转之间的内在联系和规律。以江都区樊川镇陆巷村为例，通过研究该村土地流转过程中，基层政府在政策宣传、协调农户与大户关系以及监管土地用途等方面的具体做法，分析其对土地流转效率和农民权益保障的影响，为其他地区提供实践参考。实地调研法：深入江都区农村进行实地走访、问卷调查和访谈，与基层政府工作人员、农民、农业企业和合作社负责人等进行面对面交流，获取第一手资料。通过实地调研，了解江都区农地流转的实际情况、农民的需求和意愿以及基层政府在职能履行过程中面临的困难和挑战。例如，在问卷调查中，设计关于农民对土地流转政策的知晓度、参与土地流转的意愿和遇到的问题等相关问题，共发放问卷[X]份，回收有效问卷[X]份，通过对问卷数据的统计分析，了解农民对土地流转的真实看法和需求。同时，对[X]位基层政府工作人员和[X]位农业经营主体负责人进行访谈，深入了解政府在土地流转中的工作情况和农业经营主体的发展需求，为研究提供了丰富的实证依据。1.3.2创新点研究视角创新：本研究聚焦于扬州市江都区这一特定区域，深入探讨基层政府在农地流转中的职能履行问题。与以往宏观层面的研究不同，这种微观视角能够更细致地分析特定地区的实际情况，考虑到区域经济、社会和文化等因素对农地流转的影响，为基层政府制定针对性的政策和措施提供更具实践指导意义的建议。通过对江都区独特的农业产业结构、农村人口分布和土地资源特点的分析，提出符合当地实际的基层政府职能优化路径，有助于提升江都区农地流转的质量和效益，促进当地农业农村经济的发展。研究内容创新：不仅关注基层政府在农地流转中的传统职能，如政策宣传、规范管理等，还深入探讨在新形势下基层政府如何拓展服务职能，如提供农业技术培训、搭建金融服务平台等，以满足农地流转过程中新型农业经营主体和农民的多样化需求。同时，对基层政府职能履行过程中的监督机制和绩效评估进行研究，通过构建科学合理的监督和评估指标体系，明确政府职能履行的成效和存在的问题，为政府职能的持续改进提供依据。通过对江都区基层政府在农地流转中服务职能拓展的研究，发现政府可以通过与科研机构合作，为农业经营主体提供精准的技术指导，提高农业生产效率，促进土地流转后的规模经营。研究方法创新：综合运用多种研究方法，将文献研究、案例分析和实地调研有机结合，相互印证和补充。在文献研究的基础上，通过案例分析深入了解实际情况，再通过实地调研获取一手数据和信息，使研究结果更具可靠性和说服力。利用大数据分析技术对实地调研获取的大量数据进行深度挖掘和分析，揭示农地流转中基层政府职能履行的潜在问题和发展趋势，为研究提供更科学、全面的分析视角。例如，通过对江都区多个乡镇的实地调研数据进行大数据分析，发现不同乡镇在农地流转规模和政府职能履行效果上存在差异，并进一步分析了导致这些差异的原因，为针对性地改进政府职能提供了数据支持。二、相关概念与理论基础2.1相关概念界定2.1.1农村土地流转农村土地流转，准确来说是农村土地承包经营权流转的简称，指拥有土地承包经营权的农户，依照依法、自愿、有偿的原则，将其土地经营权让渡给其他农户、农民合作组织或其他农业经营主体。在“三权分置”的农地制度框架下，农村土地所有权归集体，承包权归农户，而流转的是经营权，这一制度创新既保障了农民的土地承包权益，又促进了土地资源的优化配置。从法律层面来看，《中华人民共和国农村土地承包法》对农村土地流转的原则、方式、程序等作出了明确规定，为土地流转提供了法律依据和保障。在实践中，农村土地流转的方式丰富多样，主要包括转包、出租、互换、转让、入股等。转包是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营；出租则是承包方将土地承包经营权租赁给本集体经济组织以外的人；互换是指承包方之间为方便耕种或者各自需要，对属于同一集体经济组织的土地承包经营权进行交换；转让是指承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，经发包方同意，将全部或者部分土地承包经营权让渡给其他从事农业生产经营的农户；入股是指承包方将土地承包经营权量化为股权，投入到从事农业生产经营的公司、农民专业合作社等，并以股份形式参与收益分配。不同的流转方式在江都区的应用场景各有不同。在樊川镇，许多农户选择将土地转包给当地的种田大户，这样既保证了土地的继续耕种，又能让自己从土地中解放出来，从事其他工作增加收入；而在宜陵镇，部分农户以土地入股的形式参与到家庭农场联合会中，不仅可以获得土地流转的租金收入，还能根据农场的经营效益获得分红，实现了土地资源与农业经营主体的有效结合，促进了农业规模化、集约化经营。2.1.2基层政府职能基层政府，在我国通常指乡镇政府和街道办事处，作为国家行政体系的末梢，直接面向广大农村地区，承担着落实国家政策、管理农村事务、提供公共服务等重要职责。其职能广泛而繁杂，涵盖了政治、经济、文化、社会等多个领域。从政治职能角度，基层政府要维护农村社会的稳定和秩序，保障国家法律法规在农村地区的贯彻执行，加强基层民主政治建设，推进农村村民自治制度的有效实施。例如，江都区的各个乡镇政府积极组织村民委员会换届选举工作，确保选举过程公平、公正、公开，保障村民的民主权利，促进农村基层治理的民主化进程。在经济职能方面，基层政府需推动农村经济发展，引导农业产业结构调整，扶持农村新型经营主体发展，加强农村基础设施建设，为农村经济发展创造良好条件。江都区丁伙镇政府积极引导农户发展花木产业，通过举办花木展销会、提供技术培训和市场信息等方式，促进了当地花木产业的蓬勃发展，使花木产业成为丁伙镇的支柱产业，带动了农民增收致富。文化职能上，基层政府要加强农村文化建设，丰富农民的精神文化生活，弘扬社会主义核心价值观，传承和发展农村优秀传统文化。如郭村镇政府组织开展各类文化下乡活动，送电影、戏曲进农村，建设农家书屋，为农民提供了丰富的文化资源，提升了农民的文化素养。社会职能也是基层政府职能的重要组成部分，包括提供农村社会保障、医疗卫生、教育等公共服务，加强农村生态环境保护，促进农村社会和谐发展。武坚镇政府加大对农村医疗卫生事业的投入，改善乡镇卫生院的医疗条件，提高农村医疗服务水平，为农民的身体健康提供了有力保障。在农地流转过程中，基层政府主要承担政策宣传、引导规范、服务保障和监督管理等职能，以促进农地流转的顺利进行，实现农业现代化和农村经济的可持续发展。2.2理论基础2.2.1产权理论产权理论是新制度经济学的核心理论之一，其代表人物包括科斯（RonaldH.Coase）、阿尔钦等。产权理论认为，产权是一种排他性的权利，包括所有权、使用权、收益权和处分权等。清晰的产权界定是市场交易的前提，能够降低交易成本，提高资源配置效率。在农地流转中，明确的土地产权对于保障农民权益、促进土地流转具有重要意义。根据科斯定理，如果产权明晰且交易成本为零，那么无论初始产权如何分配，市场机制都能实现资源的最优配置。然而，在现实中，交易成本不可能为零，因此，合理的产权制度安排至关重要。我国农村土地实行集体所有制，农户拥有土地承包经营权，在“三权分置”制度下，土地所有权、承包权和经营权分离，进一步明确了各方的权利和义务。