安全生产预防性监管制度

安全生产预防性监管制度一、安全生产预防性监管制度

（一）总则

安全生产预防性监管制度旨在通过系统性、前瞻性的监管措施，有效防范和化解生产经营活动中的各类安全风险，保障人民群众生命财产安全，促进经济社会可持续发展。本制度依据《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国突发事件应对法》等法律法规制定，适用于所有涉及生产、储存、经营、使用危险物品或从事高危行业的单位。监管主体包括各级安全生产监督管理部门、行业主管部门及地方应急管理机构，需依法履行预防性监管职责，建立风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制。

（二）监管原则

1.**依法监管原则**：监管活动必须严格遵循国家法律法规及行业标准，确保监管行为的合法性、权威性。监管机构需明确监管权限和程序，避免越权或滥用职权。

2.**风险导向原则**：优先关注高风险行业、重点领域和重大危险源，实施差异化监管策略，将有限的监管资源集中于风险等级较高的对象。

3.**全过程监管原则**：监管范围覆盖生产经营活动的全过程，包括规划设计、设备安装、生产运行、废弃处置等环节，实现闭环管理。

4.**协同联动原则**：建立跨部门、跨区域的监管协作机制，加强信息共享与联合执法，形成监管合力。

（三）监管对象与范围

1.**监管对象**：包括所有从事生产经营活动的单位，重点监管高危行业企业，如煤矿、非煤矿山、石油天然气、危险化学品、建筑施工、特种设备等。小型微型企业及个体工商户参照本制度执行，可根据地方实际情况简化监管流程。

2.**监管范围**：涵盖安全生产条件、安全管理制度、作业人员资质、危险源监控、应急能力等方面。监管机构需制定年度监管计划，明确检查频次、内容和方法。

（四）预防性监管措施

1.**风险辨识与评估**：要求企业建立风险辨识评估制度，定期对生产工艺、设备设施、作业环境进行风险排查，形成风险清单，并按风险等级实施管控。监管机构通过抽查、审核企业评估报告等方式，验证其风险辨识的全面性和科学性。

2.**隐患排查治理**：企业必须建立隐患排查治理台账，明确责任人、整改措施和时限，实现闭环管理。监管机构通过明察暗访、信息化系统监控等方式，督促企业落实隐患整改，对重大隐患依法责令停产整顿。

3.**安全标准化建设**：鼓励企业开展安全生产标准化建设，达标企业可享受监管宽松化政策。监管机构对标准化建设过程进行指导，并对评审结果进行抽查复核。

4.**技术监控与智能化监管**：推广应用自动化监测、远程监控等技术手段，建立安全生产信息化平台，实现实时风险预警。监管机构通过数据分析识别异常行为，提前介入干预。

