环境政治学视域下中国雾霾问题的多维剖析与治理路径

环境政治学视域下中国雾霾问题的多维剖析与治理路径一、引言1.1研究背景与意义近年来，中国雾霾问题日益严峻，成为全社会高度关注的焦点。雾霾天气频繁出现，对公众健康、生态环境、社会经济等诸多方面产生了严重影响。2013年被称为“雾霾元年”，这一年我国平均霾日36天，为1961年以来最多的一年。仅1月就出现4次大范围雾、霾天气过程，涉及全国30个省区市，影响范围、持续时间、强度均历史少见，其中1月的北京仅5天不是雾霾天，雾霾日数为1954年以来同期最多。此后，雾霾问题虽在一定程度上得到控制，但仍时有发生，如2024年12月6日起，受静稳、逆温、高湿等不利气象条件影响，京津冀及周边地区“2+26”城市、汾渭平原、河南大部分地区、辽宁和湖北部分地区再次出现连片污染过程。雾霾中的细颗粒物（PM2.5等）可深入人体呼吸系统，引发如哮喘、慢性阻塞性肺疾病等呼吸道疾病，还可能增加心血管疾病风险，甚至诱发肺癌，严重威胁公众的身体健康。同时，雾霾导致能见度降低，对交通、航空、港口等运输行业产生重大影响，不仅增加运输成本，还可能引发交通事故；对工业生产也有较大影响，致使生产规模减小，产能受损，进而制约经济增长。此外，大气污染还会对吸引外资、提升投资环境产生负面影响，不利于经济的可持续发展。从环境政治学视角研究中国雾霾问题具有重要的理论与实践意义。在理论方面，有助于丰富和拓展环境政治学的研究领域和内容。传统环境政治学研究多关注国际环境合作、环境运动等，对具体环境问题的深入剖析相对不足。中国雾霾问题的复杂性，涉及政治、经济、社会、文化等多个层面，从环境政治学角度研究，能够为理解环境问题与政治、社会之间的相互关系提供新的视角和分析框架，进一步完善环境政治学的理论体系。在实践层面，对解决中国雾霾问题、推进生态文明建设具有重要指导作用。通过分析雾霾问题背后的政治因素，如政府决策、政策执行、区域间协调、公众参与等，可以发现雾霾治理过程中的体制机制障碍和政策漏洞，为制定更加科学、有效的雾霾治理政策提供依据。同时，有助于明确各政治主体在雾霾治理中的责任和作用，促进政府、企业、社会组织和公众之间的协同合作，形成全社会共同参与雾霾治理的良好局面，推动生态文明建设的进程，实现经济社会发展与生态环境保护的良性互动。1.2国内外研究综述国外环境政治学研究起步较早，在理论和实践方面都取得了丰富成果。在理论研究上，从20世纪60-70年代开始，随着全球环境问题的凸显，环境政治学逐渐兴起。学者们探讨了环境问题与政治权力、社会结构之间的关系，如威廉・奥普尔斯在《生态学与权力》中指出，生态危机使得传统的政治权力结构受到挑战，需要构建新的权力分配和决策机制以应对环境问题。同时，关于环境正义的理论研究也不断深入，如罗伯特・布劳尔在《环境正义运动》中强调不同种族、阶层在环境资源分配和环境危害承受上的不平等，呼吁实现环境正义。在实践研究方面，国外聚焦于环境政策制定、环境运动、国际环境合作等。对环境政策制定的研究涉及政策的形成过程、影响因素以及政策效果评估等，如美国学者对《清洁空气法》的研究，分析了该法案在不同时期的实施效果以及面临的挑战。关于环境运动的研究，关注环境运动的兴起原因、组织形式、发展历程以及对社会政治的影响，像德国绿党的崛起就是环境运动推动政治变革的典型案例。在国际环境合作研究领域，围绕国际环境条约的制定、执行，以及各国在环境合作中的利益博弈等进行了深入探讨，如对《巴黎协定》实施机制和各国履约情况的研究。国内环境政治学研究虽起步相对较晚，但近年来发展迅速。在理论构建上，学者们结合中国国情和发展需求，对环境政治学的基本概念、理论框架进行了深入探讨。郇庆治教授长期致力于中国环境政治学的系统性建构，他在《环境政治国际比较》等著作中，从多维度分析了国内外环境政治的发展，为中国环境政治学理论体系的完善提供了重要参考。在实践研究上，国内主要关注中国环境政策与治理、公众环境意识与参与、区域环境治理等方面。在环境政策与治理研究中，对我国大气污染防治、水污染治理等政策的制定与执行进行了分析，研究政策在实施过程中的问题与改进方向。对于公众环境意识与参与的研究，通过调查分析公众对环境问题的认知、态度和参与行为，探讨如何提高公众参与度以促进环境治理，如王名等学者对社会组织参与环境治理的研究，分析了社会组织在环境治理中的作用和面临的困境。在区域环境治理研究方面，以京津冀、长三角、珠三角等地区为重点，研究区域内环境问题的协同治理机制和模式。关于雾霾问题的研究，国内外也有诸多成果。在雾霾成因研究上，国外学者从能源结构、交通排放、气象条件等多方面进行分析，如一些研究指出，欧美国家在工业化进程中，煤炭、石油等化石能源的大量使用以及机动车保有量的快速增长，是导致雾霾等大气污染问题的重要原因。国内学者则结合中国实际情况，强调产业结构偏重、能源消费以煤炭为主、机动车排放量大、城市规划不合理等因素对雾霾形成的影响。如通过对京津冀地区的研究发现，该区域重化工业集中，煤炭消耗量大，且冬季取暖需求增加煤炭燃烧，加上机动车尾气排放，在不利气象条件下，极易形成雾霾。在雾霾治理研究方面，国外主要从技术创新、政策法规完善、区域合作等角度展开。在技术创新上，研发更高效的尾气净化技术、煤炭清洁利用技术等；政策法规方面，制定严格的环境标准和监管措施，如欧盟制定了严格的空气质量指令和排放标准。国内在雾霾治理研究中，注重政府主导下的多元主体协同治理，强调优化产业结构、调整能源结构、加强区域联防联控、提高公众环保意识等。如我国实施的“大气十条”，通过一系列政策措施推动产业升级、减少煤炭消费、加强机动车污染治理等，取得了一定的治理成效。已有研究在环境政治学和雾霾问题研究上取得了丰硕成果，但仍存在一些不足。在环境政治学研究中，理论研究虽不断深入，但在如何将理论更好地应用于解决实际环境问题上，还缺乏足够的实证研究和具体策略分析。在雾霾问题研究中，对于雾霾背后深层次的政治、经济、社会等因素的综合分析还不够全面和深入，尤其是从环境政治学视角系统剖析雾霾问题的研究相对较少。各地区雾霾治理的经验总结和推广方面也有待加强，如何形成具有普适性和可操作性的治理模式，还需进一步研究。本研究的创新点在于，从环境政治学的多维度视角出发，全面、系统地分析中国雾霾问题。不仅深入剖析雾霾背后的政治决策、政策执行、利益博弈等政治因素，还探讨经济发展模式、社会结构、公众意识等对雾霾治理的影响。通过构建环境政治学分析框架，运用多案例研究和实证分析方法，揭示雾霾问题的本质和治理困境，提出具有针对性和创新性的治理策略，以期为中国雾霾治理提供新的理论支持和实践指导。1.3研究方法与框架在研究过程中，本论文综合运用了多种研究方法，以确保研究的科学性、全面性和深入性。文献研究法是本研究的基础方法之一。通过广泛搜集国内外与环境政治学、雾霾问题相关的学术著作、期刊论文、研究报告、政府文件等文献资料，对已有研究成果进行系统梳理和分析。一方面，了解环境政治学的理论发展脉络、研究热点和主要观点，为构建研究框架提供理论支撑；另一方面，掌握国内外关于雾霾问题的成因、影响、治理措施等方面的研究现状，明确已有研究的不足和空白，为本研究寻找切入点和创新点。例如，通过对郇庆治教授在环境政治学领域的系列著作和论文的研读，深入理解了环境政治学的理论体系和研究方法，为从该视角分析雾霾问题奠定了理论基础。案例分析法也是本研究的重要方法。选取京津冀、长三角、珠三角等雾霾问题较为突出的地区作为典型案例，深入分析这些地区雾霾治理的政策措施、实施效果、面临的问题以及取得的经验。以京津冀地区为例，详细研究该地区在产业结构调整、能源结构优化、区域联防联控等方面的具体实践，如京津冀及周边地区“2+26”城市实施的大气污染防治协作机制，分析其在治理雾霾过程中的成效与挑战，通过对这些案例的深入剖析，总结出具有普遍性和可借鉴性的治理模式和策略。