我国地方政府预算绩效管理现存问题及对策研究

V序言随着全球经济的波动和国家治理现代化的不断推进，预算绩效管理成为政府预算管理的重要组成部分，既是“过紧日子”的实践举措也是“花钱必问效”的原则体现，在国家治理能力和治理体系现代化进程中发挥着重要意义。党的十六届三中全会提出构建预算绩效评价体系并随之在全国开展试点工作，逐步建起现代预算制度。党的二十大进一步要求“健全现代预算制度”，深化改革预算绩效管理，加快完善全方位全过程全覆盖的预算绩效管理体系。现如今我国地方政府预算绩效管理经过起步探索、建设与试点推广、全面实施等阶段已经取得一定成效，但一些问题也逐渐暴露，如绩效管理理念淡薄、绩效目标管理不完善、绩效评价结果应用不足等，严重影响预算绩效管理的有效性和公信力，因此深究我国地方政府预算绩效管理现存问题及其对策具有重要意义。本研究的理论意义在于通过文献综述进一步丰富和完善了预算绩效管理的理论体系并为后续研究提供了参考和借鉴。实践意义则是深入探讨了我国地方政府预算绩效管理现存问题及其成因并提出了具体的对策建议，加速推动我国地方政府预算绩效管理工作的科学化、规范化和精细化发展，在提高财政资金的使用效率和效益的同时提升政府治理能力和公共服务质量，促进国家治理体系和治理能力现代化。我国地方政府预算绩效管理现存问题及对策研究文献综述国外研究现状由于西方国家的预算绩效改革实践较早，并经历了由“传统绩效预算”到“新绩效预算”的转变，在预算绩效相关方面的实践成果更为丰富，其中聚焦于地方政府层面的文献研究则集中在绩效预算的制度设计和实践效果、改革实践的影响因素方面。在制度设计和实施成效研究上，国外学者强调公共价值导向，普遍认为绩效预算需从“经济性”转向“公共性”，同时对于地方政府的成本控制、预算安排等多方面有着积极影响。Ho（2018）REF_Ref12962\r\h[1]的文章提出“绩效预算管理”理论框架，主张通过结果导向优化资源配置。Kwon（2018）REF_Ref22392\r\h[2]实证分析发现绩效预算会对政府财政健康和经济增长产生积极影响。Jordan&Hackbart（2010）REF_Ref27218\r\h[3]基于美国州级政府案例，验证绩效目标与公共需求匹配度对政策执行效果的正向影响。在地方政府预算绩效管理改革的影响因素研究上，YiLu,KatherineWilloughby,SarahArnett（2011）REF_Ref29873\r\h[4]深入分析了美国州级政府绩效预算立法及其对财政健康影响，强调了立法在推动和维持绩效预算实践中的重要性，并指出了绩效预算对提升州政府长期财政健康的价值。Lu等（2015）REF_Ref609\r\h[5]从测量系统、支持绩效、投资和能力、激励因素、执行机构特征和执行方法六个维度探讨了预算绩效管理改革的影响因素，进一步丰富了该领域的研究视角。Moynihan和Beazley（2016）REF_Ref1945\r\h[6]总结了7个国家的预算绩效管理改革实践，发现目标设定、能力限制、政治和官僚支持、信息过载等因素是制约预算绩效管理改革成效的关键。Diamond（2011）REF_Ref3000\r\h[7]提出可划分从外部环境、组织间因素以及内部因素三个层次划分预算绩效管理改革的影响因素，强调了外部宏观环境与内部组织能力对预算绩效管理改革的双重影响。国内研究现状随着国家出台一系列的政策导向和改革趋势，预算绩效管理改革的研究已经成为近年来政府预算的研究热点，并取得了较为丰富的成果，其研究总体来看主要在地方预算绩效管理的改革问题，包括实践成效、影响因素和优化路径，以及预算绩效管理的评价体系几大方面。在推进地方政府预算绩效管理改革的研究上，不少学者从制度层级指出未来的预算绩效管理改革方向。郎玫和王婷（2024）REF_Ref14255\r\h[8]回顾了全面预算绩效管理改革的历程，并从跨层政策执行的整合性分析实施全面预算绩效管理需要加强顶层设计，推动各级政府协同推进。马蔡琛（2024）REF_Ref9531\r\h[9]基于五个现代化内涵和健全现代预算制度要求提出加快预算绩效管理的法治化进程，完善制度体系，增强激励约束机制，优化专项资金管理流程等针对性建议。何文盛等（2024）REF_Ref9609\r\h[10]定性比较分析22个市级地方政府提出“部门协同”是关键因素并指出有效的优化路径。对于地方实践的成效评估，多数学者选择从具体的地区入手，采用多重差分模型等定量以及QCA等定性方法进行深入剖析，并普遍认为预算绩效管理改革对提升地方政府财政支出效率有积极影响。