农村人民调解制度面临的困境与对策研究

农村人民调解制度面临的困境与对策研究密级及保密期限）摘要人民调解制度是自古以来，中国社会解决纠纷的一种主要机制，也是中国法律制度的一项重要传统，被誉为“东方之花”。人民调解制度特别是农村人民调解制度建立在“和为贵”思想基础上，与我国的文化传统和民族心理相吻合，具有深厚的人文基础，从西周、春秋战国时期发展到现代，实践经验十分丰富，至今仍发挥着重要作用。然而，在现代社会，社会转型不断深化，以往人民调解特别是农村人民调解制度的社会基础和作用、对象发生了很大变化，使这一制度面临现实困境：基层调委会力量配备不足，调解人员威望欠缺、效力不高，纠纷类型增多、新型疑难复杂案件挑战人民调解员应对能力等。转型时期，农村人民调解在基层实践中，有哪些有益的探索，又有哪些对策？笔者通过对奇台县农村人民调解的社会调查和对其他地区农村人民调解的整体分析，提出完善农村人民调解制度的对策，以期能够焕发农村人民调解制度的原生动力，补充和丰富有关司法理论。关键词：人民调解；奇台县；制度目录1农村人民调解制度概述 农村人民调解制度概述1.1农村人民调解制度的涵义依据《宪法》规定，村民委员会要设立人民调解委员会，调解民间纠纷。依据《人民调解法》规定，人民调解是我国基层民主自治的重耍内容，是人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解丨办议，解决民间纠纷的活动。人民调解，是民间解决纠纷的－种传统形式，在化解矛盾纠纷、平息止争方面作用显著，在构建和谐社会屮发挥着重要作用。而人民调解制度是法律规定的，我国特有的、专门负责调解民间纠纷的一项群众性自治制度，是我国法律制度系统的一个重要组成部分。《人民调解法》中的人民调解，其主体主要是人民调解委员会，包括村民（居民）人民调解委员会，乡镇级人民调解委员会、市级人民调解委员会，还有企业事业单位人民调解委员会，行业专业调解委员会等。本文的研宄对象，主要是农村人民调解制度，其主体是村级人民调解委员会和乡镇级人民调解委员会，其地点多数为发生在农村的矛盾纠纷，其对象是产生纠纷的农村当事人。农村人民调解具备方式灵活、速度快捷、便民利民等特点，在预防、化解农村社会矛盾纠纷中有着独特优势，在维护农村基层社会稳定中发挥着重要作用。1.2人民调解制度的源起与发展1.2.1传统社会中的民间调解调解制度有着悠久的历史和文化传统。历史上的调解有官府调解和民间调解之分，这里主要关注传统社会中的民间调解。西周时期，有关调解案例零星的记载也可以在其它文献及青铜铭文中，多称之为“和解”、“休和”、“调处”等，这里的调解是民间调解，是由民间群众组织的，当时的调解还没有成为规模，只有一些零星记载。春秋战国时期，传统文化繁荣发展，出现百家争鸣的气象，诸子百家提出了不同的治世主张，儒家重视“礼”的教化作用，《论语.学而》曰“和为贵”、“知和而和”，以使人们产生以讼为耻的内省心理，形成惧讼、息讼的心态，从而达到“无讼”的目的。秦汉时期及以后，在乡、亭设有啬夫，“乡置啬夫一人”，其职责就是“职听讼”和“收赋税”，可以说，“啬夫”是最早的民间纠纷调解员。唐代民间纠纷，需要先经过坊正、村正、里正进行调解，这里的调解也是民间调解，民间调解不成的，才能进入到官府。宋代，民间调解逐渐普遍化，一些纠纷由乡党宗族自行调处，只有当民间调解无效时，才进入到官府进行判决。到了元代，民间调解机制开始成为法律规定，宗族、乡约调解在纠纷解决机制中成了明文规定，逐渐制度化、权威化。明代，通过《大明律》对民间调解活动进一步予以规范，调解要由里甲老人主持，在申明亭进行调解，调解不成才能向官府起诉。清代的《大清律例》，对宗族调解进行了详细规定，民间调解制度更加合法和普遍。中华民国和国民政府时期，也有调解委员会的相关规定。