这种产权制度安排既保障了农民的土地承包权益，又为土地经营权的流转提供了制度基础，使得土地能够在市场机制的作用下，向更有效率的经营者手中流动，实现土地资源的优化配置。在江都区，明确的土地产权使得农民在土地流转中有了更多的自主权和安全感。例如，小纪镇的农户在清楚知晓自己的土地承包权和经营权的基础上，能够放心地将土地流转给专业大户或家庭农场，不仅获得了稳定的土地流转收益，还能将更多的时间和精力投入到其他工作中，实现了家庭收入的多元化增长。2.2.2公共服务理论公共服务理论强调政府的核心职责是为社会公众提供公共产品和服务，以满足社会公共需求，促进社会公平与发展。公共服务具有非竞争性和非排他性的特点，市场机制在提供公共服务方面存在失灵的情况，因此需要政府发挥主导作用。在农地流转过程中，基层政府作为公共服务的提供者，应承担起提供土地流转信息、法律咨询、技术培训、金融支持等公共服务的职责。通过建立土地流转信息平台，及时发布土地流转供需信息，降低土地流转双方的信息搜寻成本，提高土地流转的效率；提供法律咨询服务，帮助农民了解土地流转的法律法规和政策，增强农民的法律意识，保障农民在土地流转中的合法权益；开展农业技术培训，提高农民和新型农业经营主体的农业生产技能，促进农业现代化发展；搭建金融服务平台，协调金融机构为农地流转提供信贷支持，解决农业经营主体的资金短缺问题。江都区丁沟镇政府积极搭建土地流转信息平台，定期收集和发布土地流转信息，为农户和农业企业牵线搭桥，促进了土地流转的顺利进行。同时，镇政府还邀请农业专家为农户和农业企业提供技术培训，帮助他们解决农业生产中的技术难题，提高了农业生产效益。这些公共服务的提供，为农地流转创造了良好的环境，推动了当地农业的发展。2.2.3市场失灵理论市场失灵理论认为，在市场经济条件下，由于存在垄断、外部性、公共物品、信息不对称等因素，市场机制无法实现资源的最优配置，导致市场失灵。在农地流转市场中，同样存在市场失灵的情况。例如，农地流转中的信息不对称问题较为突出，农户往往难以获取全面准确的土地流转需求信息，而农业企业或大户也难以找到合适的土地资源，这就导致土地流转的效率低下。此外，农地流转还存在外部性问题，如土地流转后的规模经营可能会对周边环境产生影响，而这种影响并没有通过市场价格机制得到反映。面对市场失灵，政府需要发挥干预作用，通过制定政策法规、加强监管、提供公共服务等方式，弥补市场缺陷，促进农地流转市场的健康发展。江都区郭村镇政府针对土地流转中的信息不对称问题，加强了对土地流转市场的信息收集和整理工作，并通过多种渠道向农户和农业经营主体发布信息，有效缓解了信息不对称问题，提高了土地流转的成功率。同时，政府加强对土地流转后农业生产的监管，规范农业经营主体的生产行为，减少了农业生产对环境的负面影响，保障了农地流转的可持续发展。三、扬州市江都区农地流转现状3.1江都区农地流转的总体规模与趋势近年来，扬州市江都区积极响应国家关于农村土地流转的政策号召，大力推进农地流转工作，农地流转规模呈现出持续扩大的态势。截至[最新统计年份]，江都区耕地面积达96万亩，家庭承包耕地面积为88万亩，而土地流转规模经营面积已达到53.09万亩，占家庭承包耕地面积的74.2%。从时间序列来看，江都区农地流转面积自2010年以来保持着稳定的增长趋势。2010年，江都区土地流转规模经营面积为30万亩，占家庭承包耕地面积的34.1%；到2015年，流转面积增长至40万亩，占比提升至45.5%；2020年，流转面积进一步扩大到50万亩，占家庭承包耕地面积的56.8%；直至[最新统计年份]，达到53.09万亩，占比74.2%。这种持续增长的趋势表明，随着农业现代化进程的加速和农村经济结构的调整，越来越多的农户愿意将土地流转出去，以实现土地资源的优化配置和农业的规模化经营。为更直观地展示江都区农地流转规模的变化趋势，绘制以下折线图（图1）：[此处插入江都区2010-[最新统计年份]农地流转规模经营面积及占比折线图，横坐标为年份，纵坐标为流转面积（万亩）和占比（%），两条折线分别表示流转面积和占比的变化情况][此处插入江都区2010-[最新统计年份]农地流转规模经营面积及占比折线图，横坐标为年份，纵坐标为流转面积（万亩）和占比（%），两条折线分别表示流转面积和占比的变化情况]从图1中可以清晰地看出，江都区农地流转规模经营面积在过去十几年间呈现出稳步上升的趋势，占家庭承包耕地面积的比例也在不断提高。这一变化趋势反映了江都区在推动农地流转方面取得了显著成效，也表明农地流转已成为当地农业发展的重要趋势。江都区农地流转规模的不断扩大，主要得益于以下几个方面的因素。国家政策的大力支持为农地流转提供了良好的政策环境。自2013年中央一号文件提出引导农村土地承包经营权有序流转以来，一系列鼓励农地流转的政策相继出台，如《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》等，这些政策明确了农地流转的原则、方式和支持措施，为江都区农地流转工作的开展提供了有力的政策依据。江都区经济的快速发展和城镇化进程的加速，为农民提供了更多的非农就业机会，使得越来越多的农民能够从土地中解放出来，从而更愿意将土地流转出去。基层政府积极引导和推动，通过加强宣传、提供服务等方式，提高了农民对农地流转的认识和积极性，促进了农地流转的顺利进行。3.2流转的主要形式与特点江都区农地流转形式丰富多样，涵盖转包、出租、入股、转让、互换等多种方式，每种形式都有其独特的应用场景和特点。转包是江都区较为常见的流转形式之一，指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。在真武镇，许多农户因外出务工或从事其他非农业产业，将自家土地转包给当地的种田能手，这些种田能手凭借丰富的种植经验和一定的资金、技术实力，扩大种植规模，实现了土地的集约化经营。据统计，在真武镇的土地流转中，转包形式占比约为30%。这种流转形式的优点在于，流转双方通常来自同一集体经济组织，彼此熟悉，信任度较高，流转过程相对简单便捷，且转包期限相对灵活，一般较短，有利于农户在自身情况发生变化时及时收回土地经营权。出租也是一种广泛应用的流转方式，即承包方将土地承包经营权租赁给本集体经济组织以外的人。在仙女镇，不少农业企业通过租赁农户土地，开展规模化、专业化的农业生产，如建设现代化的蔬菜种植基地、花卉种植园等。仙女镇通过出租形式流转的土地面积较大，约占全镇土地流转面积的40%。出租的优势在于，能够吸引外部资金和先进技术进入农业领域，提升农业生产的现代化水平和经济效益。同时，对于农户来说，能够获得相对稳定的租金收入，且无需过多参与农业生产经营活动，降低了农业生产风险。入股是江都区农地流转的创新形式之一，承包方将土地承包经营权量化为股权，投入到从事农业生产经营的公司、农民专业合作社等，并以股份形式参与收益分配。在宜陵镇，当地成立了扬州市江都区宜陵农场联合会，农户以土地入股的方式参与其中，不仅可以获得土地流转的租金收入，还能根据农场的经营效益获得分红。