《eod项目实施导则(试行)》

《eod项目实施导则(试行)》一、总则为深入推动生态环境导向的开发（EcologyOrientedDevelopment，简称EOD）模式落地实施，探索生态环境治理与产业开发融合发展路径，落实《中共中央办公厅国务院办公厅关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》《生态环境部国家发展改革委关于印发<生态环境导向的开发（EOD）模式试点实施方案>的通知》要求，结合实际制定本导则。1.适用范围本导则适用于全国范围内EOD项目的策划、实施、监管全过程，涵盖依托生态环境治理带动关联产业发展的一体化项目，主要包括：流域水生态环境综合治理与绿色产业发展项目、矿山生态修复与资源综合利用项目、历史遗留工业污染地块治理与绿色产业开发项目、农村人居环境整治与乡村绿色振兴项目、荒漠化治理与生态产业开发项目、海洋生态保护修复与蓝色经济发展项目等。禁止将纯商业房地产开发、产能过剩行业项目、高耗能高排放低水平项目纳入EOD范围。2.实施原则（1）生态优先，绿色发展。坚持绿水青山就是金山银山理念，把生态环境治理作为项目前提和核心内容，不得借生态治理名义违规开发建设，不得以牺牲生态环境为代价换取产业收益。（2）一体化实施，市场化运作。将生态环境治理与关联产业开发作为一个整体项目推进，依托项目自身收益实现平衡，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。（3）产业联动，可持续发展。推动生态环境治理收益反哺治理投入，构建治理赋能产业、产业反哺治理的良性循环，项目合作期内实现整体收支平衡，保障长期可持续运营。（4）依法依规，风险可控。严格地方政府债务管理要求，严禁新增地方政府隐性债务，严守生态保护红线、永久基本农田红线、质量安全底线，防范各类风险。二、项目准入条件1.生态环境治理任务清晰合规项目生态环境治理任务需符合国家及地方生态环境保护规划、国民经济和社会发展规划、国土空间规划，纳入本地区生态环境治理重点任务清单；治理目标全部量化可考核，生态环境治理投资占项目总投资的比例不低于35%，符合国家EOD模式基本要求。2.关联产业融合度高生态环境治理与后续产业开发需具有直接关联度，不存在“两张皮”问题，即生态环境质量改善是关联产业开发的前提和基础，产业开发收益反哺生态治理投入；关联产业需符合国家产业政策、绿色低碳发展方向，严禁将国家明令淘汰的落后产能、限制类项目纳入EOD项目。3.项目整体实现自求平衡项目全生命周期内，需通过合法合规收益覆盖生态环境治理全部成本及合理利润，不得依靠政府财政兜底实现收支平衡；项目投资回收期原则上不超过25年，最长合作期限不超过30年；政府方投入财政资金（含专项债券）不得突破地方财政承受能力，不得新增任何形式的地方政府隐性债务。4.实施主体资质合规项目需由市场化主体牵头实施，依法设立独立核算的项目公司，承担项目投融资、建设、运营、维护全部责任；实施主体需具有3年以上生态环境治理相关工程经验，近3年无重大违法违规信用记录，净资产不低于项目总投资的20%，资产负债率原则上不超过70%；鼓励民营企业、混合所有制企业平等参与，不得设置不合理门槛排斥社会资本。5.前期手续合法齐备项目需完成项目建议书批复，完成规划选址、用地预审，符合国土空间用途管制要求，不占用永久基本农田，不突破生态保护红线管控要求（符合生态保护红线管控规则的生态修复项目除外），已完成生态环境影响评价、社会稳定风险评估等法定前期工作。三、项目实施流程1.项目策划与入库申报地方生态环境部门牵头，会同发展改革、财政、自然资源、住房城乡建设等部门，结合本地区生态环境突出短板和资源禀赋，策划生成EOD项目；项目实施主体牵头编制《EOD项目可行性研究报告》，报告需包含生态环境治理任务清单、量化目标、投资估算、关联产业开发方案、全生命周期收支平衡方案、隐性债务风险评估、生态效益评估等核心内容；市县级生态环境、发展改革部门初审后，联合上报省级生态环境、发展改革部门，省级部门复核符合条件的，按程序向国家生态环境、发展改革部门推荐入库；国家层面组织专家评审，符合准入条件的纳入全国EOD项目储备库。