新时期某某市城市道路交通管理工作理论及实践初探

新时期某某市城市道路交通管理

工作理论及实践初探

内容提要：本文讨论、界定和辩析了我市城市道路交通

管理的相关理论和当前我市城市城市道路交通建设与管理的

相关理论及我市城市道路交通建设与管理中存在的主要问

题，在此基础上对未来我市城市道路交通管理及其发展战略

提出了相应的对策和建议。

关键词：城市道路交通管理

曲靖市位于滇东，东与贵州、广西两省区接壤，总面积

3300余平方公里。地势西北高，东南低。境内主要有乌蒙、

梁王两大山系。乌蒙山在北部，绵延数百里，成为长江和珠

江两大水系分水岭；梁王山在西部。本区平均海拔1800米，

境内最高峰是会泽县大海梁子，海拔4017米，最低海拔695

米。陆良坝子771平方公里，为全省第一大坝子。主要河流

有南盘江、北盘江、牛栏江、黄泥河、以礼河、小江等，分

属长江和珠江水系。

曲靖市资源丰富多样。有30余种矿藏资源，其中，煤、

硫、磷、铅、锌在省内较有地位，特别是焦煤，无烟煤在省

内独占优势。珍稀植物有树栽、野茶花、木兰等30种。珍稀

动物有大灵猫、根猴、水獭、黑熊、金猫、斑羚、黑颈鹤等

30种。

本地区冬季盛行干燥的大陆季风，夏季盛行湿润的海洋

季风，形成特殊的亚热带高原型季风气候。曲靖市2008年末

总人口603万人，人口密度189人/平方公里，少数民族人

口占7.8%左右，主要有彝、回、壮、布依、苗、瑶、水等

少数民族。

曲靖全市总面积2.89万平方公里，辖麒麟区、宣威市、

陆良县、罗平县、富源县、师宗县、马龙县、会泽县、沾益

县七县一市一区，39个镇、75个乡、1555个村公所。全市

县以上建成区面积达107.5平方公里，城镇人口158万人，

城镇化率27%,分别比2000年增加20平方公里，55万人，

8.2个百分点；镇村建设快速推进，集镇建成区面积达147

平方公里，增加33平方公里。城镇人口达170万人，城镇化

率达29%,分别比去年提高8.5平方公里，12万人，2个百

分点。曲靖市人民政府驻麒麟区。市府驻地麒麟区以率先实

现小康社会为目标，依托中心城市这一区位优势，探索一条

围绕城市、因地制宜、合理布局、各具特色、相互补充、相

互依赖精心架构4大经济圈的发展路子。围绕100平方公里、

100万人口“珠江源大城市”的总体规划，按照市场机制合

理优化配置人、财、物资源，把麒麟城建成全市的工业品、

农产品、日用消费品等3大市场中心，发展壮大房地产业，

兴建寥廓、南宁、建宁、白石江、西城等街道综合服务中心,

形成现代城市经济圈。因此，创新城市道路交通管理理念，

改进和完善道路交通管理，提高城市道路交通管理水平，积

极应对城市发展带来的挑战，必将有力促进城市建设的发展

步伐，并对全市中小城市的道路交通管理起到辐射和带动作

用。

当前，随着我国社会运作体制的转变和政府职能转换，

随着以汽车家庭化为重要标志的机动化交通时代的来临，曲

靖市机动车以每天递增100辆的速度迅猛增长，年增长速度

为13.6%。截止2009年6月，曲靖市机动车保有量约50余

万辆。全市城市道路交通管理正在成为制约我市城市以及城

市交通可持续发展的一个瓶颈。以麒麟区为例，截至去年底,

按一区（麒麟）、两片（沾益、马龙）、三组团（珠街、越州、

