扬州市社区居家养老政策执行：成效、困境与突破路径

扬州市社区居家养老政策执行：成效、困境与突破路径一、引言1.1研究背景与意义随着全球人口老龄化进程的加速，养老问题已成为世界各国共同面临的重大社会挑战。根据联合国的预测，到2050年，全球60岁及以上老年人口将达到21亿，占总人口的22%。中国作为世界上人口最多的国家，老龄化问题尤为突出。截至2023年底，中国60岁及以上老年人口已达2.8亿，占总人口的20%，且这一比例仍在持续上升。人口老龄化的加剧不仅给家庭带来了沉重的养老负担，也对社会的经济发展、社会保障体系和公共服务提出了严峻考验。在这样的大背景下，社区居家养老模式应运而生，它融合了家庭养老和机构养老的优势，既满足了老年人在家中养老的意愿，又能借助社区资源提供多样化的养老服务，成为应对人口老龄化的重要举措。扬州市作为江苏省的重要城市，同样面临着人口老龄化的压力。截至2023年底，扬州市60岁及以上老年人口已达120万，占总人口的25%，高于全国平均水平。为积极应对人口老龄化，扬州市政府近年来大力推行社区居家养老政策，加大对社区居家养老服务的投入，完善相关设施建设，取得了一定的成效。然而，在政策执行过程中，也暴露出一些问题，如服务供给不足、服务质量不高、资金投入有限等，这些问题严重影响了社区居家养老政策的实施效果，制约了扬州市养老服务事业的发展。深入研究扬州市社区居家养老政策执行情况具有重要的现实意义。有助于发现政策执行过程中存在的问题，分析其产生的原因，为政府部门制定更加科学合理的政策提供依据，从而提高政策的针对性和有效性。通过对政策执行效果的评估，可以了解老年人对社区居家养老服务的需求和满意度，为优化服务内容和提升服务质量提供参考，更好地满足老年人的养老需求，提高他们的生活质量。研究扬州市社区居家养老政策执行情况，还可以为其他城市提供借鉴和经验，推动全国社区居家养老服务的发展，共同应对人口老龄化带来的挑战。1.2国内外研究现状国外在社区居家养老政策执行方面的研究起步较早，积累了丰富的理论与实践经验。在理论研究上，西方学者对社区照顾理论的深入剖析为社区居家养老奠定了坚实基础。如英国学者在《英国的社区照顾白皮书》中，详细阐述了社区照顾的内涵，包括居家支持照顾、日间照顾、住院照顾等多方面内容，明确了社区照顾在老年人养老中的重要地位，为后续的政策制定和服务提供指明了方向。在服务供给研究中，莫罗尼提出的工具性服务和情感性服务分类，让人们清晰认识到社区居家养老服务不仅要满足生活照料需求，更要注重老年人的精神情感需求；亚当・帕菲对正规照顾和非正规照顾的划分，为整合政府、专业机构、亲友、志愿者等多方资源提供了理论依据，促进了多元化服务供给格局的形成。在实践经验上，美国通过《老年人法案》构建了“以社区为基础”的养老服务模式，整合社区内的医疗、生活照料、文化娱乐等资源，为老年人提供一站式服务。荷兰的《居家养老服务法案》保障了老年人全面的居家养老服务权益，从生活照料到医疗护理，再到精神慰藉，都有细致的规定和保障措施。这些国家在政策执行过程中，注重政策法规的完善、服务质量的监管以及专业人才的培养，通过建立严格的服务标准和评估机制，确保政策能够有效落地，切实提高老年人的生活质量。国内关于社区居家养老政策执行的研究，随着我国老龄化进程的加速也日益丰富。在政策法规研究领域，众多学者关注国家及地方政策的解读与分析。国务院办公厅印发的《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的意见》，推动了医养结合在社区居家养老中的发展，学者们深入探讨如何在政策引导下，整合医疗和养老资源，为老年人提供更全面的健康养老服务。各地政府出台的相关政策法规，也成为研究热点，分析其在推动社区居家养老服务设施建设、服务内容规范等方面的作用及存在的问题。在服务模式与内容研究上，我国形成了家庭照顾型、社区照顾型和机构照顾型三种主要模式。学者们研究不同模式的特点、优势及适用人群，探索如何优化服务内容以满足老年人多元化需求。有研究指出，社区照顾型模式在整合社区资源、提供便捷服务方面具有优势，但在服务的专业性和深度上有待加强；机构照顾型模式在医疗护理等专业服务上表现出色，但在满足老年人情感需求和家庭氛围营造上有所欠缺。关于政策执行效果评估，国内主要从服务满意度和老年人生活质量两方面进行研究。通过问卷调查、实地访谈等方式收集老年人对服务的满意度评价，分析服务质量、服务人员态度、服务内容等因素对满意度的影响；从身体状况、心理状况和社会适应等维度评估老年人生活质量，探讨社区居家养老政策对老年人生活的实际改善效果。现有研究仍存在一定不足。在研究深度上，对社区居家养老政策执行过程中的利益相关者分析不够全面深入，缺乏对政府部门、社会组织、企业、家庭及老年人之间复杂利益关系和互动机制的系统研究。在研究广度上，跨地区、跨文化的比较研究较少，未能充分借鉴不同地区和国家的成功经验，难以形成具有普适性的政策执行优化策略。研究方法上，多以定性研究为主，定量研究相对不足，缺乏大数据等新兴技术在研究中的应用，导致研究结果的科学性和精准性有待提高。1.3研究方法与创新点本研究综合运用多种研究方法，确保研究的科学性与全面性。文献研究法是基础，通过广泛查阅国内外关于社区居家养老政策执行的学术论文、政府报告、统计数据以及相关政策法规文件，梳理已有研究成果，了解扬州市社区居家养老政策的发展脉络、政策内容和执行现状，为后续研究提供坚实的理论基础和丰富的资料支撑。为深入了解政策执行的实际情况和老年人的真实需求，本研究采用问卷调查法和访谈法。精心设计调查问卷，涵盖老年人的基本信息、对社区居家养老服务的需求、对政策执行的满意度等方面，在扬州市多个社区随机抽取一定数量的老年人进行问卷调查，确保样本具有代表性。对社区工作人员、养老服务机构负责人以及政府相关部门工作人员进行访谈，从不同角度了解政策执行过程中的问题、困难和建议，获取一手资料。运用比较研究法，将扬州市社区居家养老政策执行情况与国内其他城市以及国外部分国家进行对比，分析不同地区和国家在政策内容、服务模式、资金投入、监管机制等方面的差异，借鉴其成功经验，找出扬州市存在的差距和不足，为提出针对性的建议提供参考。本研究的创新点主要体现在研究视角和研究方法两个方面。在研究视角上，聚焦扬州市这一特定区域，深入剖析社区居家养老政策执行过程中的细节问题，关注政策执行中的利益相关者互动、政策执行环境以及政策执行过程中的动态变化，与以往宏观层面的研究不同，更具针对性和实践指导意义。在研究方法上，将大数据分析与传统研究方法相结合。利用大数据技术收集和分析扬州市社区居家养老服务平台的相关数据，如服务需求数据、服务供给数据、服务质量评价数据等，挖掘数据背后隐藏的规律和问题，为研究提供更客观、准确的数据支持，使研究结果更具科学性和说服力。二、扬州市社区居家养老政策体系概述2.1政策演变历程扬州市社区居家养老政策的发展，是一个不断探索、实践与完善的过程，紧密贴合着人口老龄化加剧的社会背景以及老年人日益增长的多样化养老需求。其政策演变历程大致可划分为初步探索、快速发展与深化完善三个重要阶段。在初步探索阶段（2000-2010年），随着扬州市老龄化程度的逐步加深，传统家庭养老模式的压力日益凸显，社区居家养老模式开始进入政府视野。2005年，扬州市政府出台了《关于加快发展养老服务业的意见》，这一文件标志着扬州市正式开启对社区居家养老服务的探索。文件明确提出要“大力发展社区居家养老服务，建立健全社区居家养老服务网络”，尽管当时政策内容相对较为宏观，但为后续政策的细化与落实奠定了基础。随后，在2008年，扬州市进一步发布《扬州市市区居家养老服务工作实施意见》，对居家养老服务的对象、内容、资金保障等方面作出初步规定。规定政府购买服务对象主要为市区范围内的“三无”老人、孤寡老人、低保及低保边缘老人等特殊困难群体，服务内容涵盖生活照料、康复护理等基础服务。