城市基础及管理 5

第九章

城市环境治理张蔚文浙江大学公共管理学院城市发展与管理系新时期的城市环境治理城市环境治理的内容回顾与总结城市环境治理实施目录叁壹肆贰引例：如何解决重庆市快速城镇化所带来的问题在快速城镇化的过程中，重庆市出现了人地矛盾突出，严重地制约了重庆市的未来发展。对此，重庆市采用基于自然的解决方案推动城市高质量可持续发展，从多效益权衡层面诠释了基于自然的解决方案的多功能性，构筑人与自然和谐共处的美丽家园。加强规划管控，着力优化城市空间格局遵循自然格局，打造立体多元复合空间引入韧性理念，城市更新注重生态化改造基于自然而为，生态修复助力城市更新引例如何解决重庆市快速城镇化所带来的问题以上政策的实践使得重庆市的环境治理到达了新的高度，构筑出了点线面多维生态景观格局。那么，城市环境治理到底是治理什么？解决什么？我国又该如何走上具有中国特色的城市环境治理新道路？城市环境治理的内容1.1

环境管理与环境治理中国生态环境保护的历史演变中国正式的生态环境保护始于1972年，城市环境治理的演变与国家生态环境保护的历史变革基本上保持同步。1.1

环境管理与环境治理第一阶段（1972—1978年）：初始“三废”治理的起步阶段1972年前，中国在观念上认为社会主义国家不存在环境污染，工业污染是资本主义社会的产物。1972年后，上述观念开始发生转变。这一时期提出了环境保护工作32字方针，在全国逐步开展以“三废”治理和综合利用为主要内容的污染防治工作。1.1

环境管理与环境治理第二阶段（1979—1992年）：污染防治“八项制度”建立阶段。中国的生态环境保护事业是改革开放之后才开始走上正轨。改革开放以来，经济社会快速发展。经济发展和产业转移带来了日益严峻的环境问题，中央政府开始制定生态环境保护法律制度。这一时期提出了要积极推行环境保护目标责任、城市环境综合整治定量考核、排放污染物许可证、污染集中控制、限期治理、环境影响评价、“三同时”制度、排污收费八项环境管理制度，中国的环境污染控制管理制度体系初步建立。1.1

环境管理与环境治理第三阶段（1993—2004年）：环境质量管理雏形形成阶段。这一阶段生态破坏和环境污染等问题日益受到关注，全国人大常委会加快了生态环境保护立法进程，以应对这些问题。我国生态环境保护的法律体系初步形成。1.1

环境管理与环境治理第四阶段（2004—2014年）：以总量控制带动质量改善阶段。2001年12月我国加入世界贸易组织（WTO）之后，经济增长加速，能源和钢铁化工等重化工业比重不断提高，资源能源消耗快速增长，主要污染物排放总量大幅增加，重点区域和流域环境质量持续恶化。国家把主要污染物排放总量和单位GDP能源消耗下降比例作为约束性指标纳入“十一五”规划，并分解到各省市区，要求严格执行污染物排放总量控制制度。总量控制是这一时期的核心环境管理手段，成为经济社会发展规划的关键约束性指标。1.1

环境管理与环境治理第五阶段（2015年至今）：改善环境质量成为环境保护的核心阶段。党的十八大把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，绿色发展成为新的发展理念，坚持人与自然和谐共生作为新时代中国特色社会主义的基本方略之一，坚决向污染宣战。围绕全面建成小康社会目标，改善环境质量成为公众的迫切需求。我国政府提出了改善环境质量的具体目标，环境质量管控成为环境保护工作的核心。1.1

环境管理与环境治理从环境管理到环境治理2012年以前，我国生态环境保护强调政府主导、企业治理、统一监管，但对企业应该承担的主体责任要求不足（解振华，2019）。过去四十多年来，我国生态环境保护强调的主要是管理，始终围绕一个“管”字做文章。（朱玫，2014）。即使是新环保法实施以后，企业仍然是作为被管理对象。1.1

环境管理与环境治理从环境管理到环境治理2020年3月中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》明确指出了构建现代环境治理体系的思路。意见指出：以强化政府主导作用为关键，以深化企业主体作用为根本，以更好动员社会组织和公众共同参与为支撑，实现政府治理和社会调节、企业自治良性互动。1.1

