2026年农村集体经营性建设用地入市实施方案

2026年农村集体经营性建设用地入市实施方案为深入贯彻落实《中华人民共和国土地管理法》及相关配套法规，进一步健全城乡统一的建设用地市场，保障农民财产权益，推动乡村振兴和城乡融合发展，结合国家深化农村土地制度改革总体要求及地方实际，制定本实施方案。本方案适用于县域范围内符合国土空间规划、权属清晰、已完成集体建设用地使用权登记的存量集体经营性建设用地（以下简称“集体经营性用地”），具体包括原依法批准的乡镇企业用地、仓储用地、商服用地及其他经认定符合入市条件的集体建设用地，不包含宅基地、公益性公共设施用地及未利用地。一、产权确认与权能保障（一）全面完成不动产权属登记。以第三次全国国土调查成果为基础，由自然资源部门牵头，联合农业农村、司法等部门，对县域内集体经营性用地开展权属核查。重点解决“证地不符”“一宗多地”“权属争议”等历史遗留问题：对2009年第二次全国土地调查前形成的存量用地，经村集体经济组织（或村民委员会，下同）公示无异议、乡镇政府初审、县级自然资源部门复核后，按现状用途补办用地审批手续；对存在权属争议的地块，由乡镇人民政府组织调解，调解不成的依法申请土地权属争议仲裁或诉讼，争议解决前暂停入市程序。2026年6月底前，完成全县集体经营性用地不动产权证书应发尽发，确保“一宗一证”“证权一致”。（二）明确土地权能边界。集体经营性用地使用权人依法享有占有、使用、收益和处分权利，可通过出让、出租、作价出资（入股）等方式入市，使用权期限参照同类国有建设用地执行（工业用地不超过50年，商服用地不超过40年）。允许使用权人在不改变土地用途的前提下，将合法取得的集体经营性用地使用权用于抵押贷款，金融机构需参照国有建设用地抵押规则，合理评估价值并办理抵押登记。探索建立土地经营权分层设立机制，允许使用权人在剩余使用期限内分设次承租权，次承租期限不得超过原合同剩余期限。（三）建立产权信息动态管理系统。依托不动产登记信息管理平台，开发集体经营性用地专项模块，整合权属、规划、交易、抵押等全周期数据，实现“一图管地”“一网通办”。村集体经济组织需在土地入市前15个工作日，将地块位置、面积、用途、规划条件等信息录入系统；自然资源部门同步推送规划管控要求、产业准入负面清单等内容，确保交易主体实时查询权属状态及限制条件。二、交易机制与流程规范（一）构建三级市场服务体系。县级设立农村集体经营性建设用地交易中心（以下简称“县交易中心”），负责制定交易规则、发布交易信息、监管交易过程、归档交易档案；乡镇设立交易服务站，承担政策咨询、材料初审、现场勘查等职能；村集体经济组织设立交易服务点，负责收集村民意见、组织民主决策、协助信息公示。2026年3月底前，完成三级服务体系人员培训及系统对接，确保“县乡村”信息互联互通。（二）规范交易程序。集体经营性用地入市需严格履行“民主决策—信息发布—资格审查—组织交易—合同签订—登记备案”六步程序：1.民主决策：村集体经济组织需召开成员（代表）大会，对入市地块、方式、价格等事项进行表决，经本集体经济组织成员（代表）三分之二以上同意后方可启动入市程序，表决结果需在村务公开栏公示7个工作日。2.信息发布：村集体经济组织通过县交易中心官网、村务公开栏及“农地云”APP等渠道发布交易公告，公告内容包括地块位置、面积、用途、规划条件、交易方式（招标/拍卖/挂牌/协议）、竞买（承租）保证金（不低于交易起始价的20%）、报名截止时间等，公告期不少于20日。3.资格审查：县交易中心会同市场监管、税务等部门，对竞买（承租）主体资格进行审查，重点核查企业信用记录、资金实力及产业符合度（需符合产业准入负面清单），审查结果在公告期结束后3个工作日内反馈。4.组织交易：采用招标、拍卖、挂牌方式的，由县交易中心按国有建设用地同类交易规则组织实施；采用协议方式的，需经县交易中心审核，且交易价格不得低于同区域同类型国有建设用地基准地价的70%（偏远地区可适当下调，但不得低于50%）。