资金保障方面，由市、区财政共同承担，按每人每月一定标准发放居家养老服务券。此阶段，扬州市在部分社区开展试点工作，初步建立起社区居家养老服务的基本框架，但服务范围较窄，主要聚焦于困难群体，服务内容也相对单一。快速发展阶段（2011-2020年），扬州市社区居家养老政策迎来重要发展契机。2012年，市政府加大对养老服务事业的投入，按市区60岁以上老年人口数，以每人每年40元的标准提取养老服务事业费，并纳入年度预算，这一举措为社区居家养老服务提供了更稳定的资金支持。在这一时期，一系列具体的扶持政策相继出台。2014年，《扬州市城区养老机构运营经费补助办法》《扬州市城区养老机构新增床位经费补助办法》等文件发布，对民办养老机构建设、运营给予补贴，对市区符合条件的养老机构依实际入住的老年人数，按全护理、半护理、自理分别给予每人每月100元、70元、50元补贴；对市区按标准建设，依规定运营的养老机构新增床位给予补助，按新建养老机构每张床位3000元和改扩建养老机构1500元给予一次性补助。同时，对居家养老服务机构（日间照料中心）也给予奖励，市对市区新建达标的社区老年人日间照料中心（托老所）分等级安排3-10万元以奖代补资金，从建成并投入运营次年起，对市区考评达标的社区老年人日间照料中心（托老所）由市本级每年给予1万元运营补贴奖励。这些政策有效激发了社会力量参与社区居家养老服务的积极性，社区居家养老服务设施不断完善，服务内容逐渐丰富，服务覆盖范围进一步扩大，从特殊困难群体向更多有需求的老年人延伸。进入深化完善阶段（2021年至今），扬州市社区居家养老政策体系更加成熟与完善。2021年，《扬州市居家养老服务条例》正式施行，这是扬州市养老领域的一项重要立法成果。该条例明确规定居家养老服务是以家庭为基础，以城乡社区为依托，以社会保障制度为支撑，为居家老年人提供基本公共服务、市场化服务和公益服务。在服务内容上，涵盖助餐、助浴、助洁、助行、助急、日间照料、短期托养、代购代缴等生活照料服务；体检、保健、康复、护理、家庭病床、用药指导等健康医疗服务；访视陪伴、心理咨询、情绪疏导、临终关怀等精神慰藉服务；文化娱乐、体育健身、教育培训、法律咨询、紧急救援等其他服务，全面细致地规范了居家养老服务的各个方面。2022年，《扬州市颐养社区建设总体方案（2022-2025年）》出台，提出按照“环境优美、居住舒适、设施齐全、服务完善、文明和谐”的标准建设颐养社区，至2025年底，市区主城区颐养社区建成率达100%。通过健全政策体系、科学规划布局、统筹各方资源、强化专业运营等措施，全面提升社区居家养老综合服务能力，推动养老服务事业高质量发展。2023年，《关于加快基本养老服务体系建设的实施方案（2023-2025年）》发布，进一步明确到2025年，基本养老服务制度体系基本健全，基本养老服务清单不断完善，服务供给、服务保障、服务监管等机制不断健全，基本养老服务体系覆盖全体老年人的工作目标，从完善基本养老服务建设机制、构建基本养老服务设施网络、丰富基本养老服务供给、推动基本养老服务提质增效等多个方面，对社区居家养老服务进行全方位的优化与提升。2.2现行政策主要内容扬州市现行社区居家养老政策涵盖服务供给、资金支持、设施建设等多个关键方面，形成了较为全面的政策体系。在服务供给方面，《扬州市居家养老服务条例》明确规定，居家养老服务内容丰富多样。生活照料服务细致入微，助餐服务为老年人提供安全、营养、便捷的餐饮配送或社区集中用餐选择，解决老年人做饭难问题；助浴服务考虑到部分老年人行动不便，提供上门助浴或协助前往专业助浴场所的服务；助洁服务帮助老年人打扫房间、清洗衣物，保持居住环境整洁；助行服务通过提供辅助器具、陪同外出等方式，保障老年人出行安全；助急服务配备紧急呼叫设备，确保老年人在遇到突发情况时能及时呼救，获得援助。日间照料和短期托养服务，为白天子女无暇照顾或需要临时托管的老年人提供照料场所，满足不同时段的养老需求。健康医疗服务全面且专业，体检服务定期为老年人进行身体检查，及时发现健康问题；保健服务提供健康咨询、养生指导，帮助老年人养成良好的生活习惯；康复护理服务针对患病或失能半失能老年人，制定个性化康复计划，提供专业护理；家庭病床服务让行动不便的老年人在家中就能接受医疗护理；用药指导服务帮助老年人正确用药，确保用药安全。精神慰藉服务关注老年人心理健康，访视陪伴服务安排志愿者或工作人员定期上门探访，陪老年人聊天解闷；心理咨询服务为有心理困扰的老年人提供专业心理疏导；情绪疏导服务帮助老年人缓解焦虑、抑郁等不良情绪；临终关怀服务给予临终老年人及其家属精神支持和关怀。其他服务涵盖文化娱乐、体育健身、教育培训、法律咨询、紧急救援等多个领域。文化娱乐活动丰富老年人精神生活，举办文艺演出、书画展览等活动；体育健身服务提供适合老年人的健身设施和健身指导；教育培训服务开设老年大学、举办各类讲座，满足老年人学习新知识的需求；法律咨询服务为老年人提供法律援助，维护其合法权益；紧急救援服务建立应急救援机制，在老年人遇到火灾、地震等紧急情况时，迅速展开救援。在资金支持方面，扬州市构建了多元化的资金保障机制。财政资金投入持续加大，市、县（市、区）政府将养老服务事业费纳入年度预算，并根据老年人口增长和经济发展情况逐年增加。如按市区60岁以上老年人口数，以每人每年40元的标准提取养老服务事业费，为社区居家养老服务提供了稳定的资金基础。对民办养老机构建设、运营给予补贴，新建养老机构每张床位给予3000元补助，改扩建养老机构每张床位给予1500元补助；对市区符合条件的养老机构，依实际入住老年人数，按全护理、半护理、自理分别给予每人每月100元、70元、50元补贴。对居家养老服务机构（日间照料中心）给予奖励，新建达标的社区老年人日间照料中心（托老所）分等级安排3-10万元以奖代补资金，从建成并投入运营次年起，每年给予1万元运营补贴奖励。同时，通过政府购买服务，对年满60周岁分散居住的“三无”老人、孤寡老人，年满70周岁的低保、低保边缘老人等特殊困难群体，按自理、不能完全自理、不能自理实施每人每月80-260元补贴标准，以“居家养老服务券”形式发放，购买生活照料、康复护理等服务。积极引入社会资本，鼓励企业、社会组织和个人通过投资、捐赠、捐助等方式参与社区居家养老服务，拓宽资金来源渠道。设立“12349”养老服务热线，市、区财政为居家养老政府购买服务对象给予每人每月15元的信息服务补贴，近两年市级财政投入近100万元用于养老服务平台建设和运营维护，提升服务信息化水平。在设施建设方面，扬州市严格按照相关标准推进养老服务设施建设。根据《扬州市居家养老服务条例》《扬州市新建住宅小区配建社区养老服务用房等设施建设、移交与管理的实施意见》等要求，新建住宅区按照每百户建筑面积不少于20平方米、单处不少于120平方米的标准配建养老服务用房等设施；已建成住宅区每百户建筑面积不少于15平方米、单处不少于120平方米，确保养老服务设施与住宅小区同步规划、同步建设、同步交付使用。利用老旧小区改造、城市功能更新等政策机遇，盘活社区及周边的存量土地、存量物业、存量设施，解决居家社区养老服务所需场地问题。如将闲置办公用房、学校、宾馆等改造为养老服务设施，提高资源利用效率。加强街道综合性养老服务中心建设，每个城市街道配建1家建筑面积不低于1000平方米的综合性养老服务中心，具备日间照料、上门服务、全托服务、智能呼叫、技能培训、业务指导等功能，与社区养老服务机构互补，形成“15分钟养老服务圈”，方便老年人就近享受服务。大力推进家庭和小区适老化改造，实施老年人家庭适老化改造工程，聚焦家庭无障碍环境提升、设施设备更换、智能技术应用、老年用品配置等，坚持一户一案、一人一策原则，为老年人提供安全、便利的居家环境；开展小区公共区域适老化改造，逐步落实已建成多层住宅楼房加装电梯工作，推进宜居住区建设，鼓励房地产开发和建设企业设计、新建、改建适老住宅，从整体上提升老年人居住环境的适老性。