环境管理与环境治理环境管理vs环境治理管理的主体主要是政府，治理不仅需要发挥政府的作用，还需要企业、社会组织、公众等主体的积极参与；管理的运作模式是单向、强制、刚性的，治理则是包含上下互动、横向流动的复合型模式，更加注重协同性和互动性（刘翰斌，2020）。1.2城市环境主要问题城市环境问题概括起来，可以分为两类：一是城市发展过程中环境负荷不断增大，导致环境质量退化；二是与城市发展自身关系不大，主要是受全球环境变化的影响而出现的城市环境问题。1.2城市环境主要问题城市发展的环境负荷一方面，城市产业发展会导致工业点源污染，城市交通流量增大会带来机动车等移动污染源排放，城市建筑、城市交通、居民生活消费会驱动化石能源消费增加；另一方面，城市人口增加会产生大量生活垃圾，垃圾处理成为城市沉重的负担。城市人口密度和经济密度提高，还会产生城市热岛效应，致使局部区域气温升高。1.2城市环境主要问题1.大气污染与空气环境质量大气污染是城市环境状况的突出问题之一。大气污染物排放源主要来自城市工业的生产过程，城市工业、交通、建筑以及居民生活消费驱动的化石能源燃烧。东部地区经济规模大，经济密度过高，导致资源环境负荷过大。2013年，全国100个空气质量重点监测城市中，PM2.5年均浓度达到国家环境质量标准（35微克/立方米）的城市只有7个，达标率仅为7%；未达标的城市93个，占93%。经过实施“大气国十条”等大气污染防治措施，近几年全国的空气质量有明显改善，但仍有部分城市尚未达到国家环境质量标准。1.2城市环境主要问题2.水污染与水环境质量城市水环境质量状况也不容乐观。随着城市人口和经济密度增大，水环境污染物排放量持续增长。城市发展、产业集聚和人口增加加剧了水环境污染物排放。工业废水和生活废水排放以及农业面源污染为水环境质量带来了巨大的压力。1.2城市环境主要问题全球气候变化对城市的挑战：1.气候变化及应对气候变化是指在全球范围内气候平均状态在统计学意义上的巨大改变或者持续较长一段时间（30年或更长）的气候变动。气候变化将给全世界人类生存的基本要素——水、食物、土地带来威胁。应对气候变化的措施主要在减缓和适应两个方面。减缓是指减少二氧化碳等温室气体排放，减缓气候变化的速度。由于气候变化是一个长期的过程，减缓的经济效益可能要在较长时间才能体现出来。适应是指通过经济社会系统的调整，去适应不能改变的和已经发生的变化，降低对气候变化的脆弱性和敏感性。1.2

城市环境主要问题2.气候治理的国际机制气候变化及应对具有全球外部性，在应对气候变化问题上，全球是一体的，一国很难独善其身，更不能以邻为壑，应当加强国际社会的协调行动。也正因为全球外部性，在应对气候变化问题上国际社会的协调面临极大的困难，特别是减排责任分担，国际社会展开了长期的艰难谈判。气候治理国际机制的法理依据主要是《联合国气候变化框架公约》。在公约框架下，《京都议定书》确定了共同而又有所区别的原则，形成了基于市场机制的三种减排机制。即，ETS、CDM、JT。1.2

城市环境主要问题2.气候治理的国际机制《巴黎协定》的主要特点可以归纳如下：第一，设定全球应对气候变化的目标；第二，坚持公约原则并灵活表述；第三，采取“自下而上”模式落实减排责任，促进全球减排；第四，建立全球盘点机制；第五，建立减缓成果的国际转让机制；第六，明确发达国家资金支持的义务1.2

城市环境主要问题3.

城市与应对气候变化在某种意义上讲，城市发展与全球气候变化具有密切的关联。一方面，城市是气候变化的加害者；另一方面，城市是气候变化的受害者因此，城市要积极参与应对气候变化，一方面是努力减少碳排放，另一方面要加强城市的适应性管理，增强城市应对各种环境风险的韧性。1.3

城市环境治理的主要内容城市环境治理的目标城市环境治理以满足城市居民对优美生态环境的需要为导向，围绕打造优美的城市人居环境，城市环境治理的目标包括保持良好环境、美化生活环境、治理不良环境。在实践中，城市环境治理的任务主要有：环境污染治理，建设生态城市，建设绿色城市，建设山水园林城市，建设低碳城市，适应气候变化的环境风险管理等方面。1.3

