农村集体经营性建设用地入市存在的问题

目录TOC\o"1-2"\h\u引言 4一、农村集体经营性建设用地入市概况 4（一）农村集体经营性建设用地改革历程及发展现状 4（二）农村集体经营性建设用地入市的重要意义 5二、农村集体经营性建设用地入市存在的问题 5（一）入市法制建设有待加强 5（二）入市交易缺乏政府宏观调控 7（三）所有权人权责意识有待提高 8三、农村集体经营性建设用地入市问题解决思路 9（一）完善土地入市交易配套的法律法规 9（二）提高政府对入市交易的宏观调控的力度 10（三）多方主体协调推进，共同解决入市难题 11结语 12参考文献 13致谢 14致谢 11

引言改革开放以来，各地根据自身的自然和社会经济条件，积极探索集体建设用地入市的可能路径，积累了较为丰富的经验。而中央长期关注集体建设用地的利用与管理，对顶层制度设计作出适时调整，体现出农村集体经营性建设用地入市是深化改革的重要内容。如何更好地兼顾土地资源配置效率和土地收益分配公平，是农村集体经营性建设用地入市的重要问题。一、农村集体经营性建设用地入市概况（一）农村集体经营性建设用地改革历程及发展现状农村集体经营性建设用地是指农村中具有生产经营性质的建设用地，包括农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地，兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业所使用的农村集体建设用地。农村集体经营性建设用地入市是指农村集体经营性建设用地在符合行政法规、部门规章、地方政府政策等要求下、符合依法登记等法定程序要求条件下，经该集体经济组织三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，通过出让、出租等方式交由单位或个人使用。自改革开放以来，以家庭联产承包责任制为主流的农村生产经营方式解放了农村生产力，推动了农村经济的发展。但随着生产力水平的不断提高，城市化进程的不断加快，更多的农村剩余劳动力流向城市，农村劳动力的逐年流失导致农村闲置土地资源的可利用率逐年降低。而农村集体经营性建设用地入市改革作为盘活农村闲置资源的重要途径，对坚决打赢脱贫攻坚战，从而助力实现全面建成小康社会伟大目标具有重大意义。2013年，党的十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出了“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地实行与国有土地同等入市、同权同价”，并在此后的几年不断进行试点地区尝试，以求获得适合全国大多数地区的经验和方法。随后，十八届三中全会提出了“建立城乡统一的建设用地市场”的改革目标。紧接着，中共中央于出台《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，标志着集体经营性建设用地入市进入改革试点阶段。2015年，全国人大常委会于对“三块地”改革试点工作依法做出授权，意味着集体经营性建设用地改革试点正式启动。2017年，中央一号文件对“三块地”制度改革试点提出了“统筹协调推进”的新部署，将集体经营性建设用地改革推广到33个试点地区。目前，国家积极建设试点以推进农村建设用地入市，并于2019年8月26日通过了新修改的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），从法律层面允许了农村集体经营性建设用地进入市场。（二）农村集体经营性建设用地入市的重要意义农村集体经营性建设用地入市，对优化我国土地资源配置和保障经济发展都具有重大意义。农村集体经营性建设用地入市，是土地制度改革的重要内容。