温泉）规划建设的珠江源大城市，已建成44平方公里，人口

51万人，道路后长100多公里；作为城市管理的一个重要内

容，城市道路交通管理在城市管理实践中的各种问题益凸显。

一方面城市交通供需矛盾日益尖锐。随着生活水平的不断提

高，人们对城市交通便捷、舒适的要求也越来越高。而麒麟

城区交通基础设施建设历史欠帐多，一些城区道路交通建设

无法满足交通需求的增长。另一方面城市交通管理规划、建

设的科技水平仍然偏低。城区道路布局、路网结构、不合理,

管理水平有待提高，城市交通管理规划、建设的科学性亟待

加强。透过麒麟区城市道路交通管理的现状，不难看出全市

城市道路交通管理工作中存在的共性问题。

一、曲靖市城市道路交通管理的相关理论问题探讨

（一）城市道路交通管理的对象

城市道路交通管理是指以城市道路和道路交通活动为管

理对象，以发挥城市道路交通系统的最大效益为目的的综合

性管理。城市道路交通系统是一个由人、车、路、环境所组

成的一个复合系统。因此，现代意义上的城市道路交通管理

应该是一个综合的概念，它包含了城市道路系统的建设规划

管理、道路交通资源（应包括道路设施资源、交通资源即客

流资源和货流资源等）管理、道路交通安全管理（车辆管理、

交通秩序管理和交通事故预防与处理）和交通环保（交通噪

音、废气等）管理等各个方面。通常所说的城市道路交通管

理是一种狭义的要领，实质上就是道路交通安全管理。它是

指由公安机关交通管理部门所进行的道路交通秩序管理和安

全管理，以交通的安全、畅通为目标。

城市道路交通设施属于城市公共工程和资源，加强对道

路设施的建设管理是城市道路交通管理的重要内容，也是城

市建设管理一个不可或缺的重要有机组成部分。而且，城市

道路交通设施兼有多种功能，如交通、生活功能等。所以，

城市道路交通管理具有明显的综合特征。

广义城市道路交通管理的目标，主要是实现城市道路交

通的高效、便捷、舒适、少公害、少能耗，促进城市经济和

交通的繁荣发达、市民生活质量的不断提高和城市环境的整

洁优美，同时也促进城市经济、社会与环境的协调发展。其

中，高效不仅包括了道路交通运行的效率，还应通过在道路

交通设施建设方面合理的投入产出关系，即通过取得相应合

理经济效益和社会效益而得到体现。

（二）城市道路交通管理可持续发展的过程

城市道路交通及其管理的可持续发展，特别是城市道路

交通基础设施的发展建设，有一个从规划设计一建设实施一

运行管理的过程，即包括了城市道路交通规划、城市道路建

设和城市道路交通运行管理。广义的城市道路交通管理应该

包括城市道路交通及管理发展的整个流程，即包括设计阶段

的规划管理、实施阶段的建设管理、运行阶段的功能管理与

安全管理四大环节。只片面强调其中某个环节的城市道路交

通管理理念，容易造成人为的管理分割，并自然形成条块分

割、政出多门、职能重叠的管理体制，不利于城市道路交通

管理的效率提高和城市交通的可持续发展。

城市道路交通管理的四个环节是紧密联系和相互影响

的。其中，道路基础设施的规划管理是城市道路交通健康发

展的龙头，对城市交通发展的功能特征进行规定，为协调有

序的城市道路交通建设提供框架；建设管理是城市道路交通

健康发展的基础，是交通规划目标从构想到实现的中介和必

