当前医疗纠纷解决制度存在的不足

前言

（二）研究意义

经济迅速发展的同时医疗纠纷出现频繁，我国医疗服务总体数目层现

增长趋势，一些医疗纠纷矛盾如果没有得到适当的处理则会带来医患两方

的冲突，照成的不利后果就是会侵犯医患双方的合法权益，也会干扰原有

健康的医疗秩序。作为第三方主体介入的行政调解机制，能有效将医患纠

纷调解的公正性与快捷性把握控制好。对于损害利益较少以及性质不严重

的的医疗纠纷问题，医患双方不必非要采取诉讼手段维权，这样能够便捷

高效的处理问题且同时到矛盾两方都接受的解决方式。发生医疗纠纷由谁

来调解，是妥善处置不合理医疗卫生问题类纠纷的关键问题。行政调解制

度大规模运用在实际解决问题之前，医患纠纷医院通常选用诉讼解决和双

方自发达成和解协商两种方式解决问题。但协商解决这一原本最为简便快

捷的案件解决方式却由于当事人双方地位不平等使得这种解决方式存在

巨大缺陷，没有任何保障，这几年国家向民众的普法力度不断加大，捍卫

自身正当权益意识提高，通过人民法院判决维护权益的案件不断增加，虽

然患者认为通过诉讼这一途径能够有力的获得公正判决，但不可否认的是

诉讼方式存在耗时、繁杂、耗费财产等缺点，这些缺点使得患者思考是否

一定要采取这条途径，是否有别的途径可以替代。写作本篇论文的目的是

为了进一步加强自身对行政调解制度的认识和了解，然后总结出对于目前

作为医疗纠纷途径的制度法律方面的完善的法律建议。

一、我国解决医疗纠纷的途径及法理基础

(-)医疗纠纷的界定

1.医疗纠纷的概念

狭义的医疗纠纷指的是医疗部门或者司法机关处理的涉及医疗机构

和患者关于医疗结果及其产生的原因有歧义的案件，只包含了在患者在医

疗机构接受医疗服务期间接受医疗服务此种情况而不包括患者与医疗机

构发生的所有冲突，缩小了医疗纠纷的管理范围。

2.医疗纠纷的特点

医院方和患者方是医疗纠纷的主体，并且纠纷的原因发生在患者接受

医院提供救助服务的范围内，且必须是患者方提起的，不然则容易与普通

民事纠纷无区别。

患者的生命权和健康权是医疗纠纷的争议核心，所以不能将发生在医

患双方间所有的权益纠纷归类为医疗纠纷，与诊疗行为本身无关的其他纠

纷例如患者住院治疗期间，与医护人员发生财产纠纷、私人纠纷等不属于

生命和健康两范畴的纠纷，则不能归类于医疗纠纷。

导致医疗纠纷出现的原因很多，包括医院诊疗行为由过失并造成损害

的也包括患方对医疗认识不足致使单方面误解医院医疗行为，还包括诊疗

过失但未造成损害结果的类型，，在由医院方有过错的情况下造成的不利后

果，患者方有权以医疗服务合同纠纷、医疗事故损害赔偿纠纷和一般医疗

损害赔偿纠纷三种案由提出诉讼请求。

(二)处理医疗纠纷的途径及法理基础

作为民事责任纠纷处理的部分，根据侵权责任法和医疗纠纷预防与处

理条例，解决涉及赔偿的医疗纠纷可以分为三种途径：与医疗机构协商和

解、通过非司法调解以及司法诉讼2。这几种模式由于其自身独特的优势，

1熊佳.医疗纠纷行政调解制度研究[D].兰州大学,2015.3-4

2谭欢.论我国医疗纠纷行政调解制度之完善[D].广西大学,2015.6-6

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适用于不同类型的纠纷解决，但同时其各自也存在着不可忽视的缺点和不