王春、王秀芝（2024）REF_Ref3002\r\h[11]，刘柏源、丁志伟和张洁（2019）REF_Ref4804\r\h[14]都选择使用DEA-Malmquist指数方法分析，验证了改革对提高财政支出配置效率的显著作用，并发现东中西部地区财政支出效率差异较小。张婉莹和吉黎（2023）REF_Ref3198\r\h[12]的研究则指出了改革在不同地区的效果差异。孙克竞和王芷婷（2021）REF_Ref3260\r\h[13]采用PSM—DID评估方法评估多期地方预算绩效管理结果，肯定了了绩效结果应用对财政支出绩效的作用。关于地方政府预算绩效管理的影响因素研究，何文盛和何忍星REF_Ref6914\r\h[15]REF_Ref7606\r\h[16]基于TOE框架，分析了地方政府预算绩效管理改革的关键因素，以中国西部两省为例，探讨了改革的内在机制，强调了制度压力、领导行为、规则导向型文化和资源禀赋对预算绩效管理改革成效的影响。李佳鹏和王红梅（2022）REF_Ref8122\n\h[17]聚焦于“制度压力－改革成效”这一主线，通过定性比较分析，发现“制度压力”、“领导行为”、“资源禀赋”和“规则导向性文化”对改革成效产生直接积极影响，为省级政府预算绩效管理改革提供了实证依据。在地方政府预算绩效管理的评价体系研究这部分，学者们对于评价指标和评价机制问题更为关注，倡导引入第三方机构进行评价。赵早早（2019）REF_Ref28792\n\h[18]研究了中国地方政府财政部门购买第三方机构预算绩效评价服务的模式演进与未来发展，探索了地方政府在预算绩效管理中与第三方机构合作的模式。阳秋林等人（2022）REF_Ref4198\r\h[19]分析了衡阳市在制度建设、目标管理、竞争机制引入、多方力量汇聚和绩效导向等方面的成功经验，并指出了绩效目标不明确、预算编制不精准等存在的问题。基于第三方机构的绩效评价报告，提出了提升绩效评价质量的建议，旨在提高地方政府预算绩效评价的质量和水平。文献述评通过梳理上述文献可以发现，国内外学者就地方政府预算绩效管理提升财政资金使用效率、优化资源配置等正向显著作用基本达成共识，并相继对影响因素进行深入研究，提出相应改进措施和建议。国外文献研究集中在改革的成效评估和改进对策方面，普遍认可预算绩效管理对成本控制和预算安排的正向效应，同时多数学者选择从外部环境因素和内部制度压力等方面剖析实施成效的差异因素，并提出改进对策，强调公众参与的重要性。国内学者普遍认为预算绩效管理改革对提升财政支出效率具有积极作用，更侧重于研究政策落地的实施效果，采用定量和定性方法深入剖析关键影响因素，关注评价指标和评价机制，主张引入第三方机构进行评价以提升预算绩效管理的质量和水平。虽然当前研究已经取得一定成果，但尚有不足之处，包括研究方法集中在定性分析，定量分析方法较少；研究视角局限，尚未构建成熟的预算绩效管理理论研究体系；跨学科研究不足，对预算绩效管理的跨区域比较研究、长期效果评估等方面研究较少。本文则采用TOE模型，从技术赋能、组织协同和环境适配三个维度系统分析我国地方政府预算绩效管理的多维成因，以弥补传统研究的不足。在技术维度上结合数字财政建设案例分析信息化水平差异对管理效能的影响，在组织维度上探讨部门协同壁垒和基层人才短缺对改革的制约，在环境维度上关注央地权责失衡和区域差异对绩效目标设定的影响。其理论层面的研究价值在于通过整合技术、组织和环境因素构建更全面的分析框架，从而揭示问题的复杂关联性。从实践层面来看，一方面提出“统一规范与分类施策”相结合的优化路径，既强调法律制度与评价标准的顶层统一，设计出“分层分类”绩效指标，又注重基于区域发展阶段和地方治理能力实施差异化对策，避免盲目照搬其他地区标准。另一方面通过数字财政平台以及跨区域协作案例揭示数字鸿沟、组织壁垒、制度压力间的优化空间，为提升预算绩效管理效能、推进国家治理现代化提供新思路。政府预算绩效管理相关概念及理论深入剖析地方政府预算绩效管理实践问题首先要搭建明晰的理论框架。本部分通过界定核心概念并阐述理论内涵，运用委托代理理论和新公共管理理论为后文的问题成因分析以及设计针对性对策建议提供学理支撑。相关概念界定绩效绩效的概念最初源于企业的管理应用，从字面意思来看就是指获取的成效、成绩，可通过投入产出之比表现出任务或者目标的完成度。目前学者们对于“绩效”可大致分为两类，一类认为绩效本质是一种结果，即在特定的时间和岗位上，通过特定的行为活动所取得的成果，被称作绩效结果观，侧重于最终达成的结果以及产出。另一类认为绩效是一种行为，即为实现某种目标而采取的行动，被称作绩效行为观，更加侧重实现这些成果的过程以及行为的本身。