大企业划分标准与税收管理方式的思考

大企业划分标准与管理方式的思考

随着我国经济的快速发展，大企业集团迅速发展壮

大，对国家税收的贡献日益提高，已成为我国财政和税收

增长的重要支柱。根据国家税务总局的统计，占全国2.31%

的纳税户支撑着全国90%的税收收入。同时，大企业自身的

发展，业务拓展的多元化导致涉税事项的相对复杂，企业

税收风险同比上升，目前传统的税攻管理模式已无法适应

大企业税收管理的需要。研究探索大企业税收管理与服务

新模式，降低大企业税收管理系统性风险，提高征管质量

和效率，保障国家财政收入，成为当前税收征管中的重点

工作。

一、大企业标准的界定：（统一标准、兼顾差异、动

态管理。）

对于大企业标准的界定，不同的政府部门有不同的定

义和标准。根据国际经验，税收上所定义的大企业是指因

运营背景的国际性、经营范围的多元性、从事业务的特殊

性、内部治理结构的复杂性、财务核算的相对规范性等特

点和特质而在税收服务管理上显现出特殊要求的特定纳税

人。从逻辑关系看，大企业生产经营的特殊性决定了大企

业税收服务管理的特殊性，税收服务管理的特殊性又决定

着大企业标准的特定性。明确大企业定义和统一规范大企

业标准是大企业税收管理的逻辑起点和理论基石。因此，

加强对大企业税收的管理，应由国家统一界定范围标准、

兼顾区域差异，实施动态管理的归集方式。

统一界定标准：大企业的标准具有特定性，其要求的

表现形式必然是统一规范的。只有用统一标准筛选出的大

企业，才具有特殊的管理共性，才能采取有针对性的管理

措施，专业化管理的必要性才能转变为提高征管效率的现

实性。

目前，世界各国对大企业的划分没有一致的判定标

准，国际惯例主要是以纳税人的注册资本、营业额、资产

总额、应纳税款等指标来加以区分，从而纳入相应的税收

分类管理范围，如美国以资产作为判定标准，资产超过一

千万以上的公司和流通企业为大企业。确立大企业户，占

企业总数0.2%；澳大利亚以纳税人的营业额为标准划分大

中小企业，大企业管理的标准为营业额超过1亿美元的集

团或独立经济实体；集团被作为整体来看待，其子公司不

论收入多少，均纳入大企业管理。界定大企业1000户，占

企业总数的0.25%O日本是对资本总额达到1亿日元以上的

国内大企业以及外国公司（含常设机构）作为大企业管

理；英国以综合因素为判定标准。英国的判定标准要高于

其他国家，必须综合考虑企业的收入、利润、资本额、国

际化背景、过去的行为等，因此符合标准的大企业基本都

是非常大的跨国集团。同时，银行、保险、建房互助会等

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行业，因其业务多且经营复杂，也被作为大企业来管理。

共有大企业800户，占企业总数0.2沆

我国大企业和国外相比存在着一定的特殊性。我国大

多数规模较大的内资企业是国有企业，而且集中在电力、

银行、金融、通讯、铁路、航空、石油等垄断行业。因

此，结合我国经济发展的实际，可抓住销售收入、注册资

本这两个税务部门容易采集数据且可靠程度较高、定义较

为明确的标准界定大企业。

兼顾区域差异：由于各地经济发展的不均衡性，在统

一标准下确定的大企业定然存在数量的不均衡性。兼顾地

区差异，可在统一标准的前题下，允许各地在不符合大企

业标准的纳税人中结合实际确定一些重点企业，与筛选出

的大企业一起由大企业税收管理部门管理。即各地可根据

经济税源结构、纳税人的属性、征管状况等来具体确定本

级重点税源企业的标准，同时纳入相应的管理范围。但对

于实行列名管理的重点税源企业不可与大企业同施征管，

即对于大企业的特定管理制度不可强加于重点企业，但一

些适合的、有益的做法则可以不断引向重点企业，以提高

对重点企业的管理水平。

动态归集管理：对于纳入大企业管理的地区性重点税

源企业，实行动态归集管理。即根据税收效率最大化原

则，以辖区当年税源总量为基数，将占税收总额70%以上，

数量上不超过30%的管户，确定为本区域的大企业，进行专