城市环境治理的主要内容城市环境治理的特点1.治理主体的多元性：国内外城市环境治理的主体不尽一致，西方国家城市环境治理的主体主要有政府、非政府组织与市民社会；中国主要是政府、企业、社会组织与市民。2.治理内容的综合性、差异性和动态性：城市环境治理的对象，涉及城市自然生态与城市社会经济系统。城市环境治理需要采取经济、法律、技术、行政和教育等多种手段，对人类社会的行为进行限制、禁止或鼓励，体现出综合性的特点。由于不同地区的城市面临不同的环境问题，城市环境治理存在着明显的区域性与差异性。城市环境治理还具有动态性。一方面，随着城市社会经济发展，城市环境状况会发生动态变化，使得城市面临不同的环境问题；另一方面，人类社会的环境保护认知、对环境质量的要求、环境治理技术等也会发生相应的变化。1.3

城市环境治理的主要内容城市环境治理的类型和模式城市环境治理可以根据不同的标准或依据进行不同的类型划分。一是从空间范围看，可分为全球环境治理、国家环境治理、区域环境治理与社区环境治理。二是从治理主体看，可分为一元化城市环境治理与多元化城市环境治理，单中心治理与多中心治理。三是从城市环境问题成大看，可分为大气污染治理、水污染治理、固体废物污染治理、噪声治理、电磁波污染治理、光污染治理；生物污染治理；交通环境治理等。城市环境治理的模式主要有两大类：一是参与式治理模式、多中心治理模式与专项治理模式；二是政府直控型环境治理模式、市场化治理模式与自愿性环境治理模式。城市环境

治理实施2.1

城市环境治理的实现途径环境规制是指各级政府为实现环境保护目标而制定的环境污染防治政策，也可以理解为环境污染治理的政策手段。过去对环境规制的关注，主要集中在行政和法律手段，以及环境经济政策，狭义的环境规制往往等同于行政和法律手段加上环境经济政策。与环境治理的行政和法律手段相比，环境经济手段的应用经历了一个逐步扩展的过程1.环境规制与环境污染治理2.1

城市环境治理的实现途径环境社会治理起步更晚，近年来，环境信息公开和公众参与逐步走向制度化和程序化，环境社会治理开始进入生态环境保护的视野。环境社会治理是指用社会治理的理念和方法，调动全社会力量参与环境治理。环境社会治理与环境治理中政府规制和市场调节相对应，是环境治理体系的重要组成部分。当前环境社会治理侧重于环境信息公开和公众参与，与鼓励型和自愿型政策方法在理念和方法上有较多的相通之处。1.环境规制与环境污染治理2.1

城市环境治理的实现途径2.资源综合利用与循环经济资源综合利用：资源综合利用主要是指在矿产资源开采过程中进行综合开发与合理利用；对生产过程中进行回收和合理利用；对社会生产和消费过程中产生的各种废物进行回收和再生利用。资源综合利用包括两个方面：一方面是天然资源的综合利用；另一方面是工艺生产丢弃之三废。循环经济：循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，符合可持续发展理念的经济增长模式，是对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统增长模式的根本变革。2.1

城市环境治理的实现途径循环经济涉及面很广，从技术层面来看，循环经济发展主要是通过资源高效利用、循环利用和废弃物无害化处理三条技术路径去实现。循环经济对于调整产业结构、转变发展方式、建设生态文明、促进可持续发展发挥了重要的作用。2.1

城市环境治理的实现途径3.城市绿色空间供给城市绿色空间是指通过绿色廊道、楔形绿地和节点等，将城市的公园、自然保护地、湿地、滨水绿带和山地等纳入绿色网络，构成的有一定自我维持能力的自然景观结构体系。城市绿色空间可以通过各种功能来提高城市居民的生活质量，生态功能包括保护和维持生态多样性、通过吸收空气中的废气和微小颗粒来改善城市空气质量；经济功能在于激活经济并提高资产价值；社会功能能够为人们提供放松、游憩和休闲的机会，亲近自然和绿色空间能够减少心理压力，促进精神健康。2.1

城市环境治理的实现途径4.城市空间结构优化随着城市发展，城市空间结构会发生变化。城市空间结构优化，是推动城市环境治理的重要途径之一，但推进过程中有时会遇到央地关系、企业搬迁成本等问题的困扰。2.1

