对我国非税收入审计调查思路探析

对我国非税收入审计调查思路探析

一、非税收入的概念、范围

长期以来，我国并没有“非税收入”这

个概念，各级政府文件中广泛使用的都是

“预算外资金”这一概念。非税收入与预算

外资金相比，既有区别又有联系。非税收入

是按照收入形式对政府收入进行的分类；预

算外资金则是对政府收入按照资金管理方

式进行的分类。现在提非税收入概念，表明

随着预算管理制度改革和政府收入机制的

规范，可以逐渐淡化预算外资金概念。非税

收入是政府收入的重要组成部分，2006年全

国非税收入规模为16206.71亿元，相当于

同期全国财政收入的41.16%.目前非税收

入的主体还是预算外资金，但有相当一部分

非税收入已经被纳入预算内管理，在现阶段,

非税收入的范围要大于预算外资金，在非税

收入中预算外资金约占63%.我国财政部于

2004年颁发的《关于加强政府非税收入管理

的通知》指出，“政府非税收入是指除税收

以外，由各级政府、各级机关、事业单位、

代行政府职能的社会团体及其他组织依

法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国

有资产或提供特定公共服务、准公共服务取

得并用于满足社会公共需要或准公共需要

的财政资金。”同时指出：“政府非税收入

管理范围包括：行政事业性收费、政府性基

金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿

使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、

罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主

管部门集中收入以及政府财政资金产生的

利息收入等。社会保障基金、住房公积金不

纳入政府非税收入管理范围。”因此，从管

理范围看，我国政府非税收入是狭义概念,

既不包括政府税收，也不包括政府发行的债

务收入。

具体从政府预算管理的角度分析，政

府非税收入可以分为预算内非税收入、预算

外非税收入和制度外收入三块。

一是预算内非税收入。从政府收支决算

表看，预算内的非税收入主要包括：教育

费附加收入、排污费和城市水资源费收入、

矿产资源补偿费收入、专项收入、土地出让

金和其它收入。从1996年起，国家已将养

路费、车辆购置附加费、铁路建设基金、电

力建设基金、三峡工程建设基金、新菜地开

发基金、公路建设基金、民航基础设施建设

基金、农村教育事业附加费、邮电附加、

港口建设费、市话初装基金、民航机场管理

建设费等13项数额较大的政府性基金和收

费纳入财政预算管理。

二是预算外非税收入。财政预算外的非

税收入主要包括：第一，由国务院或财政部、

原国家计委批准设立的没有纳入预算内的

行政事业性收费和基金；第二，由省级人民

政府或省级财政、计划部门批准设立的没有

纳入预算管理的行政事业性收费和基金；第

三，由主管部门集中的没有纳入预算管理的

资金；第四，以政府名义接受的捐赠收入;