2.社会资本遴选与项目公司组建入库项目由地方政府依法通过公开招标、竞争性磋商等公开竞争方式遴选社会资本，遴选过程需公开透明，综合考量社会资本的资金实力、技术能力、运营经验、信用状况，不得仅以报价高低作为中标依据；社会资本确定后，由政府方出资代表（一般为地方国有平台公司）与中标社会资本共同组建项目公司，政府方持股比例原则上不超过20%，不参与项目公司日常经营，不得为项目公司融资提供任何形式的担保。3.项目融资对接项目公司负责项目融资工作，自主融资、自担风险；鼓励政策性金融机构给予EOD项目长期低成本信贷支持，贷款期限最长可达25年，利率按相关政策给予优惠；鼓励符合条件的EOD项目发行绿色债券、绿色基础设施REITs，探索开展碳汇质押、GEP（生态系统生产总值）质押、生态产品收益权质押等创新融资业务；符合条件的生态治理工程可以申请中央生态环境保护专项资金、地方政府专项债券支持，财政资金投入形成的收益应当纳入项目整体平衡方案，不得截留挪用。4.项目建设实施项目开工前应当完成全部法定审批手续，严格落实项目法人责任制、工程招标投标制、工程监理制、合同管理制；生态环境治理工程作为项目核心内容，应当优先安排工期，优先保障资金投入，不得因资金短缺拖延生态治理工程进度；项目建设过程中严格落实生态环境保护“三同时”制度，防治施工期扬尘、废水、噪声污染，避免产生二次生态破坏；项目实施主体应当每季度向当地生态环境、发展改革部门报送项目进度，重大变更应当按程序报原入库部门备案。5.项目竣工验收项目全部工程完工后，先由项目公司组织设计、施工、监理单位开展竣工自验收，自验收合格后，向当地生态环境部门提出竣工验收申请；由生态环境部门牵头，组织发展改革、自然资源、住建、财政等部门开展联合竣工验收，验收重点核查生态环境治理目标完成情况、工程质量合规情况、资金使用合规情况；验收不合格的，责令项目公司限期6个月内整改，整改后仍不合格的，按合同约定追究责任，验收合格的出具竣工验收意见书，作为项目进入运营期的依据。6.运营维护与移交项目进入运营期后，项目公司负责项目设施的日常运营、维护、监测，保障生态环境治理工程持续发挥效益；合作期限届满后，项目公司应当将项目范围内全部生态环境治理设施、公共基础设施无偿移交给政府或政府指定的机构，移交资产应当产权清晰、功能完好，无抵押、无债务纠纷；移交前应当开展资产清查和生态环境质量评估，符合移交要求的办理移交手续。四、收益管理与债务管控1.项目成本核算范围EOD项目全生命周期成本包括：（1）生态环境治理工程建设成本，含工程费、设备购置费、前期工作费、设计费、监理费等；（2）关联产业开发建设成本；（3）建设期利息、融资费用；（4）运营期生态环境监测、设施维护、生态巡查等运营成本；（5）国家规定的税费、预备费等其他费用。成本核算应当真实准确，不得虚增成本套取资金。2.合法收益范围EOD项目收益应当来源于生态环境改善产生的增值收益，主要包括：（1）生态产品经营开发收益：包括生态旅游、休闲康养、林下经济、有机农产品种植销售、碳汇交易、可再生能源发电、生态补水收益等；（2）资源依法利用收益：包括生态修复过程中产生的可利用砂石土资源依法处置收益、生态修复新增耕地指标流转收益、城乡建设用地增减挂钩节余指标流转收益、污染地块治理修复后土地增值收益等；（3）关联产业开发收益：包括绿色产业园运营收益、绿色农业产业集群服务收益、生态科创园区物业租赁收益、符合规定的地方税收留成增量分成收益等；（4）政府购买服务收益：政府依法购买生态环境治理公共服务，纳入年度财政预算的服务收入；（5）政策性补贴收益：符合条件的中央、地方生态环境保护补贴、绿色发展补贴等；（6）其他合法收益。严禁将政府承诺的保底收益、违规税收返还、财政兜底作为项目收益来源。3.收支平衡方案要求项目应当编制全生命周期收支平衡方案，按照“收益覆盖成本、合理控制利润”的原则，测算项目总收益和总成本，要求项目全生命周期总收益≥总成本+合理利润，项目合理利润率原则上不超过6%，不得追求超额利润；建立收支动态调整机制，因重大政策调整、不可抗力事件等导致项目收支缺口的，可依法按程序调整合作内容、收益分配方式、运营期限，调整后仍然无法实现平衡的，按照市场化原则依法解除合同，不得将缺口转嫁给政府财政。