后来西方国家在新公共管理运动后将绩效理念运用到政府日常管理中，进而出现了“政府绩效”，用以评价政府提供公共服务以及管理公共事务的过程及实施成效，其中以英国的绩效“3E”理论为典型，强调了绩效理念运用于政府管理的经济性、效益性、效率性REF_Ref21514\r\h[20]。预算管理预算管理即政府或企业为实现政策目标和经济调控，通过特定程序规划、分配、执行和监督财政资源的过程。这一过程通常不仅包括预算编制、预算执行以及预算调整，也涉及预算绩效考评和监督。预算管理关注财政资源的分配使用以及资源使用的效益及效果。有效实施预算管理对于高效使用财政资金、提升财政资源配置效率以及保障国家财政安全都具有重要意义。预算绩效管理财政部将“预算绩效管理”解释为一种以支出成效为导向的预算管理模式，旨在提高财政资金使用效率和效益。它是政府绩效管理的关键构成要素，涵盖了从预算编制到执行，再到评价的全过程，通过设定明确的绩效目标，对预算执行过程进行跟踪监控，并在预算执行结束后进行绩效评价，最终将评价结果应用于预算安排和管理改进中REF_Ref5316\r\h[21]。可以说，预算绩效管理就是在预算管理的模式上进行的重大创新，纵向维度上追求单位投入产出效益的最大化，横向维度上旨在提升资金在不同财政环节与部门间的流转与利用效率。纵观预算绩效管理的全流程，预算编制阶段应设立合理明晰的绩效目标，为财政支出设定清晰的预期成果。预算执行阶段实时监控资金使用情况，确保资金流向与绩效目标保持一致。最后在决算阶段开展绩效评价，对财政支出的效果进行量化评估。同时注意将本年度绩效评价结果反馈至下一年度的预算编制中，促使其完善管理制度，优化资源配置，形成一个闭环管理机制。相关理论委托代理理论委托代理理论源于制度经济学的契约理论，其核心议题是在信息不对称以及利益不一致的环境下减少代理人出于私利而非委托人的最佳利益行事导致委托方的最大利益受损的问题。在委托代理关系中，一方可代表另一方进行特定内容的决策，即代理人又称被授权人。另一方则根据其服务的质量以及数量情况给予对应的报酬，即委托人又称作授权人。委托代理理论的最大假设就是持续存在的信息不均衡以及利益冲突问题，即代理人与委托人对于某行为和环境的信息掌握程度各不相同且代理人处于信息优势地位，同时双方的效用函数不一致导致的利益产生冲突。在这种假设下，就会出现代理人作为信息优势一方的逆向选择和道德风险行为。解决这一委托代理问题的关键就在于设计足以激励代理人自动采取对委托人有利的行为的激励相容约束机制，建立相应有效的监督与制衡机制。政府预算的特质则决定这种契约关系天然存在并呈现出多层级的特点，包括内部的中央与地方政府、政府部门与执行部门间，外部的社会公众与财政部门、政府与公共产品服务的供应商间。在地方政府预算中，纳税人公民作为委托人依法进行纳税，财政部门则作为代理人具备这部分财政资金的处置权利，为社会公众提供各类公共服务和产品。由于政府预算存在着多层级、长链条的委托代理关系，在财政资金实际使用的过程极易引发道德风险以及逆向选择问题，代理人的行为并不能很好地为委托人所控制，致使代理人与委托人的目标函数不一致，甚至滋生腐败贪污问题。地方政府实施预算绩效管理就可以有效解决政府预算中的委托代理问题，将绩效作为结果导向并贯彻在政府预算全过程中，设计相应的预算激励约束机制，以预算绩效结果作为工作成果考量的关键指标和部门嘉奖的重要依据，对相应代理人进行激励，完善绩效考评体系践行“花钱必问效，无效必问责”的理念对相应代理人进行约束并改进。因此，运用委托代理理论对于地方政府进一步改进预算绩效管理有着重要意义，助力实现财政资金效益的最大化，同时保障公共服务质量，为深化全面预算绩效管理提供理论抓手。新公共管理理论新公共管理理论源于西方国家的信任危机和财政困境，是对传统公共管理模式的创新突破。它在原有基础上融入企业管理的市场竞争机制和绩效导向特征，增强落实政府受托责任。新公共管理主张重新定义政府职能与社会公众的关系，社会公众在这段关系中处于“顾客”一方，政府则秉持“顾客至上”的原则提供所需的各项公共服务和产品，保证顾客的满意度，以社会公众利益以及需求为出发点打造服务型政府的形象。其次，该理论主张将公共服务的成效作为政府履行职责的重要依据，主张明确好组织与个体的绩效目标，根据目标实际完成情况进行剖析评价，更好指导政府行为，实现政府办事效率与经济效益的统一与提升。此外，新公共管理理论将私营企业的竞争机制引入并应用到了公共服务和产品的提供中，对公共服务项目进行外包或是实施竞争招标，依据各类服务内容以及特点实施统一的供应模式，以保障公共服务的质量和效果，并降低财政成本，进而推动预算绩效管理体系的完善成熟。