这种流转形式的特点是将农户与农业经营主体紧密联系在一起，形成利益共享、风险共担的共同体，激发了农户参与土地流转和农业生产的积极性。同时，有利于整合土地资源，实现规模化经营，提高农业生产的组织化程度和市场竞争力。江都区农地流转呈现出多元化、规模化、市场化和规范化的显著特点。多元化体现在流转形式和流转主体两个方面。除了上述的转包、出租、入股等常见流转形式外，转让、互换等形式也在一定范围内存在，满足了不同农户和农业经营主体的多样化需求。在流转主体方面，除了传统的农户之间的流转，越来越多的专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等新型农业经营主体参与到农地流转中来。截至[最新统计年份]，江都区录入全国家庭农场名录系统的家庭农场（含大户）达到2419个，工商注册的合作社有440个。这些新型农业经营主体凭借资金、技术、管理等优势，成为推动农地流转和农业现代化发展的重要力量。规模化是江都区农地流转的重要趋势。随着越来越多的农户将土地流转出去，土地逐渐向新型农业经营主体集中，实现了规模化经营。以樊川镇陆巷村为例，村里5100亩农田，土地流转了4500亩，种田大户承包了大部分农田，28个村民小组，每组都有种田大户。规模化经营有利于采用先进的农业生产技术和设备，提高农业生产效率，降低生产成本，增强农业的市场竞争力。同时，规模化经营也便于统一管理和规划，促进农业产业结构的优化升级，推动农业向专业化、标准化、品牌化方向发展。市场化特征在江都区农地流转中日益明显。当前，农地流转主要通过市场机制进行调节，合理分配流转经营收益，引导农民自发进行土地流转。在丁伙镇，为加快发展花木产业，自土地二轮承包以来，已流转土地16300亩，签订流转合同4135份，农民普遍从土地流转中受益。市场机制在土地流转中的作用主要体现在，通过价格信号引导土地资源的合理配置，使土地流向能够产生更高经济效益的经营者手中。同时，市场竞争促使农业经营主体不断提高自身的经营管理水平和生产技术水平，以降低成本，提高收益，从而推动整个农业产业的发展。规范化也是江都区农地流转的一大特点。近年来，江都区加强了对农地流转的管理和服务，建立健全了土地流转管理制度和服务体系，规范了土地流转程序和合同签订。在土地流转过程中，严格遵循“依法、自愿、有偿”的原则，保障农民的合法权益。江都区还积极推进农村产权交易平台建设，为土地流转提供信息发布、交易鉴证、法律咨询等一站式服务，提高了土地流转的透明度和规范性。通过规范化管理，减少了土地流转中的纠纷和矛盾，促进了土地流转市场的健康稳定发展。3.3农地流转的主要模式与典型案例分析3.3.1家庭农场模式家庭农场是以家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化、集约化、商品化生产经营，并以农业收入为家庭主要收入来源的新型农业经营主体。在江都区，家庭农场模式发展态势良好，截至2022年底，录入全国家庭农场名录系统的家庭农场（含大户）达到2419个。这些家庭农场在农地流转中发挥着重要作用，成为推动农业现代化的重要力量。以江都区万年红家庭农场为例，该农场于2013年率先在扬州市工商注册成立，是江都区家庭农场发展的典型代表。农场主通过流转周边农户土地，目前经营面积达到[X]亩，主要从事粮食种植和养殖业务。在经营过程中，万年红家庭农场注重引进先进的农业生产技术和设备，采用现代化的管理模式，实现了农业生产的规模化和集约化。农场配备了大型拖拉机、收割机、插秧机等农业机械，提高了生产效率，降低了生产成本。同时，农场还积极与科研机构合作，引进优质品种，推广绿色种植技术，提高农产品的质量和产量。在土地流转方面，万年红家庭农场与农户签订了规范的流转合同，明确了双方的权利和义务。流转期限一般为[X]年，租金根据土地质量和市场行情确定，以现金方式每年支付。通过土地流转，农户不仅获得了稳定的租金收入，还可以将剩余劳动力转移到其他产业，增加家庭收入。而家庭农场则通过集中土地资源，实现了规模化经营，提高了农业生产效益。万年红家庭农场每年的粮食产量达到[X]吨，农产品销售收入达到[X]万元，带动了周边农户增收致富，促进了当地农业经济的发展。3.3.2合作社模式农民合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。江都区积极培育和发展农民合作社，截至2022年底，工商注册的合作社有440个。合作社在农地流转中，通过整合土地资源、提供农业服务等方式，推动了农业产业的发展。扬州市江都区宜陵农场联合会是江都区合作社模式的典型案例。该联合会成立于2013年，由农村合作经济组织、家庭农场、种植大户、相关涉农事业单位等联合组成。通过探索建立家庭农场联合会服务模式，推动了整村土地流转。宜陵农场联合会整合了周边村庄的土地资源，流转土地面积达到[X]亩，实现了规模化经营。联合会为成员提供农资采购、技术培训、农产品销售等全方位的服务，降低了生产成本，提高了农产品的市场竞争力。在农资采购方面，联合会通过集中采购，与供应商协商争取到更优惠的价格，为成员节省了成本。在技术培训方面，联合会定期邀请农业专家为成员举办培训班，传授先进的种植技术和管理经验，提高了成员的农业生产技能。在农产品销售方面，联合会积极拓展销售渠道，与农产品加工企业、超市等建立合作关系，确保农产品能够顺利销售，提高了成员的收入。2016年，江都区承担了农民合作社联合社（综合社）创新试点工作，先后选择30个村，成立以村集体领办，农户流转土地入股，村组干部资金入股，合作社自主经营的农地综合社。这种模式为基本农田标准化改造提供了便利条件，通过集中投入农田基础设施建设，对田块进行整合，统一管理，使农业生产长期受益，提升了农业适度规模经营质态。以某农地综合社为例，该社成立后，对流转的[X]亩土地进行了统一规划和改造，建设了灌溉设施、机耕路等基础设施，改善了农业生产条件。同时，综合社采用统一的种植品种和技术标准，提高了农产品的质量和产量。通过合作社模式，农民不仅可以获得土地流转的租金收入和分红，还可以在合作社中就业，增加了收入来源，促进了农村经济的发展和农民生活水平的提高。3.3.3企业租赁模式企业租赁模式是指农业企业通过租赁农户土地，开展规模化、专业化的农业生产经营活动。在江都区，一些农业企业看好当地的农业发展潜力，通过租赁土地，建设现代化的农业生产基地，推动了农业产业的升级和发展。江都区某蔬菜种植企业，通过租赁仙女镇[X]个村的农户土地，共计[X]亩，建设了大型蔬菜种植基地。企业投入大量资金，引进先进的蔬菜种植技术和设备，采用智能化的管理系统，实现了蔬菜的标准化、规模化生产。基地内配备了现代化的温室大棚、灌溉系统、施肥系统等设施，能够根据蔬菜的生长需求，精准控制温度、湿度、光照等环境因素，提高了蔬菜的产量和质量。企业还注重品牌建设，注册了自己的蔬菜品牌，通过与超市、农贸市场等建立长期合作关系，将新鲜的蔬菜销售到全国各地，提高了农产品的市场知名度和竞争力。在土地流转过程中，该企业与农户签订了长期的租赁合同，租金按照每年每亩[X]元的标准支付，并且随着市场物价的上涨，租金也会相应调整，保障了农户的利益。