此外，本研究还运用了实证研究法。收集和分析与雾霾问题相关的实际数据，如空气质量监测数据、污染源排放数据、气象数据等，运用统计分析、计量模型等方法，对雾霾的成因、影响因素以及治理效果进行量化分析。通过对空气质量监测数据的时间序列分析，研究雾霾污染的时空变化特征；运用多元线性回归模型，分析能源消费结构、工业排放、机动车保有量等因素与雾霾污染程度之间的定量关系，为研究结论的得出提供数据支持和实证依据。基于上述研究方法，本论文的整体结构框架如下：第一章：引言：阐述研究背景与意义，说明中国雾霾问题的严峻性以及从环境政治学视角研究的必要性；对国内外环境政治学和雾霾问题的研究现状进行综述，分析已有研究的成果与不足，提出本研究的创新点；介绍研究方法与框架，明确研究思路和论文结构。第二章：环境政治学理论基础：系统阐述环境政治学的相关理论，包括环境政治的概念、发展历程、主要理论流派（如生态中心主义、人类中心主义、生态马克思主义等），分析环境政治学的核心议题，如环境政策制定、环境正义、环境运动等，为后续从环境政治学视角分析雾霾问题搭建理论平台。第三章：中国雾霾问题现状分析：详细描述中国雾霾问题的现状，包括雾霾的时空分布特征、污染程度变化趋势等；深入分析雾霾的形成原因，从自然因素（如气象条件、地形地貌等）和人为因素（如能源结构、产业结构、交通排放、城市规划等）两个方面进行探讨；阐述雾霾对公众健康、生态环境、社会经济等方面产生的严重影响，凸显解决雾霾问题的紧迫性。第四章：环境政治学视角下中国雾霾问题的政治分析：从政治决策角度，分析政府在雾霾治理中的政策制定过程，探讨决策过程中面临的利益博弈、信息不对称等问题；研究政策执行层面存在的问题，如执行不力、监管缺失、地方保护主义等，分析其对雾霾治理效果的影响；探讨区域间协调合作在雾霾治理中的重要性，分析京津冀、长三角等区域在雾霾治理中的协同机制与存在的障碍；分析公众参与在雾霾治理中的作用，包括公众的环境意识、参与途径、参与程度以及对政府决策和企业行为的影响。第五章：国外雾霾治理的经验与启示：选取美国、英国、日本等在雾霾治理方面取得一定成效的国家作为研究对象，介绍这些国家雾霾治理的历史背景、主要政策措施和治理经验；分析这些国家在环境政策制定、法律监管、技术创新、公众参与等方面的成功做法，总结对中国雾霾治理的启示和借鉴意义。第六章：中国雾霾治理的策略与建议：基于前面章节的分析，从环境政治学视角提出中国雾霾治理的策略与建议。在政策制定方面，完善科学决策机制，加强顶层设计；在政策执行方面，强化执行力度，加强监管考核；在区域协调方面，深化区域联防联控机制，促进区域协同发展；在公众参与方面，提高公众环保意识，拓宽公众参与渠道；同时，推动技术创新和产业升级，为雾霾治理提供技术支持和产业保障。第七章：结论与展望：总结本研究的主要结论，概括从环境政治学视角对中国雾霾问题的分析成果以及提出的治理策略；对未来中国雾霾治理的发展趋势进行展望，指出研究的不足之处和未来进一步研究的方向。二、环境政治学与雾霾问题相关理论2.1环境政治学核心理论环境政治学是政治学与环境科学交叉形成的新兴学科，主要探究人类政治活动对生态环境的影响，以及生态环境在人类政治活动中所发挥的作用。其发展历程与全球环境问题的演变紧密相连。20世纪60年代，美国海洋生物学家R.卡森所著的《寂静的春天》，唤醒了西方世界对环境保护问题的强烈关注，书中对化学农药危害的揭示，引发了公众对环境问题的深刻反思。20世纪60年代末至70年代初，西方各国陆续掀起不同程度和形式的环境保护运动，人们走上街头，抗议环境污染，呼吁政府采取行动。1972年，联合国召开首次人类环境会议，这一标志性事件促使环境问题正式进入政治学研究领域，各种绿色政治思潮相继涌现，环境政治学逐渐形成。20世纪70年代中后期至80年代末，环境政治学发展为政治学的一个独立分支学科。在此期间，学者们对环境问题与政治权力、社会结构之间的关系进行了更深入的探讨，相关研究成果不断涌现。20世纪90年代以来，随着环境保护意识在全球的不断普及，广大发展中国家逐渐深入参与国内外环境保护行动，进一步拓展了环境政治学的研究范围，使其研究内容更加丰富多样，研究视角也更加多元化。在环境政治学的众多理论中，生态中心主义和人类中心主义是具有代表性的两大理论流派。生态中心主义是环境伦理学的一种研究视角，它认为一个合适的环境伦理学必须从道德上关心无生命的生态系统、自然过程以及其他自然存在物。其依据是生态学揭示了人类和自然的其他成员既有历时性（时间过程）也有共时性（同一时间）的关系，共同是生命系统的一部分。所以，应该考虑整个生态系统，而不是把个体与其所处的母体分隔开。多数现代的道德理论把注意力集中于个体的权利或利益，与此不同，生态中心主义是一种整体论的或总体主义的方法，依据对环境的影响判断人类行为的道德价值，力图建立一种新的伦理模式。“土地伦理学”和“深层生态学”是这种倾向的最重要代表。例如，利奥波德的大地伦理强调人对生命共同体的义务，将道德共同体的界线扩展至土壤、水、植物和动物等组成的大地，倡导人从大地共同体的征服者转变为普通成员与公民。人类中心主义则是以人类为事物的中心的学说，把人看成是世界的中心，人是价值主体，自然界是满足人类需要的价值客体。人类中心主义相信唯有征服自然、向自然界索取和开发，创造丰裕的物质财富，实现经济的不断增长，才能满足人类生存和发展的需要。其核心观点包括：在人与自然的价值关系中，只有拥有意识的人类才是主体，自然是客体，价值评价的尺度掌握在人类手中；在人与自然的伦理关系中，应当贯彻人是目的的思想；人类的一切活动都是为了满足自己的生存和发展需要，一切应当以人类的利益为出发点和归宿。不过，人类中心主义也可分为强人类中心主义和弱人类中心主义。强人类中心主义主张人由于是自在的目的，是最高级的存在物，其一切需要都是合理的，可不顾自然界的内在目的性，为满足自身任何需要而毁坏或灭绝自然存在物。弱人类中心主义则认为应该对人的需要作某些限制，在承认人的利益的同时肯定自然存在物有内在价值，人类根据理性来调节感性的意愿，有选择性地满足自身的需要。2.2雾霾问题基础理论雾霾是雾和霾的组合词，是一种大气污染现象，是对大气中各种悬浮颗粒物含量超标的笼统表述，常见于城市。雾是大气中因悬浮的水汽凝结使能见度低于1千米的天气现象，其形成主要有增湿和冷却两个条件，增湿是增加水汽含量，冷却是使水汽凝结。当空气容纳的水汽达到最大限度时就达到饱和，若水汽多于饱和量，多余水汽会凝结。在空气潮湿时，冷却使温度下降，降到一定程度，部分水汽会凝结成小水滴，悬浮在近地面空气层形成雾。霾最早的语义笼统代表混沌、晦暗，属于视程障碍类，其核心物质是空气中悬浮的灰尘颗粒，气象学上称为气溶胶颗粒。霾与雾不同，霾是土之气，雾是水之气。在古时候，霾的出现与大风高度相关，更像是现代的扬沙、浮尘或沙尘暴，并非常规或高危害性天气现象。但在最近数十年的气象观测中，霾日与雾日之比由1：3逐步演变为1：1，说明霾已进入盛行期。现在人们常把雾与霾并列，统称雾霾天气，不过二者终究是两种现象，只是经常在一个区域内交替或混杂出现。从化学成分上看，雾霾中的污染物种类繁多，包含数百种大气化学颗粒物质。其中，PM2.5是构成霾的主要成分，它是指空气动力学直径小于等于2.5微米的颗粒物。这些细小颗粒物体积小、活性强，能负载重金属、化学物质及细菌病毒等有毒有害物质，如常见的重金属有铅、汞、镉等，化学物质包括多环芳烃等有机污染物，这些成分使得雾霾对环境和人体健康具有极大危害。雾霾的形成是自然因素与人为因素共同作用的结果。从自然因素角度分析，气象条件对雾霾形成有着关键影响。在水平方向上，静风现象增多不利于大气污染物向城区外围扩展稀释，容易在城区内积累高浓度污染。随着城市建设发展，大楼越建越高，地面摩擦系数增大，风流经城区时明显减弱，静风现象愈发常见。在垂直方向上，逆温现象会阻碍污染物的正常扩散。