我国地方政府行政改革问题及对策浅析

PAGE12PAGE11PAGE4标题:我国地方政府行政改革问题及对策浅析

摘要胡锦涛秘书长在成立以来的17年中，提议“加快制定一项全面的管理改革方案，重点是职能改革、关系合理化、结构优化以及提高效率、加强问责制，合理分工、决策科学、顺利执行和对健全管理的监督，加强组织一体化，“考虑建立全面和职能性的部门结构，并建立部门间协调和协作机制。”第十八届党代会通过了一项关于深化行政改革和国务委员会体制改革方案的新意见。目前，地方政府系统的改革远远落后于计划，重点是优化结构的必要性，深入审查优化行政组织结构和深化地方政府体制改革的问题是一个紧迫的问题。【关键词】：地方行政管理体制；改革；问题对策

目录TOC\o"1-3"\h\uHYPERLINK\l_Toc24330错误!未指定书签。HYPERLINK\l_Toc25447目录 PAGEREF_Toc25447错误!未指定书签。HYPERLINK\l_Toc2772错误!未指定书签。HYPERLINK\l_Toc17142（一）行政改革中割裂了政府组织结构优化和政府职能转变的关系 PAGEREF_Toc17142错误!未指定书签。HYPERLINK\l_Toc27524错误!未指定书签。HYPERLINK\l_Toc10862（三）以往行政管理体制改革中关于组织结构改革的规范化、法制化程度较低 PAGEREF_Toc10862错误!未指定书签。HYPERLINK\l_Toc420错误!未指定书签。HYPERLINK\l_Toc18194（一）政府职能转变缓慢，影响服务能力提升 PAGEREF_Toc18194错误!未指定书签。HYPERLINK\l_Toc16583错误!未指定书签。HYPERLINK\l_Toc13345（三）中国不少地方政府尚未建立起公共财政体制 PAGEREF_Toc13345错误!未指定书签。HYPERLINK\l_Toc15702错误!未指定书签。HYPERLINK\l_Toc10715（一）调整组织架构，完善地方行政组织管理体系 PAGEREF_Toc10715错误!未指定书签。HYPERLINK\l_Toc30222错误!未指定书签。HYPERLINK\l_Toc75852.逐步撤销市管县，形成中央和地方三级政府的行政管理格局 PAGEREF_Toc7585错误!未指定书签。HYPERLINK\l_Toc32279错误!未指定书签。HYPERLINK\l_Toc92401.建立公共行政体制 PAGEREF_Toc9240错误!未指定书签。HYPERLINK\l_Toc13592错误!未指定书签。HYPERLINK\l_Toc11649（三）建构区域地方行政协调管理机制，实现经济区域化 PAGEREF_Toc11649错误!未指定书签。HYPERLINK\l_Toc25788错误!未指定书签。HYPERLINK\l_Toc137232.建立省级以下的区域行政协调管理机构 PAGEREF_Toc13723错误!未指定书签。HYPERLINK\l_Toc6012错误!未指定书签。HYPERLINK\l_Toc3021（一）把建设服务型政府作为战略目标，健全、完善公共服务机制 PAGEREF_Toc3021错误!未指定书签。HYPERLINK\l_Toc23218错误!未指定书签。HYPERLINK\l_Toc157212.建立健全社会矛盾调节的工作机制 PAGEREF_Toc15721错误!未指定书签。HYPERLINK\l_Toc28221错误!未指定书签。HYPERLINK\l_Toc15178参考文献： PAGEREF_Toc15178错误!未指定书签。过去，我国地方政府制度的改革，虽然也指出需要改革组织结构，但常常导致在理论和实践上缺乏科学基础的错误倡议，不仅没有优化本组织的结构，反而使其成为一个组织。