为乡村振兴和农村经济发展注入新的活力，为深化精准脱贫和破除城乡二元结构进一步巩固了成果。农村集体经营性建设用地入市能够深挖农村闲置土地资源的发展潜力，进一步整合规划农村土地资源，提高农村土地资源的利用率，是提高土地治理能力体系的重要内容。农村集体经营性建设用地入市，是解放农村生产力，提高居民生活水平，对助力实现全面建成小康社会伟大目标具有重大意义。农村集体经营性建设用地入市，通过土地价值的转化、增值，能够破除旧的体制机制障碍，既可以缓解城镇土地紧张的现状，又可以缩小城乡之间在经济、文化、基础设施等方面的差距，对于提高农民的收入有显而易见的效果，与打赢脱贫攻坚战的时代主题遥相呼应。二、农村集体经营性建设用地入市存在的问题（一）入市法制建设有待加强通过本文的第一部分内容可得，近些年来，党中央、国务院对于农村集体经营性建设用地入市改革相应的法制建设高度重视，相关配套的法律法规也在逐步加强。尽管如此，由于农村集体经营性建设用地入市涉及到我国重要的土地制度，必须慎之又慎。并且，农村集体经营性建设用地入市涉及到农民的切身利益，在农村集体经营性建设用地入市改革必须考虑多方利益。因此，农村集体经营性建设用地入市是一个较为复杂的问题。目前，在农村集体经营性建设用地入市的整个过程当中，仍然存在着一些缺陷和问题，如体制机制的不完备和法律支撑不到位等，这些都制约着新的土地制度朝着更好的方向发展。1.缺乏土地权属确认相关法律法规在农村集体经济建设用地入市时的权属内容方面和集体经营性建设用地入市时各方主体的法律地位方面，缺乏明确具体的法律法规。就现阶段的制度而言，农村集体经济建设用地所有权属于村集体，在入市过程中，通过三分之二以上集体经济组织成员或村民代表的同意，将使用权转让给集体经济组织或者其他经营者，该土地的所有权并未转移，只是流转了其使用权。然而，在我国农村自治组织治理结构与治理功能不完善的前提下，村集体组织，如村委会、村民小组等决策往往会产生权属纠纷不清的问题。另外，部分试点地区错误地将经营性建设用地所有人规定为集体经济组织，而不是村集体，也为今后所有权的归属问题留下了隐患。农村集体经济建设用地的权属问题本身就是一个较为复杂的法律问题，如果没有相应的法律来明确地确定各方主体的法律地位、各方主体权利义务的范围，很容易导致农民对集体经济建设用地的财产权利得不到有效尊重和保护、政府的负担大大加重、入市后土地用益物权人权利的内容不确定等多方面问题，从而导致集体经营性建设用地的入市价值与预期效益大打折扣。2.缺乏土地定价相关的法律法规在集体经营性建设用地入市后定价方面，缺乏合理可操作性的法律法规来参照。农村土地价格评估和监督体系相关法律制度不够完善，导致交易价格的确定多以协议为主，随意性较强。在部分试点地区，农村集体经营性建设用地的交易形势，更多的都是通过自发无序的协议达成，土地流转的价格取决于协议双方的主观意愿，协议过程中也缺乏对土地价值的监督和评估，无法使土地价值得到最佳体现，这都严重影响了农民通过流转土地从而实现自我利益的真实性。除此之外，在集体土地产权不明确不清晰、农村土地产权主体模糊、国家对农村集体经营性建设用地的流转限制十分严格等背景下，尽管国有土地所有权和集体土地所有权是我国两种不同的土地所有制表现形式，为实现国有土地与集体土地同地、同权、同价，必须出台相应的农村集体经营性建设用地相应定价机制、定价规则。3.缺乏收益分配的相关法律法规最后，在集体经营性建设用地入市后收益分配方面，相关的法律制度不够完善。一方面，现行的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金管理办法》（以下简称办法）并没有明确规定不同区域、不同价值的土地如何进行收益分配。而且不同的区域地块由于核定历史开发成本困难，增值收益情况认定困难，导致不同区域不同价值的农村集体经营性建设用地收益差别较大，不同区域的土地增值收益很难平衡。