随着经济基础的变更，社会生产方式发生变化，传统意义上的民间调解制度己经消亡，现代人民调解制度取而代之。就社会属性而言，现代人民调解制度与古代的民间调解有着根本的区别，古代民间调解是存续于奴隶社会、封建社会，而现代人民调解制度建立在生产资料公有制经济基础之上。但两者也具有一定的历史连续性，存在着天然的联系，传统的民间调解赖以存在的经济基础已经消亡，但人民调解制度所赖以存在的观基础一一中国传统文化，仍以某种方式保留下来。传统文化中注重和谐、礼让的思想，在现代社会中仍然存在，并对经济基础和上层建筑的其他部分时刻发挥着作用，继续影响着现代社会人们的思想、行为选择和制度建构。这也是古代的民间调解制度能够随着社会的变迁，不断进行自我调适、自我革新，逐步发展成为现代人民调解制度的内因所在。1.2.2人民调解制度的确立与发展当前我国的人民调解制度，是在民间调解的基础上，由中国共产党领导人民在新民主主义革命时期创建的，是在着力实行基层民主及群众自治的历史过程屮逐渐形成的，依靠群众解决民间纠纷的一种组织形式。新中国成立前，人民调解制度属于初创阶段。1931年，按照《苏维埃地方政府的暂行组织条例》规定，川陕省苏维埃等地设置了基层调解组织。抗日战争时期，晋西北、陕甘宁等根据地成立“人民调解委员会”，以法令形式规定其机构设置、职权范围等。解放战争时期，各解放区逐步颁布了一些细化人民调解工作的法令。新中国成立后，人民调解制度正式确立。1954年颁布《人民调解委员会暂行组织通则》，明确了人民调解委员会作为基层群众性调解组织的性质。文革期间，人民调解工作基本没有开展。改革开放后，人民调解进入发展阶段。1980年，《人民调解委员会暂行组织通则》重新公布，人民调解制度重新进入法制化、制度化轨道。1982年《宪法》颁布，首次以国家根本大法的形式确定人民调解制度，并沿用至今。1989年《人民调解委员会组织条例》颁布，提出要加强人民调解委员会建设。2010年《中华人民共和国人民调解法》颁布，标志着人民调解制度正式纳入国家法律制度体系。近年来，人民调解制度不断健全和发展，习近平总书记就坚持和发展“楓桥经验”作出重要指示强调，要善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。各地纷纷响应号召，在坚持发展“枫桥经验”、实现矛盾不上交，推进基层人民调解工作上取得了新的突破，人民调解制度有了明显的进步和发展。1.3农村人民调解制度的特征与功能1.3.1农村人民调解的特征人民调解，与行政调解和司法调解不同，是一种社会性、群众性和民间性活动。平等自愿、合法合理、不限制当事人诉讼权利是人民调解工作的原则，化解民间纠纷是人民调解的基本任务，及时、便捷地解决民间纠纷则是人民调解的显著特点。农村人民调解根植于我国本土文化，具有调解的一般特征，同时也有区别于其他调解的特点。农村人民调解的民间性。人民调解与行政调解、司法调解不同，后两者具备行政权或司法裁判权，前者不具备。从调解组织看，人民调解的主体是农村人民调解委员会，不隶属于镇或县、市级政府，具备民间特征，基层自治组织一一村民委员会负责保障其运行，其本身就是基层自治的表现方式。从调解主体和调解对象来说，农村人民调解员往往由村主任、治保主任、村两委成员担任，是农村德高望重的人，调解对象往往也是农民，具备民间性。从调解方式看，调解员利用自身威望，来规劝、和解的方式较多，调解组织发挥作用依靠的不是行政手段，而是一种民间自身管理、自我调节的模式。从调解依据看，调解区别于司法裁判，多数是在不违背法律法规的前提下，以公序良俗、村规民约、行业规则、伦理道德等来说理论事，调解也没有相对统一和较为严格的程序，平息民间纠纷、维护农村和谐稳定是其最终目的。农村人民调解的群众性。从调解组织看，人民调解委员会是解决民间纠纷的群众性组织。