基层治理体系与治理能力现代化的路径探索

基层治理体系与治理能力现代化的路径探

索

作为XX省“党建引领基层治理体制机制创新”首批试

点县市，XX市认真贯彻落实《中共中央国务院关于加强基层

治理体系和治理能力现代化建设的意见》和党的二十大精

神，抢抓基层治理体制改革机遇，不断深化共同缔造推进党

建引领基层治理体制机制创新，通过健全基层治理单元，优

化基层治理结构，完善基层治理机制，破解基层治理单元单

一、群众参与动力不足、社会治理活力不够的难题，着力构

建党委领导、党政统筹，群团组织多方联动，经济、社会组

织积极协同，人民群众广泛参与的“纵向到底、横向到边、

共建共治共享”的基层治理格局，有效释放了基层治理活力,

显著提升了基层治理效能，为深入推进党建引领基层治理体

制机制创新探索出“XX路径二

一、“三基单元”：纵向贯通，健全基层治理体系

基层治理是国家治理的基石，既是政府治理的基础性层

级，也是社会自我治理的基础层面，承载着政府治理和社会

治理的多重功能.XX市聚焦基层治理体系现代化的基本要

求，坚持以党的领导有效落实、群众基本需求有效满足、矛

盾纠纷有效化解、基层群众自治有效开展为依据，构建以村

为基本单元、村民小组为基础单元、湾落为基点单元的“三

基单元”体系，推动组织纵向延伸、横向扩展，全面打造“三

基单元贯通一体”的基层治理体系。

纵向延伸，拓展单元治理深度

建强党的领导体系。党建引领是推进基层治理体系和治

理能力现代化的根本路径。在基层治理体系中，党组织处于

领导地位、发挥领导作用。加强基层治理，必须坚持党的领

导、加强党的建设，把基层党组织建设成为宣传党的主张、

贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众的坚强战斗堡

垒。XX市着眼于漕强基层党组织的政治功能和组织功能，建

强党组织的领导体系，推动党组织向最基层延伸，探索建立

五级领导体系。在城市，建立“社区党委一小区党支部一楼

栋党小组一党员中心户一党员”组织架构；在农村，建立“村

党支部一村民小组党小组一湾落党群服务站一党员中心

户一党员”组织架构。通过将党的基层组织延伸到底，建立

了直达家户的工作体系，夯实党建引领基层治理的组织基

础，为城乡社区治理提供坚强保证。

健全自治组织架构。健全基层群众自治制度是实现党的

领导贯穿基层治理的重要载体，也是基层治理现代化的必然

要求，不仅要体现国家治理现代化的目标要求，还必须与时

俱进，体现社会发展的要求。随着现代化的推进，社会需求

日益多元化、差异化、精细化，建设充满活力的群众自治要

求建立多层级、多功能的自治体系。XX市聚焦激发群众自治

动力、释放群众自治活力的目标，探索完善群众自治组织架

构。在城市社区建立“居民委员会一小区一楼栋一联户长一

居民”自治体系；在农村建立“村民委员会一村民小组一湾

落一联户长一村民”自治体系。通过各层次的自治单元和组

织体系，实现多功能自我治理。

健全社会服务体系。有效的社会服务是弥补基层治理短

板的重要依托。群团组织拥有为数众多的会员，代表不同的

社会力量，集聚了丰富的社会资源，既是党和政府密切联系

群众的桥梁纽带，也是基层社会治理的重要力量。XX市注重

完善群团和社会组织体系，在乡镇以下探索建立“村组织联

合会一小组组织分会一湾落小组一会员，，的组织架构。比如,

XX市建成“434”群团组织体系，工会建立“村工会联合会一

工会分会一工会小组一会员”四级组织架构；共青团建立“村

团支部一团小组微联盟一团员”三级组织架构；妇联建立“村

妇联一妇女小组一妇女微家一妇女”四级组织架构。通过增

强群团组织、社会组织、经济组织的纵向覆盖范围，让每家

每户都生活在组织之中，以组织力量增强社会的自我治理力

量。

横向扩展，拓宽单元治理广度

做强基本单元。当前，村不同程度存在治理行政化、组

织软弱化和服务悬浮化等困境，制约基层治理效能的提升。

对此，XX市进一步丰富和扩展组织体系，做强村基本单元。

一是完善村治理服务平台。一方面，加强政务服务阵地建设,

建立20个村级便民服务示范站，布设16台政务自助服务一

体机，方便群众自主完成居民参保登记等1742项政务服务;

