《中国财政学》课件 第三章 国家治理与财政职能

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节国家治理视域下的现代财政职能国家治理及其主要内涵通过本章学习，需掌握财政作为“国家治理的基础和重要支柱”的理论内涵，厘清其通过支撑制度供给、增强国家能力、维护公共利益和防范公共风险等机制，明确具体履行优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平与实现国家长治久安等职能的内在逻辑与实践路径，建立起“财政治理”的系统思维，提升运用财政视角分析国家治理现代化进程中的现实问题的能力，领会财政在有效市场与有为政府有机统一、彰显人民至上理念中的关键角色。核心逻辑出发点实践路径最终目标国家治理四大维度（制度、能力、利益、风险）。现代财政四大核心职能（配置、统一、公平、安定）。建立“现代财政治理”系统思维，推进国家治理现代化，彰显人民至上理念。

第一节国家治理及其主要内涵定义：国家治理是在中国共产党领导下，以政府为主导、市场为基础、社会为协同，通过制度创新和机制完善，实现公共事务有效管理的动态过程。其中，国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。目标：适应时代诉求的历史演进，核心是维护公共秩序、提升国家能力、保障公共利益、防范公共风险。关键要素：秩序系统（稳定安全）、赋权系统（保障权利）、创新系统（激发活力）国家治理的定义与目标国家治理的四大重点领域重点领域核心内容财政作用制度供给正式制度（法律、法规）+非正式制度（文化、道德）提供物质、技术、制度支撑国家能力建设市场增进能力+组织动员能力保障基础设施、统筹资源调配公共利益维护提炼公共价值、协调公私利益创造、分配、协调公共利益公共风险防范经济、社会、生态等领域风险防控构建安全屏障、风险转移缓释一、国家治理中的制度供给制度的分类正式制度正式制度的供给主体主要是国家，表现为国家的法律、法规、合同等。非正式制度非正式制度的供给主体是社会，是人们在长期社会交易过程中形成并得到社会认可和遵循的约定俗成、共同遵循的行为准则，如价值信念、文化传统、道德准则、风俗习惯、意识形态等。国家在制度供给中的作用供给主体国家是正式制度供给的主体，即使是非正式制度，国家在其供给过程中也发挥着重要的作用。非正式制度的执行也依赖正式制度。动态过程制度供给是一个动态的过程，制度也需随着经济社会发展环境的变化而不断演化和变迁，并与国家发展和治理相适应。制度供给过程核心定义从制度变迁的角度来看，国家治理的过程也是国家制度供给的过程，因为国家治理需要大量的制度安排来维护稳定、促进发展和繁荣社会。国家在制度供给的过程中，需与各类制度的需求者不断互动、博弈和调试。国家在制度供给的过程中，也是通过一定的公共资源来“生产”，只不过这种生产的过程和提供的形式与传统的公共产品（服务）有着很大的不同。财政的作用财政在国家制度供给过程中的作用主要是为构建国家组织体系和维护公共秩序提供基础和支撑。构建国家组织体系国家组织体系建构与运行的基础作为物质、技术与制度的三重支撑，财政不仅为政府机构提供经费与人力保障，还通过成本收益分析、预算程序与法律化安排，为国家组织体系的形成、稳定与制度化运作奠定基础。引导国家组织体系动态调整的关键机制面对外部环境变化，财政通过职能优化、机制重构与体制调整，能够主动引导国家组织内部关系的演变，推动其适应性与协同性的提升。国家组织体系绩效提升的重要依托财政通过影响公共资源配置效率、调节内部协同机制、增强外部协调能力以及改善外部稳定性，直接作用于国家组织体系的运行效能，保障其可持续与高效治理。保护、控制与权利开放制度的稳定性、有效性与创新性财政通过收入、支出及预算平衡机制维护制度稳定，保障机构运转与政策执行，增强社会预期与信心；通过合理划分政府事权与支出责任、推进税收改革等方式确保制度有效运行；并通过财政补偿、转移支付及税收优惠等机制激励制度创新，平衡利益结构，为改革提供动力，持续提升治理活力。旨在保障社会结构稳定、规范实施及冲突可控。随着社会复杂性增加，财政支出规模的扩张体现了政府活动范围的扩大，公共秩序因此成为核心的社会公共需要与国家治理重点。财政以国家控制为主导，统筹协同政治、经济、文化及生态等各领域关系，激发市场与社会主体的自我秩序维护机制，从而促进国家长治久安。维护公共秩序分类：国家治理依赖“国家能力”的支持，按照主流理论的观点，国家能力建设主要包括市场增进能力建设和国家组织动员能力建设。二、国家治理中的国家能力建设市场增进能力主要指通过有效市场和有为政府两种路径相互协调配合提高国家治理体系中的市场效能。