逆温层就像锅盖覆盖在城市上空，正常情况下污染物从气温高的低空向气温低的高空扩散，但逆温现象下低空气温更低，导致污染物停留，无法及时排放出去。此外，湿度、温度等气象因素也会影响雾霾的形成，当湿度较高且温度适宜时，有利于水汽凝结和颗粒物的吸湿增长，进一步加重雾霾污染。人为因素在雾霾形成过程中起到了主导作用。工业源排放是重要的人为污染源之一，众多工业企业在生产过程中会排放大量的废气，其中包含二氧化硫、氮氧化物、颗粒物等污染物。以钢铁、水泥、化工等行业为例，这些高能耗、高污染行业的废气排放量大且成分复杂，如钢铁厂在炼铁、炼钢过程中会产生大量的烟尘、二氧化硫等污染物；水泥生产过程中，矿石的开采、煅烧等环节会排放大量的粉尘和氮氧化物。生活源排放也不容忽视，居民生活中的取暖、烹饪等活动都会产生污染物。在北方冬季，大量使用煤炭取暖会释放出大量的二氧化硫、烟尘等污染物；餐饮行业的油烟排放也含有多种有机污染物和颗粒物。交通源排放也是造成雾霾的重要原因。随着机动车保有量的快速增长，汽车尾气排放量急剧增加。汽车尾气中含有一氧化碳、碳氢化合物、氮氧化物、颗粒物等污染物，在大城市中，交通拥堵时汽车发动机处于怠速状态，尾气排放浓度更高。此外，建筑施工源排放同样不可小觑，建筑施工过程中的土方开挖、物料运输、混凝土搅拌等环节会产生大量的扬尘，这些扬尘颗粒在空气中悬浮，成为雾霾的重要组成部分。雾霾对环境、人体健康和社会经济都带来了严重危害。在环境方面，雾霾会导致空气质量急剧下降，使天空变得灰暗浑浊，影响城市景观和自然生态环境。雾霾中的酸性物质会对建筑物、文物古迹等造成腐蚀损害，如二氧化硫等污染物在大气中经过一系列化学反应会形成硫酸等酸性物质，对古建筑的石材、金属构件等产生腐蚀作用。同时，雾霾还会影响植物的光合作用和呼吸作用，阻碍植物的生长发育，降低农作物产量和质量。对人体健康而言，雾霾的危害十分显著。由于PM2.5等细颗粒物粒径小，可直接通过呼吸道进入细支气管、肺泡，甚至进入血液循环系统，引发多种疾病。在呼吸系统方面，它会破坏呼吸道的防御机能，引发咳嗽、咳痰、慢性支气管炎等疾病，还会诱发或加重哮喘症状。长期暴露在雾霾环境中，患肺癌的风险也会增加。在心血管系统方面，PM2.5可造成心脏自主神经系统紊乱，引发心率变异性改变、心肌缺血、心肌梗死等心脏问题，还能引起血液系统毒性，导致动脉粥样硬化等心血管事件的发生。此外，雾霾还会损害人体的免疫功能，对儿童和孕妇的影响尤为严重，可能导致儿童发育迟缓、孕妇早产或胎儿畸形等问题。从社会经济角度来看，雾霾对交通、农业、旅游业等多个行业都产生了负面影响。在交通方面，雾霾导致能见度降低，严重影响公路、铁路、航空、水运等交通运输，增加交通事故的发生概率，造成交通拥堵，提高运输成本。例如，雾霾天气下，机场航班经常延误或取消，高速公路可能会封闭，给人们的出行和货物运输带来极大不便。在农业方面，如前文所述，雾霾影响农作物生长，导致农作物减产，降低农产品品质，进而影响农民收入和农业经济发展。在旅游业方面，雾霾会破坏旅游景点的景观，降低游客的旅游体验，减少游客数量，对旅游产业造成冲击，许多以自然风光为特色的旅游景区在雾霾天气下游客量大幅下降。三、中国雾霾问题现状与政治化进程3.1中国雾霾污染现状3.1.1近年来污染状况近年来，中国雾霾污染状况总体呈现出波动变化的态势，在经历了一段严重污染的时期后，随着各项治理措施的推进，污染程度有所缓解，但仍面临着较大的挑战。从数据来看，2013年堪称中国雾霾污染的一个“转折点”，这一年中国平均霾日达到36天，为1961年以来最多的一年。以北京为例，2013年1月北京仅5天不是雾霾天，雾霾日数为1954年以来同期最多，1月全国更是出现4次大范围雾、霾天气过程，涉及30个省区市，影响范围之广、持续时间之长、强度之大均历史少见。此后几年，虽然雾霾天气仍时有发生，但在政府和社会各界的共同努力下，治理成效逐渐显现。2022年中国气象局发布的《2022年大气环境气象公报》显示，2022年全国平均霾日数为19.1天，较2021年减少2.2天，较近5年平均减少5.8天。2022年全国PM2.5平均浓度较2021年下降3.3%，这表明中国在雾霾治理方面取得了一定的阶段性成果，大气环境质量得到了一定程度的改善。然而，我们也不能忽视雾霾污染问题的复杂性和反复性。尽管整体上污染程度有所下降，但在某些时段和地区，雾霾污染依然较为严重。2024年12月6日起，受静稳、逆温、高湿等不利气象条件影响，京津冀及周边地区“2+26”城市、汾渭平原、河南大部分地区、辽宁和湖北部分地区再次出现连片污染过程。在部分城市，PM2.5等污染物浓度短期内迅速升高，空气质量急剧恶化，给当地居民的生活和健康带来了极大的困扰。这说明雾霾治理并非一蹴而就，在治理过程中还存在许多不确定性因素，如气象条件的变化、产业结构调整的难度、能源结构转型的速度等，都可能对雾霾污染状况产生影响，需要持续加强治理和监管。3.1.2时空分布特点中国雾霾污染在时空分布上呈现出明显的特点。在时间分布上，雾霾污染具有显著的季节性变化，秋冬季节往往是雾霾的高发期。从每年的10月左右开始，随着气温逐渐降低，大气环流形势发生变化，空气流动性减弱，不利于污染物的扩散，雾霾天气开始频繁出现。尤其是在11月到次年2月的冬季，雾霾污染最为严重。这一时期，北方地区由于冬季取暖需求，大量使用煤炭等化石能源，煤炭燃烧产生的二氧化硫、烟尘等污染物排放量大幅增加，加上冬季相对湿度增高，大气稳定，有利于悬浮颗粒物的聚集和堆积，从而导致雾霾天气的频繁发生。而在夏季，由于气温较高，大气对流活动频繁，降水相对较多，污染物容易被稀释和扩散，雾霾天气相对较少。在空间分布上，中国雾霾污染呈现出明显的区域差异。华北地区是雾霾污染最为严重的区域之一，京津冀及周边地区“2+26”城市长期以来深受雾霾困扰。该地区产业结构偏重，钢铁、水泥、化工等高耗能、高污染产业集中，能源消费以煤炭为主，煤炭消耗量大。同时，区域内人口密集，机动车保有量高，交通排放量大，加上地形地貌的影响，如太行山、燕山等山脉对污染物的扩散形成阻挡，使得该地区的雾霾污染问题尤为突出。长三角地区也是雾霾污染较为严重的地区。该地区经济发达，工业企业众多，城市化进程快速，能源消耗量大。虽然在产业结构和能源结构方面相对华北地区有一定优势，但由于区域内城市之间联系紧密，污染物相互传输和影响，在不利气象条件下，也容易出现区域性的雾霾污染。珠三角地区的雾霾污染情况相对华北和长三角地区略好，但随着经济的发展和城市化进程的加速，机动车保有量的快速增长，交通源排放对雾霾的贡献逐渐增大，雾霾污染问题也不容忽视。此外，在一些中西部地区的大城市，如郑州、西安等，由于工业发展、能源消费以及城市建设等因素的影响，雾霾污染也时有发生，且在某些时段污染程度较为严重。总体而言，中国雾霾污染在空间上呈现出以东部发达地区为重点，向中西部地区逐渐扩散的趋势，不同地区的雾霾污染程度和特征受到当地的产业结构、能源结构、交通状况、地形地貌以及气象条件等多种因素的综合影响。3.2中国雾霾问题的政治化进程3.2.1议题的提出与聚焦中国雾霾问题从最初的环境问题逐渐上升为政治议题，这一过程有着深刻的社会背景和发展逻辑。在早期，雾霾问题虽有发生，但并未引起全社会的广泛关注。随着中国工业化和城市化进程的加速，雾霾污染日益严重，其对公众健康、生态环境和社会经济的负面影响不断凸显，逐渐进入公众视野。2011年10月，北京PM2.5实时数据在微博掀起波澜，公众首次知晓了PM2.5这种对人体危害极大的细颗粒物，这成为公众关注雾霾问题的一个重要转折点。2013年，中国平均霾日达到36天，为1961年以来最多的一年，仅1月就出现4次大范围雾、霾天气过程，涉及全国30个省区市，影响范围、持续时间、强度均历史少见，“雾霾”一词迅速成为互联网十大热词和年度十大流行语，公众对雾霾问题的关注度急剧上升。