另一方面，加强社会治理平台建设，在村综治中心设立群众

接待窗口、综治网格中心工作室、矛盾纠纷调解室、社会心

理服务室“三室一窗”。二是完善村自治组织体系。建立健

全由村党委、村民委员会、村务监督委员会构成的“三委一

体”自治组织体系，在各村建设党群综合服务中心、新时代

文明实践站等场所，为深化自治实践搭建平台。三是完善村

群团组织体系，全面建立由团支部、工会联合会、妇女联合

会和商会分会等构成的群团组织体系，为深化群团工作提供

载体。四是完善村社会组织体系，以建制村不少于10个、

社区不少于20个的标准，建立健全社区事务类、公益慈善

类、生活服务类、文体活动类社会组织体系，为社会互帮互

助提供渠道。

做实基础单元。长期以来，村民小组治理不同程度地存

在虚化、弱化的困境，缺少有效的治理抓手。对此，xx市聚

焦小组上传下达定位，因地制宜健全治理组织体系，做实小

组基础单元。一是优化小组自治组织体系，建立健全由村民

小组党小组、村民小组组长构成的基础单元自治组织体系，

有效化解小组一级治理虚化的困境。二是优化小组群团组织

体系，全面建立由团小组、工会分会、妇女小组和商会分会

等构成的基础单元群团组织体系，有效解决小组一级治理弱

化的问题。三是优化小组社会组织体系，根据地缘、趣缘、

业缘等特点，建立健全卫生理事会小组分会、广场舞协会小

组分会等构成的基础单元社会组织体系，有效化解小组一级

活力不足的难题G

做优基点单元。由于居住相近、习惯相似和彼此熟悉等

条件，湾落成为开展微治理、微循环的理想选择。XX市明确

将湾落作为群众自治的具体抓手，通过建立健全微治理组织

体系，做优湾落基点单元。一是建立湾落自治组织体系，建

立健全由湾落党员中心户、湾落联户长和湾落理事会构成的

基点单元自治组织体系，由湾落群众推选“两长+N员”队伍,

为湾落实现微治理搭建平台。二是建立湾落群团组织体系，

因地制宜建立由团建微联盟、湾落工会小组、妇女微家等构

成的基点单元群团组织体系,为群团融入微治理提供载体。

三是建立湾落社会组织体系,建立健全由湾落理事小组、湾

落评议小组、湾落兴趣小组等微组织构成的社会组织体系,

为社会组织参与微治理提供渠道。

功能互补，健全基层治理体系

基层治理体系现代化是基层治理能力现代化的前提和

基础。XX市聚焦基层治理体系的系统性建设，在村、村民小

组、湾落三个层次上建立各级各类党组织、自治组织、群团

组织和社会组织，在村层面，发挥思想政治引领、政务服务

承接、维护和谐稳定的功能，建成政府治理和群众自治的结

合点；在村民小组层面，着重落实议事协商沟通、矛盾纠纷

化解、信息上传下达等功能，建成网格化管理、精细化服务

的承载点；在湾组层面，着力实现群众自我管理、自我服务、

自我教育的功能，建成邻里守望、共建家园的连心点。由此

构建组织纵向延伸、横向扩展的“三基单元”体系，在党组

织领导下，推动不同治理主体权力、责任和利益统一于基层

治理大局。目前，XX市已在194个建制村全覆盖成立786个

村民党小组，在27个社区全覆盖成立了154个小区党支部,

培育自治组织404个、社会组织3184个，使各级各类组织

体系覆盖每一位群众，切实把组织体系深深扎根在人民群众

之中。

二、“六级联动”：互动共治，提升基层治理能力

基层治理是党委领导下的政府治理和社会自我治理的

结合，单一的政府治理或单一的社会治理均难以解决快速发

展和变化的复杂社会治理问题。在健全治理体系的基础上，

xx市坚持以共建共治共享的理念和方法推进行政体制改革

和治理机制创新，着力构建“市一乡镇一村一村民小组一湾

落一农户”六级联动治理格局，通过多层级、多主体的互动

联动，提升基层治理能力。

深化乡镇行政体制改革，增强联动治理权能

深化乡镇管理体制改革，构建权责兀配体系。在基层治

理体系中，乡镇一级政权在贯彻上级决策、解决群众困难方

面发挥着重要作用，是党治国理政的坚实基础。在推进基层

治理现代化的新阶段，加强基层政权治理能力建设，不仅要

增强乡镇的行政执行能力，还要增强为民服务能力、议事协

商能力、应急管理能力和平安建设能力等综合能力。但面对

基层治理现代化的要求，乡镇政权治理也普遍面临着责大权

小、事多人少的困境。XX市以增强基层治理权能为目标，探

索推进乡镇管理体制改革。一是优化机构设置。按照优化协

同高效原则，在乡镇统筹设置“六办五中心”，进一步增强

乡镇管理社会和服务群众的能力。二是优化人员编制。将市

直延伸派驻在乡镇的102名在编人员下放给镇级管理，镇级

事业编制总数由31名增加至285名，增幅达254名。

深化乡镇财政体制改革，充实乡镇财力基础。为让乡镇

有财力、有能力解决群众急难愁盼问题，xx市推动收入和财

力向乡镇倾斜，使镇级财权与事权相匹配。一是财力下沉，

调整市镇税收分享比例。xx市将镇级税收超收部分由原来市

镇6:4分成调整为4:6分成，建安税由原来100%归市直调整

为属地分两成，进一步推动财力下沉。二是壮大税源。xx市

将4606个纳税户下划给乡镇统一管理，进一步增加基层财

力。据统计，xx市xx年下划税收收入5.5亿元，各乡镇财

力达到4.7亿元。

深化基层服务体制改革，提升政务服务能力。为增强群

众政务服务获得感和满意度，xx市大力推动服务平台下沉，

推进服务事项就近办、就地办、就便办。一是规范政务服务

事项清单。按照政务服务标准化要求，依据“前台综合受理、

后台分类审批”工作模式，科学厘清下沉公共服务事项。目

前，已梳理下沉办理事项482项，其中镇级358项、村级124

项。二是配强政务服务工作人员。镇级层面，各乡镇按照定

人、定岗、定责的原则，根据实际统筹安排综合窗口工作人

员，配齐配强政务服务工作人员；村层面，充分利用村“两

委”、网格员、下沉党员干部等力量，完善优化“一厅N点”