然，为道路交通未来的功能发挥提供前提；功能管理是城市

道路交通健康发展的关键，决定着城市道路交通的功能是否

能够顺利实现、道路基础设施是否能够正常运转，是一个城

市经济、社会、环境协调发展的外部表现，是城市发展程度

的重要标志和直接窗口；而道路交通安全通过对路面交通运

行秩序的维护管理和对交通安全事故的防范、处理，实现交

通的安全与畅通，并为维护社会治安秩序的稳定和保障经济

的顺利发展发挥积极作用。

我是城市道路交通的发展，从目前的情况来看，道路设

施建设与现有道路通行能力开发应该并重。所以，以道路设

施建设和挖掘现有城市道路设施潜力相结合为特点的现代管

理方式和发展方向，在整个城市道路交通管理过程中正变得

日益重要和明确。

（三）现代城市道路交通管理的主体

在以传统计划经济为主的城市管理模式中，政府在城市

管理中孤军作战，条块分割，政出多门，往往容易出现“管

不好也管不了”的结果。作为城市管理的一个重要内容，城

市道路交通管理同样也不例外。现代化的城市道路交通管理

应该充分注意从社会系统工程的角度出发，要求城市中包括

政府相关部门机构在内的各类组织和社会成员都积极发挥管

理主体的作用。为此，应当积极引导并建立起以政府为主导、

有营利性企业和非政府组织以及社会公众等多元主体参加的

城市道路交通管理主体模式。在多元化的道路交通管理主体

模式中，政府依然是城市交通管理不可替代的组织者和指挥

者。政府的行为决定和影响着其他城市交通管理主体的活动

方式和活动效果；营利性企业和非政府组织则是配合政府为

城市管理提供相关服务的组织（如静态交通设施的建设与运

营、运输企业特别是客运企业配合政府部门进行运营方式及

线路组织、城市交通调查等）。它们的介入是对市场经济规律

的适应，有助于政府克服弊端，提高城市交通管理的效率与

效益；社会公众则是城市交通管理主体中的基础细胞，因为

公众参与城市管理（包括交通管理）能够促使城市管理机制

从被动外推转化为内在参与，这在我国许多沿海的城市管理

实践中已经得到验证且取得了很好的成效。无疑，这也应当

成为促进我市城市交通管理的一个重要动力。城市交通及其

管理活动难免存在着多种利益之间的冲突。强调城市交通管

理主体的多元化，要综合运用政府组织、市场机制与营利组

织、社会机制与公众组织等有利于城市道路交通管理健康发

展的社会工具，在多种利益主体之间进行平衡。因此，我市

城市交通管理需要大力加强以非营利组织和社会中介组织参

与为特征的组织制度创新，并注意积极发挥城市规划、工程、

管理待方面的学术机构在城市交通管理中的理论指导作用。

（四）城市交通管理的手段在城市交通逐步从基本设施建设

转向建设与潜力开发并重的阶段，丰技术、非工程性的社会

与经济手段在城市交通管理中日益发挥着主导作用。现代城

市交通管理不能依靠过去那种以单一行政手段包揽一切的做

法，而是需要将行政、法律、经济以及教育等多种非技术性

手段与科技工程手段进行综合运用。

城市交通管理需要采取多种手段。其中，行政手段是依

靠相关国家机关的权威，采取行政命令、指示、规划和指令

性任务来管理城市交通的方式；法律手段是政府通过各种相

关法律、法规、规章等的制定和实施来管理城市交通的方式;