第五，国有资产、公共资源等的租金性质收

入。

三是制度外收入。既未纳入预算内又未

纳入预算外的政府收费和集资，即制度外的

待清理的非税收入，严格地说是没有严格按

照法定程序经得政府或有关部门的正式批

准，而由政府及其所属机构凭借行政权力或

垄断地位取得的收入。

二、非税收入管理现状

近几年来，为加强非税收入管理，各级

政府结合自身实际采取了一系列得力措施,

起到了积极的促进作用。从非税收入实行专

户储存，收缴分离，到收支脱钩、纳入预算

管理，逐步形成了规范化的管理轨道。但是

当前在非税收入管理中，还存在着一些问

题，表现在：

征收主体多元化，管理不规范

现行地方收费主体主要有地方财政部

门、交通部门、国土管理部门、工商部门、

卫生监督部门、公安、司法、检查、城建、

环保、教育等管理部门，每个部门都有收费

名目，而且一个部门收取多种费，同时管理

上职权分散，乱收费的现象较为严重。有的

地方和部门的收费罚款甚至没有基本的标

准，由具体执行人员掌握，收多收少、收与

不收弹性大，随意性强。再有，尽管有关收

费规定对收入的用途有明确规定，但由于监

管上的疏松薄弱，许多费用存在收用不符。

分配使用不公，滋生腐败

近几年来，财政部门深化收支两条线改

革，对部分政府非税收入进行了政府调剂使

用，但对余下的还是延续谁收费谁使用的办

法，各部门对非税收入享有一定的支配权和

使用权，财政无力全额调配和使用本应由政

府统一安排的财力，在不同部门中形成多个

等级、多种待遇。现实生活中因各部门、各

单位之间因为各自非税收入丰裕程度的不

同，苦乐不均，待遇相差悬殊，又由于可以

利用管理中的种种维漏谋取收费资金，改进

办公、住房条件，因而相互攀比，败坏社会

风气，滋生浪费与腐败现象，并导致非税收

入迅速膨胀。

支出管理缺位，政府调控乏力

在部门预算推行中，由于少数部门故意

隐瞒非税收入基数，致使非税收入预算管理

流于形式，收费单位和部门仍有较大部分资

金的使用权，财政只是将资金汇集按比例进

行政府调控，余下部分又如数拨给单位，财

政部门对其支出监管不力，使单位和部门形

成了多收多支，少收少支的局面。从而导致

财政分配职能被肢解，政府调控能力被削弱。

法制不健全，缺乏约束机制

目前，非税收入的管理从立项、定标、

征收、票据管理和资金使用各个管理环节没

有一套覆盖全国的统一、规范、系统的法

律法规，使得非税收入无章可循或有章难

循。同时，非税收入的征管和使用安排存在

较大的随意性，缺乏健全的监督机制，造成

各地政府的管理模式和管理办法不一样，非

税收入管理难以规范，对违规行为难以约束。

“费挤税”现象出现，减少政府财力

近年来我国大部分省非税收入增长较

快，有些地区非税收入增长速度已超过同年

GDP的增长速度，总额已经达到或超过同期

地方税收收入，高达50%以上。由于大量非

税收入的存在，出现了以费挤税现象，减少

了财政收入，弱化了政府对资金的宏观调控

能力，也降低了非税收入的使用效益。

三、非税收入审计调查的思路

针对我国非税收入管理现状，审计调查

应从收缴和支出两方面入手，收入和支出是

密不可分的，既可以从收入看支出的使用分

配，也可以从支出效益来分析收入分配的

合理性。

非税收入收缴审计

1、摸清总体情况。根据财政部门提供

的数据了解地方非税收入规模和结构，分部

门分项目列出非税收入重点部门和收费项

目的排序，根据政府收支分类科目分析非税

收入是否存在应缴国库却未缴库的情况，从

总体管理上，对非税收入进行摸底排查。

2、审查非税收入项目的合法性。即审

查各项非税收入项目的设立是否符合规定。

非税收入项目应按照如下规定确立：一是行

政事业性收费项目的设定必须符合法律、法

规以及国务院、省政府或者省以上财政、价

格主管部门的规定；二是政府性基金的设定

必须符合法律、法规以及国务院或者国务院

财政部门的规定；三是国有资源有偿使用收

入、国有资产有偿使用收入和国有资本经营

收益的设定必须符合法律、法规以及国务院

或者国务院财政部门、省政府的规定；四是

彩票公益金的设定必须符合国务院或者国

务院财政部门规定的彩票资金分配比例；五

是罚没收入的设定必须符合《中华人民共和

国行政处罚法》和其它有关法律、法规、规

章的规定；六是主管部门集中收入必须经本

级财政部门批准；七是其它非税收入的审计

必须符合法律、法规、规章以及国务院或国

务院财政部门及省政府的有关规定。止匕外,

在审计中可借助于《行政事业收费许可证》、

《罚没许可证》、《政府性基金许可证》及《非

税收入征收委托证》来认定其合法性。

3、审查是否有“许可证”。按有关规

定执收行政事业性收费、基金、罚没收入应

办理《行政事业收费许可证》、《政府性基金

许可证》、《罚没许可证》，如不办理实施收

费，其行为属于乱收费行为。同时对于受财

政部门或者非税收入管理机构委托，非税收

入实行收支两条线管理的，还应办理《非税

收入征收委托证》。

4、审查非税收入的收费标准、收费范

围、收费对象。审计中根据单位开出的收费

票据，依据其《许可证》核对其收费标准、

收费范围、收费对象，看有无擅自提高标准

的问题。查阅“国务院关于第X批取消和

调整行政审批项目的决定”，看有无已经取

消的行政收费项目仍在收费的情况。

5、从非税收入政策执行看有无擅自批

准减免非税收入、擅自延长减免非税项目期

限；有无停征应征非税项目；有无随意设立

非税收入项目；有无采取抵扣或降低收费标

准的办法减少非税收入；有无擅自将非税收

入项目转为经营性收入项目等问题。

6、从非税收入收缴审计方式来看，从

账户入手审查非税收入。账户是非税收入的

载体。在审查账户时一般有以下六方面：由

被审计单位提供有关账户情况；向业务相关

人员了解情况；审查银行账簿、银行对账单;

对其关联单位和下属单位进行延伸审计；由

人民银行协助提供执收单位的开户银行；通

过查看被审计单位代码证书了解开户情况。

非税收入管理、支出审计

结合上述非税收入收缴审计的重点，选

取重点部门、重点行业、重点收费项目进行

延伸调查，结合收支来看管理方面存在的问

题，一般来说侧重如下方面的调查：

1、挪用、坐支非税收入。个别单位没

有严格执行“收支两条线”的规定，不及时

上缴非税收入，将收入滞留在本部门延期上

缴或者不缴入财政专户，有的单位可能随意

支出，形成收支在财政监督之外运行，特别

是一些管理不严的小单位，需要关注。

2、国有资产占用费、资源性收入、国

有资产经营收入管理不当造成国有资产流

失。特别需要关注一些行政事业单位下设公

司创收的问题，公司原始资本构成性质等,

是否涉嫌国有资产流失问题。在国有资源的

管理上，土地出让收益的管理虽然政策比较

明确，但是土地储备资金周转缓慢、土地主

管部门操作不规范、执行政策不统一，不利

于形成公平的市场竞争环境，土地出让收入

擅自减免等问题仍然是非税收入管理部门

的难题。

3、罚没物资及暂扣款、暂扣物品管理

上存在很大漏洞。个别单位的罚没物资和暂

扣款物手续不清，有的单位为了得到更多的

罚没返还款而借暂扣款形式罚款，有的甚至

随意处置这些款物，导致国有资产流失。

4、关注一些重点部门项目的支出违法

违规及支出效益底下的问题，例如福彩和体

彩公益金支出、公共卫生部门支出、教育

部门支出等等。看资金使用是否存在成本支

出效益低下，资金闲置，或者资金投向不合

理等问题。

5、资金统筹管理未完全到位，支出安

排存在随意性。地方非税收入由各执收单位

自行征收，“收支脱钩”并未真正落实。财

政对非税收入管理主要是采取“比例统筹”

或“全额返还”等管理方式，未真正触及执

收单位的利益，仍然是实行“谁收谁用，多

收多用，多罚多返”的办法，加上“重预算

内、轻预算外”传统习惯的影响，非税收

入的征管和支出安排存在着随意性。

6、垂直管理单位非税收入管理上存在

空档现象。在垂直部门的非税收入管理上，

上级部门都是下管一级，地方财政部门无权

管理这些单位，上级管不够，地方管不了，

使这些单位管理上流于形式，有的为了单位

利益，擅自设立收罚项目，使用自制