新公共管理理论一方面推动预算绩效管理从传统的“轻绩效重分配”转变为“重绩效重成果”，优化财政资金配置，扩大财政支出的效益，促使政府加强绩效目标管理和绩效考核评价。另一方面，其所倡导的分权理念让地方政府适当下放部分权力给基层部门，鼓励基层部门积极响应，使得预算编制和执行更加科学化、合理化。我国地方政府预算绩效管理现状纵观二十多年我国地方政府预算绩效管理发展历程，大致可分为起步探索阶段、建设与试点推广阶段、全面实施阶段。自2003年党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，财政部开始在一些地区以及部门开始试点工作，湖北、浙江、安徽等地率先探索财政支出绩效评价工作，积累了初步经验，正式拉开了政府预算管理的探索序幕。这一阶段的改革主要聚焦于理念引入和局部实践探索，为后续改革奠定了基础。2011年财政部提出要构建全过程预算绩效管理机制，出台一系列重大意义指导性文件，明确了“预算绩效管理”的内涵要义，部分省份已经结合实际推出了具有地方特色的预算绩效管理模式。这一阶段的改革逐步走向了制度化和规范化。随着2018年“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系新提出，地方政府预算绩效管理正式进入全面实施阶段，改革锚定“四本预算”的全覆盖、“事前、事中和事后”的全流程、“各级政府预算、部门和单位预算、政策和项目预算”的全方位。尽管当前我国地方政府预算绩效管理在理念、制度和实践层面均取得了显著成效，但仍存在着诸多问题。我国地方政府预算绩效管理取得的成效提升财政支出效率预算绩效管理发展至今，在全国各地先后建立起了较为完备的预算绩效管理体系，随着财政部出台了一系列覆盖地方财政绩效考核以及部门预算管理等制度办法，指导规范地方政府探索建立适合当地实际的预算绩效管理制度。重庆市构建的全覆盖绩效自评体系、广东省建成的“三全四化”广东“三全四化”管理体系聚焦预算绩效管理。广东“三全四化”管理体系聚焦预算绩效管理。“三全”包括全方位，即从项目拓展至政策、部门及政府层面，涵盖各级财政资金与多种预算类型；全过程，指绩效管理贯穿预算编制、执行、监督等环节，实现资金全生命周期管理；全覆盖，覆盖所有财政资金与预算单位，延伸至基层。“四化”为制度化，构建多层次制度体系；规范化，明确内部职责与流程；标准化，构建多维度绩效指标体系；信息化，加强信息化建设，提升管理效率与精准度。该体系有效提升广东预算绩效管理质量与效率，保障财政资金合理使用与效益最大化。福建省人民政府.关于福建省2024年预算执行情况与2025年预算草案的报告[EB/OL](2025-02-06)[2025-03-08]./szf/gzbg/czysjsbg/202502/t20250206_6711287.htm促进公共服务质量提升预算绩效管理是以绩效目标为导向的管理模式，使得公共服务质量直接与财政支出的终极目的相挂钩。广东、安徽、湖北等多地政府通过建立完备的绩效评价体系，高效、科学、合理完成下一年度预算安排并及时进行调整，划定切实可行的公共服务提供标准，并建立激励相容的反馈机制，合理分配预算，在经济下行背景下取缔无效支出，进而确保公共服务的产出和效果达到预期目标REF_Ref13944\r\h[22]。同时地方政府设置相应的信息公开和公众参与机制，减少政府与公众间的信息不对称情况并鼓励公众参与到公共服务质量的评估中来，以问卷调查、听证会等形式来收集民众对公共服务质量的建议，发挥民众在公共服务中的监督作用，事前进行绩效评估，提高公众满意度，更多地聚焦在公众所关切的公共服务项目中，确保公共服务质量能够持续改进，增强政府公信力。推动政府治理能力提升政府治理能力的体现为政府在自身管理、市场经济管理以及社会公共事务的管理方面所展现的能力，具体而言就是运用已有的资源为社会公众提供公共服务和广告品的能力。预算绩效管理则主要是从经济、政治以及社会层面作用于政府治理能力。从经济层面上，预算绩效管理能够有效优化营商环境、一定程度上增强绩效意识。实施配套完善的预算绩效指标和标准体系，提高了项目预算绩效评价质量，增加营商项目数量，有效改善了营商环境。将绩效指标纳入公务人员的工作考核中则一定程度上增强公务人员的绩效意识，提升为民办事的能力，建设“服务型”政府。在政治领域上，在政府预算管理中贯彻绩效意识，强化预算约束和监督机制，加强权责监管，适度下放预算单位自主权，不仅能够从内部和外部有效抑制腐败现象，也能够激发部门履职行事的积极性。社会层面上，通过增强公共服务供给和质量，优化民生支出结构，如“三农”项目、“安居房”项目等，增强民众幸福感，进而提升民生治理能力。