5.合同签订：交易成交后10个工作日内，村集体经济组织与受让方（承租方）签订《集体经营性建设用地入市合同》，明确双方权利义务、土地用途、开发强度、违约责任等内容，合同需经乡镇司法所见证。6.登记备案：合同签订后15个工作日内，双方持不动产权证书、交易合同等材料到不动产登记机构办理使用权变更（租赁）登记，县交易中心同步将交易信息推送至税务、农业农村等部门备案。（三）完善价格形成机制。由自然资源部门牵头，联合财政、农业农村等部门，每3年更新一次集体经营性用地基准地价体系，区分商服、工业、仓储等不同用途，分区域制定最低指导价格。交易过程中，村集体经济组织可委托第三方评估机构出具评估报告作为定价参考，但最终交易价格需经成员（代表）大会确认。建立价格异常波动预警机制，对交易价格超过基准地价150%或低于50%的地块，县交易中心需启动复核程序，必要时组织专家论证。三、收益分配与资金监管（一）明确收益分配原则。集体经营性用地入市收益（包括出让金、租金、作价出资股本等）归村集体经济组织全体成员所有，遵循“兼顾公平、保障权益、可持续发展”原则，按照“集体留存—成员分配—公共提留”顺序进行分配：1.集体留存：不低于收益总额的30%，用于村集体公共设施建设（如道路、水利、文体设施）、社会保障（成员养老、医疗补助）、集体经济再投资（乡村产业项目）及风险准备金（应对土地闲置、债务纠纷等风险，规模不超过留存收益的20%）。2.成员分配：不低于收益总额的60%，通过“人口股+贡献股”方式量化到集体经济组织成员。人口股按户籍在册且符合成员资格的人数分配（占比不低于70%），贡献股按成员对集体积累的历史贡献（如集体资产投入、义务工量等）分配（占比不超过30%），具体分配方案需经成员（代表）大会表决通过。3.公共提留：不超过收益总额的10%，由乡镇财政设立专项账户，统筹用于县域内农村土地综合整治、耕地保护补偿及跨村公共服务设施建设，提留资金使用情况需每年向社会公开。（二）强化资金监管。村集体经济组织需在乡镇“三资”管理中心指导下，开设入市收益专用账户，实行“收支两条线”管理。收益到账后10个工作日内，村集体经济组织需编制分配方案，经成员（代表）大会表决、乡镇政府审核后实施。严禁将收益用于偿还村集体债务（政策性扶贫贷款除外）、发放非生产性福利或违规投资高风险项目。县农业农村部门会同审计部门，每半年对收益使用情况开展专项检查，检查结果纳入村“两委”绩效考核。（三）规范税收调节。集体经营性用地入市涉及的增值税、契税、印花税等税费，参照国有建设用地同类标准征收。对符合乡村振兴产业导向的项目（如农产品加工、乡村旅游、冷链物流），可按规定享受税收优惠政策（具体由税务部门另行制定细则）。建立增值收益调节金制度，对土地增值收益（交易价格扣除取得成本、开发成本及相关税费后的余额）征收20%-30%的调节金，专项用于土地整治、生态保护及被征地农民社会保障，调节金征收比例由县政府根据区域经济发展水平动态调整。四、用途管制与规划协同（一）严格落实国土空间规划。集体经营性用地入市必须符合县、乡镇级国土空间规划及“三区三线”划定成果，优先保障乡村产业发展、公共服务设施及生态友好型项目用地。自然资源部门需在土地入市前，明确地块的规划条件（包括容积率、建筑密度、绿地率、产业类型等），并在交易公告中注明。严禁通过“以租代征”“分割转让”等方式变相开发房地产，禁止用于高耗能、高污染、产能过剩项目。（二）建立动态监测机制。县自然资源部门联合生态环境、应急管理等部门，对已入市土地开发利用情况进行全程监管：项目开工前核查规划条件落实情况；建设中每季度开展一次现场巡查，重点检查是否擅自改变用途、超强度开发；项目竣工后进行验收，验收不合格的不予通过不动产登记，并按合同约定追究违约责任。对连续2年未开发的土地，村集体经济组织可按合同约定收回使用权，或收取土地闲置费（标准为出让金的5%-10%/年）。（三）完善规划调整机制。