从调解主体看，农村人民调解员往往由村主任、治保主任、村两委成员担任，由本辖区群众通过民主选举产生。在农村，人民调解员往往是群众中威信较高、名誉较好的人，他们本身就来自群众，是群众的一员。从调解对象来说，农村人民调解虽然也存在村民与组织之间矛盾，但大多数是村民之间矛盾，调解对象往往就是群众。从调解性质看，人民调解是免费的，其特性就是为民服务，其目的就是平息人民群众之间的纷争，为人民群众排忧解难，增强人民内部团结，维护农村基层社会稳定。“枫桥经验”的典型特征就是依靠群众，充分发动群众，实现矛盾不上交，成为人民调解工作群众性的典型示范。农村人民调解的主动性。农村人民调解的一个重要特征是主动排查，靠上调处。在农村，人民调解员往往就是群众中的一员，对基层情况掌握十分明确，辖区内有了一般性的家庭、婚姻、债务、邻里等矛盾纠纷，人民调解员依靠自身威望和能力，主动进行调解，通过说服教育、耐心疏导的办法，让矛盾双方达成一致，避免矛盾纠纷的激化。对于一般矛盾，确实能做到发现一起调处一起，避免矛盾纠纷的激化，把矛盾纠纷化解在萌芽状态。而对于对排查出的纠纷隐患，不安定因素，人民调解员也会积极向上级有关部门报告，靠上解决，避免简单问题复杂化、局部问题扩大化。当然，调解的基本原则是双方自愿，当事人不愿意调解的情况下，不可以强行调解，也不阻止当事人进行诉讼。农村人民调解的普遍性。这点主要区别于社区人民调解，虽然两者也有相似的地方，但与城市社区相比，农村以行政村为基本单位，村民之间有着各种血缘、地缘、人缘关系，“阡陌交通，鸡犬相闻”，日常来往比较密切。在这样的背景下，矛盾纠纷出现时，人们对解决方式的第一选择往往是“调解”、“和解”，只有调解不成时，才会去选择司法救济或向政府寻求帮助。而城市社区多是“陌生人社会”，流动人口多，人员不固定，“对面不相识”的情况较多，出现矛盾纠纷时，往往只有诉讼的渠道可以选择。因此，相比社区人民调解而言，农村人民调解更具有普遍性。1.3.2农村人民调解的功能农村人民调解的功能价值体现在：（１）传统文化优势，易被群众接受。儒家思想文化在传统社会具有很大影响，特别是在农村基层，民风朴实，深受儒风熏染。诸如“礼之用，和为贵，先王之道斯为美”“德不孤，必有邻”“无讼是求，教化为先”等儒家教义，千百年来己深深地融进农村群众的心理。除此之外，农村人民调解的过程中，调解员也往往使用感化说理的方法，强调双方当事人的血缘、地缘关系和情感联系，让人们更易于接受，最终解决矛盾纠纷，这也更符合长久以来人们之间形成的共同习惯及准则。预防矛盾激化，防民转刑防反复。当前基层农村社会矛盾呈多发、多元，多样态势，仅仅依靠行政或司法手段，很难达到基层农村社会和谐的目的。而一些小的纠纷，如土地纠纷、婚姻家庭纠纷、情感纠纷等，看起来小而简单，但如果不及时介入可能会引发恶性事件，相比诉讼，农村人民调解往往具有介入早、发现早、解决早的优势。所以农村群众对非诉讼解纷机制存在天然偏好，遇到小的纠纷，当事人更愿意选择人民调解这种和睦无争、息事宁人的方式调解纠纷，尽可能避免事态扩大，除非万不得己，才会对簿公堂。调解方式灵活，协议履行率高。人民调解的基本原则之一就是自愿，只有双方自愿接受调解，才开始开展，因此当事人享有充分的意思自治，所以其本质上是人民群众自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治活动。相比诉讼，人民调解协议的履行率较高。减轻诉讼压力，节约社会成本。民众基于传统道德、伦理而形成的价值观念，与通过形式正义的诉讼得到的判决结果与取向有可能存在脱节甚至矛盾。人民调解的过程，本身就是向群众普及法律知识的过程，调解员通过动之以情、明之以理、晓之以法，以灵活的方法普及法律知识，帮助当事人消除隔阂，化解矛盾，分清是非，息事宁人。