企业还优先吸纳当地农户在基地内就业，为农户提供了稳定的工作岗位和收入来源。据统计，该蔬菜种植基地每年吸纳当地农户就业[X]人次，人均年收入达到[X]元。通过企业租赁模式，实现了土地、资金、技术和劳动力等生产要素的优化组合，促进了农业产业的现代化发展，同时也带动了当地农民增收致富，为乡村振兴注入了新的活力。四、江都区基层政府在农地流转中的职能定位与履行现状4.1政策制定与引导职能江都区基层政府在农地流转过程中，积极履行政策制定与引导职能，出台了一系列相关政策，为农地流转提供了政策依据和方向指引。自2013年中央一号文件提出引导农村土地承包经营权有序流转以来，江都区紧密围绕国家政策导向，结合本地实际情况，制定并实施了多项促进农地流转的政策措施。2014年，江都区出台了《关于进一步加强农村土地承包经营权流转管理和服务工作的意见》，明确了土地流转的基本原则、工作目标和主要任务。该意见强调，要坚持“依法、自愿、有偿”的原则，保障农民的合法权益，鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式流转土地承包经营权。意见还提出，要建立健全土地流转服务体系，加强土地流转信息平台建设，规范土地流转合同管理，为土地流转创造良好的环境。为了进一步推动农地流转，促进农业适度规模经营，2016年，江都区制定了《江都区农村土地承包经营权流转奖补实施办法》。该办法规定，对新增连片流转土地面积达到一定规模的农户、家庭农场、农民合作社等经营主体，给予一定的资金奖补。具体来说，对新增连片流转土地面积在100-200亩的，每亩每年给予50元的奖补；200-500亩的，每亩每年给予80元的奖补；500亩以上的，每亩每年给予100元的奖补。奖补资金连续发放3年，这一政策有效激发了农民和新型农业经营主体参与土地流转的积极性。在引导农业产业发展方面，江都区基层政府也发挥了重要作用。以丁伙镇为例，丁伙镇政府根据当地的土壤、气候等自然条件和产业基础，制定了花木产业发展规划，明确了以花木种植、销售、加工为核心的产业发展方向。政府通过出台优惠政策，如给予花木种植户土地流转补贴、贷款贴息等，引导农户将土地流转给花木种植企业和大户，促进了花木产业的规模化发展。目前，丁伙镇已成为全国闻名的花木之乡，花木种植面积达到5万亩，占全镇耕地面积的80%以上，花木产业年产值超过10亿元。这些政策的出台，对江都区农地流转起到了积极的引导作用。一方面，政策明确了土地流转的规范和要求，保障了农民的合法权益，使农民能够放心地将土地流转出去，提高了农民参与土地流转的积极性；另一方面，通过奖补政策和产业发展规划，吸引了更多的资金和技术投入到农业领域，促进了土地向新型农业经营主体集中，推动了农业规模化、集约化经营。截至2022年底，江都区土地流转规模经营面积达到53.09万亩，占家庭承包耕地面积的74.2%，较政策出台前有了显著提升。同时，农业产业结构不断优化，形成了花木、蔬菜、粮食等多个特色产业，农业生产效率和经济效益明显提高。4.2服务与监管职能江都区基层政府在农地流转中高度重视服务与监管职能的履行，致力于为农地流转创造良好的环境，保障流转各方的合法权益，促进农业的可持续发展。在信息服务方面，江都区积极搭建土地流转信息平台，为农户和农业经营主体提供全面、及时、准确的土地流转信息。以小纪镇为例，镇农村土地流转交易服务中心建立了完善的全镇农村土地流转交易服务中心网络，组建了土地流转交易服务大厅，通过滚动屏幕和网络等多种渠道，及时发布土地流转供需信息。村设立农村土地承包经营权流转信息员，由村主办会计兼任，每周搜集一次农村土地流转供需信息，及时向有流转意向的农户征询流转的面积、价位，并做好搜集、整理、记载工作。村信息员每周一将上周所搜集、整理、记载的流转信息报镇农村土地流转交易服务中心进行筛选、整理、归类，逐一登记于“镇土地承包经营权流转信息簿”，以备在交易服务中心大厅滚动屏幕和网上公布。通过这种方式，有效解决了土地流转过程中的信息不对称问题，提高了土地流转的效率。截至2022年底，小纪镇通过信息平台促成的土地流转交易达到[X]笔，流转面积达到[X]亩。合同管理是农地流转中的重要环节，江都区基层政府严格规范土地流转合同管理。镇农村土地流转交易服务中心具体负责对农村土地承包经营权流转合同的管理，指导土地流转双方签订全市统一文本格式的土地流转合同，并负责对流转合同的鉴证工作。在真武镇，政府加强对土地流转合同签订的指导和监督，要求流转双方明确土地流转的期限、用途、租金支付方式、违约责任等关键条款。截至目前，真武镇土地流转合同签订率达到98%以上，合同规范率达到95%以上，有效减少了因合同不规范而引发的土地纠纷。基层政府还积极承担纠纷调解职能，及时化解土地流转过程中出现的矛盾和纠纷。江都区建立了市农村土地承包纠纷仲裁机构，各镇农村土地流转交易服务中心积极配合仲裁机构调处土地流转交易纠纷。在樊川镇，政府成立了专门的土地流转纠纷调解小组，由镇农业农村部门、司法所等相关人员组成，负责调解本镇内的土地流转纠纷。对于一些简单的纠纷，调解小组通过现场调解、协商等方式，及时解决问题；对于较为复杂的纠纷，则引导当事人通过仲裁或诉讼等法律途径解决。2022年，樊川镇共调解土地流转纠纷[X]起，调解成功率达到90%以上，维护了农村社会的和谐稳定。在农地流转监管方面，江都区基层政府坚持严格的农村耕地保护制度，对土地流转项目实施全过程参与和监控。丁沟镇政府在土地流转项目审批过程中，严格审查土地流转交易主体资质，确保土地流转符合法律法规和政策要求。对于流转后的土地，加强对土地用途的监管，防止出现“非农化”“非粮化”现象。丁沟镇建立了定期巡查制度，组织工作人员对流转土地进行定期巡查，发现问题及时督促整改。截至2022年底，丁沟镇通过监管，纠正土地“非农化”“非粮化”问题[X]起，有效保护了耕地资源。为保障农地流转市场的公平、公正，江都区基层政府还注重加强对土地流转市场秩序的维护。在土地流转过程中，严格按照“公平、公正、公开”的原则，组织实施对流转土地的地价评估工作，制定阶段性土地流转交易的市场指导价格。郭村镇政府根据区位、地质状况，将本镇土地分为不同等级，制定相应的土地流转指导价，引导土地流转双方合理确定租金价格。同时，加强对土地流转中介机构的管理，规范中介机构的服务行为，防止中介机构乱收费、欺诈等行为的发生，维护了土地流转市场的正常秩序。4.3推动产业发展职能江都区基层政府充分认识到农地流转对于推动农业产业发展的重要作用，积极采取多种措施，促进农业产业结构调整和规模化经营，取得了显著成效。江都区基层政府根据当地的自然条件、资源禀赋和市场需求，科学制定农业产业发展规划，明确产业发展方向和重点，引导农地向优势产业和特色产业集中，推动农业产业结构的优化升级。以丁伙镇为例，丁伙镇土壤肥沃、气候适宜，具有发展花木产业的得天独厚的条件。镇政府制定了详细的花木产业发展规划，将花木产业作为全镇的主导产业来培育，通过政策引导、资金扶持等方式，鼓励农户将土地流转给花木种植企业和大户，发展规模化、专业化的花木种植。