经济手段是政府部门依据客观经济规律，运用价格、税收、

罚款等经济杠杆，影响和调节广大交通参与者交通行为的管

理方法；教育手段则是通过普及有关交通管理法规的教育，

树立市民良好的现代道路交通意识、引导社会公众对城市道

路交通建设与管理的自觉参与，如自觉遵守交通管理法规、

维护道路交通秩序和交通安全等等。

除了上述非技术手段之外，现代化的城市交通管理还当

然应该加强高科技手段的运用和以城市交通管理信息系统建

设为主要内容的技术支撑。尤其是在信息化的时代，城市交

通管理强烈地依赖着大量的、及时的、准确的信息流，交通

信息网络特别是适时交通信息的完善程度已经成为衡量城市

交通管理现代化水平的一个主要标志。城市交通管理信息系

统建设的内容是广泛的，除了供政舟交通管理职能部门的管

理信息系统之外，还应该包括城市公共交通服务系统和城市

交通管理咨询系统的建设。尤其是在现代社会生活逐步走向

信息化、网络化的今天，住处系统的建设无疑在未来的交通

管理中发挥更加重要和积极的作用。

（五）城市交通管理成败的关键

L法制建设。法制化、规范化是现代城市交通管理适应

市场经济规律、保障城市交通可持续发展的一个基本要求。

通过立法或者进一步完善现有城市交通管理法规，确保政府

职能部门依法行政，并从法律上确定并提高城市交通规划管

理机构和学术组织在城市政府决策中的作用和地位。确保政

府和社会有关道路交通行为（包括政府的管理行为）的规范

化，还能够有效防止某些个人感性决策行为和各种“形象工

程”、“政治工程”、“政绩工程”的出现。值得注意的是，在

完善城市道路交通管理法规体系的过程当中，要始终贯穿“以

人为本”的规划精神、充分重视和体现公平与效率等原则。

2、职能转换。在城市管理的实践中间，“小政府，大社

会”的管理思路已经逐渐得到社会的认同。现代化的城市管

理模式要求政府的部分行为转向市场化和社会化。就道路交

通管理而言，实行政企分开，把城市道路交通管理的建设、

运营和养护职能剥离出来向营利性企业进行招标，或从政府

中剥离某些非管理性质的企业要素，进行市场化运作。又如,

实行政社或政事分开，通过委托、授权、承包、合同等规范

形式，把政府的职能转移给非营利组织或社会中介组织。通

过上述方式，城市政府及有关部门能够从很多“不便管、管

不了也管不好”的事务中解脱出来，以更好地行使政府组织

管理与监督的功能，并有效地达到机构精减和效能提高的目

的。

3、权利协调。现代意义的城市管理不仅要追求政府各个

条块自身工作的最优化，而且要追求政府部门各个条块之间

相互配合的最优化。在道路交通管理方面，也当然需要对各

相关部门的权利进行协调。城市道路交通建设与管理实践表

明，由于主体重复和多头管理，往往容易导致严重的管理低

效。因此现代化的城市道路交通管理模式应当强调，政府部

门如规划、交通、市政、公安、环保等部门之间关系的协同

化，应重于单个部门工作的最优化。除了必须注意横向不同

职能部门之间的分工协调，还应该注意纵向同隶属关系之间

的分权协调（主要是市级部门与区县级部门之间）。

4、公众参与。现代城市管理模式提倡公众参与式的城市

管理。公众自下而上地参与、政府自上而下地管理，由此形

成合力。同样，强调公众参与城市交通管理，意味着不是简

单地把社会公众仅仅看作是城市交通管理的一个对象，还应

该看成是城市交通管理行动的积极参与者；不是把公众仅仅

当作被动的接收教育者，还应该向他们提供参与城市交通管

理的各种机会；不只是让公众了解城市交通建设与管理决策

的结果，还应该让他们参与决策、实施、监督的全过程，

二、曲靖市当前城市道路交通管理中存在的问题（一）

收益方面的问题

1、道路交通资源管理方面。我市各地在道路交通资源管

理上面临一系列日益严峻的问题。在道路资源管理方面，一

方面，是我市各县城和建制镇道路的建设不足，道路率和道

路面积率低，不能适应和满足城市交通经济发展和车辆增长

的需要；另一方面，则是现有道路资源的利用水平很低，道

路使用潜力有待进一步地挖掘。例如城市道路中断头路多、

道路不成环、交通组织不合理、交通设施（如停车场）利用

不合理、交通管理设施（如交通标志标线等）缺乏等。在道

路用地资源管理方面，以往更多关注的是经济增长而较少考

虑土地可持续发展利用和管理，可供城市道路交通建设的规

划用地正在减少；同时城市土地利用形态及其开发并未充分

考虑到或者及时引进交通影响分析。至于客货流资源管理，

在道路交通宏观管理本身落后的情况下，这一点更没有得到

应有的重视。在城市交通规划的过种中，更多考虑的是客、