一、地方行政管理体制改革存在的主要问题（一）行政改革中割裂了政府组织结构优化和政府职能转变的关系政府的职能是负责和负责适应社会环境的需要，政府的组织结构是履行其职责的手段，因此，政府的组织结构与政府的职能密不可分。过去的改革往往将优化政府组织结构与改变政府职能之间的关系分开，自1980年代中期以来，所有改革都大力推动了政府职能的转变。但是，体制合理化，往往归结为机构合并、文化改革和被解散的机构的复兴，从以前的改革到最后，一直是一项艰巨的任务，因此，政府职能的转变取决于政府结构的优化，而政府结构的优化又必须以政府职能的转变为基础，这是将政府职能转变为现实的唯一途径。（二）行政改革中将构建科学合理的组织结构和创新管理模式割裂开来目前的行政制度是在高度集中的规划经济中发展起来的，在这种经济中，各级政府都是庞大而完整的，其职能从上到下。在以前的改革中，这种组织结构将决策、执行和监测结合起来，其形式是“组织结构”。它没有受到很大的影响，而且往往是以承认这种结构的模式为基础的，这将建立一个科学上合理的组织结构与创新管理模式区分开来。决策、执行和监督职能：虽然我国不能采用西方模式，但必须建立一个决策、执行和监督权力适当下放的政府制度。（三）以往行政管理体制改革中关于组织结构改革的规范化、法制化程度较低本组织结构改革的“标准化和制度化”有两个含义：一方面，必须在充分运作的基础上进行行政组织改革；另一方面，必须有一个有效的执行权力监测和控制机制。自该国实行改革以来，对行政和管理制度进行了六次改革，本组织结构改革的标准化和制度化程度很低，例如，国务委员会的组织机构极为简单，没有发挥作用。由于缺乏一个组织良好的法律和行政制度，导致建立了大量的临时机构，即一些地方行政当局，因此，在这方面，我国代表团欢迎秘书长的报告。这些没有法律依据的机构不仅损害了组织结构的合法性，而且还加剧了运作中的不正常现象，这些机构是以指挥部、办公室等的名义建立的。二、我国地方政府改革问题的成因在人类社会发展进程中，政府职能的内容和结构往往取决于行政环境和社会的公共需要，人类社会治理职能结构的总体发展趋势是迫使政府从占主导地位的政府转变为受治理的政府。然而，与美国和联合王国等发达国家相比，在加强公共行政职能和提高公共行政能力方面的情况则是如此，在这方面，我们注意到，联合国秘书长的报告指出，联合国系统各组织的行政首长协调理事会（行政首长协调会）已采取措施，加强公共行政的管理。在建立一个为我国服务的政府方面仍然存在很大的差距。（一）政府职能转变缓慢，影响服务能力提升西方发达国家已经适应了国际竞争和社会变革的要求，特别注意政府的公务员制度改革，优先考虑对人力资本和公共就业服务的投资。例如，在联合王国，这一改革在很大程度上取决于公共部门的改革。布莱尔首相在1997年就职后，通过一系列促进教育和促进就业的政策，推动了社会福利国家的结构改革，使联合王国的失业率在2005年3月下降到2.6%，并建立了一个义务教育制度。经过30年的改革，中国各级政府的公共行政职能发生了重大转变，但总体而言，政府的公共行政和社会服务职能仍然薄弱，政府职能的过渡缓慢，与发达国家相比，“越权”和“缺席”政府的存在是显而易见的，例如，一些地方政府继续主宰着经济。政府把重点放在私营部门的资本吸引和投资上，并取得迅速的成果，国内生产总值有意义的增长和良好的业绩，而对公共产品的投资是缓慢的，没有人愿意这样做，特别是迄今为止一直在增长的一些地方政府。它们以不规则的方式收取和分配会费，远远超出了政府的任务规定，在建立市场经济秩序和体制方面做得不够，这是“越权”和“赤字”的典型组合。（二）公共服务体系和机制不成熟目前，中国的城市化程度最高，人口最多，就业人口最多，老龄化人口最多。