这些措施共同作用着推动国家治理体系和治理能力现代化。建立现代预算制度深化预算绩效管理工作是建立现代预算制度的关键要求。十三五期间，各地政府在预算编制、执行以及监督全过程始终秉持绩效理念，践行“花钱必问效”的原则，确保资金使用与工作成效紧密相连，构建了一套绩效目标与预算资金同步申报、审核及批复的机制，建立科学有效的评价应用机制，全面实施预算绩效管理，已初步建立起绩效导向的现代预算制度框架REF_Ref13859\r\h[23]。一是地方政府通过颁布实施全覆盖、标准化、透明化的预算管理制度，推动“四本预算”全口径预算管理体系基本建成，探索实施中期财政规划与跨周期平衡机制，实现预算绩效管理一体化。特别是新预算法的颁布促使地方政府明晰了四本预算间的职能定位与边界划分，同时广东省、江苏省、北京市等多地政府建立起财政信息公开平台，细化预算公开，不断提升预算透明度，保障公众知情权和监督权。二是地方政府建立全面规范透明的预算公开机制。全国各省的预算管理规范指数总体向好，从2008年的63.13分上升至2020年86.59分，财政支出预决算偏离指数持续降低，财政透明度和整体预算绩效管理能力逐年上涨数据来源：中国人民大学财税研究所，《中国各地区财政发展指数报告2022》，2022年12月。多地政府借助预算绩效管理信息系统对财政资金的流向进行实时监控管理，建立起约束有力的预算监督体系REF_Ref10830\r\h[24]。数据来源：中国人民大学财税研究所，《中国各地区财政发展指数报告2022》，2022年12月我国地方政府预算绩效管理中存在的问题绩效管理理念淡薄新预算法颁布后，各地政府对于绩效理念和预算绩效管理的工作有了更为全面的认识，但部分地区尚未深刻贯彻“花钱问效、无效问责”的绩效意识，在部门管理工作中绩效管理工作仍被习惯性弱化或是被直接忽略，并未改变以往“轻管理、轻绩效”的传统观念。特别部分基层部门只是把绩效目标简单看作任务的完成，预算绩效管理工作出现“上热下冷”的局面，缺乏绩效工作的责任意识。在预算绩效管理的执行人员与培训方面，基层工作的执行人员素质也参差不齐，缺乏统一有力的绩效责任意识培训。相关人员对于开展预算绩效管理工作的所需技能和知识往往是一知半解，难以满足预算绩效管理工作的高专业性、高技术性要求。在部分地区的预算编制与执行过程中，发现新一年度的新增预算项目仅仅只是对以往的项目形式做了简单的修改，而项目的实质内容并未改变，财政资金出现闲置状况。绩效目标管理尚未完善一是全周期的事前绩效评估机制不够完备。我国的预算绩效管理最初起源于绩效考评工作，因此对于绩效评估工作多集中在事后评估部分，尽管经过多年地方政府的不断实践优化，事前绩效考评部分取得一定成效但仍显薄弱REF_Ref10945\r\h[25]。据财政部2023年相关报告显示，目前大部分地区已经出台并实施相应的事前绩效评估管理办法，但仍有少数地区对于事前绩效评估工作只是流于形式，未建立独立第三方参与的绩效目标评审机制，专家论证仅仅只是走程序。二是预算绩效目标设定不科学。由于绩效目标与地方政府考核指标紧密相关，地方政府迫于政绩考核压力更多地考虑将预算绩效目标扭曲成易实现的短期经济指标，而非生态环境效益等长期目标，同时跨部门合作的项目存在着协同性不足的问题，缺乏统筹意识，各部门间互不通气。此外一些中西部地区缺乏对当地实际经济发展状况的认知，盲目照搬东部发达地区的标准，设定过高的绩效目标带来一个又一个因资金不畅而中途罢工的项目，出现事倍功半的效果。三是绩效指标体系不合理。现有的地区政府在设置绩效指标时仍保留“重投入轻效益”的理念，设定的大多为模糊的定性指标，缺乏有力可行的定量指标，同时已有的绩效指标体系中共性指标为大头，个性指标明显不足，且部分地区不加考量盲目照搬其他成型的绩效指标，导致最终评价结果与实际相差甚远。绩效评价结果应用不足绩效评价结果应用缺乏刚性保障。首先，现行的预算法对于“绩效评价结果应当作为预算安排的参考依据”只作为原则性规定，缺乏具体的实施细则，界定预算挂钩比例、具体操作方式等的实践落地难度大，存在部分地方政府借助“民生刚需”等事由规避结果应用。其次，在实践过程中绩效结果与预算调整、政策优化等环节的衔接不流畅，呈现出绩效评价结果应用机制碎片化。2023年我国省级预算透明度报告指出仅有12个省份构建了具体量化挂钩机制。结果应用机制存在断层问题。首先现有的地方政府对于绩效评价结果的信息透明度仍然不足。12个省份主动公开2023年的重点项目绩效评价报告中并未对具体评价结果进行说明展示，多以合格性评价作为最终结论，不合格的项目也未进行具体分析。