市场增进能力建设市场基础设施建设提高市场增进能力的基础和前提，市场基础设施主要包括要素市场、营商环境、市场法律、市场信用、产权制度等，其作用在于为市场的发育和有效运行提供基础条件，为市场活动提供“规则”和预期，为市场经济体制改革提供制度保障。通过赋权在中央与地方、政府与市场、市场与社会之间形成权利的平衡和利益的兼容，中央政府向地方政府权利开放，激发地方政府积极参与地方事务治理；政府向市场和社会权利开放，允许企业、个人和社会组织参与更多的经济和社会事务。市场权利分类：国家治理依赖“国家能力”的支持，按照主流理论的观点，国家能力建设主要包括市场增进能力建设和国家组织动员能力建设。国家组织动员能力指国家通过强大的行政组织体系和财政汲取，来实现社会控制和宏观调控。国家组织动员能力建设财政动员机制单位制是一种在既有体制（科层制）下进行权力和资源配置的各个行政层级结构，以及完全嵌套成为庞大治理体系的总体结构；项目制则是一种打破纵向的层级性安排（条条）和横向的区域性安排（块块），为完成一个专门的预期公共事务目标而将常规组织中的各种要素加以重新组合的动员机制。公共财政的应急动员机制应当属于国家应急反应机制的一个重要组成部分，从财政的角度来说，主要是为及时化解公共危机提供财力保障，并辅以相应的政策调整和具体措施。应急动员机制公共利益的定义指从私人利益中提炼和抽象出来能够满足政治共同体中全体人民或大多数社会成员的公共需要，经由公共程序并以政府为主导所实现的“公共价值”形态。国家治理的根本目标：维护公共利益国家治理的根本目标是维护公共利益，因此必须存在一种机制，能够从私人利益中提炼和抽象出公共利益，并恰如其分地协调好私人利益与公共利益之间的关系。三、国家治理中的公共利益维护三、国家治理中的公共利益维护工人阶级领导的社会主义国家国家的一切权力属于人民，人民性是新时代中国特色社会主义财政的本质属性。财政的人民性体系现代财政所固有的“取之于民，用之于民”的内涵使其成为公共利益维护的天然机制和制度安排。财政支撑国家治理财政支撑和保障国家治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造。人民管理国家事务确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务。公共利益的创造和实现一方面，财政可以通过税收的方式从社会汲取公共资源并以此为基础向社会提供独特的产品和服务，增加公共收益，降低公共利益由市场提供的成本，实现公共净收益。另一方面，财政还可以通过激励机制和补偿机制，激发各类社会主体为创造和增进公共利益提供自愿服务。公共利益的增加和协调一方面，财政政策通过促进经济发展为公共利益的增加与分配提供基础；另一方面，财政政策进一步通过分配机制对各类公共利益进行平衡和协同。此外，财政政策还可以通过补偿机制，对公共利益分享过程中的受损群体进行补偿。公共利益维护公共利益维护四、国家治理中的公共风险防范每个人消费的公共产品数量相等国家安全的重要性国家安全是安邦定国的重要基石，国家治理的过程也是不断应对各类社会矛盾、防范公共风险、维护国家安全的过程财政安全的角色财政安全是筑牢国家安全屏障的底线，财政只有在确保自身安全发展的前提下，才能够担负起国家治理的基础和重要支柱的历史使命。财政在国家安全的作用财政能够在全球资源配置和风险分担中保障国家发展和安全。防范财政风险需要防范和化解财政领域的重大风险总体国家安全观树牢总体国家安全观，构筑财政安全屏障，是化解和治理公共风险的关键。无论是加强国家安全体系和能力建设，还是强化国家经济安全保障、全面提高公共安全保障能力、维护社会稳定和安全，均需要由财政提供基础和保障，通过在不确定性的世界里面构建确定性，为抵御风险的免疫系统提供支撑条件。四、国家治理中的公共风险防范面对公共风险，财政治理是核心财政的作用和定位主要表现提高财政风险意识、转变风险控制观念，树立总体国家安全观和财政安全观，综合运用财政政策统筹和协调发展和安全，通过有效的财政政策机制来降低公共风险发生的诱因概率，通过财政能力建设提升国家抵御公共风险的治理能力。第二节国家治理视域下的现代财政职能推动转型匹配支撑中国式现代化提出新要求交汇点国家治理体系历史传承经济社会发展水平人民选择文化传统现代财政职能历史条件走过的实践道路依赖的制度基础优化资源配置维护市场统一促进社会公平实现国家长久治安国家治理与现代财政职能的互动逻辑定义：指现代财政在推动多种形态资源（资金、资产和资本）有效配置、进行经济治理等方面所具有的内在功能及其发挥的作用。政府部门主要是指政府机构，也包括非政府的其他公共部门；公共资源不仅包括财政资金，还包括财政供养人员、国有资源、国有资产和国有资本等。