2026年存量土地盘活利用实施方案

2026年存量土地盘活利用实施方案一、总则1.1编制背景与目的当前，我国城镇化进程已进入高质量发展阶段，土地资源供需矛盾日益突出，新增建设用地指标趋紧。与此同时，受历史遗留问题、规划调整、市场变化等因素影响，各地均存在一定规模的批而未供、供而未用、低效利用等存量土地，造成了宝贵的土地资源闲置与浪费。为深入贯彻落实国家关于节约集约用地的决策部署，优化国土空间开发格局，提升土地资源对经济社会高质量发展的支撑保障能力，迫切需要系统性地推进存量土地盘活利用工作。本方案旨在针对截至2025年底的存量土地，制定2026年度系统性、可操作的盘活利用行动计划。通过摸清底数、分类施策、创新机制、强化保障，有效释放存量土地潜力，促进土地资源高效配置和合理利用，为区域经济发展、产业升级、城市更新和民生改善提供坚实的土地要素保障，推动形成“向存量要空间、以质量促发展”的新格局。1.2编制依据本方案主要依据以下法律法规、政策文件和技术标准编制：《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《节约集约利用土地规定》（自然资源部令第61号）国家关于推进城镇低效用地再开发的指导意见国家关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见所在省、市关于土地节约集约利用、城市更新、产业用地管理的相关法规与政策国土空间总体规划、详细规划及相关专项规划其他相关法律法规及规范性文件1.3工作原则政府主导，市场运作。强化政府在规划引导、政策制定、底数摸排、纠纷调处、公共服务等方面的主导作用。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励和引导社会资本参与，探索多元化实施模式。规划引领，分类施策。严格依据国土空间规划，统筹考虑城市功能、产业布局、生态保护和公共利益。针对不同类型、不同成因的存量土地，精准识别问题，制定差异化的盘活路径和处置措施。节约集约，提质增效。将节约集约用地理念贯穿于存量土地盘活全过程，严格控制新增建设用地规模，着力提升土地利用强度和产出效益。推动土地用途复合、功能混合，实现土地资源价值最大化。依法依规，稳妥有序。严格遵守法律法规，规范操作程序，保障权利人合法权益。积极稳妥处理历史遗留问题，防范化解社会风险，确保盘活工作平稳有序推进。创新机制，协同推进。创新土地管理、利益分配、资金筹措、审批服务等机制。加强自然资源、发展改革、财政、住建、生态环境、税务等多部门协同，形成工作合力。1.4适用范围与对象本方案适用于本市行政辖区内，计划在2026年度重点推进盘活利用的存量土地。具体对象包括：批而未供土地：指已依法批准农用地转用和土地征收，但尚未实施供应的土地。供而未用土地（闲置土地）：指已供应但未按合同约定或规定时间动工开发，或开发建设面积占应动工总面积不足三分之一，或投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地。低效利用土地：指虽已开发建设，但投入产出强度、容积率、建筑密度等指标明显低于现行规划、产业政策或区域平均水平的土地，包括城镇低效工业用地、旧城镇、旧厂房、旧村庄（以下简称“三旧”）用地等。其他存量土地：如历史遗留的未登记发证用地、司法处置土地、企业改制遗留土地等。二、工作目标与任务2.1总体目标到2026年底，全面摸清存量土地家底，建立动态数据库；有效化解批而未供、闲置土地问题，年度处置率达到上级下达任务要求；启动并实施一批低效用地再开发示范项目；初步建立系统完善的存量土地盘活政策体系和长效管理机制；显著提升土地节约集约利用水平，为高质量发展释放不少于[具体数值，如：5000亩]的土地利用空间。2.2年度具体任务完成存量土地专项调查与数据库建设：2026年第一季度末，完成全域范围内批而未供、闲置、低效用地的拉网式排查与上图入库，形成“位置、面积、权属、规划、现状、成因”六清晰的存量土地“一张图”数据库，并实现动态更新。批而未供土地消化任务：2026年度，完成批而未供土地消化面积不低于[具体数值，如：3000亩]。优先保障基础设施、民生工程和重大产业项目用地。闲置土地处置任务：2026年度，闲置土地处置率不低于[具体百分比，如：90%]。