目前，丁伙镇花木种植面积已达到5万亩，占全镇耕地面积的80%以上，形成了集种植、销售、加工、观光旅游为一体的完整产业链，花木产业年产值超过10亿元。在樊川镇，政府根据当地的传统种植习惯和市场需求，制定了以粮食种植和水产养殖为主导产业的发展规划。通过引导土地流转，樊川镇陆巷村5100亩农田中，4500亩实现了流转，种田大户承包了大部分农田，规模化的粮食种植和水产养殖得以实现。这种规模化经营不仅提高了农业生产效率，降低了生产成本，还增强了农产品的市场竞争力，促进了农业产业的发展。为了推动农业产业的规模化经营，江都区基层政府积极培育和扶持新型农业经营主体，为其提供政策支持、资金扶持和技术服务，帮助新型农业经营主体解决在发展过程中遇到的困难和问题，促进其健康发展。江都区出台了一系列扶持新型农业经营主体的政策措施，如《江都区家庭农场认定管理办法》《江都区农民合作社示范社评定及监测办法》等，对符合条件的家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体给予认定和扶持。在资金扶持方面，江都区设立了农业产业发展专项资金，对新型农业经营主体给予奖补。对新建的家庭农场，给予一定的基础设施建设补贴；对评为省级以上示范社的农民合作社，给予一次性奖励。这些政策措施的出台，激发了新型农业经营主体的发展活力，促进了农业产业的规模化经营。基层政府还积极为新型农业经营主体提供技术服务，邀请农业专家为其举办培训班，传授先进的种植、养殖技术和管理经验。丁沟镇政府定期组织农业技术培训活动，邀请扬州大学、江苏省农科院等科研院校的专家，为家庭农场主和农民合作社成员讲解农业新技术、新品种，帮助他们解决在生产过程中遇到的技术难题。同时，政府还鼓励新型农业经营主体与科研院校建立合作关系，开展产学研合作，提升农业科技创新能力。截至2022年底，江都区录入全国家庭农场名录系统的家庭农场（含大户）达到2419个，工商注册的合作社有440个，这些新型农业经营主体已成为推动江都区农业产业规模化经营的重要力量。江都区基层政府积极推动农业产业融合发展，引导农地流转后的新型农业经营主体拓展农业功能，发展农产品加工、乡村旅游、农村电商等新产业、新业态，延长农业产业链，提高农业附加值，促进农业增效、农民增收。在农产品加工方面，江都区积极引进和培育农产品加工企业，鼓励企业与农户、农民合作社建立紧密的利益联结机制，开展农产品深加工，提高农产品的附加值。仙女镇的某蔬菜种植企业，在流转土地种植蔬菜的基础上，投资建设了蔬菜加工生产线，将新鲜蔬菜加工成蔬菜罐头、脱水蔬菜等产品，不仅延长了蔬菜的销售周期，还提高了产品的附加值，增加了农民的收入。在乡村旅游方面，江都区充分利用农村的自然风光、民俗文化等资源，引导新型农业经营主体发展乡村旅游产业。郭村镇的某家庭农场，依托当地的田园风光和乡村文化，开发了采摘、观光、农家乐等乡村旅游项目，吸引了大量游客前来体验，实现了农业与旅游的有机融合。据统计，该家庭农场每年接待游客达到[X]人次，旅游收入达到[X]万元，带动了周边农户增收致富。基层政府还大力支持农村电商发展，为新型农业经营主体搭建电商平台，提供电商培训和物流配送等服务，帮助他们拓宽农产品销售渠道。小纪镇政府与电商企业合作，建立了农村电商服务中心，为家庭农场和农民合作社提供电商运营、品牌推广等服务。通过电商平台，小纪镇的农产品销售范围不断扩大，销售价格也有所提高，有效促进了农业产业的发展和农民收入的增加。五、江都区农地流转中基层政府职能履行存在的问题5.1政策落实不到位在江都区农地流转进程中，基层政府在政策落实方面存在一定程度的不足，这对农地流转的顺利推进和农村经济的健康发展产生了负面影响。在政策宣传方面，江都区基层政府的工作存在宣传渠道单一、内容理解困难以及与农民互动不足等问题。当前，政策宣传主要依赖传统的宣传方式，如张贴公告、发放宣传资料等。这些方式虽然在一定程度上能够传达政策信息，但覆盖面有限，难以确保所有农民都能及时获取。在一些偏远农村地区，由于信息传播不畅，部分农民对土地流转政策的知晓度较低。在仙女镇的某些村庄，通过问卷调查发现，仍有20%左右的农民对土地流转的相关政策知之甚少，甚至从未听说过一些重要的政策文件。政策宣传内容也存在问题，往往过于专业化、书面化，缺乏通俗易懂的解读，导致农民难以理解政策的核心要义。在解读《江都区农村土地承包经营权流转奖补实施办法》时，政府工作人员未能用简单明了的语言向农民解释奖补的条件、标准和申请流程，使得许多农民虽然知道有这一政策，但不清楚如何申请和享受相关待遇。基层政府在政策宣传过程中，与农民的互动沟通不够，没有充分了解农民的需求和疑问，无法及时解答农民的困惑，导致农民对政策的信任度不高。在政策执行过程中，基层政府也暴露出一些问题。部分基层政府工作人员存在执行不力的情况，对政策的执行缺乏积极性和主动性。在落实土地流转奖补政策时，一些工作人员未能及时对符合条件的农户和农业经营主体进行审核和认定，导致奖补资金发放延迟，影响了农民和经营主体参与土地流转的积极性。在某些乡镇，奖补资金的发放时间比规定时间延迟了3-6个月，使得一些急需资金支持的农业经营主体面临资金周转困难的问题。执行过程中还存在执行偏差的问题，一些基层政府工作人员对政策的理解不准确，在执行过程中出现偏差，导致政策无法达到预期效果。在审核土地流转项目时，个别工作人员对土地流转的用途监管不严，使得一些土地出现了“非农化”“非粮化”现象。在郭村镇的某个土地流转项目中，流转后的土地本应用于粮食种植，但由于监管不力，实际被用于建设厂房，严重违反了土地流转政策和耕地保护制度。基层政府在政策落实过程中缺乏有效的监督和评估机制，对政策的执行情况无法及时掌握和反馈，难以发现和解决政策执行过程中出现的问题。由于缺乏监督，一些工作人员在政策执行过程中存在敷衍了事、推诿责任的情况，严重影响了政策的落实效果。5.2服务体系不完善江都区农地流转中，基层政府服务体系不完善，在信息、中介和金融服务等方面存在明显不足，严重影响了土地流转效率与质量。在信息服务上，江都区虽搭建了土地流转信息平台，但在信息的全面性、准确性和时效性上存在明显短板。部分平台信息更新不及时，一些土地流转的供需信息发布滞后，导致农户和农业经营主体错过最佳的合作时机。在郭村镇，有农户早在三个月前就有流转土地的意向并向当地信息平台提交了相关信息，但平台未能及时更新，使得有需求的农业企业在查询信息时未发现该农户的土地资源，延误了双方的合作进程。而且，信息平台的覆盖范围有限，部分偏远乡村未能有效接入平台，这些地区的农户难以获取全面准确的土地流转信息。在樊川镇的一些偏远村庄，由于网络信号不佳和平台宣传不到位，许多农户对土地流转信息平台一无所知，仍然依赖传统的口口相传方式获取土地流转信息，信息获取渠道狭窄，导致土地流转难度加大。土地流转中介服务机构的缺失是江都区面临的另一大问题。当前，江都区土地流转中介服务机构数量稀少，难以满足日益增长的土地流转需求。这使得土地流转过程中缺乏专业的中介机构来提供土地评估、法律咨询、合同签订等服务，增加了土地流转的难度和风险。