足之处。如何结合各种不同的方式之间的优势并使之服务于医患纠纷解决

的实际操作还有待完善。

1.民事诉讼

近年来公民的法律意识在国家普法工作的开展下，维权意识不断增

强，也善用法律手段来维护自己的合法权益，诉讼具有定纷止争的功能，

是第三方人民法院本当事人双方不能解决纠纷介入的机制。具有公平公

正、中立客观以及强制保障的效力的优点，法院利用国家法律主持民事诉

讼活动，按照民事相关法律制度规定进行案件审理，利用国家强制力，保

证当事人按照判决履行相关义务，并且对于不履行义务的人，当事人一方

可以通过申请执行程序，法院通过强制执行措施救济。但是医疗纠纷案件

中，包含两个行为，一个是“医疗行为”；一个是“法律行为”，因为患

者、律师、法官，甚至是司法鉴定人员，几乎没有足够的医学理论知识和

临床经脸，因此，无法对其中的“医疗行为”进行评价，所以，他们往往

会把核心焦点放在“法律行为”上。同时诉讼时间长、成本高、无形之中

更加容易激发医患之间的矛盾，甚至激发新的矛盾。因而单纯靠诉讼解决

医疗纠纷并不是一个明智的选择，发展多元化解决方式是明智之举。

2.人民调解

人民调解相比较诉讼，自身带有机动、灵活的性质，同时也不会影响

法官的审判效率，为减轻法院案件积压工作的压力，加快发展和谐社会贡

献出其自身力量。人民调解，具有维护社会稳定关键作用，是在人民调解

委员会的主持下，友矛盾冲突的当事人采取和平协商的方式，规劝当事人

达成一致意见，使得调解方案与国际法律和社会道德相适应。但是近年来

人民调解的受理案件，也受限于缺乏必要的“调解”的专业化人员、机构

设置不科学，人民调解程序的启动困难等因素一直处在一个不容乐观的地

位，没有很好地发挥作用。在调解体系内，民事诉讼调解在庭下听取民意,

了解和积累医疗纠纷经验，为民事审判工伶奠定坚实的基础，有利于促进

中国特色的社会主义法律制度的完备。

3.自行协商

指的是医方和患者两方在平等、自愿协商的情况下，双方自行和解从

而达成一致的和平解决方案的方式。这也是纠纷发生后最初步的解决方法

了，如果两方的矛盾能够一开始就自行化解，那么就可以省去很多时间成

本和经历其他解决方案繁琐的步骤。但就是这种看起来最为简单的解决问

题方式却在实际操作过程中存在诸多阻碍因素妨碍此种医疗纠纷的解决

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方式的大范围运用。落实该种模式的主要约束力为双方自身的道德自觉，

