职务违法犯罪主体认定难点辨析

职务违法犯罪主体认定难点辨析

——论监察对象、国家工作人员、国家机关工作人员

监察体制改革后，监察机关对所有行使公权力的公职人

员进行监察，对所有的监察对象涉嫌职务违法犯罪行为进行

调查。监察对象职务违法犯罪既包括了原来检察机关所侦查

的国家工作人员职务违法犯罪，如贪污、受贿等；也包括了

原来公安机关所侦查非国家工作人员职务违法犯罪，如职务

侵占、挪用资金等。国家工作人员的职务违法犯罪中既有刑

法第八章的贪污贿赂犯罪，也有第九章中国家机关工作人员

渎职犯罪。在渎职犯罪中还细分了司法工作人员、行政执法

人员、税务机关工作人员等。从逻辑关系来看，监察对象包

含了国家工作人员，国家工作人员包含了国家机关工作人员,

国家机关工作人员包含了司法工作人员、行政执法人员等。

本文重点梳理监察对象、国家工作人员、国家机关工作人员

的相关法律法规、司法解释和最高法的判例，以期对大家厘

清这三者概念的外延，准确认定相关案件的主体身份，适用

法律法规处理处分。

一、职务违法犯罪主体的法律内涵和外延

1、监察对象。《监察法》并未对监察对象的内涵作出定

义，而是采用列举的方式规定了监察对象的外延。根据《监

察法》第十五条规定，职务违法的对象，主要包括六类：（一）

中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民

政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治

协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机

关的的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理

的人员；（二）法律、法规授权或者受国家机关依法委托管

理公共事务的组织中从事公务的人员；（三）国有企业管理

人员；（四）公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等

单位中从事管理的人员；（五）基层群众性自治组织中从事

管理的人员；（六）其他依法履行公职的人员。

2、国家工作人员。《刑法》第九十三条规定，本法所称

国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、

企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、

国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业

单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公

务的人员，以国家工作人员论。

3、国家机关工作人员。《刑法》并未对国家机关工作人

员作出规定，但《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪

要》对其外延进行了列举，重申了“刑法中所称的国家机关

工作人员，是指在国家机关中从事公务的人员”这一内涵定

义，列举了其外延为“包括在各级国家权力机关、行政机关、

司法机关和军事机关中从事公务的人员二

4、司法工作人员。《刑法》第九十四条规定，本法所称

司法工作人员，是指有侦查、检察、审判、监管职责的工作

人员。

二、对国家机关的理解和适用

1、根据《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》

的精神，中国共产党机关和中国人民政治协商会议各级委员

会机关是指在乡（镇）以上的中国共产党机关。这里的“乡

镇以上”，是指中国共产党中央委员会和全国政协，省、自

治区、直辖市、市、县（区）、乡（镇）党委和政协，而不

包括基层党支部，也不包括公司、企业中的党组织。实践中

应该不包括个别村

2、民主党派机关包括：中国国民党革命委员会各级委

员会、中国民主同盟各级委员会、中国民主建国会各级委员

会、中国民主促进会各级委员会、中国农工民主党各级委员

会、中国致公党各级委员会、九三学社各级委员会、台湾民

主自治同盟各级委员会。工商业联合会是指中华全国工商业

联合会。

2、根据《公务员法》第二条的规定，公务员是指依法

履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的

工作人员。根据《全国法院审理经济犯罪案件座谈会纪要》

的规定，上述机关中虽未列入国家机关人员编制但在国家机

关中从事公务的人员，视为国家机关工作人员，也属于监察

对象。

3、根据《公务员法》第一百一十二条的规定，参公管

理人员是指法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业

单位、群团组织中除工勤人员外、经批准参照公务员法进行

管理的人员。主要包括三类：（1）冬级工会、团委、妇联、

文联、科协、侨轶、社科联、残联、作协、台联、法学会、

红十字会等群团组织中的参公管理人员；（2）各级事业单位

中由党委组织部门审批的参公管理人员；（3）各级事业单位

中由政府部门审批的参公管理人员。

二、主要是指除参公管理之外其他管理公共事务的事业