2.3政策目标与预期成效扬州市社区居家养老政策以提升养老服务水平、满足老年人多样化需求、提高老年人生活质量和幸福感为核心目标，致力于构建全面、高效、优质的社区居家养老服务体系。在服务供给方面，政策旨在打造多元化、专业化、个性化的服务模式。通过持续完善服务内容，涵盖生活照料、健康医疗、精神慰藉、文化娱乐等多个领域，满足老年人不同层次的需求。在生活照料中，提供助餐、助浴、助洁、助行、助急等服务，解决老年人日常生活难题；健康医疗服务方面，实现体检、保健、康复、护理、家庭病床、用药指导等全方位覆盖，为老年人健康保驾护航；精神慰藉服务关注老年人心理健康，提供访视陪伴、心理咨询、情绪疏导、临终关怀等服务；文化娱乐服务丰富老年人精神生活，开展各类文化活动、体育健身、教育培训等。到2025年，力争实现居家养老服务覆盖率达到100%，为全体有需求的老年人提供服务。推动服务专业化发展，加强养老服务人员培训，提高服务人员的专业素养和服务技能。建立健全服务质量监管机制，制定严格的服务标准和评估体系，定期对服务机构和服务人员进行考核评估，确保服务质量稳步提升。资金支持目标在于构建稳定、多元的资金保障机制。加大财政投入力度，确保养老服务事业费持续增长，为社区居家养老服务提供坚实的资金基础。积极引导社会资本参与，通过税收优惠、补贴奖励等政策措施，鼓励企业、社会组织和个人投资养老服务领域，拓宽资金来源渠道。合理分配资金，提高资金使用效率，确保资金精准投入到服务供给、设施建设、人员培训等关键环节。设施建设目标是构建布局合理、功能完善、便捷可及的养老服务设施网络。严格按照相关标准，推进新建住宅区和已建成住宅区养老服务设施的配建和改造，确保养老服务设施与住宅小区同步规划、同步建设、同步交付使用。加强街道综合性养老服务中心和社区养老服务站点建设，形成“15分钟养老服务圈”，让老年人在短时间内就能享受到各类养老服务。到2025年底，主城区颐养社区建成率达100%，全面提升社区养老服务设施水平。大力推进家庭和小区适老化改造，改善老年人居住环境，提高居住安全性和便利性。扬州市期望通过这些政策目标的实现，达成一系列显著的预期成效。老年人生活质量将得到显著提高，日常生活得到全面照料，健康得到有效保障，精神文化生活更加丰富，幸福感和满意度大幅提升。养老服务市场将得到进一步培育和发展，社会力量参与养老服务的积极性显著增强，形成多元化的服务供给格局，促进养老服务产业的繁荣发展。社区居家养老服务体系将更加完善，服务设施更加健全，服务内容更加丰富，服务质量更加优质，为应对人口老龄化提供有力支撑。社会文明程度也将得到提升，尊老、敬老、爱老、助老的社会风尚更加浓厚，老年人的社会价值得到充分体现，促进社会和谐稳定发展。三、扬州市社区居家养老政策执行现状——基于多案例分析3.1项目试点案例：全国居家和社区基本养老服务提升行动3.1.1项目实施情况2022年，扬州市成功入选第二批全国居家和社区基本养老服务提升行动项目试点地区，迎来了社区居家养老服务发展的重要契机。在资金投入方面，扬州市积极争取上级支持，获得了4428万元中央专项彩票公益金的有力支持。这笔资金为项目的顺利开展提供了坚实的物质基础，确保了各项服务和设施建设能够高质量推进。在服务对象覆盖上，项目精准聚焦经济困难的失能、部分失能老年人，致力于为这一最需要帮助的群体提供切实有效的养老服务。通过广泛开展宣传、重点摸排、实地走访等方式，对老年人的居住环境、身体状况、自理能力等要素进行全面而精准的评估。在此基础上，确定了明确的服务目标，即为经济困难的失能、部分失能老年人建设4100张家庭养老床位，并提供不少于8200人次的居家养老上门服务。这一精准定位，使得有限的资源能够集中投入到最急需的领域，提高了服务的针对性和有效性。服务内容开展丰富多样，充分考虑老年人的实际需求。在家庭养老床位建设方面，严格按照适老化标准进行改造。为老年人的家中安装扶手，方便其起身、行走，减少摔倒风险；加装热水器，保障老年人能随时用上热水，满足日常生活需求；铺设防滑垫，降低浴室、厨房等易滑区域的安全隐患；配备专门的洗澡凳，让行动不便的老年人能够安全、舒适地洗澡。同时，为家庭配备具有一键呼叫、健康监测、视频监护等功能的智能化设备，并与养老服务综合监管平台连接。当老年人遇到紧急情况时，只需按下一键呼叫按钮，就能及时通知服务人员；健康监测设备可实时监测老年人的身体指标，如血压、心率等，一旦出现异常，平台能迅速响应；视频监护功能则让家属和服务人员可以随时了解老年人在家中的情况，为老年人构建起全方位的家庭应急服务网络。居家养老上门服务同样细致入微，涵盖生活照料、医疗保健、家政服务、紧急救援、精神慰藉等多个方面。生活照料服务包括为老年人提供助餐、助浴、助洁、助行等服务，解决其日常生活难题；医疗保健服务由专业医护人员为老年人提供定期体检、疾病诊疗、康复护理等服务，关注其身体健康；家政服务帮助老年人打扫房间、清洗衣物、整理家务，保持居住环境整洁；紧急救援服务确保在老年人遇到突发疾病、意外事故等紧急情况时，能够迅速展开救援，保障其生命安全；精神慰藉服务通过定期上门陪伴、聊天、组织文化活动等方式，关注老年人的心理健康，丰富其精神生活。在项目实施过程中，扬州市注重整合各方资源，形成工作合力。民政部门发挥主导作用，负责项目的统筹规划、组织协调和监督管理；财政部门积极保障资金投入，确保项目资金及时足额到位；卫生健康部门提供医疗支持，推动医养结合服务的开展；社会组织和志愿者广泛参与，为老年人提供多样化的服务。通过各方协同合作，共同推动全国居家和社区基本养老服务提升行动项目在扬州市落地生根，开花结果。3.1.2取得的成效全国居家和社区基本养老服务提升行动项目在扬州市的实施，取得了多方面的显著成效，为当地社区居家养老服务的发展注入了强大动力，切实提升了老年人的生活质量和幸福感。在满足老年人需求方面，项目成果斐然。通过精准评估和个性化服务方案制定，真正做到了“一户一案、一人一策”，有效满足了经济困难的失能、部分失能老年人的特殊需求。为有跌倒风险的老年人家中安装防滑设施和扶手，为患有慢性病的老年人提供定期的医疗保健服务和用药指导，这些贴心服务极大地改善了老年人的生活状况，提高了他们的生活自理能力和生活质量。家庭养老床位的建设，将机构养老的专业化服务延伸到老年人家庭，让老年人在家中就能享受到高质量的照护服务，满足了老年人在家养老的意愿，解决了他们的后顾之忧。服务质量得到显著提升。项目引入了先进的服务理念和管理模式，加强了对服务人员的培训和考核，提高了服务的专业化水平。服务人员经过系统培训，掌握了专业的护理技能和沟通技巧，能够为老年人提供更加优质、高效的服务。建立了严格的服务质量监管机制，通过定期检查、满意度调查等方式，对服务过程和服务效果进行全程监督，及时发现和解决问题，确保服务质量符合标准。这一系列举措使得老年人对服务的满意度大幅提高，从过去对养老服务的担忧和不满，转变为如今的认可和信赖。创新服务模式是项目的一大亮点。扬州市在项目实施过程中，积极探索创新，形成了一系列具有特色的服务模式。智慧助老模式充分利用大数据、物联网、人工智能等技术，为老年人提供智能化、个性化的服务。通过智能设备入户，实现对老年人身体状况和生活情况的实时监测，为精准服务提供数据支持；同时，打造“一站式”二十四小时服务平台，让老年人通过一键呼叫就能享受到全方位的服务，大大提高了服务效率和便捷性。医养结合模式进一步深化，加强了医疗机构与养老服务机构的合作，为老年人提供集医疗、康复、护理、养老为一体的综合服务。建立了绿色转诊通道，方便老年人在需要时能够及时转诊到医疗机构进行治疗；开展家庭医生签约服务，为老年人提供上门医疗服务，实现了医疗服务与养老服务的无缝对接。项目的实施还对扬州市社区居家养老服务体系的完善和发展起到了积极的推动作用。吸引了更多社会力量参与养老服务，促进了养老服务市场的繁荣发展。