协商结果没有法律强制力约束的解决方案在协议实际操作过程中如果一

方不继续实施，则前期的努力和付出都将付之东流。

4行政调解

行政调解是脱离双方纠纷解决机制的重要组成部分，引入行政机关这

个第三方，同过行政机关的权威，按照有关法律和道德规范对争议案件和

民事纠纷，利用专业人员教育和劝导等方式当事人友好协商、互利共赢形

成解决共识，从而化解矛盾的活动。国家行政机关在普通老百姓中长期树

立的权威以及行政调解过程中派出较为专业技能知识的人员协助，比起医

患双方的自行和解，多了第三方的主持与监督，促使医患双方冷静听取意

见。我国政府的服务职能决定了，使用行政调解方式解决问题，化解矛盾

问题成本相较诉讼寻找律师以及各种鉴定费用低。

比较上述种类途径后，我认为用行政调解解决医疗纠纷比较适合国

情，我国自古以来的行政机构管理医疗方面纠纷，延续传统这样可以合理

的利用行政方面的权威，去化解介入纠纷双方的不理智情绪，使得双方合

理表达诉求。同时行政调解的方式也相较其余方式具有综合性，可以利用

行政机构的多方人才和专业调动机制解决实际问题。

二、当前医疗纠纷解决制度存在的不足

(-)医疗纠纷行政调解主体问题

我国医疗纠纷的行政调解主体是各县级卫生行政部门，但是其作为调

解主体是医疗机构的上级领导，与涉案纠纷的一方是领导与被领导，管理

与被管理的关系，站在患方的立场一般认为这种上下级的管理关系，使得

上级部门为避免承担管理失职的过错，而偏袒医疗机构。而且一般行政机

构的人员或许在行政调解方面具有优势但尚不具备具备完备的医疗知识，

如何保证调解人员的专业性、中立性，是未来法律、行政法规应当作出一

些统一要求。行政卫生部门能否在调解医疗纠纷过程中保持中立是患者方

在选择行政调解解决途径的首要顾虑，众所周知，矛盾纠纷的各方都致力

于维护自己的权益，一旦出现可能自身权益被侵犯的可能，那么绝不会主

动选择这种“出力不讨好”的方案。

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（二）医疗纠纷行政调解法律法规缺少适用依据

在构建和谐社会中也要充分利用行政调解化解矛盾的优势，虽然行政

调解本身还存在着缺陷，必须把行政调解同人民调解和司法调解结合起

来，发挥各自的优点、为社会服务。

1.现有法律制度缺失

我国目前通过行政调解方式解决医疗纠纷所依仗的法律缺乏，主要是

依靠2002年9月1日实施的《医疗事故处理条例》，但该条例在2010年

7月1日与我国《侵权责任法》的施行相冲突，所以《医疗事故处理条例》

在民事赔偿领域退出了历史舞台。2018年10月1日起施行的《医疗纠纷

预防和处理条例》与《医疗事故处理条例》两部法律同时运作。至今我国

并未有专门规范行政调解制度的法律法规。程序性规定不明。法律的程序

性以及法律的实体性，二者是方法与宗旨，外在过程与内在结果的相辅相

成的互利共赢关系,权利的充分发挥与义务的践行，每部法律的贯彻落实过

程就是实体法与程序法的融合。只有具备完整的程序法，才能帮助实体法

律的有条不紊的运行。

2.调解范围受限制

行政调解需纠纷当事人申请，且必须已经有鉴定结果确认双方纠纷为

医疗事故有关行政部门才能接手进行管理。且说将事故鉴定为医疗事故这

一标准就模糊了概念，我国的行政调解范围内可以管辖的是哪一级医疗事

故定位不明确。我国目前医疗事故按照事故严重程度分为一级医疗事故：

造成患者死亡、重度残疾的；二级医疗事故：造成患者中度残疾、器官组

织损伤导致严重功能障碍的；三级医疗事故：造成患者轻度残疾、器官组

织损伤导致一般功能障碍的；四级医疗事故：造成患者明显人身损害的其

他后果的”不仅如此，将调解的范围只限定在医疗事故上，极大的缩小了

行政调解发挥实际作用的圈子，还有很多不属于医疗事故进而引起的纠

纷。就像医院工作人员服务态度不诚恳、行为上的不当操作，违背医疗行

业应当遵守的保密规定、对于病人心理状况可能导致的恶略后果没有预

判，相关的医疗档案和病例引起的纠纷以及那些引发原因不是医院方的过

错所致，而是患者或其家属认为医院方面有过错责任的医疗纠纷，医疗意

外、后遗症、治病过程中的负面事件等案件都不在行政调解的解决的范围

内，使得原本可以发挥作用分散其他纠纷解决途径的制度，由于没有解决

权限而使得资源浪费。

《医疗事故处理条例》第四条

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（三）医疗纠纷行政调解制度的程序规定问题

行政调解制度启用被动。目前我国卫生行政部门调解程序的展开是要

能过知悉双方的矛盾，并且要开展实际工作更需要医患双方同意才行。就

知悉双方的矛盾而言，卫生行政部门作为医院的上级单位和领导者，有自

己的责任分管和任务不可能时刻洞悉下属单位的一举一动，医疗纠纷的发

生大多是由医院上报给有关单位的，但是一般基层医院都会选择先自己私

下了解的方式先行解决问题，除非事态已经超出自己能力范围。所以这种

模式就带有一点滞后性以及被动性。同时由于实践中病患及其家属主管上

先入为主的认为卫生行政部门与医院可能存在“官官相护”的现象，因为

基层医院的过错会追责相关主管部门，所以调解过程中若过程或者结局不

能达到预期目的，则会猜测怀疑没有得到公正处理。同时一部分民众受到

媒体报道的“医闹”获得大笔赔偿金额等不正面的报到影响，存着与医院

死磕到底的蛮横思想，或许能或者更多赔偿。因而缺少接受调解的意愿。

（四）医疗纠纷行政调解法律效力问题

行政调解效力无保障是解决医疗纠纷的一大弱点，我国现有的三种调

解制度中只有诉讼调解具有法律强制力，人民调解协议和行政调解协议，

由于没有明确的法律规定其支撑效力，所以一旦任何一方不遵循，则调解

就失去其作用。由于其本质是双方达成合意的合同，所以只能按照合同的

规定来处理相关，如果当事人一方有欺诈、胁迫或者显失公平等违反法律

法规的，则最终还是得通过诉讼这一途径解决，完全体现不出来这一解决

方案的优势。

三、进一步加强行政调解在医疗纠纷处理中的运用

这几年行政调解制度虽然有所发展，但是作为主流解决医疗纠纷的方

式而言，它发挥的效用和实际发展相比起诉讼、人民调解制度可谓是进步

甚微。严重影响和制约着我国医疗事业的发展，结合实际情况对于行政调

解制度这几年显露出来的问题提出有力对策，突出发挥其原本可以发挥的

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积极作用优势是目前迫切需要解决的一个重大课题。将我国目前医疗纠纷