自助服务体系，拓展村级政务服务团队。三是完善政务服务

办理流程。借助政务自助服务一体机和人工窗口，深度开展

“枝心代办”服务，通过驻窗人员指导和全程代办，以“掌

上”“指尖”远程方式办结988个政务服务事项，把便民服

务窗口搬到群众家门口。

深化人员力量下沉创新，充实基层共治力量。为缓解基

层工作任务与工作力量不相称的现实困境，xx市深入推动上

级工作人员下沉，充实基层治理力量。一是推动社区包联。

依托“双报到、双报告”、非领导职务干部担任治理顾问和

选派选调生到社区等制度，扎实推进机关企事业单位和在职

党员干部下沉社区参与基层治理，探索实施“群众点单、社

区派单、单位接单”服务路径，有效提升社区服务水平。二

是推进驻村帮扶。持续向重点村选优配强第一书记和驻村工

作队，落实“领导包片、单位联村、干部驻村包户”工作机

制，深化医疗、科技、教育等领域“组团式”帮扶，通过开

展项目共建、结对认亲、志愿服务等多样化服务模式，切实

发挥驻村人员帮扶作用。三是开展“上派下挂平交流”。依

托仙女镇自主探索经验，在全市范围内开展市、镇、村年轻

干部“上派下挂平交流”，每半年选派至少30名市直单位年

轻干部到镇级挂职锻炼、跟班学习，适时提拔交流市直单位

年轻干部到镇级任职，增强基层治理活力。

创新基层治理机制，增进联动治理动能

创新民意表达回应机制。为及时回应群众关切、解决群

众诉求，xx市深入创新实施民意表达回应机制。一是“两代

表一委员”联络机制。xx市通过“党代表接待日”“一线协

商•共同缔造”等载体，要求“两代表一委员”定期联系服

务群众，按照“自下而上、分级负责、分类处置、协调解决”