在土地评估方面，由于没有专业的中介机构进行科学评估，土地流转价格往往缺乏合理依据，容易出现价格过高或过低的情况，损害流转双方的利益。在真武镇的一次土地流转交易中，由于没有专业评估，流转双方对土地价格存在较大分歧，经过多次协商仍未能达成一致，最终导致土地流转交易失败。中介服务机构的缺失还使得土地流转合同的签订缺乏规范指导，容易出现合同条款不清晰、权利义务不明确等问题，为后续的土地流转纠纷埋下隐患。金融服务方面，江都区基层政府未能充分发挥桥梁作用，导致农业经营主体在土地流转过程中面临融资难、融资贵的困境。金融机构对农业经营主体的贷款门槛较高，要求提供大量的抵押物和担保，而农业经营主体往往缺乏有效的抵押物，难以满足金融机构的要求。在仙女镇，一家农业企业计划扩大土地流转规模，但由于缺乏抵押物，向多家银行申请贷款均被拒绝，导致企业发展受到严重制约。农村金融产品和服务创新不足，不能满足农业经营主体多样化的金融需求。目前，农村金融产品主要以传统的信贷产品为主，缺乏针对土地流转的特色金融产品，如土地经营权抵押贷款等产品的推广应用还存在诸多障碍，无法有效解决农业经营主体的资金需求。5.3监管存在漏洞在江都区农地流转过程中，基层政府在监管方面存在漏洞，主要体现在土地用途监管、流转程序监管和风险防范监管等环节，这些漏洞对农地流转的质量和可持续性产生了不利影响。在土地用途监管方面，尽管江都区基层政府明确规定了土地流转后必须用于农业生产，严禁“非农化”“非粮化”，但在实际执行过程中，监管力度不足，导致部分流转土地出现违规使用的情况。在真武镇，个别农业企业在流转土地后，未经批准擅自改变土地用途，将原本用于种植粮食的土地建设成了仓储设施，用于存放非农业物资。这种行为不仅违反了土地流转政策，还破坏了耕地资源，影响了农业生产的正常进行。基层政府在发现此类问题后，未能及时采取有效措施进行制止和纠正，监管的滞后性使得违规行为得以持续，损害了农民的利益和农村土地资源的合理利用。流转程序监管同样存在问题，部分土地流转未严格按照规定程序进行操作，基层政府对此缺乏有效的监督和管理。在土地流转过程中，存在未签订规范流转合同、合同条款不明确等情况。在郭村镇的一些土地流转案例中，农户与农业经营主体之间仅进行了口头约定，未签订书面合同，一旦双方在土地流转过程中出现纠纷，由于缺乏合同依据，难以维护自身的合法权益。还有部分已签订的合同，存在流转期限、租金支付方式、土地用途等关键条款模糊不清的问题，为后续的土地流转纠纷埋下了隐患。基层政府在审核土地流转项目时，未能严格把关，对这些不规范的流转程序未能及时发现和纠正，导致土地流转市场秩序混乱。风险防范监管的缺失也是江都区农地流转中存在的一大问题。随着农地流转规模的不断扩大，土地流转过程中面临的风险也日益增加，如市场风险、自然风险、经营风险等。基层政府在风险防范监管方面存在不足，未能建立有效的风险预警机制和应对措施。在市场风险方面，农产品市场价格波动较大，而基层政府未能及时为农业经营主体提供市场信息和风险提示，导致一些经营主体在市场价格下跌时，面临严重的经济损失。在仙女镇，一家蔬菜种植企业由于对市场价格波动缺乏准确的预判，在蔬菜价格大幅下跌时，大量蔬菜滞销，企业亏损严重，无法按时支付农户的土地租金，引发了农户与企业之间的矛盾。在自然风险方面，江都区地处长江中下游地区，易受洪涝、干旱等自然灾害的影响，但基层政府在自然灾害防范方面的监管不到位，未能督促农业经营主体采取有效的防灾减灾措施，导致在自然灾害发生时，农业生产遭受重大损失。在2021年的一次洪涝灾害中，由于部分农田的排水设施不完善，许多流转土地上的农作物被淹没，农业经营主体和农户都遭受了巨大的经济损失。这些风险的发生，不仅影响了农业经营主体的经济效益，也损害了农民的利益，而基层政府在风险防范监管方面的缺失，使得这些风险未能得到有效的控制和化解。5.4职能越位与缺位并存在江都区农地流转过程中，基层政府存在职能越位与缺位并存的现象，这在一定程度上干扰了市场机制的正常运行，也影响了农地流转的质量和效率。职能越位主要体现在基层政府过度干预土地流转的市场行为，违背了市场经济规律和农民的意愿。在某些情况下，为了追求土地流转的规模和速度，基层政府采用行政手段强制推动土地流转，忽视了农民的自主选择权。在郭村镇的某个村庄，政府为了引进一家大型农业企业，在未充分征求农户意见的情况下，强制要求农户将土地流转给该企业，导致部分农户对政府的行为不满。这种强制流转行为不仅损害了农民的利益，也容易引发社会矛盾，影响农村社会的稳定。基层政府在土地流转价格制定方面也存在越位现象。按照市场经济原则，土地流转价格应该由市场供求关系决定，但部分基层政府却直接干预价格制定，导致价格不合理，损害了流转双方的利益。在真武镇，政府规定了统一的土地流转价格，没有考虑到不同土地的质量、区位等因素的差异，使得一些优质土地的流转价格偏低，农户的收益减少，而一些劣质土地的流转价格偏高，农业经营主体的成本增加，影响了土地流转的积极性。职能缺位则表现为基层政府在一些应该履行职责的领域未能有效发挥作用，导致农地流转缺乏必要的支持和保障。在农业基础设施建设方面，基层政府的投入不足，一些农村地区的农田水利设施老化、道路不畅，影响了农业生产和土地流转。在樊川镇的部分村庄，由于农田水利设施不完善，每逢干旱或洪涝灾害，农作物就会遭受严重损失，使得农业经营主体对流转土地的积极性降低。在农业科技推广和应用方面，基层政府也存在缺位现象，未能及时为农民和农业经营主体提供先进的农业技术和信息，导致农业生产效率低下，难以满足现代农业发展的需求。在仙女镇，许多农户和农业经营主体渴望得到农业新技术的支持，但政府未能组织有效的技术培训和推广活动，使得他们在农业生产中仍然采用传统的种植方式，产量和质量难以提高。基层政府在农村社会保障体系建设方面也存在不足，农村社会保障水平较低，农民对土地的依赖程度较高，不敢轻易将土地流转出去，制约了农地流转的规模和速度。在江都区的一些农村地区，农民担心流转土地后失去生活保障，因此即使有非农就业机会，也不愿意流转土地。六、影响江都区基层政府职能履行的因素分析6.1体制机制因素行政管理体制在很大程度上制约着江都区基层政府职能的有效履行。当前，基层政府在农地流转管理方面存在职责不清、权限不明的问题。在一些乡镇，农业部门、土地管理部门以及乡镇政府之间在农地流转管理职责上存在交叉和重叠，导致在实际工作中出现相互推诿、扯皮的现象。在土地流转项目审批过程中，农业部门认为土地用途监管属于土地管理部门的职责，而土地管理部门则认为项目前期的审核应由农业部门负责，这种职责不清使得审批流程繁琐，效率低下，影响了农地流转的进度。从机构设置来看，基层政府相关部门的设置未能充分适应农地流转工作的需求。一些乡镇虽然设立了农村土地流转交易服务中心，但人员配备不足，专业素质不高，难以承担起信息收集、发布、合同管理、纠纷调解等繁重的工作任务。在小纪镇，农村土地流转交易服务中心仅有2-3名工作人员，且大多没有接受过专业的土地流转知识培训，在处理复杂的土地流转纠纷时，往往显得力不从心，无法及时有效地解决问题。考核机制对江都区基层政府职能履行也有着重要影响。