门化管理。一方面，保证大企业税收管理机构的工作量，

另一方面，在强化重点税源企业管理的基础上，研究掌握

更多的管理信息，积累更丰富的管理经验。

二、大企业税收管理方式设想

随着经济全球化发展，大企业的组织形势和经营方式

多样化，经济主体跨国家、跨地区、跨行业相互渗透，企

业核算的电子化、团队化、专业化水平不断提升，对于大

企业税收管理的复杂性、艰巨性、风险性也不断加大。针

对大企业税收管理的特殊性，笔者认为在大企业税收管理

上应立足实际逐步转变征管模式，可从机构新设、契约管

理、业务渗透、创新服务四个方面予以尝试，探索大企业

税收管理新方式，实现对大企业税收管理取得实质性的突

破。

（一）减少管理层级，成立大企业专业化管理机构。

近几年，各级税务机关高度重视了对大企业（重点税源企

业）税源监控的管理工作，自上而下，重点企业的税源监

控是征管工作中的重头戏。但在实际工作中，存在多头管

理、层次不分的现象，多头“齐抓共管”的结果弱化了对大企

业的专业化管理质量和效率，其主要原因还是缺乏自上而

下的大企业管理专门机构所造成的结果。建立大企业专业

化税收管理机构，有利于打破过去层次过多、职责不清、

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难以量化考核的管理结构，有利于管理的专门化、成本的

最小化、服务的最优化，有利于执法的统一性、人才的集

聚性、复杂问题处理的有效性。

在大企业管理机构的设置上可借鉴国外发达国家大企

业管理机构层级设置的做法，简化管理层次，彰显扁平化

管理效应，大企业由国家税务总局成立的大企业管理局直

接管理。我国大企业税收管理机构的设置可按国家税务总

局、省（市）局、地（市）局三个层级予以设置，地

（市）州以下可不用单独设立管理机构。三级设置既体现

了大企业税收管理的特殊的需要，又兼顾了整个机构设置

的实际情况。同时，大企业税收管理机构应具备浓厚的实

战型的特征，尤其是在大企业相对集中的大城市，应把建

立处（局）合署、进行直接管户的全职能机构作为首选。

大企业接受大企业税收管理机构的直接管辖。各级大企业

税收管理机构的设置可充分利用原有工作基础和人才资

源，集结各地税收管理及行业管理专业人才，并有计划地

培养或引进适应大企业专业化税收管理的人才队伍，开展

分类专业化税收管理。

（二）把脉个性特征，实施业务创新，推进专业化管

理。大企业运转的特殊性及其在国民经济中的特殊位置，

决定了其税收管理的特殊性，我们只在准确把握大企业的

个性特征，实施针对性的管理才能降低大企业税收管理风

险，提高征管质量，实现税企经营的共赢。

一是个性分析，共性归集，行业建模。大企业可谓是

凤毛麟角，此企业非彼企业，他们有着一定的共性特征，

更多的是不一样的个性。因此，对于大企业的税收管理笔

者认为应注重详实的个性了解，针对企业特点拟定个性化

征管方案。一是深入企业、实地调研，了解企业组织架

构、生产工艺流程、产品经营策略、人财务资源管理规划

等各方面的信息资源，开展个性分析，拟定征管方案。二

是解剖行业管理及经营流程，提炼流程关键点。归集具有

共性特征的流程管理，逐个固化流程关键点，开展征管重

点分析和风险系数预测，在此基础上确定征管重点。三是

按行业建立税源监控和日常征管模型，逐步将共性管理做

法向行业重点税源户延伸。

二是强化基础，完整归集，信息共享。可持续性经营

是企业存在的前题，企业的持续经营也给税务管理提出与

之对应的管理要求。因此，动态的经营成果建立在一定的

基础之上，对于历史信息的管理尤显重要。同时，现代税

收管理离不开现代化技术手段的支撑，而基础信息的收

集、整理和整合是实施现代化技术手段的保证。一是要持

续全面收集企业基础管理信息，注重日常基础信息收集的

准确性和完整性。二是科学归集和数据整合。三是利用现

有信息平台予以实施信息共享。在信息共享方面，期待更

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强大的税源管理体系的建立，以适应大企业跨地区、经营