4.债务风险管控严格执行地方政府债务管理规定，地方政府及其部门不得对EOD项目融资提供任何形式的担保，不得承诺回购社会资本投资本金、承诺最低收益，不得将项目债务转化为政府债务；项目公司融资债务由项目公司自行承担，政府方仅以出资额为限承担有限责任；建立项目债务风险预警机制，项目公司资产负债率超过85%的，纳入风险预警范围，要求实施主体补充资本金，防控债务风险。五、生态环境质量管理1.量化生态环境目标要求所有EOD项目必须设置可监测、可考核、可量化的生态环境质量目标，不同类型项目的最低目标要求为：（1）流域综合治理项目：考核断面水质达到规划要求，主要污染物COD、氨氮削减率不低于考核目标要求，流域生态流量保障率达到90%以上，水生生物完整性指数提升不低于10%；（2）矿山生态修复项目：历史遗留矿山治理率达到100%，治理区植被覆盖率不低于80%，水土流失治理率不低于90%，土地复垦率不低于75%，地质灾害隐患消除率100%；（3）污染地块治理项目：土壤污染物含量符合相应土地利用类型的土壤环境质量标准，地下水污染点位达标率100%，风险管控达标率100%；（4）农村人居环境整治项目：农村生活污水处理率不低于90%，农村生活垃圾无害化处理率达到100%，农村黑臭水体消除率100%，村庄绿化覆盖率不低于30%；（5）沙化土地治理项目：治理区沙化土地治理率不低于85%，植被覆盖率提升不低于20%，水土流失治理率不低于80%。所有项目目标不得低于国家及地方规定的最低标准。2.建立常态化生态监测体系项目实施主体应当按照生态环境监测规范，在项目区布设足够数量的监测点位，开展水质、土壤、植被、大气等生态要素监测，每年至少开展1次全面监测，监测数据应当如实报送当地生态环境部门，纳入地方生态环境监测大数据平台，定期向社会公开，接受公众监督。3.定期开展生态效益评估运营期每3年由生态环境部门组织第三方机构开展项目生态效益评估，评估内容包括生态环境质量改善情况、生态产品价值增长情况、生物多样性保护成效、生态工程长期稳定性等；评估结果不合格的，责令项目公司限期整改，整改不到位的按合同约定追究违约责任。4.严格生态空间管控禁止在生态保护红线核心区、自然保护地核心区、永久基本农田范围内违规开展开发建设活动；生态修复项目应当优先采用自然恢复为主、人工修复为辅的方式，减少硬质工程，保护原生生态系统和生物多样性，严禁借生态修复名义违规挖湖造景、建设私人庄园、开发房地产项目。六、监督管理与保障措施1.明确部门职责分工生态环境部门负责EOD项目生态环境目标制定、监测考核、监督管理；发展改革部门负责项目立项审批、产业政策审核、入库申报、投资监管；财政部门负责财政资金使用监管、隐性债务核查、防控债务风险；自然资源部门负责项目用地保障、国土空间规划审核、生态修复指标管理；住房城乡建设部门负责工程建设质量安全监管；审计部门负责定期开展项目审计，查处违法违规行为。2.动态监管与退出机制建立全国EOD项目储备库动态管理制度，每半年开展一次项目进度调度，对存在下列情形之一的项目，直接移出储备库，不再享受相关支持政策：（1）生态环境治理任务不落实，挪用项目资金用于非生态治理项目的；（2）违规新增地方政府隐性债务，存在政府违规担保、财政兜底行为的；（3）借EOD名义违规开发房地产、落后产能项目的；（4）入库后超过2年未开工建设，无正当理由拖延进度的；（5）发生重大生态环境事故、重大工程质量安全事故的。3.风险防控体系建设重点防控四类风险：一是隐性债务风险，定期开展隐性债务排查，建立风险台账，对违规行为依法追责；二是生态环境风险，制定项目突发环境事件应急预案，落实风险防控措施，防止治理过程中产生二次污染；三是市场风险，鼓励项目通过购买生态保险、调整收益分配节奏等方式应对市场波动，不得将市场风险转嫁给政府；四是廉政风险，项目策划、社会资本遴选、建设运营全过程公开，接受社会监督，严肃查处暗箱操作、利益输送等违法违规行为。4.政策保障措施（1）加大政策支持力度，符合条件的EOD项目优先申报中央生态环境保护专