的原则，确保群众诉求有效落实。目前，xx共有各级“两代

表一委员T984人，可联系3.96万户，占全市总户数的36虬

二是面对面诉求表达机制。xx市发挥联户长上传下达作用，

通过走访群众、召开议事会、发放宣传资料等方式，面对面

收集上报社情民意及群众诉求，全面掌握联户网格内住户基

本情况，进一步畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益

保障渠道。三是数字诉求回应机制。XX市集成来电、来信、

来访等立体化诉求表达渠道，积极推广应用“宜接就办”“线

上综治中心”“12345热线”等平台，以群众诉求为中心，坚

持条块结合、上下协同，推动公共服务更加高效便捷，将诉

求回应服务送到群众心坎里。

创新沟通议事协商机制。xx市坚持问政于民、问需于民、

问计于民，深化共建共治共享治理理念。一是创新议事平台。

在农村建立“七点议事厅”“村湾夜话”等议事协商平台，

通过收集议题、确定议题、议事协商、公示反馈、跟踪落实

的“五步议事法”，吸纳群众共同谋划，并将群众反映事项

划分为微事、小事、大事、难事四个等级，切实把群众所思

所忧所盼转化为工作实事。二是创新议事机制。在城市建立

“五社联动”“三方联动”等沟通协商机制，常态化开展邻

里互助、项目共建、矛盾调处等工作，使城市社区活力充分

激发、社区治理效能有效提升。

创新资源整合机制。为有效动员和组织群众，xx市大力

创新资源服务整合机制。一是“以奖代补”机制。xx市整合

财政项目资金，创新使用“以奖代补”工作办法，按照村民

议定、村申报、乡镇初审、市级审批的流程自下而上规范进

行，撬动和吸引群众投工投劳、捐款捐物、出资出力，共同

参与项目建设。目前，XX市统筹“以奖代补”项目资金1.02

亿元。二是“党建+”资源整合机制。xx市充分发挥片区党

委整合资源的优势，以党建引领多方共治、要素集聚、资源

分配。通过组织联建、发展联合、活动联办、资源联享、治

理联动的“五联”工作法，实现优势互补、合作共赢。

创新矛盾纠纷化解机制。为了有效地将矛盾纠纷化解在

基层，xx市着力构建“枝治久安”平安家园共建共治体系。

一是建立“五级”工作体系。依托市、镇、村三级综治中心

以及网格员、联户长、义务巡逻队等群防群治队伍，建立“市

社会治理中心一乡镇综治中心一村综治中心一网格员一联

户长”工作体系。二是建立日、周、月“三办”工作制度。

在市、镇、村三级建立“日排查处置、周研判会商、月督办

调度”工作制度，对矛盾纠纷、信访事项等涉稳风险进行分

析，并明确化解责任人、具体措施、工作要求，督促工作落

实。三是建立“六联”工作机制。统筹协调市、镇、村三级

综治工作力量，加强群防群治队伍建设，建立矛盾纠纷联调、

社会治安联防、突发事件联勤、突出问题联治、重点人群联

管、平安建设联创等机制，形成“一共三同五集成”平安建

设模式，切实让群众成为平安建设的“主角”。XX年，XX市

群众对信访件办理满意度100%,获评全国市域社会治理现代

化试点示范城市C

创新服务监督评价机制。XX市坚持深化共建共治共享理

念，推动群众参与监督评价，构建以下评上、以事评绩的共

评机制，把治理绩效的“评价器”交给人民群众。一是以群

众满意为共评第一标准。XX市以群众办事便利度和满意度为

标准，出台《下沉公共服务质量满意度测评工作方案》，创

新实施“组织评、公开评、民主评”的共评方式，精准聚焦

群众需求，围绕群众要求设计评价指标，进一步提升为民办

事质效。二是以人民群众为共评第一主体。始终坚持群众主

体地位，探索线上服务“一事一评”、线下服务“一次一评”