通过政府购买服务、补贴奖励等方式，引导社会组织、企业等积极参与项目实施，为老年人提供多样化的服务产品。同时，项目的成功实施也为其他地区提供了宝贵的经验借鉴，提升了扬州市在社区居家养老服务领域的影响力和示范作用。3.1.3典型经验总结扬州市在全国居家和社区基本养老服务提升行动项目实施过程中，积累了一系列可推广、可复制的典型经验，为推动社区居家养老服务高质量发展提供了有益借鉴。精准服务是关键。扬州市在项目实施中，始终坚持以老年人需求为导向，通过深入细致的调研和精准评估，全面了解老年人的居住环境、身体状况、自理能力以及个性化需求。在此基础上，制定出针对性强、切实可行的服务方案，真正做到“一户一案、一人一策”。仪征市月塘镇的杨奶奶，患有基础疾病，家庭经济困难，且家中设施老旧。工作人员在了解情况后，为其制定了包括适老化改造、定期医疗保健服务等在内的个性化服务方案，满足了杨奶奶的特殊需求。这种精准服务模式，确保了有限的资源能够精准投放到最需要的老年人身上，提高了服务的针对性和有效性，让老年人真正得到实惠。智慧助老，强化数据赋能。扬州市充分利用现代信息技术，为社区居家养老服务插上智慧的翅膀。通过智能设备入户，为老年人家庭安装具有一键呼叫、健康监测、视频监护等功能的智能化设备，并与养老服务综合监管平台连接，构建起老年人家庭应急服务网络。当老年人遇到紧急情况时，一键呼叫功能可迅速通知服务人员；健康监测设备实时收集老年人的身体数据，为医疗保健服务提供科学依据；视频监护功能让家属和服务人员能够随时了解老年人的生活状况。以政府购买服务的形式，由专业社会组织依托信息化平台，为失能半失能老年人提供“一站式”二十四小时服务，实现了服务需求与供给的精准匹配，提高了服务效率和质量。高邮市车逻镇的孙万宏老人，独自居住且有抽烟习惯。工作人员为其家中安装了烟雾报警器、紧急呼叫按钮等智能设备，保障了老人的居家安全。强化监管，优化供给提效能。为确保项目实施的质量和效果，扬州市民政部门和财政部门联合印发实施方案，对服务内容、服务标准、资金使用等作了详细规定，明确了各方的责任和义务。建立健全服务质量监管机制，通过定期检查、不定期抽查、第三方评估等方式，对服务过程和服务效果进行全程监督。引入竞争机制，通过公开招标等方式，选择优质的服务供应商，形成“服务商清单”，促进服务质量提升。邗江区民政局引进上海天与智慧养老服务有限公司参与家庭床位建设，支持申丞护理院、玖玖江南长者护养中心等本土企业参与居家上门服务，通过“外引内育”，壮大养老服务市场主体，提高了服务的专业化和品质化水平。注重宣传引导，提高社会参与度。扬州市积极开展项目宣传活动，通过多种渠道向社会广泛宣传项目的意义、目标和内容，提高了社会各界对社区居家养老服务的认识和关注。组织志愿者深入社区、家庭，向老年人及其家属宣传项目服务内容和申请流程，鼓励老年人积极参与。发动社会力量参与项目实施，引导社会组织、企业、爱心人士等通过捐赠、志愿服务等方式，为老年人提供帮助和支持，形成了全社会关心、支持、参与社区居家养老服务的良好氛围。3.2社区实践案例：琼花观社区居家养老集成服务模式3.2.1社区服务特色与做法扬州市广陵区东关街道琼花观社区地处扬州明清古城保护区核心区，老龄人口占比较高，在社区居家养老服务方面积极探索，形成了独具特色的集成服务模式，成为扬州市社区居家养老服务的一张亮丽名片。在餐饮服务上，社区居家养老服务站在社区党群服务中心设立中央厨房，为社区老年人提供优质的助餐服务。目前，每餐约有200多人就餐，每餐菜肴精心搭配，一荤一素一汤，营养均衡，且价格亲民，每人每顿仅收几元钱。考虑到部分老人路途较远，行动不便，服务站还专门组织了一支由10名兼职社会工作者组成的配送专业队伍，为老人送餐上门。同时，贴心地为每个老人配备2套保温饭盒，交替使用，确保老人能吃上热乎、可口的饭菜。配送队伍严格遵守送餐时间，风雨无阻，将温暖和关怀送到每一位老人家中。中央厨房的运营采用政府购买服务补贴亏损的方式，保障了服务的可持续性，让老年人能够长期享受到经济实惠的餐饮服务。养生保健服务全面且细致，服务站牵头社区门诊部实施“老龄人口常见病和慢性病健康干预工程”。为老年人提供免费体检，建立健康档案，定期跟踪健康状况；配备家庭医生，随时为老人提供医疗咨询和诊疗服务；开展艾灸推拿等中医理疗服务，缓解老年人身体不适；提供健康咨询和膳食指导，根据老年人身体状况制定个性化的饮食方案，帮助老人养成科学的饮食习惯；积极纠正老年人的不良嗜好，如吸烟、酗酒等，引导老人保持健康的生活方式。对于患有常见病和慢性病的患者，医护人员会进行一对一指导，制定详细的治疗和康复计划，定期回访，确保老人得到及时、有效的治疗和护理。家政服务上，服务站将街区内专业从事各类修理的个体工商户整合成便民服务网络，在社区设立家政百事帮热线电话，重点关注缺少年轻人跑腿的空巢家庭与孤寡老人。服务站与个体工商户签订服务协议，明确服务内容、标准和价格，并以每年开展星级评选为激励手段，引导商家通过提供价廉物美的服务打造自身品牌。对于老年人的家电维修、管道疏通、房屋修缮等家政需求，只需拨打热线电话，服务站就能迅速联系相关商家，及时上门服务。服务结束后，老年人还可以对服务进行评价，评价结果将作为星级评选的重要依据，促使商家不断提高服务质量。智能设备应用方面，服务站与中国智能养老研究院扬州分院合作，为部分老年家庭添置一键呼叫、远程遥控、安全感应、人体定位、健康监测、智能手环等设施，充分利用大数据手段，构建“健康监察系统”，为老年人口创造更加舒适安全的生活环境。部分中风后长期卧床或行动不便的老人，依靠家中安装的“健康监察系统”，晚辈无论身在何处，只要老人发生意外情况，都能通过手机在第一时间获得相关信息。智能手环可实时监测老人的心率、血压、睡眠等健康数据，并上传至服务平台，一旦数据异常，平台会及时通知家属和医护人员；一键呼叫设备方便老人在遇到紧急情况时迅速呼救，确保能够及时获得援助。3.2.2居民反馈与满意度调查为深入了解琼花观社区居民对居家养老服务的评价和满意度，研究团队采用问卷调查和实地访谈相结合的方式，对社区内100名老年人进行了调查。调查结果显示，社区居民对居家养老服务的整体满意度较高，达到85%。在助餐服务方面，90%的老年人对中央厨房的饭菜质量表示满意，认为饭菜口味好、营养丰富，且价格实惠。85%的老年人对送餐服务表示满意，配送队伍的准时和热情服务得到了老人的一致好评。一位80岁的李奶奶表示：“以前做饭对我来说是个大难题，现在有了社区的助餐服务，每天都能吃上热乎、可口的饭菜，而且还能送到家里，真是太方便了，解决了我的大问题。”养生保健服务的满意度也较高，88%的老年人对免费体检、家庭医生等服务表示认可，认为这些服务让他们能够及时了解自己的身体状况，得到专业的医疗指导。王爷爷患有高血压和糖尿病，他说：“社区的家庭医生定期上门给我检查身体，指导我用药，还经常提醒我注意饮食和生活习惯，让我的病情得到了很好的控制，我非常感谢他们。”对于家政服务，80%的老年人对家政百事帮热线提供的服务表示满意，认为能够快速解决他们的生活难题。赵奶奶家中的水龙头坏了，她拨打热线电话后，维修人员很快就上门维修，并且收费合理，她对服务非常满意。在智能设备应用方面，75%的老年人对“健康监察系统”表示满意，认为这些设备为他们的生活提供了安全保障。张爷爷的子女都在外地工作，他独自居住，安装了智能设备后，子女可以随时通过手机了解他的情况，他自己也感到更加安心。仍有部分老年人提出了改进建议。部分老年人希望增加助餐服务的菜品选择，以满足不同口味需求；在养生保健服务方面，希望能够增加康复训练设施和专业康复指导；家政服务方面，希望扩大服务范围，增加如衣物缝补、家居清洁等服务项目；智能设备应用方面，希望加强对老年人的使用培训，提高设备的使用率。3.2.3模式的推广价值琼花观社区居家养老集成服务模式在资源整合、服务多元化、满足个性化需求等方面具有显著优势，对其他社区具有重要的推广价值。