A市政府债务风险存在的问题及对策研究

PAGEPAGEIVA市政府债务风险存在的问题及对策研究专业：行政管理学生：指导老师：摘要政府债务在地方社会经济发展中扮演了重要角色，但日益扩大的债务规模却给地方财政带来了巨大的支出压力。一旦发生债务风险，将对当地政府的治理和经济社会发展造成较大威胁。地方政府债务风险的防范与化解对地方政府发展至关重要。现阶段，我国对于地方政府债务问题的研究时间较短，虽逐渐提高重视程度，加大整顿力度，但有些问题依然存在。本文以A市为例，首先概括了A市地方政府债务发展的现状，然后深入分析了A市地方政府债务风险存在的问题，归纳了A市地方政府存在的债务规模风险、偿债压力风险、举借空间风险和债务管理风险，接着剖析了问题的成因，主要包括政府财权与事权不匹配、A市大规模经济投入、举借债务缺乏规划、债务偿还严重依赖土地出让收入。最后有针对性地探讨了A市政府债务风险管理的对策，建议A市通过优化地方政府财政收支结构、建立主要领导负责机制、建立科学的风险评估体系来降低债务规模风险；通过严格举借主体和偿还责任、建立科学的风险评估体系来降低偿债压力风险；通过打造区域特色产业、提高财政收入水平来降低举借空间风险；通过强化债务资金绩效管理、提高债务管理水平、推进隐性债务化解、建立债务管理监督制度来降低债务管理风险。关键词：地方政府债务债务风险风险管理

ResearchonProblemsandCountermeasuresofgovernmentdebtriskincityAMajor:AdministrativeManagementStudent:Supervisor:AbstractGovernmentdebtplaysanimportantroleinlocalsocialandeconomicdevelopment,buttheincreasingscaleofdebthasbroughthugeexpenditurepressuretolocalfinance.Oncethedebtriskoccurs,itwillposeagreatthreattothegovernanceofthelocalgovernmentandeconomicandsocialdevelopment.Thepreventionandresolutionoflocalgovernmentdebtriskisveryimportanttothedevelopmentoflocalgovernment.Atthisstage,thestudyoflocalgovernmentdebtinChinaisrelativelyshort.Althoughwegraduallyincreasethedegreeofattentionandstrengthentherectification,someproblemsstillexist.Takingcityaasanexample,thispaperfirstsummarizesthecurrentsituationofthedevelopmentoflocalgovernmentdebtincitya,thenanalyzesindepththeproblemsoflocalgovernmentdebtriskincitya,summarizesthedebtscalerisk,debtrepaymentpressurerisk,borrowingspaceriskanddebtmanagementriskoflocalgovernmentincitya,andthenanalyzesthecausesoftheproblems,mainlyincludingthemismatchbetweengovernmentfinancialpowerandadministrativepower,large-scaleeconomicinvestmentincitya,lackofplanningforborrowingdebtDebtrepaymentdependsheavilyontheincomefromlandtransfer.Finally,thepaperprobesintotheCountermeasuresofgovernmentdebtriskmanagementincitya,andsuggeststhatcityashouldreducethedebtscaleriskbyoptimizingthelocalgovernment'sfinancialrevenueandexpenditurestructure,establishingthemainleadershipresponsibilitymechanism,andestablishingascientificriskassessmentsystem;Reducetheriskofdebtrepaymentpressurebystrictlycontrollingtheborrowingsubjectandrepaymentresponsibilityandestablishingascientificriskassessmentsystem;Reducetheriskofborrowingspacebycreatingregionalcharacteristicindustriesandimprovingtheleveloffiscalrevenue;Reducetheriskofdebtmanagementbystrengtheningtheperformancemanagementofdebtfunds,improvingthelevelofdebtmanagement,promotingthedissolutionofimplicitdebt,andestablishingadebtmanagementsupervisionsystem.Keywords：localgovernmentdebt;Debtrisk;riskmanagement