和社会各界“综合点评”等多种方式评价办事人员、业务部

门，让最了解情况、最有发言权的服务对象做第一评议人，

提高基层群众对下沉服务的评价考核权重。

创新群众参与激励机制。为持续激发群众参与社会治理

的动力和活力，XX市整合利用多种激励办法。一是完善积分

制管理。制订出台《家庭积分制管理实施方案》，将乡村治

理各项工作转化为量化指标，引导群众参与管理各项村级事

务，对得分较高的给予相应奖励，激发群众主人翁意识。比

如，仙女镇向巷村创新环境卫生积分制管理，每季度对农户

垃圾分类、净化庭院、种花植树等行为奖励积分；对不爱护

环境的农户扣除积分。二是完善家庭文明诚信档案管理。以

积分制管理为基础，全面开展家庭文明诚信档案建设，制定

家庭诚信档案积分评定细则，线上线下同步收集记录，建立

守信奖励、失信惩戒机制，激发基层社会治理活力。目前，

全市家庭文明诚信档案建设覆盖172583户，村共录入积分

细则10018条。

双向互动共治，提升基层治理效能

治理能力现代化是治理体系发挥效能的手段和载体。在

前述“三基单元贯通一体”治理体系基础上，xx市聚焦基层

治理能力的整体性提升目标，致力于打造基层社会治理创新

5.0版本，努力实现政府治理与群众自治的高度结合。一方

面通过深化基层行政体制改革，下沉力量、资源和服务，增

强基层联动治理权能：另一方面通过推进治理机制创新，建

立民意表达回应、沟通议事协商、资源服务整合、矛盾纠纷

化解等机制，增进基层联动治理动能。通过这两方面举措，

xx市有效构建市、乡镇、村、村民小组、湾落和农户“六级

联动”基层治理格局，使各治理主体各自发挥将治理制度转

化为治理效能的特点和优势，走出一条推动基层治理能力现

代化的有益路径°

三、统筹组织政策资源，全面保障基层治理现代化建设

为确保深化共同缔造推进党建引领基层治理体制机制

创新取得实效，XX市及时跟进共同缔造、基层治理体制机制

创新需求，全面统筹组织政策资源，在组织、政策、考核、

培训和激励等方面采取一系列保障举措，为深入推进基层治

理体系与治理能力现代化提供了坚强保障。

强化党建引领

XX市将“深化共同缔造推进党建引领基层治理体制机制

创新”纳入市委重点工作议程，强化党委牵头领导作用。一

是党委领导组建专门工作机构。市党委领导组建共同缔造试

点工作指挥部，在市委办公室下设专门负责共同缔造日常事

务的“共同缔造股”，并设立综合协调、党建引领、环境提

升、产业发展、文明培育、基层治理六大工作组，明确共同

缔造工作组织体系、职责体系。二是建立党委领导、党政统

筹工作制度。依托市委常委会议等载体，建立工作联席会议

制度，定期召开专题会议，加强部门协调配合，凝聚工作合

力。三是以党建联建共建创新党建引领基层治理机制。坚持

“党建引领、区域联动、优势互补、抱团发展”的原则，在

加强原有基层党组织工作的基础上，创设片区联合党委、产

业党支部等功能型党组织，形成人才、资金、资源等要素共

同汇聚基层的有利工作局面。

明确政策要求

党建引领基层治理体制机制创新是一项自上而下的规

划性、全面性、系统性改革，这一改革目标的实现需要明确

的政策保障以确保改革措施顺利推进。为此，XX市出台系统