城市环境治理的实现途径【拓展阅读】武汉：城市空间结构优化推动城市环境治理武汉是我国重要的工业城市，工业驱动了城市快速发展，但也使得主城区形成了许多工业区，主城区范围内共有青山工业区、白沙洲工业区、鹦鹉洲工业区、古田工业区、关山工业区等12个老工业区。2007年武汉被批准设立为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区，为了全面优化城市空间结构，改善城市环境，武汉开始推动城市空间重构，要求传统制造业搬离城区，武锅、武昌车辆厂、武重、武烟等大型企业相继迁出，制造业企业在三环线和外环线之间集聚，形成了先进制造业发展圈。2008年，武汉市政府决定设立化工新区，要求有环境问题、安全隐患的化工企业从三环内逐渐搬离。截止到2014年4月，武汉三环内100家化工企业，一部分迁入武汉化工新区，一部分彻底关停，还有一部分外迁至仙桃、潜江、黄冈等地，武汉主城区自此告别化工时代。目前，江汉区等中心城区服务业占GDP的比重已超过90%。2.1

城市环境治理的实现途径【拓展阅读】南京：走向破局化工围城路上化工产业为南京城市经济做出了巨大贡献，从地理上看，重化工业企业位于南京西南、正北、东北方向，对城市形成了包围圈，主城区位于主要工业集中区的下风向，化工围城对城市发展带来了巨大的环境风险，破局化工围城成为南京城市空间结构调整和城市环境治理的重大课题。2014年南京市委决定，十年内搬迁关停四大重工业片区的所有工业企业。具体要求是2016—2018年，四大片区中小企业基本全部关停，南化向化工园区转移，南钢压缩产能，华能电厂逐步关停，烷基苯厂整体搬迁；2019—2021年，南化完成搬迁，全面启动南钢、梅钢、金陵石化等重点企业搬迁；2022—2025年，大型企业全部搬迁关停，四大片区实现工业全面退出。南京市曾经与连云港市协商，将南京市栖霞区、化学工业园的所有化工企业全部整体搬迁到连云港化工产业园，但由于央企不受地方政府的约束，另一方面搬迁成本难以得到解决，对于企业搬迁、职工安置的费用，地方政府很难拿出搬迁资金，中石化也不肯承担。因此，化工企业搬迁陷入了难以破解的困局。2.2

环境污染治理的政策手段1.命令—控制型的环境规制：行政和法律手段主要包括环境排放许可、环境标准、环保检查督察等措施。环境排放许可：环境排放许可是环境保护行政主管部门对污染物排放数量进行管控的手段之一，是环境管理的重要组成部分。环境标准：环境标准包括环境排放标准、环境质量标准等。环保检查督察：环保检查督察是环境规制政策的执行情况进行检查和督察。2.2

环境污染治理的政策手段2.经济型和激励型环境规制：环境经济政策主要包括基于价格杠杆的税收和环保补贴，以及排放权交易等。外部成本内部化：排污收费和环境税。环保补贴：政府出于环保的需要，对企业支付补贴，帮助企业进行环保设备、环保工艺改进的一种政府行为。排放权交易：排放权交易指对二氧化硫、化学需氧量等主要污染物和二氧化碳等温室气体的排放量所进行的交易，主要是排污权交易和碳排放交易。2.3

城市环境治理的政策手段1.环境治理政策目标：从末端治理到总量控制再到环境质量管控早期的环境管理主要是工业污染治理，包括废水废气固体废弃物的三废治理，强调末端治理。随着污染物排放量的增加，环境管理的政策导向转向污染物排放总量控制管理。然而，由于环境容量底数不清，污染物总量减排目标与环境质量改善的关系不对应，在实际工作中又存在重减排轻新增等问题。另外，随着城市环境污染从单一污染走向复合型污染，城市环境污染治理难度不断加大，污染物排放总量控制也越来越不能满足复合污染治理的需要。2.3

城市环境治理的政策手段2.环境治理政策导向：从效率应对到总量控制从环境治理的政策导向看，早期应对环境规制的策略是提高环境效率，减少单位产出的污染物排放量。然而，如果一个区域的企业数量和经济密度不断提升并达到一定阈值后，即使企业全部实现了达标排放，所在区域的环境负荷仍然有可能超过环境容量。这个时候，效率导向的环境治理已经不足以解决区域环境问题，环境承载力成为这一区域产业发展的关键约束性因素。3.环境政策的费用效益分析：无论是行政和法律手段，还是环境经济政策，都需要对环境政策进行费用效益分析（cost-benefitanalysis）新时期的