（五）监管程序与方式

1.**监管计划制定**：监管机构根据行业特点、企业风险等级等因素，制定年度监管计划，明确检查重点、频次和人员安排。计划需向社会公示，接受社会监督。

2.**检查实施方式**：采用“双随机、一公开”方式开展检查，避免选择性执法。检查形式包括现场检查、资料审核、人员访谈等，必要时可委托第三方机构开展专业检测。

3.**执法文书规范**：检查结果需形成执法文书，明确企业存在的问题及整改要求。对拒不整改或整改不到位的，依法实施行政处罚，直至追究刑事责任。

（六）责任追究与考核

1.**监管责任追究**：监管人员因失职、渎职导致发生事故的，依法依规追究责任。建立监管责任倒查机制，对未按程序履职的予以通报批评或行政处分。

2.**企业责任落实**：企业主要负责人对安全生产负总责，安全管理人员需持证上岗。监管机构通过考核评价，对未落实责任的企业实施信用惩戒。

3.**考核机制**：将预防性监管工作纳入地方绩效考核体系，对监管成效突出的单位予以表彰，对工作不力的予以约谈或问责。

二、安全生产预防性监管制度

（一）企业预防主体责任落实

企业是安全生产的责任主体，必须建立健全预防性安全管理体系。首先，企业应当明确安全生产管理机构，配备专职或兼职安全管理人员，确保其具备相应的专业知识和技能。其次，企业要制定安全生产规章制度和操作规程，覆盖安全生产的各个方面，如设备维护、作业许可、应急演练等，并确保所有员工知晓并遵守。再次，企业应当定期开展安全教育培训，提高员工的安全意识和自我保护能力，特别是针对新员工、转岗员工以及从事高风险作业的人员，要进行专项培训。此外，企业还需建立安全检查制度，定期对生产场所、设备设施、作业环境进行安全检查，及时发现并消除安全隐患。最后，企业应当为员工提供必要的安全防护用品，并监督其正确使用，确保员工在安全的环境下工作。

（二）风险评估与管控机制建立

风险评估是预防性监管的核心环节，企业应当建立科学的风险评估机制。首先，企业要识别生产经营活动中存在的危险源，包括化学危险品、高压设备、高空作业等，并对这些危险源进行分类评估，确定其风险等级。其次，企业应当制定风险管控措施，针对不同等级的风险采取相应的控制措施，如消除危险源、隔离危险源、采用安全设备、制定应急预案等。再次，企业要定期更新风险评估结果，根据生产工艺、设备设施、人员素质等因素的变化，及时调整风险管控措施。此外，企业还应当建立风险告知制度，将评估结果和管控措施告知员工，确保员工了解工作场所的危险因素和预防措施。最后，企业应当对风险评估和管控工作进行记录，形成档案，以便于后续的检查和审核。

（三）隐患排查治理体系构建

隐患排查治理是预防事故发生的重要手段，企业应当构建完善的隐患排查治理体系。首先，企业要建立隐患排查制度，明确排查的频次、范围、方法和责任人，确保隐患排查全面、系统。其次，企业应当制定隐患治理方案，对排查出的隐患进行分类，确定治理的优先级和措施，并明确治理的时限和责任人。再次，企业要建立隐患治理台账，对每项隐患的治理过程进行跟踪，确保治理到位。此外，企业还应当建立隐患排查治理的激励机制，对发现和治理隐患表现突出的员工给予奖励，提高员工参与隐患排查治理的积极性。最后，企业应当定期对隐患排查治理工作进行总结，分析存在的问题和不足，不断改进和完善隐患排查治理体系。

（四）安全投入与保障措施

安全投入是保障安全生产的重要基础，企业应当加大安全投入力度。首先，企业要按照国家规定提取安全生产费用，并专项用于安全生产设施设备的更新改造、安全培训教育、应急预案编制和演练等。其次，企业应当建立健全安全生产费用使用管理制度，确保安全生产费用用于安全生产相关事项，并接受相关部门的监督。再次，企业要积极采用先进的安全技术和设备，提高安全生产水平，如安装自动化监控系统、采用本质安全工艺等。此外，企业还应当建立安全生产风险抵押金制度，对高危行业企业实行安全生产风险抵押，确保企业具备应对突发事件的经济能力。最后，企业应当加强与科研机构、高校的合作，开展安全生产技术研究，提高安全生产的科技含量。

（五）监管机构指导与支持

监管机构在预防性监管中发挥着重要的指导和支持作用。首先，监管机构要加强对企业的安全生产法律法规和技术标准的宣传培训，帮助企业了解和掌握安全生产的要求。其次，监管机构应当建立安全生产专家库，为企业在风险评估、隐患排查治理等方面提供技术支持。再次，监管机构要定期组织开展安全生产检查，对企业的安全生产工作进行监督指导，帮助企业发现和解决安全生产问题。此外，监管机构还应当建立安全生产信息平台，为企业提供安全生产信息查询、咨询等服务，提高企业安全生产管理的效率。最后，监管机构应当加强与企业的沟通协调，及时了解企业的安全生产需求，并为企业提供必要的帮助和支持。