目录1绪论 11.1研究背景与研究意义 11.1.1研究背景 11.1.2研究意义 11.2国内外文献综述 21.2.1国外研究现状 21.2.2国内研究现状 31.2.3国内外文献综述述评 41.3研究内容与研究方法 41.3.1研究内容 41.3.2研究方法 42基本概念与理论基础 52.1基本概念 52.1.1政府债务 52.1.2地方政府债务 52.1.3地方政府债务风险 52.2理论基础 52.2.1政府风险管理理论 52.2.2公共财政理论 62.2.3委托代理理论 63A市政府债务的现状分析 63.1A市地方政府债务规模 63.2A市地方政府债务举借现状 83.3A市地方政府债务偿还现状 93.4A市地方政府债务制度建设现状 104A市地方政府债务存在的风险分析 104.1债务规模风险方面 114.2偿债压力风险方面 114.3举借空间风险方面 124.4债务管理风险方面 125A市地方政府债务风险的成因 135.1A市政府财权与事权不匹配 135.2A市大规模经济建设投入 135.3举借债务缺乏规划 145.4债务偿还严重依赖土地出让收入 146A市政府债务风险化解的对策建议 146.1降低债务规模风险 156.1.1优化地方政府财政收支结构 156.1.2建立主要领导负责机制 156.1.3建立科学的风险评估体系 156.2降低偿债压力风险 166.2.1严格举借主体和偿还责任 166.2.2建立科学的偿债规划 166.3降低举借空间风险 166.3.1打造区域特色产业 166.3.2提高财政收入水平 166.4降低债务管理风险 176.4.1强化债务资金绩效管理 176.4.2提高债务管理水平 176.4.3推进隐性债务化解 176.4.4建立债务管理监督制度 187结论 18参考文献 19致谢 21PAGEPAGE211绪论1.1研究背景与研究意义1.1.1研究背景地方政府顾名思义就是指和中央政府相对应的其他地方各级人民政府，简言之，主要包含省级（含直辖市和自治区）、市级（含自治州盟）、县和乡镇人民政府等。地方政府债务风险，主要是针对省、市、县三级政府而言。政府债务在地方社会经济发展中扮演了重要角色，但日益扩大的债务规模却给地方财政带来了巨大的支出压力。一旦发生债务风险，将对当地政府的治理和经济社会发展造成较大威胁。地方政府债务风险是指地方政府债务无法及时偿还的风险，以及因各种原因导致恶化并处于合理控制之下的风险。从地方政府债务偿还保障的视角分析，经济运行能力、社会经济发展能力、地方财政收支现状等，也就是地方政府的主要宏观经济状况，如果经济状况发展良好，政府偿债能力也就有了保证，地方政府债务风险水平也相应较低。另外，地方政府的风险防范意识、相关法律法规的执行程度、上级政府管理规定的履行效果等都与地方政府债务风险情况有密切的关系。地方政府债务如果出现风险问题，将会产生许多负面的结果，扰乱了正常的经济秩序，甚至将产生严重的风险事件，或者导致严重的经济危机。综合来看，地方政府债务风险的防范与化解对地方政府发展至关重要。现阶段，我国对于地方政府债务问题的研究时间较短，虽逐渐提高重视程度，加大整顿力度，但有些问题依然存在。1.1.2研究意义地方政府债务一直是国内外专家学者关注的问题，合理衡量债务风险，提出有针对性的应对措施，都具有非同寻常的意义。（1）理论意义本文在借鉴了大量国内外学者研究成果的基础上，综合运用了政府风险管理理论和公共财政理论、委托代理理论、财政分权理论等四种理论，对我国地方政府债务风险问题展开了深入研究。通过剖析全国和A市地方政府债务风险的具体情况，找出了A市现阶段债务风险的主要问题所在，并根据有关理论，从公共管理视角加以分析，相应提出适合A市的应对措施。加强地方政府债务的管理，既有利于降低政府风险，避免因债务风险爆发产生的一系列经济和社会问题。此外，地方政府债务收入纳入财政收入管理，也是公共财政理论的重要组成部分，所以从以上角度对地方政府债务风险问题展开研究，一定程度上可以丰富公共管理理论。（2）现实意义现阶段，医保制度改革、减税降费等政策方针极大程度上增加了地方财政的支出压力。在全国财政收入增幅日益下降的大背景下，地方政府债务是目前地方政府收支平衡的强力抓手。因此，对现阶段A市地方政府债务风险问题开展深入研究，主要有三方面的意义，一是有助于形成科学的政府债务管理理念，通过剖析A市地方政府债务风险情况，可以发现目前A市面临的问题，然后分析风险成因，运用公共管理的知识从政府治理角度提出可行性对策，为A市的发展提供方向指引；二是有助于提升债务资金使用效益，通过优化债务举借方式和偿还模式，可以合理减少地方政府的债务利息支出或资金浪费，从而提高财政收入，降低财政支出，缓解地方财政压力，进而推动地方社会经济发展；三是从中央政府的政策视角出发，运用好地方政府债务这个有形的政策抓手，有利于缓解地方政府日益增长的收支矛盾，同时以A市地方政府债务风险问题为切入点，可以窥一斑而见全豹，进而对兄弟省市的政府债务管理工作提供有益借鉴。1.2国内外文献综述1.2.1国外研究现状二十世纪九十年代之后，国外学者逐渐对债务风险理论展开了深入研究。哈纳认为，新兴经济体和转型经济体拥有大量债券，因此她从财政风险来源的角度提出了著名的财政风险矩阵。Kaminsky、Reinhart和Lizondo[1]通过研究获得了KLR信号方法。当单独识别风险指标并参考历史经验时，应确定临界值。如果目标数据落在临界值之外，就说明存在此项风险，如果多次目标数据超出临界值范围，则未来有较大可能出现债务危机。Pettilly和Berg[2]借鉴了KLR信号法，在其基础上提出了BP概率法，并在多变量概率框架中介绍了关于债务风险预警的具体方法。KennethJ.Arrow[3]则认为，宏观经济的预警方法按照依据不同，可以分为红、黑、黄等三种情况。Maghyereh[4]（2003）则认为，当经济维持在外部债务负债率为53%左右时最好，如果超过53%，政府债务的存在将不利于经济发展。