并且，土地收益区域分配标准难统一，不同区域之间的土地价值和价格都是不同的，所产生的增值性收益也各不相同，因此土地收益分配情况在不同区位之间难以平衡。另一方面，入市后土地的增值收益如何按主体分配并无法律和制度的规范，现行的调节金制度过于死板，新修改的《土地管理法》中，并没有对农村集体经营性建设用地入市后的收益分配方案进行法律规定。农村集体经营性建设用地入市需要政府强有力的介入与全方位的服务支持，然而，农村集体经营性建设用地入市与政府对国有土地划拨、拍卖不同，政府直接参与农村集体经营性建设用地入市的收益分配并无法律支撑，政府无法从中直接获取利益，因而政府参与农村集体经营性建设用地入市的积极性不高。通过制定合理的收益分配方案，让政府参与农村集体经营性建设用地入市的收益分配，可以提高政府对入市交易的宏观调控的积极性。入市交易缺乏政府宏观调控1.土地定价缺乏政府指导政府作为制度的构建者，市场的监督者和维护者并未对如今农村土地市场价格做出相对具体的范围限定。由于政府现阶段尚未确定统一的入市定价机制，且缺乏统一的定价标准，导致农村集体经营性建设用地在入市的过程中，没有具体、合理的定价范围可以参照。因此导致了土地价格的上下波动几乎完全由协议双方主观意愿决定，农村集体经营性建设用地所有权人的利益在缺乏定价机制参考的情况下，往往难以得到有效的保障。2.土地交易缺乏政府干预缺乏政府主导构建农村集体经营性建设用地交易缺乏统一的平台，土地资源难以在短期内得到合理互置。国有建设用地的交易有公开的交易平台，必须进行公开招标拍卖交易，而现阶段农村集体经营性建设用地并无官方交易平台，无法为交易双方提供合理的、必要的交易场所，严重影响农村土地招商引资，同时也无法让农民对转让自己土地的意愿直接让受让方获得，不仅不利于农村土地的合理定价，更阻碍着农村集体经营性建设用地入市进程。3.土地收益权缺乏政府指导农村集体经营性建设用地收益分配的成员资格确认困难，缺少政府介入确权。《办法》第十六条表示：集体经济组织以现金形式取得土地增值收益，按照壮大集体经济组织原则留足集体后，在集体经济组织成员之间公平分配。然而农村集体经营性建设用地自愿有偿流转的制度，让集体经济组织成员之间的不稳定性与流动性增加，使用土地的主体随着交易时间推进而容易发生变化，在新加入集体经济组织的成员和旧的成员不断变化中如何选择存在困难。在部分地区，由于没有政府的干预和介入，导致的旧的成员该不该继续分得适当的份额，以及新加入的成员该分得多少比重份额的问题尤为显著。农村集体经营性建设用地入市收益，并不像国有建设用地收益计算方便且有明确的制度保障。（三）所有权人权责意识有待提高农村集体经营性建设用地所有权人是村集体，由农民组成，然而，由农民组成的农村集体经济组织，如村委会对土地缺乏权责意识，这种缺乏权责意识导致权利人的权利无法得到有效保障的现象体现在农村集体经营性建设用地入市过程中的方方面面。1.所有权人缺乏权利意识一方面，农村集体经营性建设用地入市过程中，所有权人村集体权利意识不强，对如何更好地将土地入市并不重视。一般而言，农民希望农村集体经营性建设用地所入市并积极参与的原因是可以从入市中获得收益，以此提升生活质量和水平，在市场对资源配置的调节作用下，村民可以在入市的过程中相对地获得较高收益。但在现实情况中，城乡发展不均衡，资源分配不均衡，村组织很少主动去掌握入市交易信息、主动了解土地的市场价值，这就容易导致村集体对自身土地价值了解并不充分，从而导致价格偏低，农民利益便因此得不到切实的保障。在部分试点地区，由于农村土地市场较为闭塞的现实条件下，一定区域内形成土地价格的垄断是经常现象，价格的高低由本区域拥有资本较多的人来确定，这导致农村集体经营性建设用地的价格，往往低于同区域的国有建设用地价格。而作为村集体，也很少主动去打破这种僵局，利用自己所有权人的地位来与入市后的受让方平等地协商谈判，便加剧了这种局面。