（六）社会监督与公众参与

社会监督和公众参与是预防性监管的重要补充。首先，监管机构应当建立安全生产举报制度，鼓励公众举报安全生产违法行为，并对举报人信息予以保密。其次，监管机构应当定期向社会公布安全生产监管信息，包括企业安全生产状况、事故查处结果等，接受社会监督。再次，监管机构要积极引导社会各界参与安全生产监督，如支持行业协会、媒体等开展安全生产宣传教育，提高公众的安全意识。此外，监管机构还应当建立安全生产听证制度，对涉及公众利益的安全生产事项，邀请公众参与听证，听取公众意见。最后，监管机构应当加强与社区、村委会的合作，建立安全生产联防联控机制，共同维护安全生产秩序。

三、安全生产预防性监管制度

（一）监管机构内部管理与职责划分

监管机构内部管理制度的完善是有效履行预防性监管职责的前提。首先，需明确内部各职能部门的职责分工，如法规标准处负责安全生产法律法规和标准的宣贯与修订，执法监督处负责现场检查和行政处罚，科技支持处负责推广先进安全技术和管理方法等。各部门之间应建立有效的沟通协调机制，确保监管工作的连贯性和协同性。其次，要建立健全内部考核评价制度，将监管工作成效与部门及个人的绩效挂钩，激励工作人员积极履职。再次，加强监管人员的专业培训，定期组织法律法规、技术标准、执法程序等方面的培训，提升监管人员的综合素质和执法能力。此外，要完善内部监督机制，设立内部审计或纪律检查岗位，对监管行为进行监督，防止权力滥用。最后，推动监管信息化建设，建立统一的监管信息平台，实现信息共享和业务协同，提高监管效率。

（二）监管技术与手段创新应用

科技创新是提升预防性监管效能的重要途径。首先，监管机构应积极推广应用信息化、智能化监管技术，如利用大数据、云计算等技术对企业的安全生产数据进行分析，实现风险的早期预警。其次，鼓励企业采用自动化监控设备，如视频监控、气体检测仪等，实时监测生产过程中的安全状况，并将数据传输至监管平台，便于监管机构远程监控。再次，探索应用无人机、机器人等先进设备进行现场检查，提高检查的效率和安全性，特别是在高危行业和危险区域。此外，开发安全生产风险评估软件，为企业提供科学的风险评估工具，帮助企业准确识别和控制风险。最后，建立安全生产信用体系，将企业的安全生产信用信息纳入统一平台，实施信用分级监管，对信用良好的企业减少检查频次，对信用差的企业加大监管力度。

（三）跨部门跨区域协作机制构建

安全生产涉及多个部门和区域，构建跨部门跨区域的协作机制是提升监管效能的关键。首先，建立由安全生产监督管理部门牵头，公安、消防、应急管理、行业主管部门等参与的联席会议制度，定期召开会议，通报情况，研究解决安全生产中的重大问题。其次，制定跨部门联合执法方案，针对特定行业或领域，组织多部门开展联合检查，形成监管合力。再次，建立信息共享机制，各部门之间共享安全生产相关信息，如企业注册信息、安全检查记录、事故查处结果等，避免信息孤岛。此外，加强跨区域协作，对于跨省、跨市的生产经营单位，建立区域协作机制，明确各方职责，协同开展监管工作。最后，建立应急联动机制，在发生安全生产事故时，各部门和区域能够迅速响应，协同处置，最大限度地减少事故损失。

（四）监管执法规范化与人性化

规范化和人性化是监管执法的基本原则。首先，制定统一的执法文书格式和执法程序，确保执法行为的合法性和规范性。其次，加强执法人员的培训，规范执法行为，避免选择性执法和人情执法。再次，推行说理式执法，在执法文书中详细说明执法依据、事实理由和处罚决定，提高执法的透明度和公信力。此外，注重教育引导，对于企业存在的轻微违法行为，以教育为主，帮助其改正，避免过度处罚。最后，建立执法过错责任追究制度，对执法不当造成不良后果的，依法依规追究责任，确保执法公正。