ImedDrine和M.SamNabi[5]（2009）研究认为，在短时间内，举借债务对效率的提升将会起到促进作用，或者说，随着债务规模的增长，效率会出现持续上升的情况，但是，当债务规模增长到一定程度后，效率就将出现下降趋势。AkiraYakita[6]（2008）认为，当政府债务规模控制在其年度财政支出水平以内时，就会出现积极的财政效果。通过比较西方学术界的观点就可以看出，一个国家如果想最大限度得发挥政府债务的积极作用，就需要地方政府主动作为，科学、有效地加强债务管理工作，提高债务管理水平。Ter-Minassian[7]提出，采取协商管理、自我约束、上级政府管控等方式都将在一定程度上加强地方政府管理。Rodden&Eskeland[8]认为，在通常情况下，上级政府通过政府手段或市场约束可以达到加强对地方政府债务的监督管理的目的。ElizabethCurrie[9]认为，通过能实现政府部门严格与规范监管的法律体系，或者采取能够增加债务管理水平的信息化技术手段，都可以完善债务管理工作。Levine[10]还建立了基于偿债过程的债务管理体系，让债权人可以更准确掌握地方政府债务状况，并通过鼓励政府偿债的方法降低逾期债务率。1.2.2国内研究现状（1）关于地方政府债务划分的研究经过数十年的发展和演变，目前我国地方政府债务大致上包括以下两个方面：一种是以政府自身名义举借的债务，另一种是以企事业单位名义举借、政府承担担保责任的债务。苏季萍、千姗姗[11]等人认为，地方政府直接借入的债务和因担保而产生的或有债务，是地方政府债务的主要构成部分。中国工商银行课题组的报告则指出，目前我国地方政府债务主要由直接体现在预算中的显性债务和不直接体现在预算中的隐性债务构成。据审计署介绍，根据地方政府的各种义务，地方政府的债务分为债务，偿还是政府的责任，政府负责的债务和政府可能承担一定经济援助义务的债务。（2）关于地方政府债务风险成因的研究风险的来源是多方面的。郭琳[12]认为，实际上是由于经济体制转轨所产生的风险而引起地方政府债务风险，也就是说，经济体制转轨不利于地方债务风险的防范，也就形成了政府负担。龚强、王俊、贾珅[13]等人认为，由于地方政府大量的举债需求，造成债务规模不断扩大。刘蓉、黄洪[14]认为，随着当前各地的地方政府融资平台短时间内迅速扩张，缺乏相关的法律法规对其进行有效的监督管理，产生了较大的潜在风险。曹滋榆、曲萍[15]等指出地方政府债务资金用于公益性基础设施建设项目，但因为公益性项目的特点，缺乏足额而稳定的收益用来偿还债务，因此增加了地方债务风险。何杨、满燕云[16]等人研究发现，所有以土地作为政府举债凭据的做法，都扩大了地方政府债务风险。尹世芬、罗志恒[17]等人认为，随着我国分税制改革导致了中央政府与地方的财权和事权不相匹配，各地方财政收入较少而支出较多，由此增加了各地方政府债务风险。杨志安、闫婷[18]等人指出，由于管理机制的不健全而造成了地方政府债务风险产生。王晓光、高淑东[19]等也认为，由于政府部门之间职责界定不清，存在隐性债务的可能，加重了债务风险水平。杨英龙[20]研究指出，在政府官员考核内容中缺乏有关政府债务的考核指标，使得政府领导干部过度追求短期化效益，加重了债务风险水平。刘志彪[21]认为，由于地方政府经济业绩考核的局限性，导致地方政府官员在作出重要投资决策时片面追逐经济效益，从而增加了债务风险。（3）关于地方政府债务风险防范的研究地方政府为避免出现风险事件，需要采取一系列的手段，达到控制风险的结果。马骏[22]认为，地方政府是政府债务的举债主体，同时是债务资金的使用者，所以就应该建立适合自身情况的风险评价体系，协调债务结构、风险构成等因素，科学评估自身风险。谢虹则[23]从地方政府债务不同的视角分析，区分了在各种情形下的风险类别，并对应引入了相关指标，对地方政府债务风险状况作出了论证。崔玉玲、杜静然[24]认为，应该在现有评价指标的基础上，逐步健全地方政府债务评价指标体系和风险应急管理机制。王娜[25]认为，最有效的风险防范手段是构建科学合理的法律体系，采取立法措施避免地方政府债务。金荣学[26]认为，地方政府对金融平台公司的管理影响债券水平。邵汝军[27]认为，需要在国家层面建立和完善更有效的财政和行政权利分配机制，依据债务分类内容，规范举债行为，以实现防范和化解债务风险的目的。1.2.3国内外文献综述述评综上，现有研究在债务管理的必要性、债务的效应、债务风险防范的紧迫感等方面几乎达成了统一。然而，对于债务形成原因，不同学者表达了不同观点，这就说明了地方政府债务风险问题是一个全面且复杂的问题，本文就是以众多学者的研究为理论基础。很多学者从国家和省市的地方政府债务问题出发，提出的对策比较宏观，以某个区的地方政府债务问题出发研究基层实际举债困难和风险的文献较少；政府是地方债务的债务人又是监督者，从债务管理和管理制度制定的角度对地方政府债务进行深入研究，实属罕见。因此，本文在国内外研究的理论基础上，从债务管理课题的角度，通过建立管理体制和机制来总结和审视地方政府债务风险的防范。1.3研究内容与研究方法1.3.1研究内容本文在多方面收集相关理论研究成果的基础上，结合整理国家出台相关政策法规，全文框架如下：第一章是绪论，主要说明本文件的起点和相关背景，并阐述本文件的主题、方法和主要观点。第二章主要介绍地方政府债务的概念和理论。界定政府债务和地方政府债务，分析我国地方政府债务的历史，然后对地方政府债务和风险进行分类。最后，总结了地方政府债务的三种相关理论。第三章是A市地方政府债务现状，分析了A市的基本情况、部门的法律和职责划分、债务的具体情况、债务管理现状和债务风险。第四章是主要对A市地方政府债务存在的风险进行分析，主要包括债务规模风险、偿债压力风险、举借空间风险和债务管理风险。第五章，对A市政府债务风险产生原因进行分析。第六章是A市地方政府债务风险的化解对策。根据A市实际情况，对A市存在风险对策进行全面分析，提出有效对策及建议。第七章，结论，总结全文。