其中，因企业原因造成的闲置土地，处置率力争达到100%。低效用地再开发任务：启动实施低效用地再开发项目不少于[具体数量，如：20个]，预计盘活土地面积[具体数值，如：1500亩]，带动固定资产投资[具体数值，如：100亿元]。机制政策建设任务：出台或修订关于存量土地盘活利用的配套实施细则不少于[具体数量，如：3项]，涵盖规划管理、土地供应、利益调节、审批服务等方面。三、实施路径与分类处置措施3.1批而未供土地盘活路径盘活路径适用情形主要措施加快实施供应规划条件明确、产权清晰、无争议纠纷的土地。1.纳入年度土地供应计划，优先安排。2.优化供应流程，推行“标准地”出让。3.对基础设施、公益项目，可采取划拨或协议出让方式。调整规划用途原规划用途与当前发展需求不符，或因政策变化导致难以供应的土地。1.依法依规启动规划调整程序。2.新规划用途需符合国土空间总体规划和控制性详细规划。3.调整后及时组织供应。完善前期开发因征地拆迁、基础设施配套未完成等原因无法供应的土地。1.落实资金，加快完成征地拆迁扫尾。2.由政府或指定机构实施土地前期开发，达到“熟地”供应条件。3.探索“净地”出让承诺制。核销批文指标因重大规划调整、生态保护等原因确实无法使用的土地。1.逐级报请原批准机关申请批文失效或调整。2.核减相应的新增建设用地指标。3.涉及耕地的，要落实耕地占补平衡。3.2闲置土地处置措施严格按照《闲置土地处置办法》进行认定和处置。调查认定与公示：对涉嫌闲置的土地，及时开展调查、勘测定界、收集证据，准确认定闲置原因、时间与责任方，并书面告知土地使用权人，依法进行公示。分类处置方式：因政府原因造成的闲置：与土地使用权人协商，可选择以下方式之一：延长动工开发期限，签订补充协议，重新约定开竣工时间。调整土地用途、规划条件，按新用途、新条件重新办理相关手续。由政府安排临时使用，待原项目具备开发条件时，土地使用权人重新开发。协议有偿收回土地使用权。因企业原因造成的闲置：未动工开发满一年的，按规定征缴土地出让价款20%的土地闲置费。未动工开发满两年的，报经有批准权的人民政府批准后，无偿收回国有建设用地使用权。对符合市场流转条件的，鼓励土地使用权人通过二级市场转让、合作开发等方式盘活。建立预警与督办机制：利用土地市场动态监测监管系统，对已供土地开竣工情况实行全程监管，对可能构成闲置的项目提前预警、现场督办。3.3低效用地再开发模式再开发模式主要特点适用类型政府收储改造政府主导，统一收回、收购土地，重新规划、整理后供应。产权分散、改造意愿难统一、涉及重大公共利益或整体改造的片区。原权利人自主改造原土地使用权人（单一主体或多主体联合）自行改造，补缴地价，变更用途或提高容积率。产权关系清晰、改造主体明确、资金实力较强的“工改工”、“工改商”等项目。市场主体收购改造市场主体通过收购、兼并等方式取得土地后进行改造开发。企业有退出意愿，市场前景良好的旧厂房、旧楼宇等。政府与原权利人合作改造政府与原权利人共同成立项目公司，或通过PPP等模式合作开发，共享收益。改造规模大、资金需求高、需要政策与市场合力推动的综合性项目。重点领域再开发指引：低效工业用地：鼓励升级改造用于先进制造业、研发中试、科技孵化、生产性服务业等。严控“工改商”、“工改住”，确需改变的，必须符合规划和产业政策，并按规定补缴土地价款。“三旧”用地：与城市更新行动紧密结合。旧城镇重点完善功能、改善环境、保护风貌；旧厂房鼓励“工业上楼”、复合利用；旧村庄重在改善人居环境、保障村民权益、集约利用土地。3.4其他存量土地盘活方式历史遗留未登记发证用地：在符合规划的前提下，按照“尊重历史、依法依规、分类处理”的原则，加快完善用地和规划手续，推动确权登记。司法处置土地：加强与法院的沟通协作，及时获取司法处置土地信息，做好规划衔接，引导纳入土地市场公开处置。企业改制遗留土地：厘清资产权属，通过资产重组、作价出资、授权经营等方式，推动土地资产盘活利用。四、政策创新与保障机制4.1规划与用地政策支持规划弹性管理：在符合国土空间总体规划和控制性详细规划核心管控要求的前提下，允许存量用地在改造中按程序进行用地性质、容积率、建筑高度等规划指标的合理调整和优化。优化供地方式：对存量土地再开发项目，探索“带方案”出让、弹性年期出让、先租后让、租让结合等灵活供地方式。