《零基预算管理办法(试行)》细化操作规范

《零基预算管理办法(试行)》细化操作规范一、适用范围与核心原则（一）适用范围本规范适用于本级机关及所属全额拨款、差额拨款事业单位所有年度财政拨款、非财政拨款、自有资金安排的预算编制、执行、调整、监督全流程管理，自收自支事业单位、国有企业可参照本规范执行。（二）核心原则1.零基起步原则：所有预算项目不再以上一年度预算安排基数为前提，全部清零重新开展申报、论证、评审、核定，彻底取消“基数+增长”的传统预算编制模式。2.优先保障原则：以年度工作任务轻重缓急为核心依据对项目排序，结合当年可用预算总规模，优先保障刚性支出、重点任务，在总量约束下依次安排项目，实现收支平衡。3.绩效导向原则：将绩效目标设定、绩效运行监控、绩效结果应用贯穿零基预算管理全过程，预算安排与绩效结果直接挂钩，持续削减低效无效存量项目，保障高效项目资金需求。4.权责对等原则：明确各预算管理主体的权责划分，落实“谁申报谁负责、谁使用谁负责”的管理要求，压实业务部门的预算执行主体责任。5.公开透明原则：除涉密项目外，所有预算项目的申报、评审、核定、执行结果全部按要求公开，接受内部监督，杜绝暗箱操作。二、组织架构与职责分工（一）预算管理委员会作为零基预算管理的决策机构，主要职责：审定年度可用预算总规模；审批年度零基预算草案及调整方案；裁决预算评审、排序过程中的重大争议；审批预算管理过程中的重大事项。预算管理委员会由单位主要负责人任主任，分管财务、业务的负责人任副主任，成员包括财务、人事、业务、法务、纪检部门主要负责人。（二）财务部门作为零基预算管理的牵头日常经办机构，主要职责：组织开展零基预算政策培训；开展上年结转结余资金清理，测算并提出年度可用预算总规模建议；组织各部门开展预算项目申报；开展申报项目形式审查；牵头组建评审工作组，组织开展项目评审；汇总形成年度零基预算草案、调整草案；批复下达经批准的年度预算；组织开展预算执行监控、绩效评价；回收盘活闲置沉淀预算资金。（三）业务申报部门作为预算申报和执行的主体，主要职责：梳理本部门职责范围内的年度工作任务，清理存量项目，按要求申报年度预算项目，完整提供申报所需的基础材料和佐证文件，对申报材料的真实性、准确性、合规性负责；严格按批复预算组织项目实施，落实绩效目标，按要求开展绩效自评；接受财务、评审、纪检部门的监督检查。（四）评审工作组作为零基预算项目的专业评审机构，主要职责：对通过形式审查的项目开展实质评审，出具评审意见和打分结果，提出项目排序建议；受理申报部门的评审复核申请，出具复核结论；参与重点项目绩效评价工作。评审工作组成员由财务部门从内部业务专家、法律顾问，以及第三方机构入库专家中抽取，单次评审专家人数不得少于5人，与申报项目存在利益关系的专家必须主动回避，未回避的评审结果无效。（五）纪检监察部门作为零基预算管理的监督机构，主要职责：监督预算编制、评审、执行、调整全过程，受理对预算管理违规行为的举报，依规依纪追究相关责任人的责任。三、预算编制前期准备规范（一）政策与任务梳理各申报部门须在编制预算前10个工作日内完成本部门年度任务梳理，明确所有需要安排预算的工作任务对应的政策依据，标注政策文件名称、文号、有效期限，将工作任务拆解为具体可落地的项目，没有有效政策依据的任务不得纳入申报范围。本级预算管理委员会须提前发布年度重点工作任务清单，明确当年必须完成的刚性任务，作为项目优先级划分的核心依据。（二）存量项目基数清理所有截至上年年末的存量预算项目全部清零，不再自动延续，各申报部门须对全部存量项目逐项梳理，符合以下情形之一的一律纳入清理取消范围，不得重新申报：1.项目已完成既定目标、批复实施周期已满的；2.项目对应的法律、法规、政策文件已经废止或调整后不再要求实施的；3.项目连续两个预算年度预算执行率低于30%，且无法提供合理说明及可行调整方案的；4.项目上年绩效评价结果为不合格，整改后仍达不到要求的；5.项目内容可由现有项目统筹或通过现有人员、资产调剂解决，无需单独安排预算的；6.属于低效无效运转、铺张浪费类的项目。基数清理完成后，各部门须将清理结果报财务部门审核，审核通过后在单位内部公示3个工作日，无异议后方可进入申报环节。（三）基础数据校准所有申报项目涉及的基础数据必须与人事、资产、统计等管理部门核对一致，具体要求：1.