1.3.2研究方法本文综合了国内外学者的研究结果，重点对A市地方政府债务管理现状和问题进行描述，加以统计分析，把研究建立在A市地方政府债务管理和风险的客观情况上，总结出相关问题。具体来说，研究方法如下：（1）文献研究法。通过对现有文献的比较分析，详细分析了不同文献中地方政府债务的风险类别和指标，总结了文献的研究视角和思路，为本文行文提供经验与参考，同时，通过对不同文献中不同案例与模型的研究，选择适合A市地方政府债务风险情况的指标，有利于更科学的评价A市地方政府债务风险情况。（2）案例分析法。案例分析的方法主要是以实际工作中具有代表性的事件或现象为案例，分析和获取其发生原因、发展背景和影响的机制，并利用案例中的突出现象调查其背后的意义，总结案例的成功经验或失败。首先，为特定研究目的选择具有代表性的事件，然后从研究对象中彻底收集直接或间接数据，重点收集第一手数据，并对收集到的数据进行系统整理，再按照项目类型和具体内容，具体分析，得出结论，为普遍的研究对象提供参考。2基本概念与理论基础2.1基本概念2.1.1政府债务政府债务可称之为公债。是指政府通过将其信誉作为担保，向银行借款或发行债券产生的债务与债权关系[28]。是政府为了补充财政资金缺口，筹集调度资金，使经济平稳运行的一种方式。政府债务正是社会债务的一个关键的组成部分。中央和地方政府债务两个分支共同组成了政府债务。2.1.2地方政府债务地方政府债务，是指由地方人民政府借入的公债，借债主体一般为当地人民政府，并根据契约或者法律的规定向债权人借入资金，以财政收入作为还本付息的主要资金来源，并以其税收能力为保证，由其直接或者间接地负有全部或者部分偿债责任的债务[29]。2.1.3地方政府债务风险风险是指由不确定性因素收益损失。地方政府债务风险是指地方政府举债后，因没有充足预算，或财政资金用于他用而无法在规定还款日期偿还本息的可能性，由此产生的后果，如拖欠事业单位工资、地方政府因某些因素不能日常运转等，同样会导致债务风险[30]。国务院办公厅2016年印发了《关于印发地方政府债务风险应急处置预案的通知》，《通知》中对地方政府债务风险进一步进行界定，即地方政府发行所有债券等一切由政府或者事业单位举借、担保形成的债务，一旦出现不能按期还本付息时所产生的风险；政府存在对举债行为负责确没有能力负责的现象；一些公益性项目，如果出现不能利用非财政资金还本付息的情况，地方政府应该有相应的救助责任，但却提供帮助或者承担结果。2.2理论基础2.2.1政府风险管理理论政府风险管理的宗旨，是用最小的成本达到公共利益的最大化。并针对具体情况，分阶段递进、按类别分级并逐一对责任加以细分，从而将政府内部控制和外部防范有机地融合在一起，以此达到对综合风险的有效管理。而政府风险管理的主要目的是：一是确定风险，明确风险责任人；二是弱化风险，通过更加规范、科学合理的运营方法，最大程度减少风险损失；三是有效处理风险，通过合理方式应对外部风险，实现公众的满意度极大改善，从而达到整个社会共同治理的目的。有效处理和化解突发性的、不确定的情况，是政府风险管理工作的初始目标，但是，在加强风险管理工作的过程中，风险的全面解决是主要目标，如果各类风险均得到有效控制，那么整体风险也就必然能被有效控制。2.2.2公共财政理论公共财政是指由国家汇集部分社会资源，用于为社会创造公共产品和公共服务，以便实现社会共同需求的分配活动或经济行为。公共财政也不能否认市场经济，因为存在市场失灵，必须依靠“政府干预”这个外部力量来弥补市场失灵的缺陷。政府的宏观调控之手和市场经济是相辅相成的，公共财政对调控宏观经济、优化资源配置和修复市场缺陷有着极为重要的作用。2.2.3委托代理理论从委托代理理论的角度分析可以发现，地方政府在管理地方政府债务方面具有双重代理关系。第一，中央政府与地方当局之间的关系；另一种情况是当地居民与地方政府之间的关系。在这种双重代理关系中，代理人和被代理人之间存在着极大的信息不对称，主要体现在：一方面，由于中央政府对地方经济社会发展实行宏观指导，在具体细节上则过问得极少，这也导致了国家的宏观政策不接地气或者地方政府的决策与国家政策存在偏差或背道而驰；另一方面，现阶段我国民主制度尚不健全以及对地方政府债务的不充分披露，导致人民群众的监督权力无法履行。3A市政府债务的现状分析为整体把握A市地方政府债务情况，对A市地方政府债务现状的分析主要从债务规模、举借情况、偿还情况、制度建设情况以及组织建设情况等方面展开。3.1A市地方政府债务规模2015年底，A市在财政部的统一安排部署下，完成了存量地方政府债务清理甄别工作；2016年至2019年，A市完成了存量债务置换；此后，A市主要债务资金来源为新增债券和再融资债券。2015年底，A市地方政府债务规模为826.27亿元，然而2021年底，A市地方政府债务规模为1556.65亿元，较2015年增长了730.38亿元，增长88.39%，平均年度增长幅度为14.73%，与财政收支和可用财力增长速度基本持平。债务结构方面，2015年底一般债务规模708.83亿元，专项债务规模117.44亿元，而2021年底一般债务规模735.37亿元，专项债务规模821.28亿元，一般债务占比由85.8%降低到47.2%，专项债务占比由14.2%增长到52.8%。综合来看，一般债务比较稳定，变动不大，专项债务增长比较迅猛，平均年度增长幅度为99.89%。数据来源：A市2021年国民经济和社会发展统计公报图12015-2021年A市地方政府债务规模结构对比图数据来源：A市2021年国民经济和社会发展统计公报分区域来看，A市地方政府债务余额绝大多数集中在市本级，这与A市近十年来大力发展城市基础设施建设，加大城市重大项目投入有关。然而，自2019年起，县区级地方政府债务余额的比重逐年增大，说明A市地方政府债务拉动经济增长逐渐由市本级向县区级倾斜。图2A市地方政府债务余额区域分布对比图数据来源：A市2021年国民经济和社会发展统计公报3.2A市地方政府债务举借现状（1）新增债券2016年以来，A市发行了六类债券，包括普通债券、普通债券、土地储备专项债券、海关道路专项债券、棚户区改造专项债券和项目收入和自平衡专项债券。