在资源整合上，该模式充分整合社区内的各类资源，将社区门诊部、个体工商户、专业养老服务机构以及社会组织等纳入服务体系，形成了强大的服务合力。通过与社区门诊部合作开展养生保健服务，利用个体工商户资源提供家政服务，与专业护养中心合作提供陪护服务等，实现了资源的优化配置，提高了服务效率和质量。其他社区可以借鉴这种模式，深入挖掘社区内的潜在资源，建立合作机制，共同为老年人提供优质的养老服务。服务多元化是该模式的一大亮点。涵盖助餐、养生保健、家政、智能设备应用、文化娱乐等多个领域的服务内容，满足了老年人不同层次、多样化的需求。从日常生活照料到健康医疗保障，再到精神文化需求的满足，为老年人提供了全方位的服务。其他社区在开展居家养老服务时，应注重丰富服务内容，根据老年人的实际需求，拓展服务领域，打造多元化的服务体系，提高老年人的生活质量。该模式能够根据老年人的个体差异，提供个性化的服务。在养生保健服务中，为患有不同疾病的老年人制定个性化的治疗和康复方案；在家政服务中，针对空巢家庭、孤寡老人等特殊群体的需求，提供有针对性的服务。这种个性化服务理念能够更好地满足老年人的特殊需求，提高老年人的满意度。其他社区可以通过深入了解老年人的需求，建立老年人需求档案，为老年人提供“一人一策”的个性化服务，提升服务的精准度和有效性。琼花观社区居家养老集成服务模式还注重引入专业力量，提升服务的专业化水平。与中国智能养老研究院扬州分院合作，为老年人提供智能化服务；与专业护养中心合作，提供专业陪护服务。其他社区可以积极与专业机构、高校等合作，引进专业人才和先进技术，提高养老服务的专业化程度，为老年人提供更加优质、高效的服务。四、扬州市社区居家养老政策执行的影响因素4.1政策自身因素4.1.1政策的合理性与可行性扬州市社区居家养老政策在制定过程中，充分考虑了本地的实际情况，具有较高的合理性与可行性。在资源配置方面，政策积极引导社会力量参与，构建多元化的资金保障机制，为政策执行提供了有力的资源支持。通过财政资金投入，每年按市区60岁以上老年人口数，以每人每年40元的标准提取养老服务事业费，并纳入年度预算，为社区居家养老服务提供了稳定的资金来源。对民办养老机构建设、运营给予补贴，新建养老机构每张床位给予3000元补助，改扩建养老机构每张床位给予1500元补助；对市区符合条件的养老机构，依实际入住老年人数，按全护理、半护理、自理分别给予每人每月100元、70元、50元补贴，有效激发了社会力量参与养老服务的积极性，缓解了政府资金压力，提高了资源配置效率。在服务提供方面，政策内容全面细致，涵盖了老年人生活的各个方面。《扬州市居家养老服务条例》明确规定了居家养老服务的内容，包括生活照料、健康医疗、精神慰藉、文化娱乐等多个领域，满足了老年人不同层次的需求。助餐、助浴、助洁、助行、助急等生活照料服务，解决了老年人日常生活中的实际困难；体检、保健、康复、护理、家庭病床、用药指导等健康医疗服务，为老年人的健康提供了保障；访视陪伴、心理咨询、情绪疏导、临终关怀等精神慰藉服务，关注了老年人的心理健康；文化娱乐、体育健身、教育培训、法律咨询、紧急救援等其他服务，丰富了老年人的精神文化生活。这些服务内容具有较强的针对性和可操作性，能够切实满足老年人的需求，为政策的有效执行奠定了基础。在设施建设方面，政策明确了养老服务设施的配建标准和要求，确保了设施建设的有序推进。新建住宅区按照每百户建筑面积不少于20平方米、单处不少于120平方米的标准配建养老服务用房等设施；已建成住宅区每百户建筑面积不少于15平方米、单处不少于120平方米，保障了养老服务设施的充足供给。利用老旧小区改造、城市功能更新等政策机遇，盘活社区及周边的存量土地、存量物业、存量设施，解决了居家社区养老服务所需场地问题。加强街道综合性养老服务中心建设，每个城市街道配建1家建筑面积不低于1000平方米的综合性养老服务中心，具备日间照料、上门服务、全托服务、智能呼叫、技能培训、业务指导等功能，与社区养老服务机构互补，形成“15分钟养老服务圈”，方便老年人就近享受服务。这些设施建设政策的实施，为社区居家养老服务的开展提供了良好的硬件条件。然而，在政策执行过程中，仍存在一些与实际情况不完全契合的问题。部分政策在资源配置上，对一些偏远地区或经济相对落后地区的扶持力度相对不足，导致这些地区在养老服务设施建设和服务提供方面存在一定差距。在服务提供方面，虽然政策规定的服务内容较为全面，但在实际执行中，由于服务人员数量不足、专业水平不高，以及服务资源分布不均衡等原因，部分服务难以有效落实，无法完全满足老年人的需求。一些农村地区的养老服务设施建设相对滞后，服务内容单一，与城市相比存在较大差距。这些问题需要在后续政策调整和执行过程中加以解决，以进一步提高政策的合理性与可行性。4.1.2政策的清晰度与连贯性扬州市社区居家养老政策在条款表述上力求清晰易懂，为政策执行提供了明确的指导。《扬州市居家养老服务条例》以法律条文的形式，对居家养老服务的各个方面进行了详细规定，包括服务内容、服务主体、资金保障、设施建设等，使政策执行主体和服务对象都能清楚了解各自的权利和义务。在服务内容方面，对助餐、助浴、助洁、助行、助急等生活照料服务，体检、保健、康复、护理、家庭病床、用药指导等健康医疗服务，以及精神慰藉、文化娱乐等其他服务，都作了具体的描述和界定，避免了执行过程中的模糊和歧义。在资金保障方面，明确了财政资金投入的标准和方式，以及对民办养老机构和居家养老服务机构的补贴政策，使资金的筹集和使用有章可循。在设施建设方面，规定了新建住宅区和已建成住宅区养老服务设施的配建标准和要求，为设施建设提供了明确的依据。在政策连贯性方面，扬州市社区居家养老政策在不同阶段保持了较好的衔接和延续性。从初步探索阶段到快速发展阶段，再到深化完善阶段，政策始终围绕着提升养老服务水平、满足老年人需求这一核心目标，不断进行调整和完善。在初步探索阶段，政策主要聚焦于建立社区居家养老服务的基本框架，明确服务对象和基本服务内容；在快速发展阶段，政策加大了对养老服务事业的投入，完善了资金保障机制，鼓励社会力量参与，推动了服务设施建设和服务内容的丰富；在深化完善阶段，政策更加注重服务质量的提升和服务体系的健全，通过立法等方式，对养老服务进行全面规范和保障。不同阶段的政策相互承接，逐步推进，为社区居家养老服务的持续发展提供了有力支持。近年来出台的一系列政策，如《扬州市颐养社区建设总体方案（2022-2025年）》《关于加快基本养老服务体系建设的实施方案（2023-2025年）》等，都是在前期政策基础上的进一步深化和拓展。《扬州市颐养社区建设总体方案（2022-2025年）》提出按照“环境优美、居住舒适、设施齐全、服务完善、文明和谐”的标准建设颐养社区，至2025年底，市区主城区颐养社区建成率达100%，这是对社区居家养老服务设施建设和服务质量提升的进一步要求，与之前的设施建设政策和服务供给政策相呼应。《关于加快基本养老服务体系建设的实施方案（2023-2025年）》从完善基本养老服务建设机制、构建基本养老服务设施网络、丰富基本养老服务供给、推动基本养老服务提质增效等多个方面，对社区居家养老服务进行全方位的优化与提升，体现了政策的连贯性和递进性。尽管政策在清晰度和连贯性方面总体表现较好，但仍存在一些有待改进的地方。随着养老服务领域的不断发展和创新，一些新出现的问题在现有政策中可能缺乏明确的规定，导致在执行过程中出现无所适从的情况。在智慧养老服务方面，虽然扬州市积极推进智能设备应用和信息化平台建设，但相关政策在数据安全、隐私保护、服务标准等方面的规定还不够完善。不同部门之间出台的政策，有时可能存在协调不足的问题，导致政策执行过程中出现衔接不畅的情况。民政部门和卫生健康部门在医养结合政策的执行上，可能因为职责划分和工作重点不同，出现沟通协作不够紧密的情况，影响政策的实施效果。