财政收支行为财政资源配置中的财政资金配置主要是通过财政收支行为予以体现，包括财政收支规模、财政收支结构、财政收支的分布等方面财政宏观调控与经济治理宏观调控是优化资源配置职能的重要内容，其既包括社会总供给总需求的调节，又包括国有资产的配置，以及宏观调控的内在协调和监督。表现形式财政资源配置中的人员配置主要是通过财政供养人员的管理进行体现，政府活动的领域大多为劳动密集型领域，需要一定规模的人员投入，并与财政资金结合在一起通过一定的供给方式来生产和提供公共产品和服务，财政供养人员规模、结构和分布直接影响着公共资源配置的成本、效率和效用财政供养人员的管理国有资源与国有资产的管理国有资源和国有资产在公共资源中占据着特殊的地位，是公共资源配置的压舱石，财政对国有资源与国有资产的管理，不仅直接影响着市场中的资源配置，同时还影响着公共资源配置的能力。一、优化资源配置职能定义：指现代财政在完善要素市场、推动市场有效流通、维护公平竞争的统一市场体系方面所具有的内在功能及其发挥的作用。建立“统一领导、分级管理”的财政体制，完善激励约束机制，调动地方积极性。中央政府既要通过财权和事权的“赋权”来调动地方积极性，也要通过财权和事权的“控权”来抑制地方积极性发挥所产生的不利影响创新财政支持方式，加快统一市场的基础设施建设和完善，支持完善统一的产权保护制度、市场准入制度、公平竞争制度和社会信用制度，加快推进有利于市场统一的公共基础设施建设。表现形式完善生产要素市场，提高资源流动性。深化户籍制度改革，强化基本公共服务保障。打破金融垄断，健全市场化利率形成机制。推进土地要素市场化改革，健全城乡统一的建设用地市场建立有效的财政补偿机制和协调机制，通过转移支付机制创新，结合区域重大战略、区域协调发展战略实施，优先开展区域市场一体化建设工作，建立健全区域合作收益分享与成本分担机制二、维护市场统一职能定义：指现代财政在加强社会保护、规范收入分配秩序与财富积累、实现社会公平正义方面所具有的功能及其发挥的作用。财政加强社会保护运用预算、税收、体制等政策工具，调节政府与市场、政府与社会以及各级政府间的关系，激发社会活力、实现人的全面发展。规范收入分配秩序和财富积累机制（1）完善以市场为基础的初次分配制度，提高劳动报酬在初次分配中的比重，提高低收入群体的收入，扩大中等收入群体；（2）履行好政府再分配调节职能，加大税收、社会保障、转移支付等调节力度和精准性，合理调节城乡、区域、不同群体间的分配关系，缩小收入分配差距，编密织牢社会安全网；（3）支持发挥好慈善组织在扶老、救孤、恤病、助残、扶贫、济困、优抚等方面的作用；（4）健全国有资本收益分享机制，完善国有资本收益上缴公共财政制度；（5）建立完善个人收入和财产信息系统，支持健全现代支付和收入监测体系，推动落实依法保护合法收入，合理调节过高收入，取缔非法收入，遏制以垄断和不正当竞争行为获取收入；（6）引导树立正确的家庭财富观，倡导家庭内部和家族内部的资源流动，助力通过家庭建设缩小家庭内部、家族内部的收入差距。三、促进社会公平职能坚持和完善中国特色社会主义政治制度，是中国财政实现国家长治久安职能的基础和逻辑起点。指现代财政在坚持和完善中国特色社会主义基本政治制度、实现政治稳定、增进人民福祉方面的内在功能及其发挥的作用。定义健全人大代表和人民群众参与预算管理的机制，在制定财政政策、编制预算、执行预算和推进改革的过程中，通过多种途径和形式，听取人大代表的意见建议。不断完善民族地区转移支付制度，加大对民族地区高质量发展的支持力度，为民族区域自治基本政治制度运行提供基础、激励和条件，成为巩固和发展民族区域自治制度和民族团结的重要保障。支持基层民主自治体系建设，充分保障基层民主实现。坚持和完善中国特色社会主义政治制度，还进一步表现为财政的政治监督功能。（一）坚持和完善政治制度四、实现国家长久治安职能政治秩序民主与法治：财政通过预算法治化推动政府治理科学化与规范化，为国家法治进程提供制度保障。层民主体系国家能力建设财政全面支持国防和军队现代化，捍卫国家主权与统一；推动政府机构与行政体制改革，优化职能、深化简政放权、改善营商环境、创新监管方式，从而增强政府公信力与执行力；通过赋予地方政府更多行政与财政自主权，提升行政效率；同时，通过加大对发展中国家及欠发达国家的援助力度，积极推动构建相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系，服务于人类命运共同体的建设。（二）实现政治稳定核心定义财政收入取之于民，用之于民，财政支出要提质增效，用得其所，回应人民的关切和需求，让老百姓更多受益，发挥更好的效果。改革