鼓励工业用地建设高标准厂房，可按幢、层等固定界限为基本单元分割转让。简化审批流程：建立存量土地盘活项目审批“绿色通道”，推行“多审合一、多证合一”、并联审批、限时办结。对不涉及规划条件重大调整的项目，简化规划许可程序。4.2利益调节与激励政策土地价款优惠：对符合产业导向的“工改工”项目，提高容积率不增收土地价款。对利用存量土地发展国家鼓励类产业的，可给予一定比例的土地出让价款优惠或返还。财税金融支持：统筹相关财政资金，对符合条件的存量土地盘活项目给予补助或奖励。鼓励金融机构创新信贷产品，支持盘活项目。落实相关税收优惠政策。收益共享机制：探索建立政府、原权利人、投资主体等多方共赢的利益平衡机制。政府收储土地出让后，可按规定将部分出让收益返还给原农村集体经济组织或原土地使用权人，用于支持其发展和安置补偿。4.3产权与登记保障明晰产权：加快处理存量土地历史遗留产权问题，依法依规办理不动产登记。对再开发中涉及的土地合并、分割、转让等，提供便捷的产权登记服务。保障权益：充分尊重原土地权利人的合法权益，在盘活过程中确保公众知情权、参与权。涉及拆迁补偿的，必须依法足额补偿到位。4.4组织与实施保障加强组织领导：成立由市政府分管领导牵头，自然资源、发展改革、财政、住建、生态环境、税务、司法等部门组成的存量土地盘活利用工作领导小组，负责统筹协调、政策制定和重大事项决策。领导小组办公室设在市自然资源局，承担日常工作。明确部门职责：自然资源部门：牵头负责调查摸底、规划衔接、用地审批、闲置土地认定处置、数据库建设与管理。发展改革部门：负责产业政策指导，将重大项目与存量土地盘活相结合。财政部门：负责资金统筹、土地出让收支管理及相关财税政策落实。住建部门：负责指导城市更新、旧城改造相关工作。其他部门：依据职责协同做好相关工作。强化督查考核：将存量土地盘活利用年度目标任务纳入各区（县、市）和相关部门的高质量发展绩效考核体系。建立“月度跟踪、季度通报、年度考核”的督查机制，对工作不力、进展缓慢的进行约谈问责。营造良好氛围：加强政策宣传解读，及时总结推广成功经验和典型案例，提高社会各界对存量土地盘活重要性的认识，引导市场主体积极参与，形成全社会共同推进节约集约用地的良好氛围。五、工作步骤与时间安排5.1第一阶段：动员部署与调查摸底（2026年1月-3月）制定并印发本实施方案，召开全市动员部署会议。全面开展存量土地专项调查，完成数据收集、整理、核实与上图入库工作，建立“一张图”动态数据库。分解下达年度目标任务至各区（县、市）和相关部门。5.2第二阶段：制定计划与分类处置（2026年4月-9月）各区（县、市）根据调查结果，制定本区域存量土地处置与再开发详细实施计划，明确具体项目清单、责任主体和时间节点。全面启动批而未供土地消化、闲置土地处置工作，依法依规推进。筛选确定低效用地再开发示范项目，完成项目实施方案编制、规划调整、招商融资等前期工作，推动一批项目开工建设。5.3第三阶段：深入推进与政策完善（2026年10月-12月）持续推进各类存量土地处置与再开发项目，确保完成年度硬性任务。开展中期评估，研究解决实施过程中遇到的困难和问题。出台或修订相关配套政策文件，完善政策体系。总结年度工作成效，筹备下一年度工作计划。5.4第四阶段：年度总结与考核（2027年1月）对全市2026年度存量土地盘活利用工作进行全面总结和考核。通报考核结果，表彰先进，督促后进。根据考核评估情况，优化下一年度工作目标和政策措施。六、风险防控与监督管理6.1主要风险识别社会稳定风险：征地拆迁、补偿安置、利益分配等环节可能引发矛盾。法律政策风险：处置程序不规范、突破政策红线、侵犯合法权益等。市场风险：经济下行导致再开发项目招商困难、资金链断裂。廉政风险：土地资源配置过程中的权力寻租和腐败问题。6.2风险防控措施规范操作程序：严格执行法律法规和政策规定，确保每一个处置环节都依法依规、公开透明。重大决策履行风险评估、专家论证、公众参与、集体决策程序。强化矛盾化解：建立信访接待和纠纷调处机制，畅通诉求表达渠道。对历史遗留问题，坚持“一事一议”，稳妥化解。加强市场引导：做好项目策划和招商推介，吸引优质市场主体。鼓励多种融资模式，防范项目资金风险。严格监督管理：纪检监察、审计部门全程介入监督。自然资源部门加强内部监管