（五）监管效能评估与持续改进

对监管效能进行评估是持续改进监管工作的重要手段。首先，建立监管效能评估指标体系，从检查覆盖率、隐患整改率、事故发生率等方面，对监管工作进行量化评估。其次，定期开展监管效能评估，将评估结果作为改进监管工作的重要依据。再次，根据评估结果，及时调整监管策略，如针对检查发现的问题较多的行业或领域，加大监管力度。此外，建立社会评价机制，通过问卷调查、座谈会等形式，听取企业和社会公众对监管工作的意见和建议。最后，将评估结果和改进措施向社会公布，接受社会监督，不断提高监管工作的质量和水平。

四、安全生产预防性监管制度

（一）企业安全生产标准化建设指导

企业安全生产标准化建设是提升安全管理水平的重要抓手，监管机构需提供系统性的指导和支持。首先，监管机构应组织制定符合行业特点的安全生产标准化建设指南，明确标准化的基本要求和实施步骤，帮助企业在制度建设、流程优化、现场管理等方面提供具体指导。其次，建立安全生产标准化评审制度，委托具备资质的第三方机构开展评审工作，对企业的标准化建设情况进行客观评价，并颁发相应等级的证书。再次，对通过标准化评审的企业，给予政策激励，如在项目审批、资金扶持、税收优惠等方面予以优先考虑，鼓励更多企业参与标准化建设。此外，定期组织安全生产标准化建设交流活动，分享先进经验和典型案例，促进企业之间的相互学习和借鉴。最后，加强对标准化运行情况的监督检查，对未按标准要求落实的企业，责令限期整改，确保标准化建设取得实效。

（二）高危行业特殊监管措施

高危行业具有高风险、高危害的特点，需采取特殊的监管措施。首先，对煤矿、非煤矿山、石油天然气等高危行业，实行严格的准入制度，提高行业门槛，从源头上控制风险。其次，加强对高危行业企业安全生产条件的审查，确保其具备必要的安全设施设备、应急救援能力和安全管理水平。再次，建立高危行业企业安全风险评估机制，定期对企业进行风险评估，对风险等级较高的企业，加大监管力度，实施重点监控。此外，鼓励高危行业企业采用先进的安全生产技术，如瓦斯抽采、水害防治、自动化监控等，提高本质安全水平。最后，建立高危行业应急救援联动机制，加强应急演练，提高应急处置能力，确保一旦发生事故能够迅速有效处置。

（三）新兴行业安全监管前瞻

随着科技的发展，新兴行业不断涌现，监管机构需具备前瞻性，及时建立相应的安全监管制度。首先，加强对新兴行业安全风险的调研和分析，如新能源汽车、人工智能、生物技术等，识别潜在的安全风险，并制定相应的监管措施。其次，积极参与新兴行业安全标准的制定，推动行业安全标准的完善，为新兴行业的安全发展提供规范。再次，建立新兴行业安全监管试点，选择部分企业进行试点监管，积累监管经验，逐步推广至全行业。此外，加强与科研机构、高校的合作，开展新兴行业安全技术研究，提高对新兴行业安全风险的识别和控制能力。最后，建立新兴行业安全信息共享机制，及时收集和发布新兴行业安全信息，提高社会公众对新兴行业安全风险的认知。

（四）安全文化建设推动

安全文化是安全生产的软实力，监管机构需积极推动企业安全文化建设。首先，制定企业安全文化建设指南，明确安全文化建设的要素和内容，如安全价值观、安全行为规范、安全氛围等，为企业提供指导。其次，将安全文化建设纳入企业安全生产考核体系，对企业安全文化建设情况进行评价，并将评价结果作为企业安全生产等级评定的重要依据。再次，组织开展安全文化建设交流活动，分享企业安全文化建设的经验和做法，促进企业之间的相互学习和借鉴。此外，利用各种媒体平台，宣传安全文化理念，提高社会公众的安全意识，营造良好的社会安全文化氛围。最后，将安全文化融入企业日常管理，如通过安全标语、安全漫画、安全知识竞赛等形式，潜移默化地影响员工的安全行为，形成人人重视安全、人人参与安全的良好局面。