媒体在雾霾问题议题化过程中发挥了关键作用。2013年1月，全国出现大面积雾霾天气，新闻媒体及时跟进报道。以中央电视台为例，自2013年1月11日至2月19日这40天中，围绕雾霾天气的报道有439条，平均日报道量将近11条，1月12日起连续3天在《新闻联播》中对雾霾天气进行重点报道，首日头条播出的时长占整个《新闻联播》节目的近三分之一时间。媒体通过对雾霾危害、成因、应对措施等方面的深入报道，不仅普及了雾霾相关知识，如让公众了解到PM2.5会引发呼吸道疾病，出门需戴棉质口罩、多吃清淡食物等，还引发了公众对雾霾问题的广泛讨论，使雾霾问题从一个局部的环境现象转变为全社会关注的热点议题。随着公众关注度的不断提高，雾霾问题开始受到政府和学术界的重视，逐渐上升为政治议题。政府认识到雾霾问题不仅是环境问题，更是关系到公众健康、社会稳定和经济可持续发展的重大问题。学术界也加强了对雾霾问题的研究，从环境科学、气象学、经济学、政治学等多个学科角度分析雾霾的成因、影响和治理策略，为政府决策提供了理论支持。2013年，国务院发布《大气污染防治行动计划》（“大气十条”），针对大气污染的防治问题，提出了十个方面35项措施，这标志着雾霾问题正式成为国家层面的政治议题，政府开始采取积极的政策措施来应对雾霾挑战。3.2.2社会政治动员在推动雾霾问题政治化的过程中，媒体、社会组织和公众都发挥了重要作用，形成了广泛的社会政治动员。媒体作为信息传播的重要渠道，在雾霾问题的曝光和传播中扮演了关键角色。除了在雾霾严重时期进行密集报道外，媒体还通过持续跟踪报道，深入挖掘雾霾背后的深层次问题，如能源结构不合理、产业布局混乱、监管不力等，引发公众对这些问题的关注和思考。柴静的《穹顶之下》以个人视角深入剖析了中国雾霾问题，通过新媒体平台广泛传播，在短时间内获得了极高的关注度，进一步激发了公众对雾霾治理的关注和参与热情，推动了社会舆论对雾霾问题的聚焦。社会组织在雾霾治理中也发挥了积极作用。环保组织通过开展各种宣传活动、调研项目和公益行动，提高公众的环保意识，推动公众参与雾霾治理。中华环保联合会等组织开展了“绿色出行，减少雾霾”等宣传活动，倡导公众选择绿色出行方式，减少机动车尾气排放；同时，一些社会组织还对企业的污染排放进行监督，通过发布监督报告、曝光污染企业等方式，促使企业履行环保责任。此外，社会组织还积极参与政策制定过程，通过提交政策建议、参与听证会等方式，为政府制定科学合理的雾霾治理政策提供参考。公众作为雾霾问题的直接受害者，其环保意识的觉醒和参与行动对推动雾霾问题政治化起到了重要作用。随着雾霾问题的日益严重，公众对雾霾的关注度和担忧不断增加，对政府治理雾霾的期望也越来越高。公众通过社交媒体表达对雾霾问题的关切和诉求，形成强大的舆论压力，促使政府采取行动。许多公众自发组织起来，参与环保志愿活动，如植树造林、垃圾分类宣传等，以实际行动为雾霾治理贡献力量。公众还通过参与环境信访、举报污染企业等方式，监督政府和企业的环保行为，推动雾霾治理工作的开展。3.2.3政府的回应与决策面对日益严重的雾霾问题和社会各界的广泛关注，中国政府迅速做出回应，出台了一系列政策、法规和行动计划，积极推进雾霾治理工作。2013年，国务院发布《大气污染防治行动计划》（“大气十条”），这是我国治理雾霾的一项重要政策举措。“大气十条”提出了减少污染物排放、严控高耗能、高污染行业新增产能、加快淘汰落后产能等十个方面35项措施，确定了到2017年全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上，优良天数逐年提高的目标。“大气十条”的出台，明确了政府在雾霾治理中的责任和目标，为全国的雾霾治理工作提供了指导方向。为了确保“大气十条”的有效实施，相关部门制定了一系列配套政策和法规。环保部发布了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，针对京津冀及周边地区雾霾污染严重的情况，提出了更加具体的治理措施，如加强区域联防联控、推进煤炭清洁利用、加强机动车污染治理等。同时，国家还修订了《中华人民共和国大气污染防治法》，加大了对大气污染违法行为的处罚力度，为雾霾治理提供了法律保障。除了国家层面的政策法规，各地方政府也结合本地实际情况，制定了相应的雾霾治理政策和行动计划。北京市出台了《北京市2013-2017年清洁空气行动计划》，提出了一系列严格的治理措施，包括压减燃煤、控车减油、治污减排、清洁降尘等，努力改善空气质量。河北省作为钢铁大省，也是雾霾污染的重灾区，制定了《河北省大气污染防治行动计划实施方案》，通过淘汰落后产能、推进产业升级、加强燃煤污染治理等措施，加大雾霾治理力度。在行动计划方面，2017年政府工作报告提出《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，并于2018年开始实施。该计划进一步明确了未来三年大气污染防治工作的总体思路、基本目标、主要任务和保障措施，以京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原等区域为重点，持续开展大气污染防治行动，推动空气质量持续改善。3.2.4政策落实与反馈政策的有效落实是解决雾霾问题的关键，在政策实施过程中，取得了一定的效果，但也面临着诸多挑战。从政策实施效果来看，近年来我国雾霾治理取得了显著成效。2022年中国气象局发布的《2022年大气环境气象公报》显示，2022年全国平均霾日数为19.1天，较2021年减少2.2天，较近5年平均减少5.8天；全国PM2.5平均浓度较2021年下降3.3%。这表明“大气十条”“打赢蓝天保卫战三年行动计划”等政策措施在减少雾霾天数、降低PM2.5浓度等方面发挥了积极作用，空气质量得到了一定程度的改善。然而，政策落实过程中也面临着一些挑战。在产业结构调整方面，一些地区的高耗能、高污染产业占比较大，产业转型面临着技术、资金、就业等多方面的困难，导致产业结构调整进展缓慢。一些钢铁、水泥企业由于设备陈旧、技术落后，在淘汰落后产能过程中需要大量资金投入进行设备更新和技术改造，同时还可能面临职工安置问题，这使得企业在产业转型上存在较大阻力。在能源结构优化方面，虽然我国在大力发展清洁能源，但目前能源消费仍以煤炭为主，煤炭清洁利用技术的推广和应用还存在一定障碍，清洁能源的开发和利用规模还难以满足经济发展的需求。一些地区的煤炭清洁利用技术成本较高，企业难以承受，导致煤炭燃烧过程中的污染物排放仍然较多；而风能、太阳能等清洁能源的发电稳定性和储能技术还不够成熟，影响了其大规模推广应用。在区域联防联控方面，由于不同地区在经济发展水平、环境承载能力、治理目标等方面存在差异，区域间的协调合作还存在一定难度。京津冀及周边地区在雾霾治理中，虽然建立了区域联防联控机制，但在实际执行过程中，存在信息共享不及时、标准不统一、执法力度不一致等问题，影响了区域联防联控的效果。此外，在政策执行过程中，还存在监管不到位、执法不严等问题，一些企业存在偷排、漏排污染物的现象，导致政策执行效果大打折扣。公众反馈对政策调整也产生了重要影响。随着公众环保意识的提高，对雾霾治理的关注度和参与度不断增加，公众通过各种渠道表达对雾霾治理政策的意见和建议。政府也越来越重视公众反馈，将其作为政策调整的重要依据。在一些城市，公众对机动车限行政策提出了意见和建议，认为限行措施在一定程度上影响了市民的出行，政府根据公众反馈，对限行政策进行了优化调整，如采用尾号限行与错峰限行相结合的方式，在减少机动车尾气排放的同时，尽量降低对市民出行的影响。此外，公众对环境信息公开的要求也促使政府加强环境监测和信息发布工作，提高环境信息的透明度，让公众更好地了解空气质量状况和雾霾治理进展。