其次，在执行安排过程中数据共享壁垒仍然突出。在财政、审计等部门和人大间存在未及时对接各自的绩效数据的情况，导致个别项目的预算调整迟迟不到位。此外，现有的公众参与机制缺失。目前地方政府以各地政府官网和财政部官网作为主要的绩效结果公开渠道，多数未开发公众反馈渠道，且由于各政府及部门网站管理水平不同，公开情况也有偏差。我国地方政府预算绩效管理现存问题原因地方政府实施预算绩效管理受内外部多重因素的影响，外部因素包含国家战略、经济发展水平、法律基础等，内部因素则包括跨部门协同、价值理念、组织资源等。本文采用TOE模型，从技术（Technology）、组织（Organization）和环境（Environment）三个维度搭建我国地方政府预算绩效管理现存问题的原因分析框架。其中环境因素可包括央地财政关系、地区经济发展、公众参与程度；组织因素则可分为部门协同、人才支持、绩效理念；技术因素包含了系统建设和评价方法应用。REF_Ref1237\r\h[15]环境因素是地方政府预算绩效管理的根源性制约政治环境上央地权责失衡加剧绩效目标偏离在委托代理理论中，政府作为实施预算绩效管理过程的直接代理人，其政治因素必然会影响着整个绩效信息的决策和应用。而近年来中央与地方财政关系失衡的问题在我国财政体制深入改革过程中进一步凸显，央地财权与事权的不匹配使得预算绩效目标与实现公共价值最大化的目标相差越来越远，地方政府处在“资金短缺－事务繁重”的困境REF_Ref14906\r\h[16]。根据2024年中央与地方财政收支划分情况，地方政府承担了全国85.7%的公共服务支出责任，但财政收入仅占全国的54.3%，地方政府的转移支付依赖度高达45.7%财政部.关于2024年中央和地方预算执行情况与2025年中央和地方预算草案的报告（摘要）[EB/OL].[2025-03-05][2025-03-10]./yaowen/liebiao/202503/content_7010832.htm.。财政部.关于2024年中央和地方预算执行情况与2025年中央和地方预算草案的报告（摘要）[EB/OL].[2025-03-05][2025-03-10]./yaowen/liebiao/202503/content_7010832.htm.同时财政压力随着政策指令层层下达，最终落在预算绩效管理“最后一公里”的基层政府上，倒逼基层政府在预算绩效目标设定时优先考虑“可完成性”而非“公共价值最大化”。2023年财政部数据显示，中西部地区转移支付项目绩效达标率平均较东部低15%，主因在于配套资金压力与目标设定脱节。经济环境上区域数字鸿沟拉大管理效能差距地区经济发展水平对于地方政府的财政收支有着直接影响。充足的财政资金可以保证项目的正常运转和最终效益。因此，发达地区能够减少财政支出压力，更多地从创新意识出发深入推进预算绩效管理，而欠发达地区则会更多考虑工作要求和财政压力进行预算绩效管理。以长三角地区和西南地区为例，2023年长三角地区研发经费投入强度超过3%，数字财政系统高度发达，基本实现全流程监控预算绩效管理并动态评估，而西南地区研发经费投入强度不足1%，数字财政尚在探索中，远不如长三角地区的资金使用效率研发投入数据引自《中国区域科技创新评价报告（2023）》（科技部战略规划司，2023年11月），数字财政建设水平参考《中国财政信息化发展蓝皮书（2023）》（财政部信息网络中心，2024年2月）。研发投入数据引自《中国区域科技创新评价报告（2023）》（科技部战略规划司，2023年11月），数字财政建设水平参考《中国财政信息化发展蓝皮书（2023）》（财政部信息网络中心，2024年2月）。社会环境上公众参与缺位弱化目标公共性实施预算绩效管理的目的是向社会公众提供更多更优质的公共产品服务，因此公众作为公共服务“顾客”的角色参与其中能够提升绩效信息在政府预算中的应用效果，更好完善全过程预算绩效管理。公众参与渠道单一、形式化程度高显示出的公众参与缺位使得绩效目标难以满足实际公共需求。2023年《中国省级政府预算透明度报告》显示，仅12个省份在预算编制环节设置公众意见征集渠道，其中仅5个省份对公众意见进行实质性反馈。不充分的信息公开、独立性受损的第三方监督、模糊的问责机制等监督机制虚化则会进一步隐匿了绩效问题。审计署数据显示，2023年绩效问题项目中，仅12%启动问责程序，其中仅5%涉及实质性处罚。组织因素是地方政府预算绩效管理制度落地的直接瓶颈组织结构上部门协同壁垒引发资源错配一项预算绩效管理政策的执行需经手财政、审计等多部门，而各地政府的内部组织架构混乱，职责不清，导致部门间难以协同推进政策指令，预算绩效管理的改革进程和实施效果大打折扣。