货源及其在各种不同交通方式之间的规划与发展布局，并未

充分意识到客货流资源对于城市道路交通经济与交通管理的

促进和制约作用。

2、城市交通总量控制方面。城市化进程的逐渐推进，城

市人口特别是流动性人口的迅速增多，为城市交通带来了前

所未有的压力。同时，以小汽车进入家庭为重要标志的机动

化产交通时代的来临，将使交通总量控制和机动车数量增多

之间的矛盾进一步加剧。实际上这就是以经济发展为目的的

汽车工业政策与宏观交通管理实践之间矛盾的具体体现。由

于我市9个县城和114个乡（镇）的道路设施基础薄弱和交

通管理水平落后的现实，对城市交通总量进行控制应该是科

学管理城市和城市交通的必然。但在这个总体上，理论和实

践一直存在分歧。在管理实践中，不同的地方各行其是，甚

至有着一定的极端趋向。如何有着一定的极端趋向。如何控

制、控制程度如何、以保为控制依据？这些问题还没有得到

一个明确的理解和统一的认识。

3、城市生态环境保护方面。在城市环境方面，汽车尾气

以及交通噪音所产生的影响日显严重。这不能够仅仅通过大

力发展低污染的绿色环保交通方式、使汽车尾气排放和噪音

污染得到控制来达到城市环保的目的，还应该充分重视交通

总量控制和汽车运行控制的作用。但环保部门的工作因其自

身职能的制约，只能囿限于此。

（二）管理能力建设方面的问题

1、管理理念。主要表现为各级政府部门对道路交通规划、

建设、运行之间关系认识上的某种不协调。一方面，由于计

划经济体制的长期影响，一些部门在道路交通的建设管理过

种中，仍然表现出重建设、轻管理的传统惯性；另一方面，

作为城市道路交通管理宏观控制手段的城市交通规划编制没

有真正得到强有力的重视，结果带来了建设上的不少盲目性。

例如，城市中心地区建筑密集发展而导致交通吸引剧增，为

满足交通的需求而改建、扩建甚至新建道路，道路条件的改

善又进一步吸引更多的交通流，新的交通增加又自然而然地

再次对道路建设提出更高的要求一一城市道路建设自然难以

突破这种“面多了加水、水多了加面”的循环怪圈。因此，

道路产通建设当然难与城市经济和交通的发展达成整体的协

调。

2、管理体制。很多城市在实践中对城市道路交通管理体

制的改革进行了一些颇有成效的探索，但在创建综合决策和

协调管理的城市道路交通管理体制方面仍然还有待于进一步

的磨合物探讨。最为关键的问题在于：如何改变长期以来在

计划经济体制下形成的部门分割所带来的弊端，以及改革开

放以来所形成的事实上的部门利益冲突的弊端。例如城市道

路的建设管理就分别涉及到城建、公安、交通、市政、环保

等多个部门。因此在充分发挥各相关部门职能作用和发扬其

工作积极性的同时，还要注意加强管理上的整体协调。

3、管理手段。一方面，提高城市交通管理水平需要运用

现代化的技术手段。但在实践中，如GPS、GIS、GSM以及英

特网（INTERNET）等高科技手段在交通建设管理过种中的运

用。基于这些手段的智能化交通方式，是未来城市交通的发

展方向，但在城市的交通建设规划中还没有得到应有的体现

和重视。另一方面，提高城市交通管理水平还涉及到一系列

非技术或软件技术的手段。例如，如何在城市交通管理中提

供完善、健全的法制保障，同时也促进各相关职能部门（如

规划、市政、交通、公安等）的依法行政，是当前城市交通

管理需要加强的薄弱环节。在我国，几乎所有的城市在交通

管理方面的法规建设还比较落后，且在不同的城市之间也显

得参差不齐。从全国范围来看，由《道路交通管理安全管理

法》、《城市规划法》、《机动车停放服务收费管理办法》以及

其他相关道路交通的规范性文件所形成的法规体系尚不健全

和理想；而且其中除了《道路交通管理安全管理法》、《城市

规划法》等法律之外，行政法规和部门规章在该体系中占据

了很大的比重，整个法律体系的法律效力不能够得到最大的

效能发挥。如在城市静态交通建设管理方面，机动化程序比

较高的地区都无一例外地有着健全的法制保障。

三、曲靖城市道路交通管理对策与建议

（一）加强体制创新

建立一个稳定的城市道路交通管理机制应当解决的首要

问题就是加强体制创新。它涉及到建立条块协作、相互协调

的政府部门之间的关系。体制创新要立足于形成上下衔接、

左右联系的网络状管理机制，形成既有专业分工、又有综合

协调的分层分类管理模式。所以，必须有一个统一、健全而

且稳定的组织机构。这个机构可以由城市政府牵头，联合交

通、运输、城建、公安（交通管理）、市政、国土、环保等部

门进行组建。根据目前政府机构设置的具体情况和交通管理