同时，由于缺乏权利意识，村组织很少主动了解土地市场交易信息，从而导致农村集体经营性建设用地入市困难重重。于农村集体经营性建设用地所有权人缺乏权利意识，使得农村土地流转多局限于本村之间、熟人之间的土地流转，人情关系影响较为严重，价值与价格严重扭曲，入市交易不顺利，各方无法均无法获得最大化收益。2.所有权人缺乏责任意识另一方面，农村集体经营性建设用地入市过程中，所有权人村集体缺乏责任意识，也因此使得村集体在农村集体经营性建设用地入市过程中有大量不规范的行为。例如，村集体内部对如何更好地形成土地收益分配制度及理论并不重视，导致收益分配时各成员所分配的比例并不科学，村集体经济组织内部产生矛盾，入市决策无法保证科学性、民主性。在部分试点地区，一些集体经济组织的实力较为薄弱，资金匮乏，部分村庄甚至尚未建成集体经济组织，农村集体经营性建设用地的增值收益分配，大多用于本村债务的偿还、基础设施的建设和农村环境的治理和改善等方面，村民并没有切实地拿到属于自己的那份收益。另外，在部分试点地区，村组织成员由于缺乏责任意识，致使农村土地产权登记不到位、资料遗失，从而导致的所有权属争议、利益纠纷得不到解决。除此之外，村内管理人员的责任意识的缺乏，使得在一些地区村集体对于集体收益的支出和分配甚至没有明确的账单流水，村民也缺乏自觉的监督意识，导致权力出现了真空和灰色地带，致使有限的收益并没有给村民带来实惠，也没能投入到本村产业的改良升级当中。这些农村集体经营性建设用地所有权人缺乏责任意识导致的问题，都严重地阻碍了农村集体经济的发展和农村集体经营性建设用地入市的进程。三、农村集体经营性建设用地入市问题解决思路（一）完善土地入市交易配套的法律法规1.构建土地确权相关的物权法律法规首先，应构建农村集体经营性建设用地相关物权的法律体系，明确其法律地位。应尽可能详尽地在管制法中对农村土地权利进行规定，推进对《物权法》的修订，明确农村集体经营性建设用地使用权人和所有权人的民事主体权利的法律问题，打造清晰规范、公私兼备的集体建设用地使用权体系。完善农村土地产权登记体系和流程，确保农村土地产权的归属有法可依、有据可查。现行的《土地管理法》已经明确规定，农村集体经营性建设用地进入市场，已经不需要通过征收先成为国有土地，农村土地获得了转让、出租的权利，法律上的变化对农村土地制度改革破除了根本障碍。下一步《土地管理法》应对集体建设用地使用权中涉及国家管制的部分进行立法，如公益性、经营性建设用地的划分和土地确权等方面。除此之外，通过完善农村集体经营性建设用地权利划分相关法律制度，改善当前形势下农村土地权利归属的问题，进一步明确村委会和村集体经济组织的职能、职权范围。其次，通过制定《入市管理条例》等法律法规的方法，建立健全农村集体经营性建设用地定价机制和交易制度。农村集体经营性建设用地定价是入市交易双方关心的重要问题，一方面，通过配套法律完善定价机制，明确定价规则，可以平衡农村集体经营性建设用地所有权人和交易后用益物权人利益，另一方面，通过合理的定价机制，减少入市交易成本，可以使得土地流转更加快捷简便。2.构建土地定价相关的物权法律法规政府应对当地土地市场交易进行有效介入，明确地价，为农村集体经营性建设用地入市交易保驾护航。政府对农村可入市土地进行合理的地价评估，明确基准地价和最低限价，并通过地价申报制度和地价公示制度来保障我国农村土地市场价格长期维持在合理的价格区间，能够更好地稳定农村集体经营性市场的良好运转。与此同时，当地政府根据土地市场交易价和利用土地的收益、土地交易成本地租为突破口，测算出不同行业用地在不同的土地区间内形成的土地收益，将农村集体经营性建设用地入市的土地价格根据不同区域、不同地块、不懂用途的特殊性，将其规定在合理的价格区间，来保障政府、企业、入市主体的利益。