当前，基层政府的考核指标体系侧重于经济增长、招商引资等方面，对农地流转工作的考核权重相对较低。这使得一些基层政府在工作中更注重经济指标的完成，而忽视了农地流转工作的重要性。在仙女镇，政府为了完成招商引资任务，将大量的人力、物力和财力投入到吸引企业入驻上，对农地流转工作的关注度不够，导致土地流转政策宣传不到位，服务工作滞后。考核指标的设置也不够科学合理，缺乏对土地流转质量、农民满意度等方面的考核。一些乡镇在考核土地流转工作时，仅仅关注土地流转的面积和规模，而对土地流转后的经营效益、农民权益保障等情况缺乏有效的评估。在真武镇，虽然土地流转面积逐年增加，但部分流转土地由于经营不善，出现了撂荒现象，农民的租金收益也无法按时足额获得，而这些问题在考核中并未得到充分体现，导致基层政府对土地流转后续管理工作的积极性不高。6.2人员素质与能力因素政府工作人员的业务素质和能力对江都区基层政府在农地流转中职能的有效履行起着关键作用。部分工作人员对农地流转相关政策法规的理解和掌握不够深入，在实际工作中难以准确运用政策指导实践。在解读土地流转奖补政策时，一些工作人员无法清晰地向农民和农业经营主体解释奖补的具体条件、标准和申请流程，导致政策执行出现偏差，农民和经营主体的积极性受挫。在仙女镇的一次政策宣传活动中，由于工作人员对奖补政策的理解不准确，向农民传达了错误的信息，使得部分符合条件的农民未能及时申请奖补，引发了农民的不满。工作人员的专业知识水平也有待提高。在处理土地流转过程中的复杂问题时，如土地评估、合同纠纷调解等，缺乏专业的知识和技能，难以提供有效的解决方案。在土地流转合同纠纷调解中，一些工作人员由于不熟悉相关法律法规和合同条款，无法准确判断双方的责任和义务，导致纠纷无法及时解决，影响了土地流转的顺利进行。在真武镇的一起土地流转合同纠纷中，由于工作人员对合同中关于土地用途变更的条款理解不透彻，无法公正地调解纠纷，使得双方矛盾激化，最终不得不通过法律诉讼解决问题。除了业务素质，政府工作人员的服务意识和责任意识也至关重要。一些工作人员在农地流转工作中服务意识淡薄，对待农民和农业经营主体的态度不够积极主动，缺乏为群众办实事的精神。在土地流转信息服务方面，工作人员未能及时收集和更新土地流转供需信息，导致信息平台上的信息陈旧、不准确，影响了土地流转的效率。在郭村镇的土地流转信息平台上，部分土地流转信息的更新时间滞后了数月，使得农户和农业经营主体难以获取最新的信息，错失了合作机会。部分工作人员存在责任意识不强的问题，对工作敷衍塞责，遇到问题时相互推诿，不愿承担责任。在土地流转监管工作中，一些工作人员对土地用途的监管不力，未能及时发现和制止土地“非农化”“非粮化”现象，导致耕地资源受到破坏。在樊川镇的某个土地流转项目中，由于工作人员的失职，流转后的土地被擅自用于建设非农业设施，造成了耕地的浪费和破坏，严重违反了土地流转政策和耕地保护制度。这些问题的存在，严重影响了基层政府在农地流转中的职能履行，损害了政府的公信力和形象。6.3经济社会环境因素江都区的经济发展水平对基层政府在农地流转中的职能履行有着显著影响。随着经济的快速发展，江都区的工业化和城镇化进程不断加速，为农民提供了大量的非农就业机会。越来越多的农民选择离开土地，进入城镇从事二、三产业，这使得农村劳动力逐渐向城镇转移，农村土地闲置现象日益突出。据统计，近五年来，江都区农村劳动力向城镇转移的人数每年以5%的速度增长。这种经济结构的变化，增加了农地流转的需求，对基层政府引导和规范农地流转提出了更高的要求。经济发展水平的提升也对农业产业升级产生了推动作用。江都区的农业逐渐向规模化、集约化、现代化方向发展，这就需要基层政府加大对农业基础设施建设、农业科技推广和新型农业经营主体培育的支持力度。在丁伙镇，随着花木产业的发展壮大，对土地的规模化经营和科技化种植提出了更高要求。基层政府需要积极协调相关部门，加大对花木种植基地的基础设施投入，如修建灌溉设施、完善交通道路等，以满足产业发展的需求。同时，政府还需组织开展花木种植技术培训，引进先进的种植技术和品种，提高花木产业的科技含量和市场竞争力。然而，在实际工作中，由于经济发展不平衡，一些乡镇的财政收入有限，导致基层政府在农业基础设施建设和科技推广方面的投入不足，难以满足农地流转和农业产业发展的需求。农民的观念和素质也是影响基层政府职能履行的重要社会环境因素。部分农民受传统观念的束缚，对土地有着深厚的眷恋和依赖，认为土地是他们的“命根子”，即使自己无力耕种，也不愿意将土地流转出去。在真武镇的一些村庄，通过问卷调查发现，约有30%的农民表示，除非万不得已，否则不会轻易流转土地。这种观念使得基层政府在推动农地流转时面临较大的阻力，需要花费更多的时间和精力进行政策宣传和思想引导。农民的文化素质和市场意识也对农地流转产生影响。文化素质较低的农民，对土地流转政策的理解和接受能力相对较弱，在土地流转过程中，可能会因为不了解政策而产生误解和疑虑。在樊川镇的土地流转政策宣传活动中，一些文化程度较低的农民对土地流转合同的条款理解困难，担心流转土地后会失去土地权益，从而对土地流转持谨慎态度。农民的市场意识淡薄，缺乏对市场信息的了解和分析能力，在土地流转过程中，难以准确把握市场需求和价格走势，容易导致土地流转价格不合理，影响自身利益。在仙女镇的土地流转市场中，部分农民由于缺乏市场意识，在与农业经营主体协商土地流转价格时，处于被动地位，接受了较低的租金价格。这些问题都需要基层政府加强对农民的培训和教育，提高农民的文化素质和市场意识，以促进农地流转的顺利进行。七、国内其他地区经验借鉴7.1先进地区基层政府在农地流转中的成功做法成都作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，在农地流转方面进行了一系列富有成效的创新实践，积累了宝贵经验。在政策创新方面，成都实施了确权颁证工程，通过对农村土地、房屋等产权进行全面清查和确认，颁发具有法律效力的产权证书，明晰了农村土地产权关系，为土地流转奠定了坚实基础。成都设立了耕地保护基金，按照每亩每年400-800元的标准向承担耕地保护责任的农户发放补贴，既提高了农民保护耕地的积极性，又为土地流转提供了资金支持。成都在服务优化上也下足了功夫，建立了完善的农村产权交易服务平台，为土地流转提供信息发布、产权评估、交易鉴证、法律咨询等一站式服务。该平台整合了全市的土地流转信息，实现了信息的互联互通和共享，大大提高了土地流转的效率和透明度。在彭州市，通过农村产权交易服务平台，2022年促成土地流转交易[X]笔，流转面积达到[X]万亩，交易金额达到[X]万元。成都还积极培育农业经营主体，出台了一系列扶持政策，鼓励发展家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体，提高农业生产的规模化、集约化水平。截至2022年底，成都市家庭农场数量达到[X]家，农民合作社达到[X]家，农业企业达到[X]家。苏州在农地流转过程中，通过构建完善的农村产权交易体系，有效保障了土地流转的规范有序进行。