当事人选择调解这种非诉手段解决矛盾纠纷，从自身角度看，可以减轻诉累，经济实惠；从法院角度看，可以减少法院收案压力，节省司法资源；从调解角度看，可以提高人民调解的声望和公信力；从社会角度看，可以促进社会和谐，减缓社会关系的对抗性和紧张性，消除矛盾隐患，节约社会成本。2农村人民调解制度的现状——基于奇台县的分析2.1选取奇台县的理由奇台县位于新疆维吾尔自治区东北部，天山北麓，准噶尔盆地东南缘，县城西距乌鲁木齐市195公里，是新疆昌吉州的边境县，奇台县县域总面积1.93万平方公里，辖7镇8乡，驻有农六师奇台中心团场和北塔山牧场。县域总人口24.05万人，少数民族占总人口的25%。在这里生活的农村群众受儒家“和为贵”“无讼”的传统观念影响更为深刻，在此情境下，农村矛盾纠纷发生时，人民调解就成为了最受群众欢迎的解决途径，而且往往是第一选择。但同时基于城市规模发展及新农村建设，奇台县正处于传统的农业城镇向服务、商贸、物流等行业新兴发展的城镇转变中，除原有婚姻家庭、土地纠纷外，拆迁补偿、农民与厂矿企业权益纠纷等各种新型矛盾纠纷也接踵而来，农村人民调解制度也受到了不小的冲击。选择这个时期的奇台县作为转型期的农村代表，更具典型意义和研究价值。2.2奇台县农村人民调解工作概况2.2.1人民调解组织结构奇台县共有919个人民调解委员会，其中911个是村（居）调委会和镇（街）调委会，占绝大多数。表2-1：奇台县人民调解委员会分布情况类别行政村（居）乡镇（街道）社会团体和其他组织合计数量8951672983调委会数量895168919覆盖率100%100%11.11%93.49%占调委会总数情况（%）97.39%1.74%0.87%100%备注：占调委会总数情况＝调委会数量＋调委会总数×100%2.2.2人民调解人员构成2019年，奇台共有3062名人民调解员，其中，村（居）调解员和镇（街道）调解员占绝大多数。调解员总人数（人）类型类别人数（人）占总数比例（%）3062各组织人员分布村（居）调委会人数285993.37%乡镇（街道）调委会人数1143.72%行业性专业性调解组织人数892.91%调解员性别男239578.22%女66721.78%调解员文化程度初中及以下86728.31%高中及中专141646.24%大学专科66321.65%大学本科及以上1163.79%调解员政治面貌中共党员213069.56%民主党派00无党派00群众93230.44%调解员年龄结构35岁及以下人数3019.83%36岁至45岁人数93430.50%46岁至55岁人数122740.07%56岁及以上人数60019.60%备注：（1）占调解员总数比例＝数量＋调解员总数×100%（2）行业性专业性调解组织是指交通事故、医疗纠纷、劳动争议、物业纠纷等调调解组织及设在法院、信访部门等调解组织2.3奇台县农村调解典型案例分析典型案例一：买卖合同纠纷2019年8月，西地镇某村张某与其邻居李某因农用车买卖出现了纠纷：李某购买张某的农用三轮2个月后，发现车辆制动系统有故障，要求张某支付维修费用。张某则坚称车辆已交付使用，与自己无关。人民调解员本着“有利团结，方便生活”的原则，先是为买车人李某讲解了有关检验期间的法律规定，根据《中华人民共和国合同法》，在交易进行之前，李某应检查好车辆状况，而不是事后再向张某主张权利。另一方面，调解员采用“唤起旧情法”对当事双方进行了疏导，邻里之间因为金额不大的车辆维修费用剑拔弩张，得不偿失，也有碍和睦关系。最后双方意见达成一致，分摊维修费用并补签了《车辆买卖协议》，矛盾纠纷圆满化解。分析：这是一起典型的熟人间的买卖合同纠纷，侧面反映出农村“熟人社会”背景，此时的人民调解工作需要讲法更要讲情，在符合法律规定的前提下，适当平衡双方当事人的权利义务关系，有利于化解矛盾。