人口的社会和公共需求迅速增长，对我国政府的公务员制度提出了巨大要求，符合到2050年实现中国发展水平和初步现代化的目标，到2050年，中国的城市化速度必须达到70%至80%，这意味着今后50年每年将有1000万至1200万人从农村向城市迁移，这就迫切需要改善政府的公共服务。考虑到建设一个全面福利社会的目标和改进社会主义市场经济体制的必要性，该国的公共服务系统不够健全，无法满足人民日益增长的社会和公共需求。建立一个中国特色的公务员制度既是一个复杂的制度项目，也是一个渐进的过程，目前，我国的公务员制度有四个缺点:1.不符合健全和发达的社会主义市场经济的要求；2.它们不符合充分实现较不繁荣社会的目标的必要性。在西方发达国家，建立一个服务政府的工作重点是建立和改善公共财政制度，增加对公共服务的公共投资。中国许多地方政府还没有建立起公共财政体系，政府对公共服务的投资远远没有发挥作用，中国目前的公共支出模式也以建设资金的强劲流入为特点。在政府没有比较优势、过度投入市场机制应发挥主要作用的领域，特别是在具有竞争力和有利可图的领域，政府在建设经济方面花费的费用显然很高，而政府在建设经济方面花费的费用却很高。社会服务显然很低，解决这一问题的根本办法是建立公共财政制度，调整公共开支的方向，将生产性投资资金转变为公共服务资金4.与深化政治体制改革和加快民主政治建设进程的必要性不符。（三）中国不少地方政府尚未建立起公共财政体制在西方发达国家，建立一个服务政府的工作重点是建立和改善公共财政制度，增加对公共服务的公共投资。中国许多地方政府还没有建立起公共财政体系，政府对公共服务的投资远远没有发挥作用，中国目前的公共支出模式也以建设资金的强劲流入为特点。在政府没有比较优势、过度投入市场机制应发挥主要作用的领域，特别是在具有竞争力和有利可图的领域，政府在建设经济方面花费的费用显然很高，而政府在建设经济方面花费的费用却很高。社会服务显然很低，解决这一问题的根本办法是建立一个公共财政系统，调整公共开支的方向，将生产性投资资金转变为公共服务资金。

三、优化地方行政组织结构，深化地方行政管理体制改革的对策该党在第十七届大会上指出，“公共行政改革是深化改革的一个重要因素，迫切需要制定一项全面的行政和管理改革方案，重点是职能转变、结构优化和改革。提高效率、问责制、合理分工、决策科学、顺利执行和监测健全的行政制度，以便在今后的行政管理中充分落实这一精神，并消除组织结构中的缺陷。改革的目的是以多层面和多方面的方式优化地方政府的组织结构。（一）调整组织架构，完善地方行政组织管理体系优化地方政府的组织结构，首先是精简报告关系和降低行政管理水平。根据目前世界上191个国家和领土的初步统计数字，地方政府以二级或三级多数（约67%）为基础，只有21个国家（11%）超过三级：例如，在印度，三级国家行政区制度适用于区一级；美国领土与我们相似，只有州市镇制度并存。还有三级市镇的国家制度必须利用在优化海外行政组织方面的积极经验，并适当降低本国行政组织的水平，从目前的四级制度过渡到三级制度：调整目标应以宪法为基础，条件允许时，应以省、市各级现行地方政府结构为基础，根据《宪法》的规定，县和村一级的行政机构将逐步成为省、县和村一级的行政机构，为此，中央和地方分权制度需要进一步发展。1.要扩大中央对省级政府的直管面，适当缩小省级行政区规模所谓扩大中央政府与省政府之间的直接关系，就是增加省政府的数量，缩小省政府的规模，省政府的管理规模和规模不再能满足经济发展的需要。例如，就美国而言，其领土的面积与我国的面积大致相同，但其人口约为四分之一，有50个国家，这是一个需要在全球化背景下加以缩小的国家。我们只有34个省，在国际一级，6000万人口的规模相当于大国，我们的一些省份仅在人口方面就在世界上是大国，从管理角度看，不利于经济、社会和文化发展。教育、社会等。