目前，新增债券的发行期限主要为5-15年期，最短为3年期，最长为30年期，发行利率根据市场变动情况，一般在2.8%-4%之间。2016年至2021年，A市累计发行新增政府债券901.86亿元，其中，一般债券138.1亿元，占比15.31%，专项债券763.76亿元，占比84.69%。近年来，A市新增债务以专项债券为主，资金投向主要是市政建设、土地储备、教育、收费公路、棚户区改造、医疗卫生等。图3A市2016-2021年发行的新增债券资金投向图（2）再融资债券2019年以后，由于自2016年以来发行的短期债券逐渐到期，因受偿债能力的限制，部分到期债券采取借新还旧的方式偿还，自此发行再融资债券作为缓解财政还款压力的有效手段被广泛应用。目前，再融资债券发行期限主要为5、7、10年期，利率在2.8%-3.5%之间。再融资债券的举借金额，取决于当年到期债券本金及财政预算安排还本资金的情况。2019年至2021年，A市累计发行再融资债券173.33亿元，其中，一般债券150.03亿元，占比86.56%，专项债券23.3亿元，占比13.44%。再融资债券举借金额占2019年到2021年到期债务总额的70.71%，财政预算安排还本资金占到期债务总额的29.29%。图4A市2019-2021年发行的再融资债券类型对比图数据来源：A市2021年国民经济和社会发展统计公报3.3A市地方政府债务偿还现状目前，我国地方政府债券还款分为本金和利息，其中，本金分为自有财力偿还和借新还旧（发行再融资债券）偿还，利息则全部由预算资金安排偿还。2016年至2019年，由于融资平台债务逐步置换为置换债券，债务成本降低，每年财政资金偿还的地方政府债务本息呈逐年减少的趋势。然而，随着置换债券逐渐到期及新增专项债券规模不断扩大，需用财政资金安排的还本付息资金迅速增加，专项债券还本付息资金更是成倍数增长。表12016-2021年纳入年度预算安排偿还债务情况单位：亿元年度合计一般公共预算政府基金预算2016年39.3538.520.832017年35.8135.650.162018年30.5625.065.52019年41.927.0714.832020年66.1137.129.012021年67.6837.3630.32根据《预算法》要求，一般债券纳入一般公共预算偿还，以2021年为例，2021年到期应付一般债务本息合计138.01亿元，其中，本金111.74亿元，利息26.27亿元，一般公共预算收入605.05亿元，其中，预算安排偿还本金11.09亿元，偿还利息26.27亿元，剩余100.65亿元本金通过发行再融资债券形式偿还，借新还旧比例为90.08%；专项债券纳入政府性基金预算偿还，根据专项债券的种类不同，使用不同基金和专项收入偿还。现阶段，A市专项债券用于还本付息的资金来源主要是土地使用权出让收入，极少部分为车辆通行费收入，也就是说，A市对于债务的偿还过于依赖土地财政。3.4A市地方政府债务制度建设现状2015年4月，为规范融资平台公司借债行为，加强政府对债务资金的管理，A市以市政府名义出台了《A市政府债务管理暂行办法》，是截至目前A市唯一综合且全面的政府债务管理办法。然而，该办法只实行了五个月的时间，随着中央43号文的出台而失效。2016年以来，A市一直致力于落实国家和省的制度文件，再未出台此类的债务管理制度。表22016年以来A市出台的相关政府债务管理制度表年份文件名称出台部门2018年A市政府债务风险应急处置预案市政府2019年A市政府债券和国债转贷资金还款管理办法(试行)市财政局2020年A市级项目收益与融资自求平衡政府专项债券管理办法（试行)市财政局2020年新增政府债券项目和资金绩效管理办法（试行)市财政局2020年A市地方政府债券资金支出管理长效机制市财政局从制度出台的情况来看，A市没有综合性的政府债务管理制度，仅出台的一些规章制度，也多是局限于具体工作的实际操作方面，涉及管理方面的制度，实施效果并不理想。例如：A市在《A市级项目收益与融资自求平衡政府专项债券管理办法（试行）》中规定，“根据专项债券发行情况，债券资金拨付前，市财政局与项目主管部门逐笔签订专项债券转借协议，落实专项债券本息偿还主体责任”，然而，2021年新增专项债券资金使用部门中，有30%的部门拒绝签订转借协议，甚至拒绝按照办法要求使用债券项目对应基金收入或专项收入还本付息。就目前各项制度的理论关系情况分析，各项制度之间并没有一定的逻辑关系，且就现有的债券种类来说，只制定了关于项目收益与融资自求平衡政府专项债券的管理办法，对于其他种类的债券，并没有具体的规定。虽然从制度制定的频率上来看，A市正在逐步细化各方面制度，但是仍然缺少一个完整的制度体系支撑，债务制度的风险性分析显得非常有必要。近年来，为强化地方政府债务管理工作，A市政府专门组建了A市政府债务管理领导小组，地方政府主要领导和地方政府负责领导。机构单位主要由与债务有关的地方政府各部门组成。该办公室应构成地方政府财政办公室。此外，市财政办公室设立了一个专门的政府债务部门，负责政府债务的管理，逐步形成了基本有效的管理模式。4A市地方政府债务存在的风险分析A市地方政府债务风险存在的问题主要集中在债务规模风险和债务管理风险方面。具体问题主要分为以下几点：4.1债务规模风险方面根据新《预算法》规定，地方政府债务规模必须控制在财政部规定的额度内，不得超出限额。通过比较A市债务限额与余额可以看出，2016年至2021年A市地方政府债务余额均严格控制在债务限额以内，此外，随着限额逐年递增，债务规模由2016年的798.91亿元上升至2021年的1556.65亿元，增长了94.85个百分点。同时，由于A市2019年至2021年GDP呈下降趋势，可支配财力增长率逐年降低，导致负债率、债务率逐年递增。此外，A市2021年的新增债务额为318.09亿元，较2019年增长了178.47亿元，是2019年新增债务规模的2.28倍。