调解过程中需要调解员了解大量有关汽车的专业知识以及汽车市场价格，对调解员提出了很高要求，为了解决调解过程中面对的专业问题，多个行业人员的后援帮助就显得极为重要，调解协作区的成立可以解决这个问题，人员联动，为调解提供专业支持。典型案例二：赡养老人纠纷2019年2月，西地镇某村李某电话咨询次子不履行赡养义务，申请调解。工作人员接案后，先与村干部取得联系，向村干部及知情人员了解当事人的家庭情况，掌握客观真实的案情信息。并积极努力与李某次子见面沟通，了解到其经济紧张，加之与老人及其他兄弟之间因家庭琐事，存在矛盾，积怨已久。工作人员采取“法”“德”相结合的调解方法。首先严正指出暂时的家庭经济困难不能成为不履行赡养义务的借口，不赡养老人是违法行为，并将《民法》《治安管理处罚法》有关规定告知。其次以情动人，孝敬老人不仅仅需要物质，也需要精神交流，血浓于水，即使父母行为有些不妥，也要善于包容，说服劝导李某次子去看望父母，缓和紧张关系。最后其表示会去看望父母，尽自己最大努力给老人一些生活费。分析：受我国社会人口老龄化、农村经济发展不平衡等诸多因素影响，农村赡养纠纷案件逐渐增多，甚至呈上升趋势。本案中赡养问题的出现，除因当事人法律意识较为淡薄外，还源于一些与其他子女的攀比心理，没有把赡养老人作为自己应尽的义务来看待。在调解工作中，除了要摆明法律规定，让其知道不履行义务的严重后果以外，还应抓住当事人的这种心理，尽量找到一个“平衡点”，既要让其知道这是应尽义务，不容推辞，还要顾及其想平衡自己切身利益的一个心理，对其身处兼顾父母和自己小家的环境下，给予合理考虑。这样，案件调处成功才能有更大的把握，让子女一方当事人接受调解意见的安排。家庭纠纷调解成功后，后续的执行是个隐患，司法确认可以很好地解决这个问题。典型案例三：邻里纠纷2019年４月，西地镇某村村民张某盖独栋两层小楼，因房屋修建过高，遮挡了邻居孙某家院内阳光，双方产生矛盾，两家人甚至要武力相见。村委会将二人矛盾上报至司法所进行调解，工作人员采取背靠背方式，一方面告知张某有关法律规定，按照相邻权的要求，给对方造成妨碍或者损失的，应当排除妨碍，赔偿损失。另一方面积极做好孙某的安抚工作，远亲不如近邻，邻里之间和睦相处，以和为贵。同时农村关于日照采光方面的问题Ｈ前还没有明确法律规定，即使起诉至法院，也不一定能有满意的结果。经过调解，张某作出－定让步，孙某卜怠其继续施工，两家愿达成了调解协议。分析：相邻权纠纷是农村人民调解纠纷重要一部分，受风俗影响，盖房子高低被认为与经济社会地位、运势相关。在此背景下，单纯依靠法律条文解决不了问题，要抓住双方心理，找到矛盾焦点，找准切入点，晓之以情，动之以理，才能达到好的调解效果。调解员本身的威望在解决这类问题时能够发挥很好地作用，充分体现出农村人“熟人社会”中人民调解制度的优势，加快解决问题的速度还能不伤及邻里之间的感情，对比其他解决纠纷机制具有得天独厚天然优势。3农村人民调解制度存在的问题3.1基层人民调解委员会工作虚化基层人民调解委员会，包括村级和镇级调解委员会，是农村人民调解的组织形式和工作机构。《宪法》第一百一十一条规定，村民委员会是农村群众性自治组织，应设立人民调解委员会，负责调处民间纠纷。《人民调解法》规定，村民委员会中，应设立人民调解委员会，委员３-９人。镇、街道也应当根据需要设立人民调解委员会，调解民间纠纷。但从实际调研情况看，镇（街）人民调解委员会基本是与司法所两块牌子一套班子，农村人民调解在大多数人甚至是乡镇领导班子眼里，应当是司法所职能而非镇调委会的职能。而村一级调委会，虽然在农村调解组织实现全覆盖，村级调委会在村民委员会中有设置，但很多村委会中没有相对固定的调解场所，也没有配备人民调解所需要的办公设备、办公用品等。专职调解主任基本上没不存在，多数由村主任、治保主任兼任，农村人民调解员３到５名，多数是落实在纸面上，即使有悬挂的调委会人员名单，里面的调解员往往是村民委员会成员兼任。