（五）监管资源优化配置

监管资源的优化配置是提升监管效能的重要保障。首先，根据地区安全生产形势和行业特点，合理配置监管人员，重点地区和重点行业应增加监管力量。其次，加强监管装备建设，为监管人员配备必要的执法装备，如执法记录仪、检测设备、通信设备等，提高监管效率和安全性。再次，建立监管资源共享机制，将不同部门、不同区域的监管资源进行整合，避免重复建设和资源浪费。此外，积极引入社会力量参与安全生产监管，如委托第三方机构开展安全检查、安全评估等，减轻监管机构的工作负担。最后，加强监管经费保障，确保监管工作所需经费得到及时足额到位，为监管工作的顺利开展提供保障。

五、安全生产预防性监管制度

（一）企业风险评估动态调整机制

企业风险评估并非一劳永逸，需要建立动态调整机制，以适应生产经营活动变化带来的风险演变。首先，企业应建立风险信息更新制度，要求wheneverthereisachangeinproductionprocesses,equipmentupgrades,newchemicalsubstancesintroduction,orpersonnelstructure,theenterprisemustpromptlyupdatetheriskassessmentinformation.Thisincludesmodificationstorisksourceidentification,hazardanalysis,andrisklevelclassification.其次，监管机构应定期或不定期地对企业风险信息更新情况进行检查，确保企业对风险变化的敏感性和响应速度。再次，根据行业发展趋势、事故教训、新标准实施等因素，监管机构可适时组织对行业通用风险的重新评估，并发布更新后的风险评估指南，引导企业同步调整自身的风险评估结果。此外，引入外部专家参与风险评估复核机制，对重点企业或重大风险点，可邀请行业专家、科研院所的专业人士进行现场评估或远程复核，提高风险评估的科学性和客观性。最后，建立风险评估结果的有效期管理，明确评估结果的有效期限，超过期限的企业必须重新开展风险评估，确保持续有效管控风险。

（二）隐患排查治理信息化管理

信息化手段的应用能够显著提升隐患排查治理的效率和效果。首先，推动企业建立隐患排查治理信息化管理系统，实现隐患的电子化记录、分级分类、责任分配、整改跟踪、闭环销号的全流程管理。系统应具备数据统计分析功能，能够自动生成隐患排查统计报表，直观展示隐患分布、整改进度、重复发生等情况，为企业管理者提供决策支持。其次，监管机构建立统一的安全生产信息化监管平台，与企业信息化管理系统实现数据对接，监管人员可通过平台实时查看企业的隐患排查治理情况，及时发现问题和不足，提高监管的精准性和时效性。再次，利用信息化平台开展远程视频巡查，对重点区域、关键环节进行不定时抽查，核实企业自查自纠情况，弥补现场检查的不足。此外，建立隐患排查治理信息共享机制，在企业之间、区域之间共享典型隐患案例和整改措施，形成群防群治的良好氛围。最后，将信息化管理能力纳入企业安全生产标准化考核内容，鼓励企业积极应用信息化手段提升安全管理水平，并对信息化建设先进的企业给予表彰和激励。

（三）企业应急能力评估与提升

应急能力是应对突发事故、减少事故损失的关键。首先，监管机构应制定企业应急能力评估标准，从应急预案的编制与完善、应急组织的健全、应急资源的配备、应急演练的开展、事故处置的效果等多个维度对企业应急能力进行综合评价。评估可采取资料审查、现场核查、模拟测试等方式进行。其次，督促企业根据风险评估和事故教训，不断完善应急预案，确保预案的针对性、实用性和可操作性，并定期组织预案演练，检验预案的有效性，根据演练情况及时修订预案。再次，指导企业加强应急物资和装备的管理，建立应急物资台账，定期检查维护应急设备，确保其处于良好状态，并明确应急物资的领取和使用程序。此外，鼓励企业建立应急志愿者队伍，开展自救互救培训，提高员工在紧急情况下的自救能力。最后，监管机构定期组织或指导企业开展综合性应急演练，特别是针对可能造成严重后果的重大事故，模拟事故场景，检验企业应急响应、指挥协调、协同作战的能力，并通过演练发现不足，推动企业应急能力的持续提升。