人员经费基础数据：须核对在编在岗人员数量、编外人员用工额度、工资标准、社保缴费基数、公积金缴费基数、各项津贴补贴标准，数据须与人事部门最新核定数据一致，不一致的须附变动情况说明，加盖人事部门公章后方可生效；2.公用经费基础数据：须核对办公用房面积、公务用车编制及实有数、现有办公设备数量，数据须与资产管理部门最新台账一致；3.项目支出基础数据：延续项目须提供上年资金投入、执行进度、产出成果，新增项目须提供项目概算、前期手续文件，所有测算依据须附原始佐证材料。四、项目分类与申报规范所有预算项目划分为人员经费、公用经费、项目支出三大类，分类开展申报：（一）人员经费申报规范人员经费包括基本工资、津贴补贴、社会保障缴费、住房公积金、绩效工资、对个人和家庭的补助支出、编外人员薪酬等，申报要求：1.严格按照核定的人员范围和国家统一规定的标准测算，计算公式为：年度人员经费=Σ（对应人员类别月工资标准×12+月缴费基数×单位缴费比例×12+对应津贴补贴标准×12），不得超标准、超范围申报，不得擅自提高待遇标准；2.编外人员经费申报必须提供本级人事部门核定的用工额度、薪酬标准批复文件，无用工额度的一律不得申报；3.人员发生变动的（退休、新进、调动等）须逐一列明变动情况、变动依据，单独测算变动带来的资金增减，不得笼统估算。（二）公用经费申报规范公用经费划分为基本公用经费和专项公用经费，申报要求：1.基本公用经费实行定额管理，按照提前公布的定额标准测算，计算公式为：年度基本公用经费=在职实有人数×年度人均定额+离退休人数×离退休人均定额+公务用车实有数×单车年度定额，其中本级现行定额标准为：在职人员人均定额8000元/年，离退休人员人均定额1500元/年，一般公务用车单车定额8000元/年，执法执勤用车单车定额12000元/年，定额标准每3年根据物价水平、实际支出情况调整一次；2.专项公用经费包括大型会议、大型培训、办公用房中型修缮、专用设备日常维护等，对应具体事项实行一事一报，每个事项须明确实施时间、规模、测算明细，不得打捆申报。（三）项目支出申报规范项目支出包括为完成特定工作任务和发展目标发生的专项支出，划分为新增项目和延续项目，所有项目一律从零申报，申报要求：1.每个项目必须满足“五有”要求：有明确的政策依据、有具体的实施内容、有清晰的实施周期、有可量化的绩效目标、有明细的测算依据，缺少任意一项的不予受理；2.申报材料必须完整，单个项目预算金额低于10万元的，须提供项目申报表、绩效目标表、政策依据文件；10万元-50万元的，须额外附内部可行性说明；50万元以上的，须额外附第三方机构出具的可行性论证报告、项目概算书；延续项目须额外附上一年度项目绩效自评报告；3.项目测算须细化到具体品目，例如办公设备购置项目须列明设备名称、型号、数量、单价、报价依据，不得按“一批设备”“若干服务”模糊申报；4.禁止申报以下项目：不符合国家政策规定的项目、没有具体实施内容的“空头项目”、已经纳入基本支出保障范围的重复申报项目、应当由市场主体自筹解决的经营类项目、超标准建设楼堂馆所等违规类项目。五、项目评审与排序规范（一）形式评审由财务部门在申报截止后5个工作日内完成形式评审，评审内容包括：申报材料是否齐全、基础数据是否准确、是否符合申报范围、是否属于禁止申报项目，形式评审不合格的一次性告知补正，申报部门逾期3个工作日未补正的，取消申报资格。（二）实质评审通过形式评审的项目进入实质评审，由评审工作组采用百分制打分法开展评审，分值权重及评分标准如下：1.政策合规性（20分）：完全符合上级政策及本单位年度发展规划得20分，不符合得0分，部分符合要求得5-15分；2.项目必要性（25分）：属于当年必须完成的刚性任务，无法通过现有资源调剂得25分，属于年度重点工作需求得15-24分，属于一般性非必需工作得0-14分；3.实施可行性（25分）：前期手续齐全、实施主体能力到位、配套保障条件完善得25分，核心条件具备、次要条件可在实施前落实得10-24分，不具备基本实施条件得0-9分；4.投入效益性（30分）：绩效目标全部量化可考核、投入产出比不低于1:2得25-30分，绩效目标基本量化、投入产出比在1:1-1:2之间得15-24分，绩效目标模糊、投入产出比低于1:1得0-14分。评审完成后，根据得分给出评审结论：85分及以上为“建议优先保障”，70-84分为“建议安排”，60-69分为“建议暂缓”，60分以下为“建议取消”，所有评审结论须附具体理由，由全体评审专家签字确认。