这些问题需要通过加强政策的动态调整和部门间的协调配合来加以解决，以进一步提高政策的清晰度和连贯性。4.2执行主体因素4.2.1政府部门的协同合作在扬州市社区居家养老政策执行过程中，民政部门作为主要负责部门，承担着政策制定、统筹协调、服务监管等重要职责。在政策制定上，民政部门结合扬州市实际情况，制定了一系列社区居家养老政策法规，如《扬州市居家养老服务条例》《扬州市颐养社区建设总体方案（2022-2025年）》等，为社区居家养老服务提供了政策依据和指导。在统筹协调方面，民政部门积极整合各方资源，推动社区居家养老服务设施建设，组织开展各类养老服务活动，促进养老服务机构与其他相关机构的合作。在服务监管上，民政部门建立健全服务质量监管机制，定期对养老服务机构进行检查评估，确保服务质量符合标准。财政部门在资金保障方面发挥着关键作用。按照相关政策要求，每年按市区60岁以上老年人口数，以每人每年40元的标准提取养老服务事业费，并纳入年度预算，为社区居家养老服务提供了稳定的资金来源。积极落实对民办养老机构建设、运营的补贴政策，以及对居家养老服务机构（日间照料中心）的奖励政策，有效激发了社会力量参与养老服务的积极性。在全国居家和社区基本养老服务提升行动项目中，财政部门积极配合民政部门，确保4428万元中央专项彩票公益金及时足额到位，并加强对资金使用的监管，确保资金安全、合理使用。卫生健康部门在推进医养结合方面发挥着重要作用。加强与民政部门的合作，推动医疗机构与养老服务机构建立合作关系，为老年人提供集医疗、康复、护理、养老为一体的综合服务。建立绿色转诊通道，方便老年人在需要时能够及时转诊到医疗机构进行治疗；开展家庭医生签约服务，为老年人提供上门医疗服务，实现了医疗服务与养老服务的无缝对接。积极开展老年人健康管理服务，为老年人建立健康档案，定期进行健康体检，提供健康咨询和保健指导，提高老年人的健康水平。尽管各部门在社区居家养老政策执行中发挥了重要作用，但部门间的协同合作仍存在一些问题。在政策执行过程中，部分部门之间存在职责不清、沟通不畅的情况，导致工作效率低下。在医养结合工作中，民政部门和卫生健康部门虽然都有推动医养结合的职责，但在实际工作中，由于部门之间的协调配合不够紧密，存在服务衔接不畅、信息共享困难等问题。在资金使用方面，部分部门之间的资金分配和使用缺乏有效的沟通和协调，导致资金使用效率不高。一些养老服务项目可能存在重复建设或资金闲置的情况，影响了社区居家养老服务的整体效果。4.2.2服务机构的专业能力与服务质量服务机构的人员素质对社区居家养老服务质量有着直接影响。目前，扬州市养老服务机构的人员整体素质参差不齐，专业人才短缺问题较为突出。在养老服务人员中，具备专业护理知识和技能的人员比例较低，大多数服务人员没有经过系统的专业培训，缺乏必要的护理技能和服务意识。一些服务人员在照顾失能半失能老年人时，无法正确进行护理操作，如翻身、喂食、康复训练等，影响了老年人的生活质量和健康状况。养老服务人员的流动性较大，导致服务的稳定性和连续性受到影响。由于工作强度大、待遇低、职业发展空间有限等原因，许多养老服务人员在工作一段时间后就选择离职，这使得养老服务机构不得不频繁招聘和培训新员工，增加了运营成本，也影响了服务质量的提升。服务机构的管理水平也对政策执行产生重要影响。部分养老服务机构管理理念落后，缺乏科学的管理方法和制度，导致服务效率低下。一些机构在服务流程设计上不够合理，存在服务环节繁琐、服务响应不及时等问题。在接受老年人服务需求时，不能快速准确地进行记录和安排，导致服务延迟，影响老年人的满意度。在服务质量管理方面，部分机构缺乏有效的监督和考核机制，对服务人员的工作表现缺乏客观评价，无法及时发现和解决服务中存在的问题。一些服务人员工作态度不认真，服务质量不达标，但由于缺乏有效的考核机制，没有得到相应的惩罚，这也影响了其他服务人员的工作积极性。服务标准的执行情况同样是影响政策执行效果的关键因素。尽管扬州市制定了一系列社区居家养老服务标准，但在实际执行过程中，仍存在服务标准落实不到位的情况。在生活照料服务中，部分服务人员不能按照标准提供服务，助餐服务中饭菜质量不高、营养搭配不合理；助浴服务中不能保证服务的安全性和舒适性；助洁服务中不能达到清洁标准等。在健康医疗服务中，一些服务机构不能严格按照医疗规范和标准为老年人提供服务，存在医疗操作不规范、用药不合理等问题。这些问题不仅影响了老年人的生活质量和健康安全，也损害了社区居家养老服务的整体形象。4.3服务对象因素4.3.1老年人的需求差异不同年龄阶段的老年人对社区居家养老服务的需求存在显著差异。低龄老年人（60-75岁），身体状况相对较好，生活自理能力较强，他们更注重精神文化和社交娱乐方面的需求。希望社区能够提供丰富多样的文化活动，如老年大学课程、书法绘画展览、文艺演出等，以充实自己的晚年生活。热衷于参与社交活动，结交新朋友，拓展社交圈子，期望社区组织各类社交聚会、兴趣小组等。在健康保健方面，他们更关注养生知识的学习和健康生活方式的培养，希望社区提供健康讲座、健身指导等服务。高龄老年人（75岁以上），身体机能逐渐衰退，健康状况下降，生活自理能力受到一定影响，他们对生活照料和健康医疗服务的需求更为迫切。日常生活中，可能需要助餐、助浴、助洁、助行等生活照料服务，以解决日常生活中的实际困难。在健康医疗方面，需要定期体检、疾病诊疗、康复护理等服务，保障身体健康。由于行动不便，社交活动减少，容易产生孤独感和心理问题，对精神慰藉服务的需求也较为突出，希望得到家人、社区工作人员和志愿者的关心陪伴。老年人的健康状况也是影响其养老服务需求的重要因素。身体健康的老年人，对生活照料服务的需求相对较低，更注重自我发展和精神文化需求的满足。他们可能希望参与社区的志愿服务活动，发挥自己的余热，为社会做出贡献；或者参加各类兴趣培训课程，学习新知识、新技能，提升自己的生活品质。患有慢性疾病的老年人，如高血压、糖尿病、心脏病等，需要长期的医疗护理和健康管理服务。他们希望社区能够提供定期的健康监测、用药指导、康复训练等服务，帮助他们控制病情，提高生活质量。对于行动不便的失能半失能老年人，生活照料和康复护理服务是其最主要的需求。需要专业的护理人员为其提供日常生活照料，如喂食、翻身、换药等；同时，也需要康复治疗师为其制定个性化的康复计划，进行康复训练，帮助其恢复身体功能。经济水平的差异也导致老年人对养老服务的需求有所不同。经济条件较好的老年人，在满足基本生活需求的基础上，更注重服务的品质和个性化。他们愿意支付更高的费用，享受更优质的养老服务，如高端的养老公寓、个性化的护理服务、专业的心理咨询等。希望能够获得更加便捷、高效的服务，对服务的及时性和专业性要求较高。经济困难的老年人，首要需求是满足基本生活保障，如食物、住房、医疗等。他们更依赖政府的救助和补贴，以及社区提供的免费或低价的养老服务。在生活照料方面，希望能够获得政府购买的助餐、助洁等服务；在健康医疗方面，期望能够享受到基本的医疗保障和免费的体检、诊疗服务。由于经济条件限制，他们对精神文化和社交娱乐服务的需求相对较低，但这并不意味着他们不需要这些服务，只是在经济压力下，这些需求被暂时压抑。4.3.2老年人的认知与参与度部分老年人对社区居家养老政策了解有限，这在一定程度上影响了政策的执行效果。通过对扬州市多个社区的调查发现，仍有相当比例的老年人对社区居家养老政策的具体内容、服务项目、申请流程等缺乏了解。一些老年人虽然知道社区有居家养老服务，但不清楚具体能提供哪些服务，也不知道如何申请。这可能是由于政策宣传不到位，宣传方式单一，主要依赖社区公告栏、传单等传统方式，覆盖面有限，且难以引起老年人的关注。一些社区工作人员在政策宣传过程中，讲解不够详细、通俗易懂，导致老年人对政策理解困难。老年人参与社区居家养老服务的积极性也存在差异。