四、中国雾霾治理困境：以临汾SO₂破千事件为例4.1临汾二氧化硫破千事件详情4.1.1事件爆发与公众反应2017年1月4日晚，山西临汾的空气质量数据出现异常，二氧化硫（SO₂）浓度严重超标，一度飙升至1303μg/m³，这一数值令人震惊。彼时，中国大部分城市的SO₂日均浓度都控制在50μg/m³以下，而临汾的SO₂浓度竟超出正常水平数十倍。世界卫生组织规定，人在持续24小时的环境中，SO₂浓度应该小于20μg/m³；我国环境空气三级标准为24小时SO₂浓度不超过250μg/m³。如此高的浓度，对公众健康构成了极大威胁，SO₂主要影响人的呼吸系统和肺功能，会引发呼吸道炎症，加重哮喘和慢性支气管炎，若其吸附在PM2.5上，毒性更会增加三四倍。中科院大气物理研究所博士后李汀在微博上发现了这一异常数据，她通过手机APP追踪发现，临汾这座平时不太受关注的城市，当晚SO₂浓度一直居高不下，过去30天的平均浓度更是达到814μg/m³。李汀被这一数据吓坏了，连夜拨打临汾环保热线反映情况，然而热线另一端虽态度良好，但对于李汀提出的诸如哪些地方在偷排、采取了哪些措施、是否向公众发布预警等问题，却无法给出确切答案，表示需要“了解情况”。挂了电话后，李汀一夜未眠，持续刷新数据关注临汾空气质量变化。1月5日凌晨3时，SO₂浓度才开始回落，6时降至357μg/m³。当天，李汀在微博和微信上发表了第一篇文章《昨天，临汾的空气怎么了》，文章一经发布便引发轩然大波，微博被网友大量转载，并纷纷@临汾官微；微信话题热度也迅速达到“10万+”。公众对这一事件表现出了极大的震惊和关注，许多人开始在社交媒体上讨论临汾的污染问题，质疑当地的环保工作，要求政府给出合理的解释和有效的治理措施，该事件也引起了各大媒体的关注，纷纷跟进报道，一时间成为社会热点话题。4.1.2数据异常与质疑1月5日清晨，就在公众对临汾SO₂浓度爆表事件议论纷纷时，更令人诧异的情况出现了：SO₂浓度一夜骤降，从凌晨0点42分的1303μg/m³，到早上8点04分，这一数值变成了337μg/m³，上午6时，中国环境监测总站数据显示，临汾市委监测点SO₂浓度更是降至90μg/m³，而前一晚23时该数值还高达1407μg/m³。这种戏剧性的变化引发了公众的强烈质疑，有人怀疑数据造假，认为短时间内SO₂浓度不可能出现如此大幅度的下降，除非采取了极为特殊的措施，而当地政府并未公布相关特殊举措。一些网友指出，如果真如临汾环保局后续所说，二氧化硫爆表主要是居民取暖燃用散煤所致，且政府之前用尽手段都难以解决这一问题，那么怎么可能一夜之间就遏制住散煤的污染，让二氧化硫数据骤降。从逻辑和常理推断，这种数据的急剧变化十分可疑。以燃煤大省山东为例，资料显示山东一年烧掉4亿吨煤，但民用散煤排出的二氧化硫只占到煤炭排放量的近三成，而临汾环保局称居民燃用散煤占到市区燃煤二氧化硫总排量的70%以上，这一比例相较山东明显过高，显得极为夸张，进一步加深了公众对官方解释的怀疑。此外，还有人猜测是否存在某些污染企业偷偷排污，白天不敢排，所以数据才会在天亮后迅速下降。虽然不能排除大风或者雨雪天气对二氧化硫浓度变化可能带来的影响，但从凌晨到早上二氧化硫数值的急剧减少来看，这种突然的变化最大可能是人为因素导致，而数据造假或者企业偷排行为在公众心中成为了最可能的原因，这些质疑使得临汾二氧化硫破千事件受到了更广泛的关注和深入的讨论，也对当地政府的公信力造成了一定冲击。4.1.3官方回应与环保部举措面对社会各界的关注和质疑，1月9日，临汾市环保局负责人张文清通过媒体发声，做出初步回应。他表示，经初步排查，居民燃用散煤占到了市区燃煤SO₂总排放量的70%以上。临汾市规划区及周边20公里范围内约有10万户居民采暖燃用散煤，通过数据分析得出，市区SO₂浓度峰值大多出现在每天20点到23点之间，符合居民采暖燃煤规律。同时，他还指出工业燃煤排放SO₂总量偏大，市区周边20公里范围内有2个火力电厂、6个焦化厂和4个钢铁企业，虽在应对重污染天气时采取了停产限产措施，但燃料主要以煤为主，SO₂排放总量依然偏大。此外，临汾市处于汾河盆地，平川七县市集中了全市70%的煤、焦、铁、电力等重污染工业，市区“两川加一河”的地理地貌，在静稳天气等不利气象条件下，污染物不易扩散，增加了市区SO₂排放量。然而，这一回应并未平息公众的质疑。有媒体通过调查发现，临汾市环保局工作人员表示，周边的焦化企业如果排污，排放量能超过成千上万户居民燃煤的排放量。根据《临汾统计年鉴》2004年至2014年煤炭消费数据计算，即便生活用煤都是特高硫煤、工业用煤全部使用最高标准脱硫设备的极端情况，生活用煤排放量也不可能占总量的70%以上，况且这些极端假设并不成立，因为临汾市政府当年已统一配发了洁净焦。1月12日，环保部与山西省政府联合派出专家组，以中国环境科学研究院原副院长柴发合为首的9名环保专家紧急赶赴临汾，帮助当地开展污染成因分析，科学制定应对措施。14日上午，专家组与当地政府在临汾市环保局开会研讨调研结果。柴发合介绍，专家组分析此次污染的基本成因，主要有散煤燃烧、工业锅炉、供暖锅炉污染、工业企业的污染排放和环境监督管理存在问题。特别是工业方面，以煤铁焦为主的工业结构，很多环节都会产生SO₂，需要加强防治。同时，地理和气象等自然因素也是此次污染产生的原因之一。专家组向临汾市提出数条建议，包括把大气污染防治的重心放到环境质量改善上来、进一步改进产业结构、强化环境管理、加强科学研究，深化对成因和来源的认识等。1月15日，山西省环保厅对外发布，临汾SO₂居高不下，原因包括临汾市区行政事业单位86台130蒸吨燃煤锅炉几乎无脱硫措施；东城集中供热没安装在线监测，脱硫装置形同虚设等。两天后，环保部通报，山西焦化、山西三维瑞德焦化两家焦化企业，从元旦至通报日排放超标。1月19日，环保部约谈临汾市市长刘予强等政府负责人。国家环境保护督察办认为，临汾市政府对焦化、钢铁等企业违法排污、散烧煤及锅炉污染管控不力。这一系列举措表明，环保部高度重视临汾二氧化硫破千事件，通过调查和约谈等方式，督促临汾市政府正视问题，采取有效措施加强污染治理，改善当地空气质量。4.2从事件看中国雾霾治理困境4.2.1政府发展理念偏差临汾二氧化硫破千事件背后，深刻反映出部分地方政府在发展理念上存在的偏差，在经济发展与环境保护之间未能找到平衡。长期以来，一些地方政府过于注重GDP增长，将经济发展作为首要目标，而忽视了环境保护的重要性。这种“重经济、轻环保”的发展理念，使得在制定政策和规划时，往往优先考虑经济利益，对环境保护的投入相对不足，环保政策的执行也不够严格。在临汾，其工业结构以煤铁焦等重污染产业为主，这些产业对当地经济增长贡献较大，为了追求经济的快速发展，政府在一定程度上对这些产业的污染排放监管不够有力。尽管在应对重污染天气时，采取了停产限产措施，但从实际效果来看，执行力度仍有待加强。部分企业在重污染天气下未能严格按照要求停产限产，环保设施运行不正常，导致污染物排放总量依然偏大，这反映出政府在监管过程中存在漏洞，对企业的约束不够有效。在产业发展布局上，一些地方政府缺乏科学规划，未能充分考虑环境承载能力。临汾市区周边20公里范围内集中了2个火力电厂、6个焦化厂和4个钢铁企业，如此密集的重污染企业布局，使得污染物排放高度集中。在静稳天气等不利气象条件下，污染物难以扩散，必然会导致空气质量急剧恶化。这种不合理的产业布局，是地方政府在发展过程中缺乏长远眼光和科学规划的体现，只注重产业的经济效益，而忽视了其对环境的潜在影响。此外，地方政府在环境治理过程中，还存在短期行为和政绩导向问题。一些地方官员为了在任期内做出政绩，更倾向于采取一些短期见效的措施，而对一些需要长期投入和持续努力的环境治理工作重视不够。在临汾的雾霾治理中，可能存在为了应对上级考核或短期改善空气质量，而采取一些临时性、表面性的措施，未能从根本上解决污染问题。