数据来源：A市政府网站和万得资讯数据来源：A市政府网站和万得资讯图5A市地方政府债务限额与余额差异对比图（亿元）4.2偿债压力风险方面偿债压力风险在A市整体债务风险中占比较低，且偿债率虽也呈逐年上升趋势，但仍处于低风险水平，然而，由于A市自2016年以来大量举借专项债务，而专项债务还款资金来源主要是土地出让收入，进而导致土地收入债务比逐年上升，借新还旧率居高不下。此外，根据目前A市政府债券的期限结构来看，2021年-2023年A市将到达偿债高峰期，2023年到期本金将突破250亿元，一方面大量债务到期，必将增加债务支出的占比，影响公共财政支出比例，进一步影响地方政府对公共项目的资金投入；另一方面，高比例的借新还旧，使大量的存量债务分散到以后年度偿还，从而提高了以后年度的债务规模，并限制了新增债务举借空间。图6A市地方政府债务未来逐年到期本息情况（亿元）4.3举借空间风险方面通过对比A市2016年-2021年债务限额与债务余额不难看出，A市债务规模已达到限额的90%左右。A市2021年GDP增长率仅为2.15%，低于全国GDP年平均增长率约5个百分点。同时，财政收支补偿系数只有56%，财政收入相当程度上依赖上级补助和下级上解资金，可见A市经济活跃度一般，而赤字率仅为7.91%，可用于举债所需的还本付息支出空间减小，进一步限制了新增债务举借。4.4债务管理风险方面通过对相关人士的调查走访可以看出，A市在投资决策失误风险、运营不当风险方面的风险值逐年递增，主要是因为A市历年有部分项目因前期手续不全或因规划调整、征地拆迁等问题导致项目停滞，造成相当部分资金难以支出，例如A市部分市内道路升级改造项目，因征地拆迁手续未能落实，导致项目停工长达三年；部分重大项目因债券资金集中发行，发行量与当年内项目进度所需资金不一致，造成资金当年未能支出，产生结余，例如新建A市医院项目，受项目进度影响，债券资金当年内未支出；也有的项目在发行债券时，未考虑项目资金结构和比例，按项目可行性研究报告审定的金额全额发行债券，因项目长期未能竣工决算导致债券资金不能及时支出，例如A市信息工程学院新校区建设项目；此外，绝大部分债券项目收益难以实现或实现较少，无法足额偿还项目到期债务本息。隐性债务方面因A市2019年以来严格按照财政部隐债化解和监测平台监控要求，从全市角度，已超额完成隐债化解任务，但是从县区层面来看，截至2021年末，尚有A县和B县因县级财政收入水平限制，未能如期化解隐性债务。所以A市隐性债务风险值较高。5A市地方政府债务风险的成因从A市地方政府债务风险问题可以看出，主要成因分为以下几个方面：5.1A市政府财权与事权不匹配1994年分税制改革将中央政府与地方政府的财权和事权作出了界定，相对于地方政府而言，一方面扩大了财政缺口，另一方面增加了债务规模。然而，国家各项政策的实施均要求地方政府给予相应的资金支持，一方面增加地方政府支出，另一方面减少地方政府收入，加剧了财政收支压力。因此，地方政府只能通过不断增加举债规模寻求资金来源，从而加大了地方政府债务风险。表32016-2021年中央和地方财政收入及比重单位：亿元年份绝对数比重（%）全国中央地方中央地方2016年152269692678300245.554.52017年159605723668723945.354.72018年172593811239146947532019年183352854489790346.653.42020年1903908930910108146.953.12021年1828958277110012445.354.7近年来的数据显示，中央政府和地方政府的预算收入保持在1:1.22左右，而预算支出保持在1:5.67左右，巨大的收支压力，加剧了地方政府举债必要性和紧迫性。随着城市经济发展，大量基础设施资金必须投入，而中央退税激励政策只是杯水车薪。以2021年为例，A市全市财政收入605.05亿元，而财政支出达1074.25亿元，财政收支补偿系数仅为56%。而对比A市的财政收入构成，税收收入为375.72亿元，仅为其财政收入的62.1%，相对全国税收收入占财政收入的平均比重75.5%来说少了13.4个百分点。此外，非税收入具有不确定性，可见A市财政收入结构稳定性较差，进一步加剧了支出压力。5.2A市大规模经济建设投入目前，评估中国地方政府官员绩效和政治晋升的主要参考是地方经济发展水平，这使得GDP成为大多数官员盲目追求的目标。但事实是，这种简单原始的投资方法只满足“面子工程”的需要，无法保证投资项目的质量和必要性，导致许多低效、低效和过度建设。由于地方政府官员任期较短，职位频繁互换，一些官员只关注短期经济利益，将大量债务和风险负债留给继任者。因此，当前地方政府官员盲目从事经济，为政绩借入大量债务，导致债务资金使用效率低下，建设经济的投资项目收入低，收入不足以支付成本，导致地方政府财政资金缺口不断扩大；地方政府官员的任期和债务偿还期不一致，继任官员缺乏全面的信息，在综合绩效评估体系的影响下，他们继续使用“老套路”，导致地方财政陷入恶性循环，债务风险不断累积。2007年，H省启动了城镇面貌三年大变样工程建设，A市全市共投入2966亿元，重点用于进行城市基础设施建设。大量的资金需求，给了地方政府官员大肆举债的“原始”动机，导致A市地方政府债务余额迅速积累，形成了A市最初的存量政府债务，对之后A市财政收支和城市建设产生了重大影响。5.3举借债务缺乏规划从前文的分析中可以看出，A市从2021年-2023年将达到偿债高峰期，最高可达250亿元以上，占2021年存量债务规模的16.7%，此后每年到期债务逐年降低，并于2026年达到最低点。目前，A市发行的债券资金期限以短期为主，大量的债券期限为5年或7年，所以出现了2021年-2023年偿债高峰现象。而政府投资项目的建设期限和使用期限较长，短期的债券资金不能满足长期的资金需求，且项目收益无法在短期内覆盖高额的建设资金，促使政府将到期债券本息的偿还责任转嫁到土地出让收入。此外，差异较大的到期债务偿还额，也将对地方公共财政支出带来不利影响。