（四）社会监督与信息公开机制

社会监督和信息公开是强化企业安全生产主体责任、促进监管效能提升的重要途径。首先，完善安全生产举报奖励制度，设立并公布举报电话、邮箱、网站等多种举报渠道，明确举报受理范围、处理流程和奖励标准，鼓励公众积极参与安全生产监督，特别是对举报属实的重大隐患，给予相应的奖励。对举报人信息严格保密，保护举报人的合法权益。其次，建立安全生产信息公开发布平台，及时向社会公布企业安全生产许可、安全检查、隐患整改、行政处罚、事故查处等监管信息，提高监管工作的透明度，接受社会公众的监督。信息发布应遵循真实、准确、及时的原则，并注意保护企业的商业秘密和隐私。再次，定期发布安全生产风险预警信息，针对可能发生的区域性、行业性安全风险，及时向企业和公众发布预警提示，指导企业和公众采取必要的防范措施。此外，加强安全生产宣传教育，利用各种媒体平台，普及安全生产法律法规和安全知识，提高社会公众的安全意识和辨别能力，营造“人人关注安全、人人参与安全”的社会氛围。最后，畅通与企业、公众的沟通渠道，设立咨询热线、召开座谈会等，听取企业和公众对安全生产工作的意见和建议，及时回应社会关切，不断改进监管工作。

（五）监管责任追究与激励保障

明确的监管责任和有效的激励保障机制是确保预防性监管制度得以有效执行的关键。首先，制定监管人员岗位职责说明书，明确各岗位的监管职责、权限和工作要求，建立监管责任清单，确保责任到人。其次，建立监管工作绩效考核制度，将监管工作成效与考核结果挂钩，对工作表现突出的监管人员给予表彰和奖励，对工作不力、失职渎职的，依法依规进行问责，包括通报批评、行政处分等，情节严重的追究刑事责任。问责应基于事实依据，坚持公平公正原则。再次，加强对监管人员的日常管理和监督，建立监管行为记录制度，对监管人员的执法过程、执法决定等进行记录和备案，接受内部和外部监督，防止权力滥用。此外，为监管人员提供必要的培训、装备和经费保障，解决他们在执法过程中遇到的实际困难，保障其依法履职。同时，建立职业防护机制，关心关爱监管人员，为其购买相关保险，减轻其工作压力和风险。最后，建立监管纠错机制，对于因客观原因或判断失误导致的执法偏差，允许在一定程序下进行纠正，保护监管人员的积极性和创造性，鼓励其敢于担当、勇于负责。

六、安全生产预防性监管制度

（一）国际先进经验借鉴与本土化应用

在构建安全生产预防性监管制度时，积极借鉴国际先进经验具有重要意义。首先，监管机构应组织开展对主要发达国家和地区安全生产监管制度的系统性研究，重点关注其在风险预控、隐患排查、安全文化建设等方面的成功做法。例如，学习德国的安全生产标准化体系，其注重企业自我约束和持续改进；借鉴美国的职业安全与健康管理局（OSHA）的监管模式，其强调基于风险的执法和合作共赢。其次，需结合我国国情和行业特点，对引进的国际经验进行消化吸收和本土化改造，避免简单照搬。例如，某些国家的监管模式可能更侧重于市场机制，而我国则需要发挥政府监管的主导作用，同时也要引入社会监督和第三方服务的元素。再次，可以通过举办国际交流会议、互访考察等方式，促进国内外监管机构、专家学者、企业之间的深入交流，探讨适合中国实际的安全生产预防性监管路径。此外，鼓励国内企业参与国际安全标准认证，如ISO45001职业健康安全管理体系，通过与国际标准的对接，提