（三）项目排序所有通过评审的项目按照优先级从高到低排序，同一优先级按照评审得分从高到低排序，得分相同的按照预计年度执行率从高到低排序，优先级划分标准如下：1.一级优先级（必保类）：包括人员经费、基本公用经费、上级文件明确要求当年必须完成的重点任务、兜底性民生保障项目、到期债务偿还支出；2.二级优先级（重点保障类）：包括本级年度中心工作配套项目、上年延续且绩效评价为优秀的持续性项目、前期已经投入当年必须完工的收尾项目；3.三级优先级（一般保障类）：包括绩效评价合格的延续项目、改善工作条件的一般性项目、常规业务类调研培训项目；4.四级优先级（暂缓类）：包括实施条件不成熟的项目、绩效目标不明确的项目，此类项目一律不纳入当年预算安排。申报部门对评审排序结果有异议的，可在结果反馈后3个工作日内提出复核申请，评审工作组须在5个工作日内完成复核并出具最终结论。六、预算核定与批复规范（一）总规模约束财务部门在上年结转结余清理完成后，结合当年预计财政拨款收入、事业收入、其他收入，扣除按规定提取的专用基金后，测算年度可用预算总规模，报预算管理委员会审定，总规模一经审定不得随意突破。（二）预算核定规则按照优先级从高到低依次核定项目预算，直到总规模用完，具体规则：1.一级优先级项目全额保障，不得预留资金缺口；2.一级项目核定完成后剩余额度，依次核定二级、三级项目，额度不足的，压缩项目非核心内容或按比例调减项目预算额度；3.四级项目一律不予核定，不纳入当年预算；4.按年度预算总规模的2%预留预备费，预备费不年初安排到具体项目，仅用于当年突发应急支出，动用预备费须经预算管理委员会审批。（三）审批与批复财务部门汇总形成年度零基预算草案，报预算管理委员会审议后，提交本级党组（党委）会议审批，审批通过后15个工作日内，财务部门将预算批复到各申报部门，批复文件须明确每个项目的预算金额、绩效目标、执行期限、资金使用范围，预算细化到政府预算支出经济分类款级科目，不得打捆批复。七、预算执行与动态调整规范（一）执行进度管控各部门须严格按批复预算执行，不得超预算支出、不得截留挪用、不得随意变更项目用途，执行进度要求：上半年项目支出执行率不低于40%，前三季度不低于75%，年末不低于95%，年末执行率低于90%的项目，差额部分全额收回；执行率在90%-95%之间的，差额部分50%收回；收回的资金纳入本级预备费管理。连续两个季度执行率低于10%的项目，财务部门发出预警，部门无合理理由的，直接收回全部预算额度。（二）预算调整规则符合以下情形的可以申请预算调整：国家政策发生重大调整、突发应急事件、原项目实施条件发生重大变化导致项目无法实施，调整要求：1.单个项目调整金额低于10万元的，由部门提出申请，财务部门审核后审批，报预算管理委员会备案；2.单个项目调整金额10万元及以上，或变更项目实施内容、实施主体的，由部门提出申请，财务部门审核后报预算管理委员会审批；3.禁止人员经费与项目经费、公用经费与人员福利经费之间随意调剂，确需跨类调剂的，须经预算管理委员会三分之二以上成员同意方可批准；4.所有预算调整结果须在单位内部公示3个工作日，无异议后方可执行。八、绩效监控与结果应用规范（一）绩效运行监控每季度末，各申报部门须对本部门项目绩效运行情况开展监控，填写绩效监控表报财务部门，监控发现绩效目标偏离超过10%的，须及时整改，无法整改的，停止项目执行，收回全部预算。（二）绩效评价年度终了后3个月内，所有项目开展绩效自评，单个项目金额50万元以上的，由评审工作组开展重点评价，评价结果分为四个等级：优秀（≥90分）、良好（80-89分）、合格（60-79分）、不合格（＜60分）。（三）结果应用绩效评价结果直接与下一年度预算安排挂钩：1.评价结果为优秀的项目，下一年度申报优先安排，可根据需求适当增加预算额度；2.评价结果为良好、合格的项目，下一年度原则上按原规模安排；3.评价结果为不合格的项目，下一年度取消申报资格；连续两年评价为合格的项目，下一年度核减10%的预算额度。九、监督检查与责任追究（一）监督机制除涉密项目外，所有项目的申报信息、评审结果、预算核定结果、执行进度、绩效评价结果全部在单位内部公示，公示期不少于5个工作日，接受全体职工监督；纪检监察部门全程跟踪预算编制、评审、执行全过程，开展定期抽查，及时纠正违规行为。（二）责任追究有以下情形之一的，依规依纪追究相关责任人责任：1.申报部门虚报项目、虚报基础数据、伪造佐证材料套取预