5.4债务偿还严重依赖土地出让收入债务偿还的资金来源分为一般公共预算资金偿还和政府性基金预算资金，目前，受一般债务限额限制，A市大力发行新增专项债券，导致专项债务规模快速上升，政府性基金预算所负担的债务本息支出急剧增加，此外，由于新增专项债券项目收益不能如期实现，其应付本息相应转嫁到其他政府性基金预算资金中偿还，也就是土地出让收入。但是，从A市国民经济结构构成分析中不难看出，以2021年为例，A市2021年政府性基金总收入中土地出让收入为545.27亿元，约占全市政府性基金总收入的92.7%，而其余类别的政府基金总收入仅为7.3%。且A市2021年使用财政资金偿还到期专项债券本息为30.32亿元，土地出让收入负担的偿债支出占比为96.7%。地方政府债务对土地收入的过度依赖，使得地价不断被推高，房价高涨，不但加大了地方财政风险，也严重影响了地方经济的持续平稳发展。由此可见，A市经济构成不合理是导致当前偿债风险的重要原因。6A市政府债务风险化解的对策建议经过对A市地方政府债务风险现状、问题及原因剖析研究，并立足A市实践，重点从以下几个方面把握。6.1降低债务规模风险6.1.1优化地方政府财政收支结构目前，我国地方政府的财政收入构成主要有地方本级税收收入、由中央税收返还和转移支付的所得税等。2021年，A市财政自身收入和上级转移收入占比为1.12:1，位列全省第2位，发展较为均衡。但是，从中央政府政策和地方政府职责界定的视角出发，A市仍须在加大争取中央税收返还和转移支付收入的基础上，优化地方政府财政收支结构，提高税收收入水平。此外，从县区发展情况来看，A市各县区发展严重不平衡，2021年财政收入最高的G县为201.05亿元，是最低的S县的26.5倍，其中央税收返还和转移支付收入是S县的73.45倍。数据来源：A市政府网站和万得资讯数据来源：A市政府网站和万得资讯所以，在充分考虑A市区域发展的现实状况的基础上，建立财力协调、分配合理的财政收支结构，有利于各县区间协调发展，进而提高A市整体财政收入水平。6.1.2建立主要领导负责机制近两年，A市新增债券发行规模较大，个别县区政府债务风险等级有所上升，既要有效管控债务风险，科学合理降低债务率，又要通过合理负债促进全市经济社会发展。统筹全市社会经济情况，构建政府主要领导负责机制，一方面可以防止地方政府的一些干部因过度追求业绩而大量举债，另一方面又更加突出了地方财政对当地社会经济运行的重要保障功能，进而优化地方政府职能，进一步培育建设服务型政府的执政观念，把管理工作的重心放到如何更好地调动地方社会经济发展活力、促进收入分配均衡、维护地方经济社会的长期平稳发展等方面上来，并以此促进地方社会经济发展和政府举债规模的统筹发展。同时，用好、用活地方政府债券资金，充分发挥债券资金对经济的撬动作用，避免出现重发行、轻管理的现象。6.1.3建立科学的风险评估体系地方政府是地方政府债务的举借主体、偿还主体及风险管理主体，建立科学的风险评估体系，规范新增债务举借行为，是降低地方政府债务风险的有效手段。在合理掌握地方政府债务风险的基础上，严格规范了新增的地方政府债务，同时强化对新增债务的监督管理，科学选择投资项目，有利于促进地方政府债务良性循环。在筛选新增债券项目，特别是筛选新增政府专项债券项目时，优先选择有稳定收益来源的项目，如各类园区建设、供暖、供气设施工程等，以防止将债务资金投入到不能形成收益的项目。同时，不断健全现有的地方政府发债制度，减少政府干预，提高政府债券流动性，使政府债券能够切实受到市场监管，提高政府债务管理的公开程度。6.2降低偿债压力风险6.2.1严格举借主体和偿还责任根据新《预算法》的规定，政府与融资平台公司的性质不同，所以它们之间要有明确、清晰的界限，政府只负责偿还政府债务，融资平台公司的债务只能由融资平台公司自身偿还。另外，由于政府专项债务支持的领域不断扩大，部分政府债务资金对应的专项收入实现未能达到预期，自身收益也无法承担到期债务本息，而债券资金的举借主体为市政府，从而加大了财政资金偿还压力。所以，地方政府要严格规范债务举借程序，落实债券资金使用部门的还款责任，推动政府债务项目良性发展。贯彻“谁借谁还”的原则，明晰还款责任，并严格禁止国有企事业单位把自有债务的还款责任转嫁给政府，以消除政府托底的幻想。6.2.2建立科学的偿债规划受土地资源有限的影响，必须改变当前到期债务偿还过分依赖土地出让收入的现象。一方面调整产业结构，不断优化经济结构，增强其他政府基金收入，提高综合财力水平；另一方面合理确定借新还旧规模，根据到期债务的资金性质，拓展偿债资金来源，在编制年度预算时，科学安排到期债务资金的偿还方式及资金来源，制定五年或十年的偿债计划，根据偿债计划，均衡安排偿债资金，同时把新增债务的期限与偿债计划结合起来，在偿债资金需求较少的年度安排新增债务到期，使两者相互补充，避免出现偿债高峰，降低偿债压力。此外，可以通过调整年度预算、出售资产、建立偿债准备金机制等方式确保到期债务及时偿还。同时，按照《预算法》对地方政府债务资金的要求，涉及调整事项全部纳入地方政府年度预算管理，地方人大在审批年度预算安排情况时，对下一年的偿债准备金提取情况及预计支出情况、偿债执行情况以及再融资债券资金安排情况进行审批。6.3降低举借空间风险6.3.1打造区域特色产业降低举借空间风险，要科学使用举借空间，发挥举借空间的最大效益，避免因项目停滞等造成举借空间浪费。A市是H省省会，但缺乏具有区域特色的城市名片。发掘城市特色，重点在发展特色经济和高端技术产业，打造区域特色上下功夫。树牢全市一盘棋观念，统筹全市经济情况，根据A市区域情况，利用省会城市优势，打造高端产业园区，结合地方政府专项债券支持领域，继续发展“4+4”产业，引进国内外先进技术和人才，提高科学研发技术，进一步拉动经济增长，缓解土地财政现状，促进债务偿还能力持续提升。同时，要严防政府或部门违法违规的变相举债行为，防止出现隐性债务风险。6.3.2提高财政收入水平一方面规范了征税秩序，发掘地方税源潜力，提高税收收入和非税收入水平，以促进GDP快速增长；另一方面围绕A市重点产业，做好医药行业、房地产行业、工程制造行业等的税源建设工作，通过税收补贴、贴息贷款等方式扶持企业，强化税收征管，提高财政收入管理水平。