设置专职机构负责预算绩效管理工作则可以凭借绩效评价结果倒逼专职机构投入全部精力到预算绩效管理工作，实现地方政府预算绩效一体化。部分地区虽已设置了专职科室，但由于人员数量有限，大多身兼数职，难以推进预算绩效管理工作。此外由于部门间的主体职责各不相同，财政部在下放资源时各部门就会存在资源博弈，预算安排与绩效目标相互冲突，导致财政资源分配不合理而最终被浪费。因此，明确的组织结构和部门间相互协同配合是进一步优化预算绩效管理的重要因素。组织能力上基层专业人才缺口削弱实施成效领导者的重视程度和执行人员的专业素质直接影响着地方预算绩效管理的组织能力。领导者对预算绩效管理工作的高度重视直接推动着相关制度体系的健全，作用着未来预算绩效管理改革的方向和发展动态REF_Ref11418\r\h[26]。执行人员的专业素质则直接影响预算绩效管理的技术应用能力以及绩效评估质量。当前多数县级政府因人员有限，从事预算绩效管理工作的人员多为兼职人员，且数量远远不能满足实际所需，同时大部分没有对应的工作经验，也缺乏专业知识的培训，对于预算管理各环节和绩效目标难以把握。组织文化上绩效意识薄弱与问责虚化软化约束机制尽管中央和各省级多次强调绩效观念在预算绩效管理工作中的重要性，但在基层政府工作中仍能看到“重分配轻绩效”的组织文化，执行文化异化现象突出。基层政府面对上层下发的预算绩效管理工作处于被动姿态，绩效理念并未完全融入预算管理各个环节，极大削弱执行力，预算绩效管理工作进展缓慢，完成绩效目标更多只是停留于形式，达成政绩考核指标，而非深入完善绩效目标管理和评价结果应用的实际工作，与项目实际效益相差甚远。目前，我国地方政府对于绩效问责机制仍不成熟，问责依据层级低、问责结果公开度低。各地方对于预算绩效管理办法均属于地方性法规或文件，对于问责方式、标准的规定有粗有细，进而最终问责结果应用留存可操作空间大，“年底突击花钱”事件常常在基层政府上演。技术因素是地方政府预算绩效管理效能提升的技术性断点系统建设上数据孤岛阻碍全流程监控部门间数据壁垒会削弱地方政府的绩效管理效能。构建一体化预算绩效管理系统，可以有效打破部门间的信息孤岛，实现数据的共建共享，实时把握预算资金的动态流向。借助信息化系统，地方政府可以有效提升预算管理全过程的自动化智能化水平，及时发现纠正预算执行中的问题REF_Ref11529\r\h[27]。财政部通过建设数字财政有效实现了全过程、全方位的财政资金监控，助力各地加强完善绩效目标管理，对事前、事中、事后绩效监控评价实现全过程监管，保障财政资金直接惠企利民。江苏省“预算云”平台打通了15个省级部门的数据接口，2023年通过自动预警拦截类似问题资金1.2亿元。从某种程度上说，预算绩效管理就是对政府预算的绩效信息进行管理，信息化系统建设在预算绩效管理中起着关键性作用。技术应用上分析方法粗放降低评价科学性技术应用是实现地方政府预算绩效一体化的创新动力和技术支持，实现预算绩效管理的智能化和自动化。绩效评价与结果应用的科学性和合理性更多需依靠大数据、人工智能等技术的应用进行系统分析，如广东省“数字财政”运行两年半已服务省、市、县、乡四级4.4万家预算单位、15.8万个用户数据来源：戴运龙.(2024).系统、融合、贯通广东数字财政应用为财政管理插上数字“翅膀”——访广东省财政厅党组书记、厅长戴运龙.广东省财政厅网站.链接:/tpzt/content/post_4326452.html。对于预算绩效管理的政府成本控制，现有的管理办法对于成本指标没有进行具体详细的规定，在各地实践中多将项目支出视同成本，依靠单一因素进行成本效益分析，进而使得提供的公共服务质量大打折扣。某县地方公办幼儿园建设的专项债券项目未使用有效的技术手段对数据进行全面收集和深入分析，导致最终预算绩效管理未达到预期效果，与实际需求脱节REF_Ref11634\r\h数据来源：戴运龙.(2024).系统、融合、贯通广东数字财政应用为财政管理插上数字“翅膀”——访广东省财政厅党组书记、厅长戴运龙.广东省财政厅网站.链接:/tpzt/content/post_4326452.html优化我国地方政府预算绩效管理的对策建议通过现存问题及成因的分析发现，我国地方政府预算绩效管理受到环境因素、组织因素、技术因素的制约，鉴于此本文从顶层设计、部门协同、绩效评价体系和管理能力层级为进一步深化地方政府预算绩效管理工作提出如下的对策建议。完善预算绩效管理制度建设强化法律基础与顶层设计实施预算绩效管理工作需统筹协调、全局展开，统一的法律规范和依据能够使地方政府在深入开展预算绩效管理时有法可依，保障各项工作合法合规合理开展。