发展的需要，建议设立市、县、乡（镇）三级城市交通发展

管理委员会，负责城（镇）道路交通发展的宏观规划管理，

对城市道路规划、建设、管理，运输规划，交通安全管理等

部门的工作进行协调。即在现有基础上理顺城市道路交通规

划、建设、管理等相关部门的关系，要将城市道路交通的各

个环节进行统筹考虑，下一步研究城市道路交通管理的机构

改革和管理权限，探索建立统一、高效、有序、协调的体制

和机制

（二）推进市场运作

在计划经济向市场经济转变的条件下，城市道路交通管

理也必须适应市场经济的基本特征和要求，要发挥市场体制

对于资源配置的基础性作用，降低管理成本，提高管理效率

以及服务水平。切实把精力从道路建设转移到管理上来，道

路交通设施的建设与管理就要坚持走市场化和专业化的道

路。如组建道路基础建设、养护、运营方面的专业化管理公

司。此外，还应该注意到，城市交通建设管理需要得到充分

的资金保障并拓宽来源。以政府为主体建立多渠道的资金投

入机制，如出让国有土地使用权以换取交通设施的建设资金、

依据国家政策收取道路设施使用费、征收交通影响费，甚至

包括接收社会捐助、企业捐助和市民捐助以及其他形式的资

助，等等。特别是对于静态交通设施建设缺乏等制约城市交

通发展的瓶颈问题的解决，更应该得到优先考虑。

（三）重视法制建设

在城市道路交通管理的手段方面，要在建设法治城市的

方向和原则之下，从目前以行政手段为主逐步转向以法律手

段为主，并辅之以行政、经济、教育等手段的综合作用。要

在科学管理的基础上，做到“有法可依、有法必依、执法必

严、违法必究”，使城市交通逐步纳入依法管理的轨道。而且,

只有在城市交通管理统一立法的前提条件下，统一协调交通

管理机构和交通管理行政才能做到真正的实施，城市道路交

通管理也才能得到健康有序的发展。

1、法律体系。要根据城市交通管理的实践需要，加快加

强地方性法规制定工作：一是新立法规；二是对现有法规不

适应部分进行修订等，以形成覆盖城市交通管理各个方面、

相互衔接的法律法规体系。根据我市市情，建议报请有关权

利机关设立以曲靖城市交通管理为目的的龙头法规一一《城

市交通发展管理条例》，囊括城市交通规划、建设、运行及功

能管理等各种要求，以其他相关法律法规为辅进行补充，形

成合理又全面的法规体系。

2、依法行政。城市交通管理的法制化要通过行政部门来

执行或者监督，因此要把依法行政作为有关政府部门自身建

设的首要任务。通过法制建设和依法行政，不仅有助于理顺

各部门之间的权利关系，增强政府机构及相关组织的知法守

法和依法行政观念；还可以有效防止一些城市政府决策机构

或者主管领导的好大喜功、盲目攀比等错误思想意识指导之

下的决策行为和结果，从根本上消除个人意识对城市道路交

通规划、建设与管理决策的消极影响。

（四）促进公众参与

公众参与机制在城市交通管理中有着不可替代的作用，

特别是在交通秩序和安全管理方面，效果更加明显。因为公

众是交通活动的直接参与者和受益者，所以，充分发挥公众

的积极参与作用，不但有助于集思广益，及时发现交通管理

中的不足与缺陷，还可以从源头上化解城市交通管理的很多

矛盾。为促进公众参与，应该重视宣传教育，并建立起公众

参与的信息传达通道。

1、加强宣传教育。市民交通行为的文明程度没有社会公

众对城市道路交通管理的理解、支持、参与和监督，城市交

通管理就缺少了群众基础。因此，要运用各种手段加强宣传

教育，使有关城市交通管理的理念和知识能授教于家庭、学

校和社会，提高社会公众参与管理城市交通的主体意识和实

际能力。宣传教育其中一个很重要的内容和目的，就是要促

使社会公众形成良好的现代交通意识，即树立良好的交通法

制意识、交通文明意识、交通安全意识以及交通道德意识。

2、建立信息通道。公众参与必须以畅通的、多样化和制

度化的渠道为基础。要建立社会公众与管理职能部门之间上

情下达、下情上达的双向传递和交流体制，推进警务公开和

管理民主化，提倡并促进社会公众对城市交通管理从决策、

实施到监督的全过程参与。

（五）加强管理研究

建设并逐步完善城市道路交通管理指标体系城市道路交

通管理必须建立以社会效益为优先目标特征的综合评价指标

体系，以适时评估城市交通管理的状况，比较城市交通管理

的水平，及时发现管理实践中的不足与缺陷，及时调整交通

管理有关政策以适应城市经济和城市交通发展的需要，并为

管理的科学化、法制化提供可靠的依据。城市交通管理综合

评价指标体系，以适时评估城市交通管理的状况，比较城市

交通管理的水平，及时发现管理实践中的不