部分老年人对社区提供的养老服务持积极态度，愿意主动参与。这些老年人通常对社区有较强的认同感和归属感，相信社区能够提供优质的服务，满足他们的需求。一些身体健康、社交活跃的老年人，积极参与社区组织的文化活动、志愿服务等，享受社区居家养老服务带来的便利和乐趣。然而，也有一些老年人参与积极性不高。一些老年人受传统观念影响，认为养老是家庭的责任，不愿意接受社区提供的服务，担心会给子女带来不好的影响。部分老年人对社区服务的质量和安全性存在疑虑，担心服务人员不专业、服务不到位，或者在接受服务过程中会出现安全问题。一些老年人由于身体原因，行动不便，参与社区活动存在困难，导致参与积极性较低。为提高老年人对社区居家养老政策的认知度和参与度，扬州市采取了一系列措施。加强政策宣传，通过社区广播、上门宣传、举办政策解读会等多种方式，向老年人详细介绍社区居家养老政策的内容和申请流程。在宣传过程中，注重使用通俗易懂的语言，结合实际案例，让老年人更容易理解。积极引导老年人参与社区居家养老服务，通过开展各类活动，如健康讲座、文化演出、志愿服务等，吸引老年人的关注和参与。同时，加强对社区服务人员的培训，提高服务质量和安全性，增强老年人对社区服务的信任。4.4社会环境因素4.4.1经济发展水平扬州作为长三角地区的重要城市，经济发展态势良好。2023年，扬州地区生产总值达到7104.98亿元，按不变价格计算，同比增长6.3%。人均地区生产总值134861元，增长6.2%。经济的持续增长为社区居家养老服务提供了坚实的物质基础，使得政府有更多的财政资金投入到养老服务领域。扬州市加大财政投入，按市区60岁以上老年人口数，以每人每年40元的标准提取养老服务事业费，并纳入年度预算，为社区居家养老服务的设施建设、服务提供、人员培训等方面提供了有力的资金支持。经济的发展也促进了养老服务产业的繁荣，吸引了更多的社会资本投入到养老服务领域。近年来，扬州市积极鼓励社会力量参与养老服务，通过税收优惠、补贴奖励等政策措施，引导企业、社会组织和个人投资养老服务机构，开展养老服务项目。扬州引进了多家知名养老服务企业，如上海天与智慧养老服务有限公司等，这些企业凭借先进的管理经验和专业的服务团队，为扬州市的社区居家养老服务注入了新的活力。然而，扬州不同区域之间的经济发展水平存在一定差异，这对社区居家养老服务的资源分配和服务质量产生了影响。市区经济相对发达，养老服务资源丰富，设施完善，能够为老年人提供多样化、高质量的服务。而一些农村地区和经济相对落后的区域，由于财政收入有限，对养老服务的投入相对不足，导致养老服务设施建设滞后，服务内容单一，服务质量不高。一些农村地区的养老服务站点设施简陋，缺乏专业的服务人员，只能提供简单的生活照料服务，无法满足老年人的多样化需求。经济发展水平的差异还导致了养老服务人才的分布不均衡。市区良好的经济条件和发展机会吸引了更多的专业养老服务人才，而农村地区和经济落后区域由于待遇较低、发展空间有限，难以留住专业人才，进一步制约了当地养老服务的发展。4.4.2社会文化观念传统养老观念在扬州市仍然具有深厚的影响力。受儒家思想的长期熏陶，“养儿防老”“家庭养老”的观念深入人心，许多老年人认为养老是家庭的责任，子女应该承担起照顾老人的主要义务。这种观念使得部分老年人对社区居家养老服务存在一定的抵触情绪，不愿意接受来自社区和社会的养老服务。一些老年人担心接受社区服务会被邻居和亲戚认为子女不孝，影响家庭声誉。传统观念也导致一些家庭在养老问题上过度依赖子女，忽视了社区和社会资源的利用。在一些家庭中，子女即使工作繁忙，也会尽力亲自照顾老人，而不寻求社区居家养老服务的帮助，这在一定程度上限制了社区居家养老服务的推广和发展。社区互助文化在扬州的部分社区得到了较好的发展，对社区居家养老政策的执行起到了积极的促进作用。一些社区通过组织志愿者活动、邻里互助等方式，营造了良好的社区互助氛围。志愿者们定期上门看望老人，陪老人聊天、做家务、购物等，为老人提供生活帮助和精神慰藉。邻里之间也相互关照，形成了互帮互助的良好风气。在琼花观社区，社区工作人员积极组织志愿者队伍，为老年人提供多样化的服务。志愿者们不仅在生活上照顾老人，还在精神上关心老人，组织各种文化活动，丰富老人的生活。这种社区互助文化增强了老年人对社区的认同感和归属感，提高了他们参与社区居家养老服务的积极性。社区互助文化还能够整合社区内的闲置资源，为老年人提供更多的服务支持。一些社区居民自愿将自己的房屋或场地提供出来，作为老年人活动中心或临时照料场所，为社区居家养老服务的开展提供了便利。五、扬州市社区居家养老政策执行面临的挑战5.1服务供需矛盾突出5.1.1服务内容与需求不匹配扬州市社区居家养老服务在内容设置上，虽涵盖生活照料、健康医疗、精神慰藉等多个方面，但在实际执行中，与老年人的多元化、个性化需求仍存在一定差距。在生活照料服务中，助餐服务的菜品选择相对有限，营养搭配不够科学，难以满足不同老年人的口味和饮食需求。一些患有糖尿病、高血压等慢性疾病的老年人，需要低糖、低盐、低脂的饮食，但目前的助餐服务在这方面的针对性不足。助浴服务中，部分服务人员缺乏专业的护理技能，在为失能半失能老年人提供助浴服务时，无法保障服务的安全性和舒适性，导致老年人对助浴服务的接受度不高。健康医疗服务方面，社区居家养老服务在医疗资源整合和服务深度上存在欠缺。虽然政策规定了体检、保健、康复、护理等服务内容，但在实际执行中，由于社区与医疗机构之间的合作不够紧密，信息共享不畅，导致医疗服务的连贯性和有效性受到影响。一些老年人在社区接受体检后，体检结果不能及时反馈给医疗机构，影响后续的诊疗和康复方案制定。康复护理服务中，专业的康复治疗师短缺，康复设备不足，无法为老年人提供全面、个性化的康复训练。精神慰藉服务在满足老年人情感需求方面也存在不足。访视陪伴服务的频率较低，服务人员与老年人的沟通交流不够深入，无法真正了解老年人的内心需求。心理咨询和情绪疏导服务缺乏专业的心理咨询师，服务质量难以保证。在文化娱乐活动方面，活动形式较为单一，缺乏创新性和吸引力，不能充分满足老年人的精神文化需求。一些社区组织的文化娱乐活动主要以唱歌、跳舞为主，对于喜欢书法、绘画、阅读等活动的老年人来说，参与度不高。老年人的个性化需求在社区居家养老服务中也未能得到充分满足。不同老年人的兴趣爱好、生活习惯、身体状况和经济条件各不相同，对养老服务的需求也存在差异。一些高学历、高收入的老年人，希望能够参与更多的学习交流活动，提升自己的知识和技能水平；一些独居老人，更需要精神上的陪伴和关爱。但目前的社区居家养老服务在个性化服务方面的供给不足，无法满足这些老年人的特殊需求。5.1.2服务资源分配不均衡扬州市社区居家养老服务资源在城乡之间、不同社区之间存在明显的分配不均衡现象，这严重影响了政策的公平性和实施效果。在城乡差异方面，城市社区养老服务资源相对丰富，设施较为完善。城市社区普遍建立了综合性养老服务中心，配备了日间照料、康复护理、文化娱乐等多种功能区域，能够为老年人提供较为全面的服务。一些城市社区还引入了专业的养老服务机构，提供专业化、个性化的养老服务。而农村地区的养老服务资源则相对匮乏，服务设施简陋。许多农村社区仅设有简单的老年人活动中心，缺乏专业的护理人员和康复设备，只能提供基本的生活照料服务。农村地区的医疗资源也相对薄弱，老年人就医不便，影响了健康医疗服务的开展。不同社区之间的服务资源配置也存在差异。经济发达、人口密集的社区，由于财政投入相对较多，社会资源也更容易汇聚，因此养老服务设施更加完善，服务内容更加丰富。这些社区能够提供多样化的文化娱乐活动、专业的康复护理服务以及便捷的生活照料服务。而一些经济相对落后、人口较少的社区，养老服务资源则相对不足。服务设施陈旧，服务人员短缺，服务项目单一，无法满足老年人的需求。在一些老旧社区，由于场地有限，无法建设大型的养老服务设施，导致老年人的活动空间受限。服务资源分配不均衡还体现在服务时间和服务人群上。