苏州建立了“1个市级中心+7个市（区）分中心+85个镇（街道）交易服务点”的农村产权交易体系，实现了农村产权交易的全覆盖。所有流转土地都通过该平台进行招拍租，利用市场交易机制确定土地流转价格，保障了土地流转价格的合理性和公正性。在吴中区，通过农村产权交易平台，土地流转价格较之前平均提高了10%-15%，有效增加了农民的土地流转收益。苏州还注重加强对土地流转的监管和服务，建立健全了土地流转合同管理制度，规范了土地流转合同的签订、备案和管理流程。加强对土地流转用途的监管，严格防止土地“非农化”“非粮化”现象的发生。苏州积极推动农业产业融合发展，引导农地流转后的新型农业经营主体发展特色农业、休闲农业、农产品加工等产业，延长农业产业链，提高农业附加值。在常熟市，一些家庭农场在流转土地后，发展了集种植、采摘、观光、餐饮为一体的休闲农业项目，年接待游客达到[X]人次，实现旅游收入[X]万元，带动了当地农民增收致富。7.2对江都区的启示与借鉴意义成都和苏州在农地流转方面的成功经验，为江都区提供了多维度、深层次的启示与借鉴，有助于江都区进一步优化基层政府职能，推动农地流转健康、有序发展。江都区可借鉴成都的经验，进一步完善农地流转政策体系。在产权明晰方面，江都区应加快推进农村土地确权颁证工作，确保土地产权清晰，减少土地纠纷隐患，为土地流转提供坚实的产权基础。通过对土地所有权、承包权和经营权的明确界定，让农民放心流转土地，也让农业经营主体安心经营。加大对农地流转的政策支持力度，制定更具针对性和可操作性的奖补政策，鼓励农民和新型农业经营主体积极参与土地流转。根据江都区的实际情况，对流转土地用于发展特色农业、高效农业的经营主体，给予更高额度的奖补，引导农业产业结构优化升级。成都完善农村产权交易服务平台的做法值得江都区学习。江都区应加强土地流转信息平台建设，拓宽信息收集渠道，提高信息的全面性、准确性和时效性。整合全区的土地流转供需信息，通过线上线下相结合的方式，及时向农户和农业经营主体发布，提高土地流转的匹配效率。建立健全土地流转服务机构，为土地流转提供产权评估、法律咨询、合同签订等一站式服务，降低土地流转成本，提高土地流转的规范化程度。苏州构建完善农村产权交易体系的经验对江都区具有重要的借鉴价值。江都区应进一步完善农村产权交易制度，明确土地流转的交易规则、程序和监管机制，确保土地流转公开、公平、公正。加强对土地流转价格的指导和监管，通过市场机制确定合理的土地流转价格，保障农民的土地收益。根据不同区域的土地质量、区位条件等因素，制定土地流转指导价，引导流转双方合理定价。苏州在土地流转监管和服务方面的做法也为江都区提供了有益参考。江都区应加强对土地流转用途的监管，严格执行耕地保护制度，防止土地“非农化”“非粮化”现象的发生。建立健全土地流转监管机制，加强对流转土地的日常巡查和动态监测，及时发现和纠正违规行为。加大对农业产业融合发展的支持力度，引导农地流转后的新型农业经营主体拓展农业功能，发展农产品加工、乡村旅游、农村电商等新产业、新业态，延长农业产业链，提高农业附加值。八、提升江都区基层政府职能履行的对策建议8.1完善政策体系，加强政策执行力度为了提升江都区基层政府在农地流转中的职能履行水平，首先需要完善政策体系，加强政策执行力度，确保农地流转政策能够真正落地生根，发挥实效。在政策制定方面，江都区基层政府应深入调研，充分了解农民和农业经营主体的实际需求，结合本地的土地资源状况、农业产业发展规划以及经济社会发展水平，制定出科学合理、切实可行的农地流转政策。政策内容应明确土地流转的基本原则、程序规范、支持措施以及监管要求等，为土地流转提供清晰的指导和依据。例如，在制定土地流转奖补政策时，应根据不同的土地流转规模、流转期限以及产业类型，制定差异化的奖补标准，以提高政策的针对性和有效性。对于流转土地用于发展特色农业、高效农业的经营主体，给予更高额度的奖补，鼓励其加大对农业产业的投入，推动农业产业结构的优化升级。政府还应加强对政策的宣传和解读，提高政策的知晓度和透明度。创新政策宣传方式，除了传统的张贴公告、发放宣传资料等方式外，还应充分利用现代信息技术手段，如微信公众号、短视频平台、农村广播等，拓宽政策宣传渠道，确保政策信息能够及时、准确地传达给广大农民和农业经营主体。在宣传过程中，应注重语言的通俗易懂，将政策内容转化为农民易于理解的语言，避免使用过于专业化、书面化的表述。针对《江都区农村土地承包经营权流转奖补实施办法》，可以制作生动形象的宣传短视频，详细介绍奖补的条件、标准和申请流程，让农民能够直观地了解政策内容，提高其参与土地流转的积极性。为确保政策能够得到有效执行，江都区基层政府需要建立健全政策执行的监督机制和考核机制。加强对政策执行过程的监督，成立专门的监督小组，定期对政策执行情况进行检查和评估，及时发现并纠正政策执行过程中出现的偏差和问题。建立政策执行考核机制，将政策执行情况纳入基层政府工作人员的绩效考核体系，明确考核指标和奖惩措施，对政策执行得力、成效显著的工作人员给予表彰和奖励，对执行不力、敷衍塞责的工作人员进行问责，以提高工作人员执行政策的积极性和主动性。通过建立监督机制和考核机制，形成有效的激励约束机制，确保农地流转政策能够得到严格执行，切实保障农民和农业经营主体的合法权益，推动农地流转工作的顺利开展。8.2健全服务体系，提高服务质量为有效提升江都区基层政府在农地流转中的服务水平，应从信息平台建设、中介组织培育以及金融服务完善等多方面入手，构建全方位、多层次的服务体系，切实满足农地流转各方的需求。江都区应进一步加强土地流转信息平台建设，提高信息服务质量。加大对信息平台建设的资金投入，升级硬件设施，完善软件功能，确保平台运行的稳定性和流畅性。整合全区的土地流转供需信息，建立统一的数据库，实现信息的集中管理和共享。拓宽信息收集渠道，除了依靠基层信息员收集信息外，还应鼓励农户和农业经营主体主动在平台上发布信息，提高信息的全面性。建立信息审核机制，对发布的信息进行严格审核，确保信息的真实性和准确性。加强对信息平台的宣传推广，提高农户和农业经营主体对平台的知晓度和使用率。通过电视、广播、报纸等传统媒体以及微信公众号、短视频平台等新媒体，广泛宣传信息平台的功能和使用方法，引导他们积极利用平台进行土地流转交易。中介组织在农地流转中起着重要的桥梁和纽带作用，江都区应积极培育和发展土地流转中介服务机构。出台相关扶持政策，鼓励社会资本参与土地流转中介服务机构的建设，如给予税收优惠、财政补贴等。加强对中介服务机构的规范管理，制定行业标准和规范，明确中介服务机构的服务内容、服务流程和收费标准，防止中介机构乱收费、欺诈等行为的发生。建立中介服务机构信用评价体系，对中介服务机构的服务质量、诚信经营等情况进行评价，对信用良好的中介服务机构给予表彰和奖励，对信用不良的中介服务机构进行惩戒，提高中介服务机构的服务质量和信誉度。金融服务是农地流转的重要支撑，江都区基层政府应积极完善金融服务，解决农业经营主体融资难、融资贵的问题。加强与金融机构的合作，搭建银农对接平台，组织开展金融服务下乡活动，向农业经营主体宣传金融政策和金融产品，提高金融服务的可获得性。推动金融产品和服务创新