现状与这些问题联系对思考，进行归纳总结，以下提出一些改善建议。

(-)建立专业化、规范化行政调解队伍

完善行政调解制度人员配置。通过政府部门的权威地位，号召高校、

社会专家学者或者法律工作者参与到医疗纠纷调解中来，充分运用社会资

源共同应对当前医疗纠纷困局。对于一些如单纯要求赔偿，而在赔偿金问

题上无法达成一致的简单类型医疗纠纷，可以启用政府法律顾问团队对话

当事人的办法。也就是除了医疗行政部门外，介入的主体可以扩大范围，

利用多个第三方建议为当事人理清纠纷中法律问题以及如果非得采取诉

讼的风险。律师有丰富的办案经验，并且对于医疗纠纷的处理会比当事人

甚至一部分医疗纠纷处理人员多了许多实际操作心得，可以帮助当事人从

医疗事故鉴定、医疗过错鉴定的程序，结合具体案子及医疗规范的规定，

多方面逐一对具体案子作了细致入里的分析，而且由于医疗纠纷中常常伴

随着“医闹”，而刑法关于“医闹”的刑事责任有规定，在减少暴力争取

权益的行为发生的同时促进使当事人认识到继续“闹”下去对自己不利，

能提高调解的接受力和成功率。

传统劝和式的调解越来越不能满足群众需要。行政调解要跟随新时代

特征不断改进，如果说一开始人民群众选授行政纠纷时看中了行政机关的

权威与服务，那么如何留住人民群众继续选择行政调解解决纠纷，提高医

疗纠纷使用率成为各地各级卫生行政部门应当认真考量的焦点。设立专门

调解部门，指派具有专业医疗知识和丰富的法律知识的工作人员指导部门

运作，在国家公务员考试的职位报考中增设相关名额保证专业人才供给，

以提升调解工作的专业化水平为重点，整合各领域调解资源，力求形成一

支结构合理、能谋善断的调解员队伍，提高政务服务软实力。

(二)制定和完善相关法律法规

通过编撰《中华人民共和国卫生法》将原本松散单一的医疗方面的法

律规律纳入到一个严密的体系范围之内，形成一部逻辑严谨、体系化的卫

生法。为我国医疗事业保驾护航。对于任何一部法律，只有准确地进行立

法定位工作。否则立法定位的模糊不清，则必定会影响甚至阻碍立法目的

的完成。要充分发挥规范性法律在解决医疗卫生领域突出问题中的作用。

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针对现有法律制度缺失问题的思考与建议要解决法律方面的缺陷，编撰颁

布一部《中华人民共和国卫生法》较为妥善。当前我国都是一些分散的卫

生法律法规在维持医疗事业方面的秩序和稳定，单行法之间关系错综复

杂。

（三）完善医疗纠纷行政调解制度程序

建立行政调解医疗纠纷责任追究制度。无规矩不成方圆，建立责任制

的目的是为了，将工作人员按照专业能力和实际需求解决需要合理分配，

具体到每个部门和岗位应该做什么以及完成什么工作和目标，把实践中不

同类型的工作与具体参与调解工作的人紧密而高效对应结合起来，做到〃面

面俱到、人人有责〃，井然有序，有条不紊的推进。监督机制也可以作为双

方有效的沟通机制，对于发生医疗纠纷时若医院方不主动或者拖延上报有

关卫生部门，损害患方正当权利时，当事人可以通过这一正当渠道表达调

节过程中不满意或者困惑的地方，也相对的，行政调解部门机关也可以在

与当事人的交流中深入了解医疗纠纷中患者的实际需求，这些都有利于行

政部门积累行协商经验，也为将来的协调工作减少阻碍。

（四）赋予医疗纠纷行政调解制度法律效力以及建立后续权利救

济机制

关于行政调解效力无保障以及调解范围受限的解决建议。对于《医疗

事故处理条例》中行政调解效力的规定不具有强制执行力规定这一缺陷，

虽然我国目前还未出台《中华人民共和国行政调解法》，我认为可以参照

《中华人民共和国人民调解法》去规范调解协议的法律约束力、强制执行

力和既判力。法律制度支撑可以在医疗纠纷处理法律条文中增设专门章

节，毕竟《调解法》的出台可能需要一段时间的准备和调研。至于牵制力

和既判力的赋予不能完全照搬《人民调解法》，对行政调解协议的效力，

不能简单的视为医患双方的民事合同，受合同法约束较大，同时也极大程

度也受制于双方意愿。如果还是单纯的民事合同，由于其是在行政机关这

类特殊的第三方主体的指导下形成，所以会与普通的民事合同区分开来，

不能单单以调解协议约定的生效要件成就立即发生法律效力，不然政府的

权威性与有效性得不到信任。由于医疗纠纷行政调解属于行政调解中的行

政机关参与的调解类型，相关医疗卫生部门对此纠纷的处理仅仅只是辅

助、指导性意义。由于我国目前的行政调解范围并没有明确的法律予以因

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而在医疗纠纷的调解范围也没有可供参考的范围，所以明确行政调解范围

的覆盖面也是目前制度短板亟待解决的问题，《医疗事故处理条例》中对

行政调解的范围限制的过于死板，已经不能适应当前社会的发