一旦考核压力减轻或不利气象条件再次出现，污染问题就会反弹，难以实现环境质量的持续改善。4.2.2企业环境责任缺失企业作为经济活动的主体，在雾霾治理中承担着重要的环境责任。然而，在临汾二氧化硫破千事件中，企业环境责任缺失的问题暴露无遗。为了追求利润最大化，部分企业忽视了环保责任，不惜以牺牲环境为代价。一些企业为降低生产成本，在环保设施建设和运行方面投入不足，导致环保设施简陋、老化，无法有效处理污染物。临汾的一些焦化企业，环保设施未能按时完成达标治理，部分钢铁、焦化企业无组织排放严重，“跑冒滴漏”问题突出，这些企业在生产过程中大量排放二氧化硫等污染物，对当地空气质量造成了严重影响。部分企业还存在违法违规排放的现象。他们心存侥幸，认为即使违法排放被发现，所面临的处罚也不足以对企业造成重大影响，因此无视环保法律法规，肆意排放污染物。在环保部的督查中发现，临汾市有焦化企业未按时完成达标治理却未停产，甚至在重污染天气下，一些企业也未严格执行停产限产要求，依旧违规排放。这种违法违规行为不仅严重破坏了当地的生态环境，也对公众健康构成了威胁。此外，企业在环保意识和社会责任意识方面也较为淡薄。一些企业没有充分认识到环境保护的重要性，缺乏对自身行为的约束和规范。他们没有将环保理念融入到企业的发展战略和生产经营中，只关注眼前的经济利益，而忽视了企业的可持续发展和对社会的责任。在临汾，许多企业没有积极采取措施改进生产工艺，减少污染物排放，也没有主动参与到当地的环境治理工作中，对环境问题缺乏应有的重视和担当。4.2.3社会舆论监督不足社会舆论监督在雾霾治理中起着重要的推动作用，但在临汾二氧化硫破千事件中，社会舆论监督存在一定的局限性。虽然媒体对该事件进行了报道，引发了公众的关注，但这种关注往往是短期的、阶段性的。事件发生后，媒体集中报道，公众关注度迅速上升，但随着时间的推移，其他热点事件的出现，媒体和公众的注意力很快被转移，对临汾雾霾治理的持续监督力度减弱。这种短期的关注难以形成长期有效的舆论压力，无法促使政府和企业持续重视并解决雾霾问题。公众参与监督的渠道还不够畅通。尽管公众对雾霾问题高度关注，但在实际监督过程中，往往面临着信息获取困难、举报途径不便捷等问题。在临汾，公众很难获取到企业的污染排放数据、环保设施运行情况等详细信息，这使得公众难以对企业的环保行为进行有效监督。同时，一些举报渠道存在反馈不及时、处理不公正等问题，导致公众参与监督的积极性受挫。社会组织在雾霾治理中的监督作用也有待加强。虽然环保组织在推动环境治理方面发挥了一定作用，但在临汾，社会组织的力量相对薄弱，参与程度有限。一些环保组织缺乏专业的技术和资金支持，难以对企业的污染排放进行深入调查和监督。同时，社会组织与政府、企业之间的沟通协作机制还不够完善，无法形成有效的监督合力。4.2.4公众环境意识不足公众环境意识的高低直接影响着雾霾治理的成效。在临汾二氧化硫破千事件中，公众环境意识不足的问题较为明显。部分公众对雾霾的危害认识不够深刻，缺乏自我保护意识。在雾霾天气下，一些居民没有采取有效的防护措施，如佩戴口罩、减少外出等，对自身健康造成了潜在威胁。他们没有充分认识到雾霾中的污染物，如二氧化硫、PM2.5等，会对人体呼吸系统、心血管系统等造成严重损害。公众在环保行动中的参与度较低。虽然公众对雾霾问题表示关注，但在实际行动中，很少有人主动参与到环保活动中来。在临汾，很少有公众参与植树造林、垃圾分类宣传等环保志愿活动，也很少有人对企业的污染排放进行监督举报。公众缺乏主动参与环保的意识和行动，使得雾霾治理缺乏广泛的群众基础。此外，公众对环保知识的了解也较为有限。许多公众对雾霾的成因、治理方法等缺乏基本的了解，无法为雾霾治理提供有效的建议和支持。在面对政府和企业的环保政策和措施时，公众也难以做出准确的判断和评价，无法形成有效的监督和推动力量。五、国内外雾霾治理经验借鉴5.1英国伦敦大气污染治理5.1.1治理背景与历程英国伦敦的大气污染问题由来已久，自工业革命以来，随着煤炭的广泛应用，英国进入了历史上最为严重的大气污染时期。煤在燃烧时释放出含有二氧化硫等有害物质的滚滚浓烟，成为工业革命的标志性景象。20世纪初，伦敦作为英国的工业之都，工厂遍布，家庭也普遍使用煤炭取暖，煤烟排放量急剧增加。烟尘与雾混合形成黄黑色烟雾，常常在城市上空笼罩多日不散，伦敦也因此被称为“雾都”。1952年12月5日至9日，伦敦上空受高压系统控制，大量工厂生产和居民燃煤取暖排出的废气难以扩散，积聚在城市上空，引发了震惊世界的“伦敦烟雾事件”。在这5天里，伦敦城被黑暗的迷雾所笼罩，马路上几乎没有车，人们小心翼翼地沿着人行道摸索前进。大街上的电灯在烟雾中若明若暗，犹如黑暗中的点点星光。当时，伦敦空气中的污染物浓度持续上升，许多人出现胸闷、窒息等不适感，发病率和死亡率急剧增加。据英国官方统计，丧生者达5000多人，在大雾过去之后的两个月内，又有8000多人相继死亡。此次事件成为20世纪十大环境公害事件之一，也让英国政府深刻认识到大气污染问题的严重性，加速了其治理空气污染的进程。“伦敦烟雾事件”后，英国政府开始采取一系列措施治理大气污染。1953年，政府下令成立比佛委员会，负责调查这次事件的成因。经过各方面的调查研究，比佛委员会于1954年通过《比佛报告》，剖析了这次烟雾的成因，并提出相关的烟雾治理建议。在比佛委员会和卫生部的共同努力下，英国空气污染防治政策法规体系逐渐建立起来。1956年7月5日，世界上第一部空气污染防治法案——《清洁空气法》正式颁布，该法案制定了预先采取相关措施减轻空气污染的规定，包括明令禁止烟囱排放黑烟，对熔炉颗粒物和粉尘排放进行严格限制，划定烟尘控制区，防治烟害，特别是一些特殊区域的烟害防治，建立清洁空气委员会，并确立了其他相关规定。《清洁空气法》的颁布实施，对治理伦敦的空气污染起到了明显效果。此后，英国又于1968年对《清洁空气法》进行修订和补充，在控制黑烟方面，进一步明确烟囱安装的位置以及提高烟囱的高度，加强了对空气污染的管控。除了立法措施，英国还在城市建设方面采取了一系列举措。通过建设卫星城，将部分工业和人口从伦敦市区疏散出去，减少市区的污染源；推动工业搬迁，将污染较重的工业企业迁移到远离城市中心的地区，降低工业污染对城市空气质量的影响。同时，大力加强城市绿化，增加城市的绿地面积，利用植物的吸附和净化作用，改善城市空气质量。在能源结构调整方面，鼓励使用电力、天然气等清洁能源，减少煤炭的使用量，从源头上减少污染物的排放。经过半个多世纪的持续治理，伦敦的空气质量得到了明显改善，已成为世界上空气最清洁的都市之一。5.1.2政策与措施英国在治理伦敦大气污染过程中，采取了一系列全面且有效的政策与措施，涵盖立法、能源结构调整、城市规划等多个方面。立法是英国治理大气污染的主要手段，构建了完善的法律法规体系。1956年的《清洁空气法》是英国大气污染治理的重要里程碑，该法以立法形式对家庭和工厂产生的废气进行控制。禁止排放黑烟，以林格曼2级为标准，禁止排放超过该浓度标准的黑烟；指定无烟区，在这些区域内，居民需使用无烟煤，或者必须使用电气和煤气等清洁能源。为防止煤烟，规定对一定规模以上的设备安装除尘装置，同时测定排放烟量和规划烟尘污染控制区，从技术层面鼓励工厂运用新设备、新能源来减少烟雾排放。此外，还规定了烟囱的高度，通过科学依据，允许地方公共团体制定建筑条例，从防止烟害出发，实施对建筑物的控制。1968年的《清洁空气法》对1956年法案进行修订和补充，在控制黑烟方面，延续并深化了相关措施，进一步明确烟囱安装位置以及提高烟囱高度，加强了对空气污染的管控力度。