目前，新《中华人民共和国预算法》明确了预算绩效管理的法律地位，但对于预算绩效管理工作实施的细节大多只形成了原则性规定，缺乏对具体内容的解释说明，可操作空间大。因此，要深入研究已出台的预算绩效管理法律法规，对已发展成熟的管理办法纳入考量范围，进行多方进行评估确认，精细化立法。国家层级制定预算绩效管理操作指南，统一全周期预算绩效管理规范，实现绩效信息可比。地方政府依托相关规范文件制度结合地方实际制定具体可行的法律法规，构建起成熟完备的预算绩效管理的法律法规体系。坚持系统观念，从预算绩效管理的顶层设计出发，将绩效目标设定以及评价结果应用等内容尽数纳入法律框架内容，解决预算绩效管理全周期法律责任归属问题。健全全覆盖的绩效管理体系党的十八大以来，我国财政体制不断深化改革，要求全面实施预算绩效管理，建立起现代预算制度。其中，构建起全覆盖的预算绩效管理体系则是全面实施预算绩效管理的迫切要求。目前我国多地已经基本建起市县级“三全”预算绩效管理体系，向着“五全”方向持续奋进。2024年我国市级政府财政透明度研究报告指出大多数政府基本实现“四本账”的预算和预算执行情况公开，但在预算编制说明、预算绩效、PPP项目、产业投资基金、科创投资基金以及政府投资类公司等内容公开程度低。“全覆盖”不仅要求在财政资金进行预算安排时不单单将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险预算都囊括其中，还要将政府投资基金、政府采购、PPP项目等纳入绩效管理范畴，对“四本预算”间的空白衔接部分及时进行补充。强化部门协同建立多部门联动机制预算绩效管理工作涉及多层级单位主体，可分为领导主体、执行主体与问责主体，在实践中各自工作常常是分开推进的。但预算绩效管理的全流程推进仍须各单位主体间的协同配合。实现多部门紧密联动和有效配合需明确各部门的职责。财政部门是推进预算绩效管理的核心主体，把握工作的整体推进方向和实施框架，需承担起制定管理办法和标准指引、注重部门的中期预算归还、建立部门内部管理协调机制等责任。预算单位作为本单位预算绩效管理的实施主体需事前做好绩效评估、设定合理绩效目标、实施监管绩效资金进度并进行考评等。审计、人大等需要积极配合预算绩效工作安排，及时纠正监督工作中的问题，保障工作合规合理展开。同时省市县三级政府可设立预算绩效管理工作联席会，每季度针对重大项目的绩效目标和执行情况进行审议，财政、审计、发改等部门负责人参与其中，有效整合跨部门绩效目标，从而避免“各自为政”的资源浪费。武汉市江汉区开设的“部门预算公开评审会”在2023年否决12个低效项目，节约1.8亿元资金并有效缩短40%的项目可行性论证周期。推动跨组织跨区域协作纵向上，打破层级限制实现长效协同治理机制。中央收集现有地方预算绩效管理实践数据进行共性分析，建立跨层级联审联办机制，上层部门设立绩效框架，下层部门进行指标细化并联合进行实地评价。横向上，部门单位间的绩效数据相互“通气”，着力打造一体化政务大数据平台，推动数据跨区域流动，统一各部门不同业务间的数据接口，实时互通绩效实施情况和评价结果。长三角地区的“太湖流域治理”项目借助跨省联合评价机制对环保水利等部门数据系统整合，有效减少无用重复工作量，大大加快项目执行进度。优化绩效评价体系构建分层分类绩效指标体系地方政府虽可以依据中央给予的评价指标规范和地方情况自行设定绩效指标，但实际操作中存在主观随意性大、单一片面的问题，同一项目在不同指标体系下得到的评价结果各不相同。分层分类的绩效指标体系可以有效提升预算绩效管理的科学性。一是依据不同领域的项目支出细化指标库，借助科技手段收集多方信息构建中长期指标。共性指标可以依据支出全过程分为投入类、过程类、产出类以及效果类指标，围绕项目特点从多方效益出发制定差异化指标，最终综合进行评价，坚持指标设置的可行性和可比性原则。2024年德州市实现核心绩效指标体系全覆盖，推进形成“一部门一体系”的个性化指标框架，克服原始指标的模糊设置问题。二是注重指标体系的定量化和动态化。运用成本效益法设置定量指标，将预算支出的各项财务数据和目标作为依托，有效保障评价结果质量。同时以项目类型为依据动态调整指标库，如民生项目则提高“公众满意度”的指标权重。筑牢全过程预算绩效管理闭环实现全过程预算绩效管理需要在事前评估、事中监控、事后结果应用的各个环节秉持绩效理念。新预算法指出“项目支出实行项目库管理，并建立健全项目入库评审机制和项目滚动管理机制。”地方政府要将事前绩效评估作为开展重大项目的前提条件，加大立项各指标的审查力度，并引入成本效益法等定量方法进行测评，仅对评估通过