领域广泛、关联交易频繁、内部结算复杂，税源管理难度

大的征管现状。目前，税源管理系统有待进一步完善升

级，改变常规的按行业、分散监控管理方式，建立大企业

专业化信息管理监控平台，信息资料应更为广泛，其中包

括对大企业组织机构、关联企业的基础资料库、申报资料

库、外部信息资料库等，特别应建立对企业内部的产业链

的监控，建立大企业分行业经济税源分析模型，强化对大

企业税源、税基的综合分析。

三是专业分类，事项管理，团队合作。目前，相对于

大企业行业化和专业化程度较高的特点，税务机关的管理

力量明显不足，精通法律、财会、计算机等专业知识和技

能的高端人才匮乏，无论是人员数量还是人员素质都存在

差距，对大企业的管理力不从心。因此，结合目前的人力

资源现状可以“专业的人才做专业的事情”为理念，灵活

进行资源调配，充分发掘人力资源优势，可在大企业具体

征管过程中实行团队管理方式，具体可分设两大团队：一

是综合规划团队。集中优势人力负责政策解读和税收风险

防范设计。其主要职责可界定为对企业进行个性分析、评

估固化企业流程中的风险结点，为大企业量身定制个性征

管方案并对征管方案的实施予以过程跟踪和评价、定期开

展征管质量评估和征管方案调整。二是事务执行团队。主

要职责为实施大企业个性征管方案，实行按专业分类落实

日常事务。可分类设置信息管理岗位、

（三）引入契约理念，实现税企和谐共进局面。

契约一词源于民事法律基本制度范畴，指平等主体之

间为了达到某种目的，在追求各自利益的基础上签订的一

种协议。契约具有三个特征：一是它具有有效的法律形

式，一般通过书面达成协议，有时也通过口头达成协议。

二是它具有明确的权利、义务，即契约双方之间通过能够

做什么和不能够做什么的权利和义务互相制约，一方的权

利，对于另一方而言就是义务。三是它具有相应的制约形

式。契约一般都有法律责任条款将双方予以制约，若一方

违反则要对另一方予以补偿，使另一方不能因他方违约而

遭受损失。契约管理的价值核心在于以契约形式明确双方

在一定时期内的权利和义务，互为制约共同实现或达到各

自的目标。契约化管理理念则是将契约的基本内容引入到

税务行政管理中来，使税务征管具有契约色彩。

企业的主观合规遵从意愿是实施契约化管理的基殆。

目前，我们税收管理上所指的大企业，不仅是一个在销售

收入、注册资本、资产总额或其他因素方面达到了一定量

的综合性企业，而且是具有适应市场经济要求的现代企业

制度，内部管理科学规范，跨行业、跨区域甚至跨国经

营，生产经营分散但总部控制力强，涉税事项相对复杂，

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他们都有着合规遵从法律、依法诚信经营的主观意愿，税

收风险的存在不具有故意，其来源于税收管理的系统风

险，具有过程的不可控性。因此，有效排除在经营管理中

的涉税风险，将过程的不可控性转变为可控的税收实现节

点，逐环节予以固化防范、控制，最终实现企业降低税收

风险，税务部门提升征管水平的目标。将税企双方聚焦的

风险点予以提炼和固化，以契约化方式明确双方在风险点

防范、控制的权利和义务，共同的目标将使契约化管理成

为可能。

实行契约化管理的前提是税企双方在自愿、平等、公

开、互信的基础上，签订税收遵从协议，共同承诺税企双

方合作防控税务风险。在实施契约化管理对象的选择上应

以个性分析为基础，选取企业中治理结构好、内控机制健

全、税企沟通顺畅、遵从度较高的企业分步推进。通过

《税收遵从协议》的签订和履行，逐步引导和完善大企业

税务风险内控机制的建立，促进纳税人自觉提高税务风险

的防范能力，有效提升其自我遵从意愿、能力和水平，降

低遵从成本。同时有利于税务机关科学配置征管力量提升

管理效能，实现税企和谐共进。

（四）创新纳税服务，实现征管质量在服务过程中提

升。现代税务管理必须注入现代公共服务的理念，摆脱和

克服传统“管制型”观念的束缚和影响，以理念的创新带

动管理方式的创新。倡导服务与管