因国家重大项目、乡村振兴重点工程等需要调整规划的，需由村集体经济组织提出申请，经乡镇政府初审、县自然资源部门组织专家论证（需征求利害关系人意见）、县政府审批后，按法定程序修改国土空间规划。规划调整涉及永久基本农田的，严格按国家相关规定执行；涉及生态保护红线的，原则上不予调整（公益性、非建设性项目除外）。五、风险防控与纠纷化解（一）健全合同履约保障。交易双方需在合同中明确履约保证金条款（金额不低于交易总价的10%-15%），由县交易中心监管。受让方（承租方）未按约定开发建设的，按日收取违约金（标准为保证金的0.1%）；逾期6个月未开工的，村集体经济组织可扣除部分保证金并解除合同；因村集体经济组织原因导致无法交付土地的，双倍返还保证金并赔偿实际损失。（二）构建多元纠纷调解体系。建立“村—乡镇—县”三级调解机制：村一级由村民调解委员会先行调解，调解期限不超过15日；调解不成的，由乡镇司法所联合自然资源所、农业农村服务中心进行专业调解，期限不超过30日；仍未解决的，可向县农村土地承包仲裁委员会申请仲裁或向人民法院提起诉讼。县司法局需组建集体经营性用地纠纷调解专家库（涵盖法律、土地、经济等领域），为复杂案件提供专业支持。（三）强化社会稳定风险评估。对涉及50亩以上土地或100户以上成员利益的入市项目，村集体经济组织需在民主决策前委托第三方机构开展社会稳定风险评估，重点评估权属争议、收益分配、环境影响等风险点，形成评估报告并报乡镇政府备案。评估结果为“高风险”的项目，暂缓入市；“中风险”的需制定风险化解方案，经审核通过后方可推进；“低风险”的正常实施。六、配套改革与协同推进（一）深化农村集体产权制度改革。加快推进集体经济组织登记赋码工作，2026年6月底前完成全县村集体经济组织特别法人资格认证，明确其市场主体地位。建立成员动态管理机制，制定《集体经济组织成员资格认定办法》，对因婚嫁、出生、死亡、户籍迁移等导致的成员变动，按“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”原则及时调整，确保收益分配公平公正。（二）完善城乡公共服务均等化。将集体经营性用地入市收益纳入村集体资产台账管理，其形成的固定资产（如厂房、商铺）纳入农村集体“三资”监管平台。探索“土地收益+社会保障”联动机制，将成员分配收益的10%-15%转为城乡居民养老保险个人账户资金，提升农民养老保障水平。推动城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护，入市项目配套的道路、水电、通信等设施，纳入县域基础设施建设总体规划，由县政府统筹资金支持。（三）加强金融与产业政策协同。鼓励金融机构开发“集体经营性用地使用权抵押贷款”“乡村产业贷”等专项产品，对符合条件的项目给予利率优惠（较同期LPR下浮10%-15%）。支持入市土地用于发展农产品加工、乡村旅游、数字农业等新业态，对投资强度超过500万元/亩（偏远地区200万元/亩）、吸纳本地劳动力就业超过30人的项目，给予一次性奖补（标准为投资总额的3%-5%）。七、组织实施与保障措施（一）强化组织领导。成立由县政府主要领导任组长，自然资源、农业农村、财政、税务、金融、司法等部门负责人为成员的农村集体经营性用地入市工作领导小组，统筹协调政策制定、矛盾化解、监督考核等工作。领导小组下设办公室（设在县自然资源局），负责具体事务落实，每季度召开一次联席会议，研究解决重点难点问题。（二）推进试点示范。选择2-3个不同类型的乡镇（城乡结合部、中心镇、偏远镇）开展试点，重点探索“工业用地出让”“商服用地出租”“文旅项目作价入股”等不同入市模式的操作路径。2026年9月底前，形成可复制、可推广的试点经验，12月底前在全县范围内全面推开。（三）加强宣传培训。通过“农民夜校”“田间课堂”“政策宣讲会”等形式，向基层干部和农民群众宣传土地入市政策，重点解读权属确认、收益分配