一些社区的养老服务主要集中在工作日的白天，对于夜间和节假日有需求的老年人来说，无法得到及时的服务。在服务人群上，部分社区的养老服务主要针对低收入、失能半失能等特殊群体，对于其他有需求的老年人，服务覆盖不足。一些身体健康、经济条件较好的老年人，虽然也有参与社区养老服务的需求，但由于服务资源分配的不均衡，无法享受到相应的服务。5.2服务质量监管难题5.2.1监管标准不完善扬州市在社区居家养老服务质量监管标准方面，虽已制定了一系列政策文件，但仍存在诸多不完善之处。在服务内容标准上，部分规定过于笼统，缺乏具体的量化指标。在生活照料服务中，助餐服务仅规定了要提供安全、营养的餐饮，但对于菜品的种类、营养成分的具体标准、餐饮的卫生标准等缺乏明确量化规定。这使得服务机构在执行过程中缺乏明确指导，容易出现菜品单一、营养搭配不合理、卫生不达标等问题。在健康医疗服务中，对于体检项目的具体内容、频率，康复护理服务的具体操作规范和流程等，也缺乏详细的量化标准。一些服务机构可能会减少体检项目，康复护理服务也可能因缺乏规范而效果不佳。在服务人员标准上，对养老服务人员的资质和能力要求不够细化。虽然规定了养老服务人员应具备一定的专业知识和技能，但对于具体的专业证书要求、培训时长、技能水平考核标准等缺乏明确规定。这导致养老服务人员队伍素质参差不齐，部分人员未经过系统培训就上岗，无法提供高质量的服务。在服务设施标准上，对养老服务设施的建设和运营标准不够完善。对于社区养老服务中心的面积、功能分区、设施配备等有一定规定，但在设施的维护、更新以及安全标准等方面缺乏明确要求。一些社区养老服务中心设施陈旧，安全隐患较大，影响老年人的使用体验和安全。在服务效果评估标准上，缺乏科学合理的评估方法和指标体系。目前的评估主要以老年人的满意度调查为主，但满意度调查存在主观性强、调查样本不全面等问题。一些老年人可能因为担心得罪服务人员或出于面子等原因，给出不真实的评价。缺乏对服务效率、服务成本、服务创新性等方面的评估指标，无法全面客观地评价服务效果。这使得服务机构缺乏改进服务的动力，难以提高服务质量。5.2.2监管机制不健全扬州市社区居家养老服务质量监管机制在监管主体、监管流程和监督反馈等方面存在诸多问题，严重影响了监管的有效性。在监管主体方面，存在职责不清、协同不足的问题。民政部门、市场监管部门、卫生健康部门等多个部门都承担着社区居家养老服务质量监管的职责，但在实际工作中，各部门之间的职责划分不够清晰，存在交叉和空白地带。民政部门负责养老服务机构的设立许可和日常监管，但在服务质量的具体监督上，与市场监管部门、卫生健康部门等存在职责重叠，容易出现相互推诿、扯皮的现象。各部门之间缺乏有效的协同合作机制，信息共享不畅，难以形成监管合力。在对养老服务机构的食品安全监管中，民政部门、市场监管部门和卫生健康部门需要共同协作，但由于缺乏协同机制，导致监管效率低下，无法及时发现和解决问题。在监管流程方面，存在监管不规范、不严格的问题。监管程序不够明确，缺乏标准化的监管流程和操作指南。一些监管人员在进行检查时，随意性较大，检查内容和标准不统一，导致监管结果缺乏客观性和公正性。监管频率不足，对于一些养老服务机构的日常运营情况缺乏持续有效的监督。一些小型养老服务机构可能几个月甚至一年才接受一次检查，这使得一些问题难以及时发现和纠正。在监管手段上，主要以现场检查为主，缺乏信息化、智能化的监管手段，难以实现对服务质量的实时动态监管。在监督反馈方面，存在反馈渠道不畅、整改落实不到位的问题。老年人和家属作为服务对象，缺乏有效的反馈渠道，难以对服务质量提出意见和建议。一些社区虽然设有意见箱，但形同虚设，无人定期收集和处理意见。对于服务质量问题的投诉处理机制不完善，处理效率低下，导致老年人的权益得不到及时保障。在发现服务质量问题后，对服务机构的整改要求和监督不够严格，一些服务机构对整改要求敷衍了事，问题得不到根本解决。一些养老服务机构在被指出服务人员资质不符合要求后，只是表面上进行整改，实际并未真正落实。5.3资金保障与可持续性问题5.3.1资金投入有限扬州市社区居家养老服务的资金主要来源于政府财政投入、社会资本参与以及部分服务收费。尽管政府在养老服务方面的投入逐年增加，但与日益增长的养老服务需求相比，资金投入仍显不足。在财政投入上，虽然扬州市按市区60岁以上老年人口数，以每人每年40元的标准提取养老服务事业费，但这一标准在应对庞大的老年人口基数和多样化的养老服务需求时，显得捉襟见肘。随着人口老龄化的加剧，老年人口数量不断增加，养老服务设施建设、服务人员培训、服务项目开展等方面都需要大量资金支持，有限的财政投入难以满足这些需求。一些社区的养老服务设施陈旧，急需更新改造，但由于资金短缺，无法进行有效的升级，影响了服务的质量和老年人的使用体验。社会资本参与社区居家养老服务的积极性虽有提升，但仍面临诸多障碍，参与程度有限。一方面，养老服务行业投资回报周期长、利润空间相对较小，且存在一定风险，这使得许多社会资本对投资养老服务持谨慎态度。一些企业担心投入大量资金后，难以在短期内获得回报，影响企业的经济效益，因此对投资养老服务项目犹豫不决。另一方面，相关的政策支持和配套措施还不够完善，如税收优惠政策不够明确，土地供应政策不够灵活等，也制约了社会资本的进入。一些企业反映，在申请养老服务项目用地时，手续繁琐，审批时间长，增加了企业的运营成本和时间成本。这些因素导致社会资本在社区居家养老服务中的资金投入相对较少，无法充分发挥其在资金筹集和服务供给方面的作用。部分社区居家养老服务项目对老年人收取一定费用，但由于老年人收入水平有限，支付能力较弱，服务收费难以成为主要的资金来源。一些经济困难的老年人，甚至无法承担基本的服务费用，导致服务的可及性受到影响。一些社区的助餐服务，虽然价格相对较低，但对于一些低收入老年人来说，仍然是一笔不小的开支，这使得他们不得不放弃使用助餐服务。资金投入有限的问题，严重制约了扬州市社区居家养老服务的发展，影响了服务的质量和覆盖范围。5.3.2资金使用效率不高在资金分配方面，扬州市社区居家养老服务存在不合理的现象。一些地区过于注重硬件设施建设，将大量资金投入到养老服务中心的建设和设备购置上，而忽视了服务人员培训、服务项目开展等软件方面的投入。某些社区花费大量资金新建了豪华的养老服务中心，但由于缺乏专业的服务人员和丰富的服务项目，导致服务中心利用率不高，造成资源浪费。不同地区之间的资金分配也存在不均衡的情况。经济发达地区往往能够获得更多的资金支持，而经济相对落后地区获得的资金较少，进一步加剧了地区之间养老服务水平的差距。一些农村地区由于资金不足，养老服务设施简陋，服务内容单一，无法满足老年人的需求。在资金使用过程中，还存在资金挪用、浪费等问题。个别养老服务机构为追求短期利益，将政府下拨的养老服务资金挪作他用，用于机构的日常运营或其他非养老服务项目。一些养老服务机构在采购服务用品时，存在虚报价格、采购质次价高的产品等问题，导致资金浪费。部分养老服务机构在运营过程中，管理不善，存在人员冗余、服务效率低下等问题，也增加了资金的不必要支出。这些问题严重影响了资金的使用效率，降低了资金的实际效益，使得有限的资金无法充分发挥其在社区居家养老服务中的作用。缺乏有效的资金监管机制也是导致资金使用效率不高的重要原因。目前，扬州市在社区居家养老服务资金监管方面，存在监管主体不明确、监管流程不规范、监管手段落后等问题。民政部门、财政部门等多个部门都承担着资金监管职责，但职责划分不够清晰，容易出现相互推诿的情况。监管流程缺乏标准化的操作指南，监管人员在进行资金检查时，随意性较大，难以发现资金使用过程中的问题。监管手段主要以人工检查账目为主，缺乏信息化、智能化的监管手段，无法实现对资金使用的实时动态监管。这使得资金使用过程中的违规行为难以得到及时发现和纠正，进一步降低了资金使用效率。5.4专业人才短缺5.4.1