调委会没有单独的选举程序，多数在选举村两委成员吋一并选举，甚至没有选举程序由村委会直接指派，群众民主选举方式产生人民调解委员会的委员或调解员基本成为空谈。3.2人民调解员工作效率偏低《人民调解法》的规定，县级政府需保障人民调解工作所需经费，村民委员会应当为开展调解工作提供办公场所和必要的经费。但立法所规定的的村民委员会财力受限，县级财政标准不一，对乡镇财政立法没有要求，也没有专门预算，所以在实际运作中，村级调委会经常没有工作经费，工作难以开展。多数村级调解员没有调解经费，也缺少相应的激励机制，补贴经费匮乏，积极性、主动性难以调动。在农村，广大人民调解员基本是义务服务，案件补贴也比较有限，而农村人民调解承担的任务却很重，二者极其不匹配。所以，一些文化层次高、调解经验丰富、工作成效显著的基层人民调解员，为生计所迫离开了调解队伍。有些即使仍然在调解一线，也往往是身兼数职，凭借个人奉献精神来做调解工作，积极性得不到相应的鼓励和激励。3.3人民调解员结构不合理首先体现在年龄结构不合理，文化层次和水平总体不高。近年来，人民调解工作队伍特别是农村人民调解员队伍中，年龄较轻、文化知识水平相对较高、专业素质较强的调解员加入人数有限，基层调解员队伍“青黄不接”。奇台县人民调解员队伍中，35岁及以下301人，36岁至45岁934人，46岁至55岁1227人，56岁及以上600人，年龄普遍偏大，调解队伍缺乏新生力量。且大多是初中、高中文化水平，大学及以上文化程度人数占比只有3.79％。其次是法律法规等专业知识相对欠缺，对农村基层政策不熟悉、不了解。实际工作中，对农村人民调解员专业法律知识培训和调解技能培训不多，效果不佳，多数人民调解员主要是凭借自身威望，加之个人经验开展调解工作，专业的调解方法、法律法规的掌握、当事人心理的把握，都比较欠缺。3.4人民调解员应对能力不足从典型案例分析可以得出，调解员处理矛盾纠纷时，多以情理分析为主，在一定程度上可以弥补司法诉讼的缺陷，但调解员自身法律知识储备有限、能力不足也成为调解工作的短板。特别是近年来，农村经济社会快速发展，发生于农村的矛盾纠纷往往不限于婚姻家庭、邻里纠纷，而是有多种新的类型，呈现出多样化、复杂化特点。如大束镇近几年旅游纠纷、电子商务纠纷等新型矛盾纠纷逐年上升，而村民与企业、环境污染纠纷这种个人与组织之间、组织与组织之间的纠纷也在增加，人民调解在矛盾纠纷中的作用也有由小环境下的化解纠纷到维护社会大环境和谐稳定的变化，这就要求农村人民调解员除了需要熟悉农村矛盾纠纷的常规解决机制，熟悉农民生产生活需要的法律知识外，还要了解甚至精通新型矛盾纠纷涉及到的法律知识，如《电子商务法》《旅游法》《侵权责任法》《消费者权益保护法》等。这种要求下，农村人民调解员往往会显示能力不足，无法适应农村矛盾纠纷的解决需求，成为农村人民调解功能发挥的制约因素。4农村人民调解制度的解决对策4.1探索成立农村人民调解协作区在镇级人民调解委员会指导下，以管区或管区合作为单位，负责调处本乡镇地域范围内发生的民事纠纷。一是可以解决农村纠纷解决力量不足、分配不均的问题，合理利用优秀调解员资源，实现调解力量的统筹调配，提高调解组织和调解员的社会影响力。二是协作区的建立，可以最大限度地整合农村调委会的人力、物力和财力资源，集中力量解决难题，还可以通过县级财政保障的方式，保障协作区的运作，解决农村基层人民调解委员会经费缺乏的问题。再者，协作区的建立，还可以在一定程度上保障农村人民调解的公正性和权威性，两家矛盾，一方当事人为本家的，可以申请到“管区级”协作区进行调解；两村矛盾，可以申请到“管区”甚至“镇”一级协作区进行调解，避免了在纠纷解决过程中，可能因血缘、地缘关系对一方当事人进行的偏袒或保护，一定程度上加强了农村人民调解的专业性、权威性。