从理论和实践的角度看，该国各省政府的数目应在50至80之间，每个省政府管辖下的人口不应超过2000万人。中央政府的任期过长，因此难以执行公共政策和支付资金转移，这是中央政府在地方一级的两个最重要的行政手段。资金转移的支付往往不正确，使用不当，因此，如果具备必要的条件，该国可以将目前的省级地区数目增加到50个，这不仅解决了实质性问题，而且还解决了其他问题。它还将为取消市辖区和建立省县奠定坚实的基础。2.逐步撤销市管县，形成中央和地方三级政府的行政管理格局在过去几年中，浙江省开始在全国范围内扩大“强势县”，从2002年起，在全国范围内扩大了“强势县”。所有省份都进行了试点改革。扩大行政区有三个好处：一方面，它降低了行政管理水平，提高了政府管理的效率；另一方面，它消除了市和区系统的缺陷；另一方面，它有助于解决城乡双重结构问题，缩小了地区之间的差距。农村和城市地区，有效解决生计农业的问题，因此，扩大州政府的权力可以为各省的郡提供坚实的基础。该省通过直接控制地区财政和适当下放经济管理权，继续保持对地区的市镇行政权力。在下一阶段，地区和城市将被分割，城镇和地区将不再相互依存。随后，对市政府进行了改革，必须合理扩大市辖区，使机构和人员合理化，符合条件的市镇成为直接管理的市镇。在省或县一级的市一级，把这个城市赶出去，把这个省变成现实。这一系列改革已导致中央、省、县和乡村各级政府的成立，行政网络系统效率高、运作敏捷。因此，金字塔形逐步转变为一个中央、省、县和村各级的组织结构。（二）按职能模块设置大系统综合管理机构，建立公共行政体制为了将政府职能的改革与行政组织结构的优化结合起来，有必要提高政府服务的质量和水平，过去对行政和管理制度的改革最初解决了划界问题。政府与市场之间的界限，但忽视了政府职能的机构间分配，导致公共部门结构不健全，难以进行综合协调，管理费用过高，影响到政府职能的深刻转变的因素。1.建立公共行政体制为此，必须坚持改革政府职能和优化政府结构的原则，强调政府职能在政府间部门和政府部门之间的二级分配，以及政府在经济管制、市场管制、社会管理和公共行政方面的合理和科学的职能分配。职能和体制的协调统一、大型系统的综合管理结构将以职能单元、公共行政结构和促进具有广泛职能和小型机构的“部门”系统为基础。1.政府公共行政机构，以各部和执行局为基础；综合治理需要为建立一个部委系统创造条件。综合治理通常需要一个由主要部委组成的系统。总的来说，西方国家的中央政府有14至21个机构，包括14个美国内阁部、12个日本政府内阁部、大约17个联合王国政府中央办公室和大约15个德国政府中央办公室。跨部门和跨部门，即工业、工业和整个社会的管理。随着市场经济的发展，政府的公共服务正朝着服务一体化的方向发展。政府间治理和跨部门治理已成为政府治理的一个重要问题，各国政府必须实行综合管理，加强机构间和跨部门治理。目前，国务委员会有30个，与西方发达国家相比，中央政府机构的数量更多，需要进行适当的调整，我们希望把政府部门纳入主流，并采用联合国开发计划署（开发计划署）的模式。工业、工业和社会各主要部门的管理，执行全面运作和综合管理的原则，建立协调对外贸易、国内贸易和经济的一体化经济管理机构，建立大社会的一体化行政管理大文化与交通。2.改革执行体制，建立执行局体制在过去30年中，该国行政系统的改革往往只注重政府各部的结构改革，而没有考虑到各部门内的决策和执行职能的调整。鉴于公共行政利益、部门利益、执法不力、执法效率低下等，现实情况要求改革我们的行政和管理制度，重点是改革执行机构，改组该部门的决策和执行职能。根据美国、联合王国和新西兰在建立反恐执行局方面的经验，我们可以实行严格的合同管理、业绩管理、法治和各执行机构的综合管理，当然，并非所有政府部门都应设立执行局，除其他外，可在服务目标明确的部门设立执行局，并取消目标群体，但须经行政首长适当控制。