同时完善税收工作机制，做好非税收入的管理工作，督促专项债券收益及时、足额上缴，拓宽收入来源，确保非税收入全额入库。6.4降低债务管理风险6.4.1强化债务资金绩效管理财政资金绩效管理是地方政府财政收支效益的重要考量，有效的绩效管理不仅可以提高财政资金的支出效率，降低财政支出压力。以新增专项债券资金的管理办法为例，H省财政厅规定原则上应当在各地财政收到债券资金后30天内即将资金拨付至项目单位，以尽快形成项目实际工作量，但出于多个因素影响，A市的部分项目通常在60-90天或以上才能拨付至项目单位。而导致债务资金拨付进度慢的主要因素，往往是由于前期项目储备阶段基础管理工作做的不牢所造成。因此，规范债务资金管理工作时，首先要加强债务资金支出进度，并全面跟踪管理债务资金的拨付使用状况、财政配套资金状况、项目建设状况等，使债务资金使用效益达到最优。其次，规范债务资金管理工作要从机制上建章立制，逐步形成符合A市的债务资金管理体系，强化政府统筹监督管理，防止与其他的项目资金交叉混用，禁止其他单位及个人贪污、挪用、浪费资金等行为，建立管理规范、有效操作的债务资金使用体系。6.4.2提高债务管理水平（1）加强政府债务管理机构建设。据走访调查，目前A市财政部门内设政府债务科，共八名人员分管政府债务工作，但内部职责分工缺乏合理性，职责衔接也不够流畅。因此，首先必须确立工作人员选拔激励机制，提高债务人员的专业素质，充实债务人员的理论基础与实践经验，进一步培养债务工作人员的专业知识；其次，通过设立定期培训和考评制度，对债务工作人员加强行业综合培训，进一步提升业务素质，全面掌握最新的债务管理工作专业知识，并实时关注国内外的债务相关的法律法规及政策，努力打造一个现代化债务管理的精英队伍。（2）建立多部门协商机制。加强制度建设，是有效防范和化解地方政府债务风险的关键支撑。地方政府债务管理涉及到政府管理的方方面面，离不开有关部门的相互配合。财政部门仅是资金管理部门，项目的决策、实施、建设、运营等必须由政府所有职能部门通力配合。为此，A市应该在本级人大的监督下，进一步完善统筹领导制度，建立以市政府为主导，财政部门牵头，发改、审批、审计等部门配合的工作专班，多角度、科学分析地方政府债务管理问题。同时，各政府部门也应该积极作为，根据职能分工和工作流程，积极地向市政府报告政府债务状况，提前谋划、准备可能发生的政府债务风险状况，以防止重大债务风险事件的发生。6.4.3推进隐性债务化解多方面筹集资金，坚持做好隐性债务管理工作，持续推进隐性债务化解。促使了部分有潜力的融资平台公司逐步走向市场化管理，以确定其市场定位，政府对融资平台公司举借的债务也不负担任何责任。同时，将根据各类融资平台公司自身经营情况，针对经营范围领域广泛、具有较强竞争性的企业，给予政策性引导，增强其核心竞争力；针对经营范围领域单一，没有一定市场竞争力的融资平台公司，通过整合社会资源，引导与其他国有企业整合。此外，融资平台公司在生产经营活动中，严禁以政府名义，开展各类融资活动，杜绝新增政府隐性债务的发生。同时，政府及各部门需加强违规举债融资“回头看”，及早发现问题，及时整改。6.4.4建立债务管理监督制度建立债务管理监督制度，主要有以下几个方面：一是加强人大常委会监督，扩展监督的广度和深度，对地方政府债务外围情况及债券项目运行情况等可能存在风险因素的方面加强监督；二是完善信息公开制度，加强预决算公开范围，除现有公开内容外，对债务分年度偿还计划、债务运行分析等情况进行公开；三是加强审计监督，建立全面统一的审计监督机制，进一步做到口径统一、数据准确、情况全面的有效监督，有效约束地方政府债务管理；四是深化上下级政府间监督，上级政府对下级政府履行监督和指导责任，对下级政府在债务管理方面存在的问题及时纠正；五是强化领导班子终身负责制，由于债务年限逐渐拉长，与领导班子任职时限差距较大，避免为发展经济过度举债，对领导班子的追责问责应追溯到债务清偿完毕为止。7结论本文对我国地方政府债务风险问题展开了深入研究。通过剖析全国和A市地方政府债务风险的具体情况，找出了A市现阶段债务风险的主要问题所在，并根据有关理论，从公共管理视角加以分析，相应提出适合A市的应对措施。加强地方政府债务风险的管理，既有利于降低政府风险，避免因债务风险爆发产生的一系列经济和社会问题。A市政府债务风险主要体现为债务规模风险、偿债压力风险、举借空间风险、债务管理风险，而A市政府财权与事权不匹配、大规模经济建设投入、债务偿还严重依赖土地出让收入、举借债务缺乏规划等是造成上述问题产生的原因，建议A市通过优化地方政府财政收支结构、建立主要领导负责机制、建立科学的风险评估体系来降低债务规模风险；通过严格举借主体和偿还责任、建立科学的偿债规划来降低债务偿还风险；通过打造区域特色产业、提高财政收入水平来降低债务举借风险；通过强化债务资金绩效管理、提高债务管理水平、推进隐性债务化解、建立债务管理监督制度来降低债务管理风险。参考文献[1]GracielaKandinsky,SaulLozano,CarmenMReinhart.LeadingIndicatorsofCurrencyCrisesIMF[J].1997:46-51.[2]Berg,Andrew,CatherinePettily.WhatCausedtheAsianCrises:AnEarlySystemApproach[J].EconomicsNotes,1999(3):285-334.[3]KennethJArrow.Contingentgovernmentliabilities:afiscalthreattotheCzechrepublic[M].TheWorldBank,2003:62-80.[4]AkthamIssaMaghyereh.SeasonalityandJanuaryEffectAnomaliesintheJordanianCapitalMark