城市环境治理3.新时期城市环境治理的重点领域我国生态环境质量持续好转，出现了稳中向好趋势，但成效并不稳固。生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期。窗口期、攻坚期、关键期三期叠加是对当前城市环境治理的精准概括。一方面，随着经济增长和城市发展，人民群众对优美生态环境的需求越来越强烈，热切盼望改善人居环境质量；另一方面，尽管城市环境质量出现了稳中向好趋势，但突出生态环境问题仍未根本解决，改善人居环境质量依然任重道远。加快推进城市环境治理领域治理体系和治理能力现代化，摆上了各级政府的议事日程。与此同时，城市要在应对气候变化中积极发挥作用，发展低碳城市，增强适应气候变化的能力。3.1

新时期城市环境治理的重点领域1.改善城市环境质量新时期城市环境治理的首要任务是打好污染治理攻坚战。“大气国十条”实施以来，城市空气环境质量有了明显改善，但依然有相当数量的城市空气质量仍未达标。与此同时，水环境质量也不容乐观。水环境质量的主要威胁仍然是来自氮磷污染。城市环境治理的另一项重要课题是固体废弃物处理，包括工业固体废弃物、生活垃圾和建筑垃圾、危险废物等，有些地方也包括城市郊区的农业废弃物。3.1新时期城市环境治理的重点领域2.建设低碳城市我国已经依据巴黎协定，提交了国家自主贡献目标：到2030年，实现二氧化碳排放达峰，单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消费总量的比例达到20%。鉴于空气污染治理和二氧化碳减排都与化石能源消费特别是煤炭消费密切相关，具有同根同源性，国家有关部门正在考虑将空气污染治理和二氧化碳减排结合起来，将城市双达（空气质量达标和二氧化碳排放达峰）纳入生态环境保护的目标。3.1

新时期城市环境治理的重点领域3.建设美丽城市美丽城市的概念是在建设美丽中国的背景下提出来的。党的十八大提出建设美丽中国，党的十九大报告进一步强调，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。建设美丽城市，首先是生态环境之美。建设美丽城市，其次是人居环境之美。建设美丽城市，还要追求城市韧性之美。3.1

新时期城市环境治理的重点领域4.城市环境治理体系和治理能力建设2020年3月3日发布的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》提出，构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系，目标是导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动。城市环境治理体系和治理能力建设，依然是新时期城市环境治理的重要任务。一方面要明晰政府、企业、公众等各类主体权责，另一方面要完善经济政策，健全市场机制，规范环境治理市场行为，健全法律法规标准，严格执法、加强监管，加快补齐环境治理体制机制短板。在健全环境治理监管体系方面，要积极发挥数字治理的作用，为环境治理能力现代化提供科技支撑。3.2

新时期城市环境治理的挑战1.地方政府对于经济与环境关系的认知有待统一思想一些地方在处理经济与环境的关系上仍然存在患得患失的心理，特别是在涉及经济利益的建设项目和具体问题中没有认真贯彻落实生态优先、绿色发展的理念。近年来曝光的环境违法案件仍然为数不少，南京破解化工围城困局那样的环境治理顽症依然没有得到根治，长江经济带共抓大保护、蓝天保卫战等区域环境协同治理依然任重道远。3.2

新时期城市环境治理的挑战2.资源禀赋和产业结构制约着能源转型与产业转型大多数资源型城市面临着能源转型与产业转型的压力，但受制于资源禀赋等客观条件，加上产业结构偏重，能源转型与产业转型举步维艰，制约着城市环境治理的进程。资源型城市转型发展在自身积极努力的同时，往往也需要外部支援和政策扶持，来突破资源禀赋和产业结构的约束，推动能源转型与产业转型。3.城市环境治理政策体系有待完善经过40年的努力，我国已经建立了相对全面的环境治理政策体系，但新的问题不断出现，环境治理政策体系仍然有待进一步完善。以往的环境治理政策手段往往偏重行政手段，未来的城市环境治理需更多地发挥市场机制的作用，更多地采用经济政策，引导各类经济主体的行为。与此同时，还要加强环境社会治理，发挥好社会组织的作用，重视公众参与。3.3走向可持续城市2015年9月25日，联合国可持续发展峰会通过了联合国可持续发展目标（SustainableDevelopmentGoals，SDGs）。SDGs是继联合国千年发展目标后，对201