在企业管理、社会保障和运输等部门明确执法，执行程序明确，立法是适当的，但是，在需要高度艺术性管理的部门设立一个执行委员会是不可取的，不明确的程序和高度的公开性，但可具体加以规定，例如通过考绩制度加以规定。（三）建构区域地方行政协调管理机制，实现经济区域化为了解决由于中国统一的领土组织制度而阻碍该区域经济发展的问题，可以建立一个区域间经济协调机制，但不应与之相违背。由于在全国各地建立了几个主要的经济中心，从而形成了经济区，在大多数省份也建立了一个以上的经济中心，并建立了相应的小规模经济区。在许多区域经济繁荣的基础上建立区域经济协调管理机制，不仅有助于消除地方保护主义和国内市场支离破碎的现象，而且有助于避免工作重复。区域化的经济协调机构可以领导和协调区域间经济，综合全面的经济发展，促进统一分工与合作，同时，区域化的经济协调机构也可以发挥作用，促进利用区域经济的相对优势，这将大大有助于区域经济发展。1.建立省级以上的区域行政协调管理机构省和区域行政协调机构的结构应以经济区的分配为基础。区域行政协调机构不是政府一级的机构，而是国家以下各级行政部门的协调机构，其主要职能是整合该区域的经济发展，促进优化资源分配，并使该区域的工业结构合理化。这主要包括制定工业、投资、财政、就业等方面的政策，将与中央政府分享。该省经济方面的管理权将移交给地区行政协调管理局，这将解决各省之间区域经济矛盾的根本问题。2.建立省级以下的区域行政协调管理机构有人指出，这种现象影响到边远地区的经济发展，在这些地区，应当在国家以下各级建立行政协调机构，以解决这些地区的经济问题。国家以下一级（但仅在省一级）的地区行政协调管理局（地区行政协调局），这一行政协调机构将具有副省一级的地位。它将在经济发展方面获得真正的独立，克服该区域各国政府的抵制，并在区域经济中取得成功。

四、关于更好的进行地方行政改革的其他建议（一）把建设服务型政府作为战略目标，健全、完善公共服务机制建立一个服务政府不是一项临时措施，而是一项战略目标和任务，以便从政府改革的角度出发，深化行政机构的体制改革。服务性政府意味着政治模式的根本转变：从以人民为中心的政治模式转变为以服务于人民为中心的政治模式，前者侧重于“婚姻状况”，后者侧重于“法官”，如果我们将这一重要的变革作为一项战略目标和任务，我们就能够通过促进旨在建立服务政府的政府改革，促进中国的政治制度改革和政治发展。建立一个服务政府不应是一个时代的口号，也不应是一种言辞或一种角色。中国政府改革和各级服务政府的关键是深化行政体制的改革，改善和改善公共行政的机制。建立以服务为基础的政府是中国政府的一项重大改革，重点放在：国家职能的转变。在市场经济中，现代政府主要向社会提供公共货物和服务，有效地处理每个独立的市场主体都无法解决的公共问题，确保和维持正常的社会经济秩序，实现和谐的经济和社会发展。政府必须建立、改进其治理机制并使之现代化。1.适应我国社会结构和利益格局的发展，创新民意表达及调解机制中国的大多数利益集团一般都没有适当的组织模式或固定的组织结构，而是以灵活、自发和临时的方式举行会议，以协同方式表达其特殊利益。为协调各有关群体之间的关系和及时解决出现的矛盾而建立的协会、商会、联合会等，需要适应国家社会结构和利益模式的变化，建立创新的公众舆论表达机制。需要建立多方面的交流平台，将公共利益主张纳入制度、政策和法律渠道。2.建立健全社会矛盾调节的工作机制第一是建立一个强大、敏感和有效的社会冲突预警机制，第二是加强社会保障机制。这些都是适当的心理社会调控机制，第四个是适当处理社会矛盾的应对机制。必须动员整个社会提高应对措施的效力，并使公民和社会组织在应对措施中发挥重要作用。（二）深化行政体制改革，尽决建立起公共财政体系政府的改革和服务政府的建立，首先必须建立一个公共财政系统，作为服务政府的实际基础，公共行政的一个基本观点是，“预算是政府