构建土地收益相关的物权法律法规通过配套法律法规，制定实施农村集体经营性建设用地收益统一分配政策，实现入市收益分配的相对公平。土地管理法的修订应明确制定集体土地入市管理条例，明确规定参与集体土地入市的收益分配，权衡各方利益。例如，明确政府、集体和农民的关系，科学调整土地收益分配。从农村土地制度的整体性和系统性出发，协调农村土地入市制度和土地征收制度，让农民从入市过程真正地获得收益。提高政府对入市交易的宏观调控的力度正如前文所提到的，农村集体经营性建设用地入市既牵扯到我国重要的土地制度，入市又牵扯到多方利益，因此需要政府强有力的介入与全方位的服务。此外，由于农村集体经营性建设用地所有权人权责意识较为薄弱，若缺少政府对入市交易的宏观调控，村集体之间容易产生冲突、村民与村民之间容易产生冲突、入市交易的双方容易产生冲突，不利于社会的稳定。因此，农村集体经营性建设用地入市进程中，必须加强政府的宏观调控，通过政府干预入市交易、指导入市交易、服务入市交易，才能妥善协调好各方利益。例如，政府可以采取合理的税收手段参与土地入市的收益分配。集体经营性建设用地的交易市场是以产权为核心的，集体土地所有权的拥有者是农民集体，通过收取合理的费用让农村集体经营性建设用地确权有效合法，让农村集体经营性建设用地所有权、用益物权明确具体，既提高了农村土地的使用效率，又能够平衡各方利益，保障交易安全。同时，政府所得税收可以通过在集体经营性建设用地入市交易中提供基础设施建设、公共服务设施建设等社会民生工程方面的投入，为参与收益分配提供合理理由。又如，政府可以通过在入市交易中收取土地调节金，参与土地入市的收益分配。尽管政府在收取一定比例的土地增值收益调节金过程中存在一些问题，如不同区域所收取的比例不清晰、有些地区收取比例较少、土地增值收益调节金按入市收益相关比例征收不易操作等，但政府干预农村集体经营性建设用地交易，可以通过完善的市场机制来降低土地交易和收益分配成本，以此建立农村集体建设用地土地流转的公平分配机制。（三）多方主体协调推进，共同解决入市难题在我国农村集体经营性建设用地入市过程中，涉及到多方主体，尽管《土地管理法》提到了入市过程中政府、村集体、村民的多种权利与义务，但仍旧不够完善。基于此，除了需要出台法律进一步明确多方主体权责以外，还需要多方主体协调推进，共同解决入市难题。1.政府：总结经验整体规划首先，目前我国农村集体经营性建设用地入市试点地区基本上形成了可推广、可复制的改革经验。各级地方政府要在总结经验的基础上，结合当地自身条件大力推进改革，努力提高农村的现代化水平。积极鼓励农村的集体经济组织在不违反政策法律，并符合当地城乡规划的前提下，以入股、联建、联营等方式参与的尽兴建设用地的入市开发当中。2.村集体：团结农民合理分配其次，村集体要在国家的扶持下团结全村广大农民，充分听取本村农民的意见促进土地入市收益的分配改革，努力做到公开、公正、公平、透明。在本村内部要明确各个主体之间的利益分配比例，健全集体经济组织内部的收益分配体系，确保村内基础设施建设所需费用，并积极引进更多的产业拓宽村民增收渠道。推动农村集体经济组织、合作社、企业的产权结构转型，让集体经济组织长期的运作其土地资产。3.农民：紧跟时代主动参与最后，在推动农村土地飞速改革的今天，农民已经由原来的被动参与转变为积极主动的参与到农村的现代化建设过程中。这就需要村民充分调动自身的主观能动性，找准时代脉搏、跟紧时代步伐，在接受新理念的过程中不断地学习进步。积极打破过去僵化保守的思维方式，形成符合本地区发展模式的新思路，强化主人翁意识，科学理性的加入农村集体经济的建设中。除此之外，入市交易后使用权人也应当自觉秉持诚实守信原则，与农民平等协商交易事宜。总而言之，农村集体经营性建设用地入市改革不是一蹴而就的，入市的事业也需要多方配合，缺少任何一方的努力均不能顺利开展，缺少任何一方的配合均不能顺利完成。平衡好各方利益，需要多方树立整体