单位的工作人员。如，注册会计师协会、医师协会等具有公

共事务管理职能的行业协会的工作人员，疾病预防控制中心、

住房公积金管理中心等单位的工作人员，以及法定检验检测

检疫鉴定机构的工作人员等。包括上述组织中的领导班子成

员、各职能部门负责人以及其他从事公务人员（含正式在编

及在职聘用制人员）。在该类组织中从事不具有职权内容的

劳务活动、技术服务工作的人员，在被临时委托从事公务时，

也属于监察对象。

根据《全国法院审理经济犯罪案件座谈会纪要》的规定，

从事公务，是指代表国家机关、国有公司、企业、事业单位、

人民团体等履行组织、领导、监督、管理等职责。公务主要

表现为与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的

职务活动。如国家机关工作人员履行职责，国有公司董事、

经理、监事、会计、出纳人员等管理、监督国有财产等活动，

属于从事公务。那些不具备职权内容的劳务活动、技术服务

工作，如售货员、售票员等所从事的工作，一般不认为是公

务。

三、国有企业管理人员

包括国有独资、控股、参股企业及其分支机构等国家出

资企业中，由党组织或者国家机关、国有公司、企业、事业

单位提名、推荐、任命、批准等，从事领导、组织、管理、

监督等活动的人员。

1.国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业

和国有控股金融企业）及其分支机构的领导班子成员，包括

设董事会的企业中由国有股权代表出任的董事长、副董事长、

董事，总经理、副总经理，党委书记、副书记、纪委书记、

监事会主席、工会主席等；

2.未设董事会的企业的总经理（总裁）、副总经理（副

总裁），党委书记、副书记、纪委书记，监事会主席、工会

主席等。此外，对国有资产负有经营管理责任的国有企业中

层和基层管理人员，包括部门经理、部门副经理、总监、副

总监、车间负责人等；

3.在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的人员，包

括会计、出纳人员等；国有企业所属事业单位领导人员，国

有资本参股企业和金融机构中对国有资产负有经营管理责

任的人员；

上述单位中从事不具有职权内容的劳务活动、技术服务

工作的人员，在被临时委托从事管理工作时，也属于监察对

象。

四、公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位

中从事管理的人员

上述单位及其分支机构的领导班子成员，以及该单位及

其分支机构中的国家工作人员；包括从事会计、出纳、物资

管理、基建、采购、组织人事，或者临时从事与职权相联系

的管理事务的人员；依法依规组建的评标委员会、竞争性谈

判采购中谈判小组、询价采购中询价小组、职称评审小组、

学术委员会、科研项目小组等组成人员；基层群众性自治组

织开办的幼儿园、卫生服务站等公办性质单位的管理人员

（含正式在编及在职聘用制人员）；以及从事与职权相联系

的管理事务的其他人员。

上述单位中的普通教师、医生、科研人员、演员、运动

员及承担技能操作和维护、后勤保障服务等职责的普通工作

人员，被临时委无从事管理工作时也属于监察对象。

事业单位所属企业管理人员，具体范围参照国有企业管

理人员的范围认定。

五、基层群众性自治组织中从事管理的人员，以及协助

人民政府从事行政管理工作的人员

1.基层群众性自治组织中的管理人员，包括农村（社区）

党组织的委员；对（居）民委员会委员及村（居）民委员会

下设的调解、公共卫生、治安保卫等组织负责人；村民小组

组长；村务监督委员会成员；农村集体经济组织中的管理人

员；社区服务站管理人员。

2.农村和城市群众性自治组织开办的集体企业的管理

人员，具体范围参照国有企业管理人员的范围认定。

3.村（居）民委员会等基层群众性自治组织中的其他人

员，在被临时委托从事集体事务管理以及协助人民政府从事

行政管理工作时，也属于监察对象。

六、其他依法履行公职的人员

1.依法履行职责的各级党代会代表、人大代表、政协委

员、人民陪审员、人民监督员、仲裁员、公证员。

2.国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有

公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员。根据《全

国法院审理经济犯罪案件座谈会纪要》的规定，所谓委派,

即委任、派遣，其形式多种多样，如任命、指派、提名、批

准等。不论被委派的人身份如何，只要是接受国家机关、国

有公司、企业、事业单位委派，代表国家机关、国有公司、

企业、事业单位在非国有公司、企业、事业单位、社会团体

中从事组织、领导、监督、管理等工作，都可以认定为国家

机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、

事业单位、社会团体从事公务的人员。如国家机关、国有公

司、企业、事业单位委派在国有控股或者参股的股份有限公

司从事组织、领导、监督、管理等工作的人员，应当以国家

工作人员论。国有公司、企业改制为股份有限公司后，原国

有公司、企业工作人员和股份有限公司新任命的人员中，除

代表国有投资