除《清洁空气法》外，英国还颁布了一系列其他相关法律，如1926年《公共卫生（烟害防治）法》、1930年《道路交通法》、1946年《曼彻斯特市法》、1952年伦敦市出台的《伦敦城法案（多项赋权）》、《工厂法》、《工作场所健康和安全法》、1973年《机动车辆（制造和使用）规则》、1974年《污染控制法》、1989年的《烟雾污染管制法》、《1989年烟雾污染管制（修正案）条例》、1990年的《环境保护条例》、《1991年烟雾探测器法》、1995年《环境法》、《汽车使用条例》、《各种能源法》等，这些法律共同构成了完善的大气防治法律体系，为大气污染治理提供了坚实的法律保障。在能源结构调整方面，英国积极推动能源转型，减少对煤炭的依赖，增加清洁能源的使用比例。大力发展天然气，实现居民生活天然气化，逐步淘汰煤炭在居民生活中的使用。鼓励使用电力，推广电力在工业和居民生活中的应用，提高电力在能源消费中的占比。同时，加大对可再生能源的开发和利用，如风能、太阳能、生物能等，通过政策支持和技术研发，推动可再生能源产业的发展，进一步优化能源结构，减少污染物排放。在城市规划与建设方面，英国采取了多项措施来改善城市空气质量。建设卫星城，将部分工业和人口从伦敦市区疏散出去，减轻市区的环境压力。在卫星城规划建设中，注重产业布局和环保设施建设，避免新的污染问题产生。推动工业搬迁，将污染较重的工业企业迁移到远离城市中心的地区，并在搬迁过程中要求企业升级环保设施，采用更先进的生产技术和污染治理技术，减少工业污染对城市空气质量的影响。加强城市绿化建设，增加城市的绿地面积。通过规划公园、绿地、绿化带等，利用植物的吸附和净化作用，降低空气中的污染物浓度，改善城市生态环境。在城市道路建设中，注重绿化隔离带的设置，不仅美化环境，还能有效减少交通尾气对周边环境的污染。5.1.3对中国的启示英国伦敦大气污染治理的经验，对中国在雾霾治理方面具有多方面的重要启示。在政策制定与法律保障方面，中国应借鉴英国完善法律法规体系的做法。进一步加强大气污染防治立法工作，细化相关法律法规条款，提高法律的可操作性和执行力。明确各部门在雾霾治理中的职责和权限，避免出现职责不清、推诿扯皮的现象。加大对违法排污行为的处罚力度，提高企业的违法成本，使其不敢轻易违法排污。同时，建立健全环境监测和执法监督体系，加强对企业排放的实时监测和执法检查，确保法律法规的有效实施。能源结构调整是雾霾治理的关键环节，中国可从英国的经验中获得启示。加快能源转型步伐，降低煤炭在能源消费中的比重，提高清洁能源的使用比例。大力发展天然气，完善天然气输送管网建设，扩大天然气在工业、居民生活等领域的应用。积极开发利用可再生能源，加大对风能、太阳能、水能、生物能等可再生能源的投资和技术研发力度，提高可再生能源在能源结构中的占比。加强能源管理，推广节能技术和产品，提高能源利用效率，减少能源浪费，从源头上减少污染物排放。区域协同治理也是雾霾治理的重要方向，英国在城市规划与建设方面的经验值得中国借鉴。中国雾霾污染具有区域性特征，需要加强区域间的协同合作。建立区域联防联控机制，加强京津冀、长三角、珠三角等重点区域的合作，统一规划、统一标准、统一行动，共同应对雾霾问题。加强区域间的环境信息共享和执法协作，实现区域内污染源的有效监控和治理。在城市规划建设中，注重产业布局的合理性，避免在城市中心区域布局高污染、高耗能产业，加强城市绿化建设，提高城市的生态承载能力。公众参与对于雾霾治理至关重要，英国在这方面的经验也为中国提供了借鉴。加强环保宣传教育，提高公众的环保意识，让公众充分认识到雾霾的危害以及自身在雾霾治理中的责任和义务。拓宽公众参与渠道，鼓励公众通过举报、监督、参与环保活动等方式，积极参与雾霾治理。建立健全公众反馈机制，及时回应公众关切，将公众的意见和建议纳入政策制定和实施过程中，形成政府、企业、公众共同参与的良好治理局面。5.2美国洛杉矶大气污染治理5.2.1治理背景与历程美国洛杉矶的大气污染问题由来已久，其中光化学烟雾事件尤为典型且影响深远。洛杉矶地处美国西南海岸，西面临海，三面环山，独特的地理环境使其大气状态以下沉气流为主，不利于污染物的扩散。20世纪40年代，洛杉矶迎来了快速发展期，飞机制造、军工等工业蓬勃兴起，大量工厂和人口涌入，机动车保有量急剧增加，当时洛杉矶就拥有250万辆汽车，每天大约消耗1100吨汽油，排出1000多吨碳氢（CH）化合物，300多吨氮氧（NOx）化合物，700多吨一氧化碳（CO）。同时，炼油厂、供油站等石油燃烧排放也十分严重，这些排放物在强烈的阳光紫外线照射下，发生复杂的光化学反应，生成了一种浅蓝色的光化学烟雾。1943年7月8日，洛杉矶首次遭到光化学烟雾的袭击，灰色的烟雾瞬间笼罩城市，高楼和汽车被吞噬，居民们眼睛红肿、喉咙嘶哑，脸上有烧灼般的刺痛感。此后，光化学烟雾愈发肆虐，不仅对人体健康造成严重危害，如1955年9月的严重光化学烟雾事件，仅两天内因呼吸系统衰竭死亡的65岁以上老人就达400多人，还对农作物及植物生长产生不良影响，致使远离城市100千米以外海拔2000米高山上的大片松林枯死，柑橘减产。面对日益严重的大气污染问题，洛杉矶从20世纪40年代末开始了漫长的治理历程。1947年，洛杉矶划定了一个空气污染控制区，专门研究污染物的性质和来源，探讨治理方案。1955年，政府出台空气污染控制法，加强对污染排放的管控。随着研究的深入，发现机动车尾气是造成光化学烟雾的主要元凶之一，于是在1960年专门成立了针对机动车尾气排放的加州机动车污染控制理事会（CMVPCB）。1967年，加州空气资源局（CARB）成立，负责研究空气污染造成的损失，编制污染源列表，审查所在地的污染状况，并监控污染排放，引领了美国空气污染的科研水平、标准制定、控制技术等进程。此后，政府不断出台新的法规和政策，加大治理力度，经过70余年的持续努力，虽时有反复，但空气质量得到了显著改善。5.2.2政策与措施在汽车尾气控制方面，美国采取了一系列严格措施。从法规标准来看，制定了严格的汽车排放标准，且不断升级。美国国家层面的排放标准由美国环境保护署（EPA）制定，如1990年美国清洁空气法修订颁布至今，针对轻型机动车辆发布的排放标准有三个阶段：Tier1于1991年发布，1994-1997年之间分阶段实施；Tier2于1999年发布，2004-2009年之间分阶段实施，相比Tier1给出了更严格的排放限值，机动车寿命延伸至12万英里，并提出“补充废气排放标准”测试要求；2014年发布Tier3，2017-2025年分阶段实施，不仅大幅度缩减各种污染物排放限值，还提出“车企生产的所有车型平均下来必须满足一定的NMOG+NOx限额”。加州的排放标准更为严苛，2003年以前推行Tier1/LEVI加州排放标准；2004-2010年分阶段实行LEVII加州排放标准；2015-2025年开始分阶段实行LEVIII加州排放标准。在技术创新与推广上，强制汽车生产商研发废气控制装置，如催化转化器等，有效减少尾气中污染物的排放。通过低息贷款和补贴的方式鼓励人们尝试使用清洁燃料汽车，推动新能源汽车的发展。在用车管理方面，出台了一系列相关法律和管理制度，实施在用车检测维修制度，要求定期对车辆进行检测和维护，确保尾气排放达标；建立车辆担保监督和调回制度，对尾气排放不达标的车辆，要求生产商召回；实行加速淘汰旧车制度，通过增加对旧车的各项检查费用、检查频率，鼓励公民积极淘汰旧车、更换新车。在工业污染治理方面，加强对工业企业的监管力度。制定严格的工业废气排放标准，要求企业安装先进的污染治理设备，如脱硫、脱硝、除尘装置等，减少污染物排放。对违规排放的企业，给予严厉的处罚，包括高额罚款、停产整顿等。同时，推动工业企业进行技术改造和产业升级，采用清洁生产技术，从源头上减少污染产生。鼓励企业开展节能减排技术研发，对在节能减排方面表现突出的企业给予政策支持和奖励。5.2.3对中国的启示洛杉矶的经验对中国城市交通污染治理具有多方面启示。在交通管理优化上，中国城市可借鉴洛杉矶鼓励合乘和发展公共交通的做法。大力推广公共交通，加大对地铁、公交等基础设施的投入，优化公交线路和站点布局，提高公共交通的便利性和可达性。