性的配套改革方案，明确改革的政策要求。一是出台系列工

作文件。XX市先后出台《XX市巩固提升美好环境与幸福生

活共同缔造活动实施方案》《XX市党建引领美好环境与幸福

生活共同缔造实施方案》《关于以体制机制创新构建纵向到

底横向到边共建共治共享基层治理体系的实施方案》等涉及

工作思路、工作方案、实践探索的“1+N”政策体系。二是

探索系列工作机制。xx市聚焦省委关于深化共同缔造推进党

建引领基层治理体制机制创新试点工作要求，完善并陆续出

台37项工作机制文件，为深入推进共同缔造、推进党建引

领基层治理体制机制创新提供了方向指引，确保改革工作走

深走实。

加强监督考核

xx市聚焦党建引领基层治理体制机制创新工作要求，注

重通过加强监督考核确保改革实效。一是完善监督考核体

系。建立“每日调度、每周专报、每月通报、季度拉练、半

年考核、年度评优”监督考评体系，出台《XX市美好环境与

幸福生活共同缔造活动示范村建设评估办法》等文件，把基

层治理成效作为基层党建考核、党委书记抓基层党建述职评

议、个人选拔任用考核的重要内容。二是完善考核评价机制。

推行“以下评上、基层评机关”的考核评价机制，通过市级

领导评价、市直单位评价、乡镇评价、社会组织及自治组织

代表评价、群众代表评价等形式，倒逼各项工作落实，不断

提升群众满意度。

强化学习培训

XX市注重发挥学习培训对基层治理体制机制创新的示

范指导作用。一是强化内部学习。XX市利用实地考察、文本

资料等学习方式，全面学习XX、XX、XX等多地基层治理工

作经验，在市级层面印发学习资料，要求全市党员干部认真

学习领会，切实提高党员干部思想认识水平。二是强化外部

培训。XX市依托市、镇党校阵地，聘请专家顾问团，组建宣

讲团，采取视频会议、专题培训、现场观摩等多种方式进行

培训，让广大党员干部、基层骨干和群众掌握共建共治的方

法和要求。三是强化智库指导。通过校地合作的方式，设立

党建引领基层治理体制机制创新研究基地，充分发挥智库资

源的理论支撑和指导作用，更加有效推进基层治理体制机制

创新U

加强资源保障

XX市加大项目争取力度，拓宽资金渠道，充分调动各方

资源支持基层治理体制机制创新试点。一是积极整合财政资

源。在市、镇两级财政预算中明确支持基层治理体制机制创

新项目和活动资金，统筹发改、民政、自然资源等多项部门

资金，全力支持群众参与度高的项目。二是积极撬动社会资

源。发挥财政资金引领作用，利用政府财政和项目资金设立

乡村振兴发展基金和特色产业发展基金，撬动市场投资、社

会捐助，鼓励村民以筹资、筹料、筹劳等形式参与基层治理

体制机制创新试点，为推进基层治理体制机制创新改革提供

充足资金保障。

四、党建引领推进基层治理体系与治理能力现代化的若

干启示

XX市以共建共治共享的理念和方法深入推进党建引领

基层治理体制机制创新，不仅进一步优化完善了治理组织构

架与体系，而且有效强化了党组织的领导能力，有效提升了

政府、群众自治组织、群团组织、社会力量等多方主体合作

共治的能力和活力，形成基层治理人人有责、人人尽责、人

人享有的良好局面，对其他地区推进基层治理体系与治理能

力现代化具有重要启示意义。

推进基层治理现代化

应加强党委领导部门协同，优化整合配置政