4.2建立专职人民调解员队伍加快专职人民调解员队伍建设步伐，积极采取有力措施，不断提高专职人民调解员比例。考虑在发展的初期，有可能会衔接不畅，可以先实行过渡，设立专职调解员和兼职调解员，实行不同的管理体制。对于专职人民调解员，可以充分利用社会保险和商业保险机制，解决工作中的人身安全、养老保险等。还可以从政法系统（法院、检察院、公安局、司法局等）退休和“五老”（老干部、老战士、老专家、老教师、老模范）中选聘专职人民调解员，建立调解员专家库。建立人民调解工作奖励激励制度，除了基本工资、五险外，建立“以奖代补”和“一案一补”政策，提高专职人民调解员的积极性。对于兼职的人民调解员，可实行灵活的以案件数量定报酬的经费供给方式，在条件成熟后，全部转换为专职调解员，管理部门的职能就是经费预算和监督管理。2019年11月，司法部聘请了11名全国人民调解专家，连续举办全国范围的视频培训，效果很好，砬以此为契机，加强人民调解员持证上岗和培训指导等工作。政府也可以向社会购买培训服务和资质考试服务，通过有资质的培训机构、高等院校来进行培训，政府确定经费预算和选择资质能力良好的服务提供方。另外，建立人民调解员行业协会，由行业协会组织学习，采取观摩交流、岗位轮训等形式，切实增强调解队伍的法律水平、业务能力和调解技巧。4.3推进农村人民调解信息化建设加强人民调解信息化建设，可以方便群众获得便捷的调解服务，进一步提高人民调解工作效率。各地也有先进做法，如内蒙古定制开发司法智能移动终端集基层司法行政业务于一体；江苏省建成拥有5.7亿条数据的矛盾纠纷信息库，运用大数据、云计算等互联网手段，建立节点预警、变量预警、热点分析等分析预测模型。特别是推广运用“调解小助手APP”，通过语音转换系统，实现调解员“边调解、边记录、边上报”，有效缓解了农村人民调解员文字录入能力较差这一问题，同时又实现了矛盾纠纷排查化解信息的实时录入＇由此可以看出，人民调解信息化建设是大势所趋，在建设人民调解管理信息系统特别是智能终端时，要充分考虑农村人民调解工作实际，増强实用性。针对农村人民调解员手机输入有困难，可以跟进使用语音转换系统；针对农村调解矛盾纠纷场所不固定，可以研发指纹识别仪和电子签章；针对农村调解员案卷打印不便，可以采取调解文书档案自动生成、系统导出案卷直接打印等等。当然，在管理层面，也要加强工作考核评定、案卷动态管理等功能，真正实现通过人民调解大数据，科学研判农村基层社会矛盾纠纷发展变化趋势，对农村社会矛盾风险和热点难点进行及时预警，提升农村人民调解工作质量和效率。4.4建立衔接联动机制奇台县人民调解委员会在市信访局设立“访调对接”办公室，实行“访”调对接，派驻８名精通业务、熟悉并热爱群众工作的专职人民调解员，在平等自愿基础上按照调处的范围、职责、程序、方法等，对上访人员进行引导，告知选择人民调解方式一样可以解决信访问题，在符合调解范围的信访事项依法调解，调解不成的信访事项，即使告知当事人可以通过行政、诉讼、仲裁等合法途径解决问题。积极同奇台县人民法院进行诉调对接，在市人民法院立案大庭设立“诉调对接”工作室，实行“诉”调对接，派驻６名精通法律专业知识、擅长调解业务的专职人民调解员，负责诉前诉中纠纷的调解，在双方当事人均同意调解的前提下，依据调解程序和现行法律法规的规定，将诉讼纠纷化解在庭前为群众解决纠纷提供最大便利。5结论农村人民调解制度，作为一种诉讼外的纠纷解决机制，历经新中国成立后近70年的社会变迁，在化解农村社会的矛盾纠纷、维护农村社会和谐稳定方面做出了突出贡献。随着中国社会整体的逐步转型，农村社会也在发生深刻的变化，农村人民调解制度运行的社会基础和人文环境发生偏差，农村人民调解呈弱化趋势，但仍具有强大生命力。本文通过查阅文献资料、社会调查等方式，对我国农村人民调解制度进行深入研究，考察农村人民调解制度面临的＿境，阐述奇台县在农村人民调解工作