鼓励合乘出行，通过设置合乘车道、给予合乘车辆一定的通行优惠等措施，提高私家车的使用效率，减少道路上的车辆数量，降低机动车尾气排放。同时，加强智能交通系统建设，利用大数据、人工智能等技术，优化交通信号控制，实时监测交通流量，及时疏导拥堵，提高交通运行效率，减少机动车在怠速和拥堵状态下的尾气排放。在工业监管强化方面，中国应完善工业环境监管体系。建立健全环境监测网络，加强对工业企业污染物排放的实时监测，确保企业排放数据的真实性和准确性。加大环境执法力度，严厉打击工业企业的违法排污行为，提高企业的违法成本。推动工业企业开展清洁生产审核，鼓励企业采用先进的生产工艺和技术，减少生产过程中的污染物产生。加强对工业园区的环境管理，实现园区内企业的集中治污和资源共享，提高污染治理效率。此外，美国在治理过程中重视科学研究，不断深入探究大气污染的成因和治理方法，这也启示中国要加强雾霾治理的科研投入，深入研究雾霾的形成机制、传输规律和治理技术，为治理决策提供科学依据。同时，美国治理过程中公众的积极参与起到了推动作用，中国应加强环保宣传教育，提高公众环保意识，鼓励公众参与雾霾治理监督，形成全社会共同参与的良好氛围。5.3中国北京“APEC蓝”经验5.3.1“APEC蓝”的实现过程2014年11月，亚太经合组织（APEC）第二十二次领导人非正式会议在北京怀柔雁栖湖举行。为保障会议期间北京的空气质量，给参会人员和公众创造一个良好的环境，北京及周边地区采取了一系列临时性减排措施，共同助力“APEC蓝”的实现。从11月3日起，北京市正式启动了最高级别的空气重污染红色预警应急措施。在机动车管控方面，实施了单双号限行政策，除公交、地铁、出租车、持通行证车辆等民生保障车辆外，北京市机动车按照单双号行驶，这使得道路上的机动车数量大幅减少。同时，加强对外埠进京车辆的管控，实施外埠进京车辆禁行限行及过境机动车绕行措施，严格限制外埠车辆进入北京核心区域。在施工工地管理方面，全市所有施工工地停工，部分施工机械停止使用，减少了施工扬尘的产生。周边省份也积极配合，共同参与到减排行动中。天津、河北、山东、山西、内蒙古、河南等六省（区、市）与北京协同作战，采取了工业企业停限产、机动车限行、加强扬尘治理等措施。河北省作为北京的邻省，且工业结构以钢铁、建材等高污染产业为主，在此次保障行动中承担了重要任务。河北省对大量工业企业实施了停产限产措施，如唐山的钢铁企业、邯郸的建材企业等，在APEC会议期间，严格按照要求减少生产规模或停止生产，以降低污染物排放。山东、山西等地也对工业企业进行了严格管控，加强对企业排放的监测和执法检查，确保企业按照规定落实减排措施。在能源供应方面，北京市进一步优化能源结构，加大清洁能源的供应和使用比例，减少煤炭等化石能源的使用。加强对燃煤电厂的管控，压减燃煤电厂生产负荷，降低煤炭燃烧产生的污染物排放。同时，加强对天然气、电力等清洁能源的调配和供应，保障城市能源需求的同时，减少污染物排放。通过北京及周边地区的共同努力，APEC会议期间，北京市空气质量得到了显著改善。从11月1日至12日期间，北京市虽然经历了两次不利的气象扩散条件，但空气质量仅1天轻度污染，其余11天均为优良天。天空湛蓝，空气清新，“APEC蓝”成为了那段时间北京的一道亮丽风景线，给参会人员和公众留下了深刻印象，也向世界展示了中国在大气污染治理方面的决心和能力。5.3.2政策与措施在工业停产限产方面，北京市对重点工业企业实施了停产限产措施。从11月3日至12日，全市共有58家企业停产，2069家企业限产。这些企业涵盖了钢铁、建材、化工、石化等多个高污染、高耗能行业，通过停产限产，大幅减少了工业废气的排放。北京首钢股份有限公司在APEC会议期间实施了停产措施，停止了钢铁生产过程中的高炉炼铁、转炉炼钢等主要工序，有效减少了二氧化硫、氮氧化物、颗粒物等污染物的排放。在周边地区，河北省共有8000多家企业停产限产，如唐山的多家钢铁企业，在会议期间对部分生产线进行了停产或限产，通过调整生产计划、降低生产负荷等方式，减少了污染物的产生和排放。山东、山西等地也对工业企业进行了严格管控，对不符合环保要求的企业责令停产整顿，对符合条件的企业实施限产措施，确保工业污染排放得到有效控制。机动车限行与管控是保障“APEC蓝”的重要措施之一。北京市实施了机动车单双号限行政策，使得机动车路上行驶数量大幅下降。根据统计，限行期间北京市机动车出行量减少了约40%。同时，加强对渣土车等的禁行限行管理，禁止渣土车在城市道路上行驶，减少了渣土运输过程中的扬尘污染。对外埠进京车辆实施禁行限行及过境机动车绕行措施，限制外埠车辆进入北京核心区域，减少了外来车辆的污染物排放。在限行期间，北京市还加大了公共交通的运力投入，增加公交、地铁的运营班次，延长运营时间，提高公共交通的服务水平，鼓励市民选择公共交通出行。周边省份也对机动车进行了管控，如河北、天津等地在与北京接壤的区域设置了交通管制点，加强对外埠车辆的检查和疏导，引导过境车辆绕行，减少对北京空气质量的影响。施工工地停工与扬尘治理方面，北京市在APEC会议期间要求全市施工工地停工，部分施工机械停止使用。所有在建的房屋建筑、市政基础设施、轨道交通等工程均停止施工，包括土方开挖、物料运输、混凝土搅拌等施工环节。加强对施工工地的监管，确保施工工地按照要求落实停工措施，减少施工扬尘的产生。同时，加强对道路的保洁工作，增加道路清扫和洒水频次，对城市主次干道进行24小时不间断清扫保洁，提高道路的清洁度，减少道路扬尘。周边地区也加强了对施工工地和道路扬尘的治理，如河北、天津等地对施工工地进行了全面排查，对未按要求停工的工地进行了严肃处理，同时加大了对道路的清扫和洒水力度，有效降低了扬尘污染。5.3.3对长期治理的启示“APEC蓝”的成功实现，为中国雾霾长期治理提供了多方面的宝贵启示。在区域联防联控方面，“APEC蓝”充分证明了区域协同治理的重要性和有效性。北京及周边六省（区、市）通过建立区域联防联控机制，实现了信息共享、统一行动，共同应对雾霾问题，取得了显著成效。在长期治理中，应进一步加强区域间的合作，建立常态化的区域联防联控机制。以京津冀及周边地区“2+26”城市为例，应加强区域内环境监测网络的互联互通，实现数据共享，及时掌握区域内空气质量状况和污染源动态。统一区域内的环境标准和执法尺度，避免出现政策差异和执法不公的现象，确保区域内所有企业都能按照相同的标准执行环保要求。加强区域间的应急联动，在重污染天气发生时，能够迅速启动应急预案，采取统一的应急措施，共同应对污染危机。在污染源头控制上，“APEC蓝”期间采取的工业停产限产、机动车限行等措施，从源头上减少了污染物的排放。长期治理中，应持续强化污染源头控制。在产业结构调整方面，加快淘汰落后产能，推动产业升级转型，减少高污染、高耗能产业的比重。加大对新兴产业和绿色产业的扶持力度，培育新的经济增长点，实现经济发展与环境保护的良性互动。在能源结构优化方面，加快能源转型步伐，降低煤炭在能源消费中的比重，提高清洁能源的使用比例。大力发展风能、太阳能、水能、生物能等可再生能源，加强能源输送和存储基础设施建设，保障清洁能源的稳定供应。在公众环保意识与参与方面，“APEC蓝”期间，公众对空气质量的关注度明显提高，对环保措施的支持和配合度也较高。这表明公众的环保意识和参与对于雾霾治理至关重要。长期治理中，应加强环保宣传教育，通过学校教育、社区宣传、媒体报道等多种渠道，普及环保知识，提高公众的环保意识。鼓励公众积极参与环保行动，如绿色出行、垃圾分类、节约能源等，从日常生活中的小事做起，减少个人行为对环境的影响。建立健全公众参与机制，拓宽公众参与渠道，鼓励公众对污染企业进行监督举报，对环保政策的制定和实施提出意见和建议，形成全社会共同参与雾霾治理的良好局面。六、环境政治学视角下中国雾霾治理对策6.1党和政府：构建强权高效的“环境国家”