纪检基础监察论 17

《纪检监察学原论》第十六章

处分处置纪检监察学原论·第十六章处分处置目录CONTENTS01党纪处分02政务处分03党纪政务处分以外的处理04问责05移送审查起诉壹党纪处分纪检监察学原论·第十六章处分处置一、党纪处分的概念与类型（一）党纪处分的概念

党的纪律主要包括括政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律。据此，可将党纪处分定义为党组织对党员违反党的纪律的行为所给予的纪律处分。党纪处分只能由具有处分权的党委或党组织作出，其任免机关及单位无权进行党纪处分。党纪处分≠所有党内惩戒手段处分具有特定内涵“处分”对象为党员一、党纪处分的概念与类型（二）党纪处分的类型根据《党纪处分条例》的规定，党纪处分包括警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍五种类型。一、党纪处分的概念与类型（二）党纪处分的类型严重警告：在程度上比警告重，具有强烈训诫的意思警告：党组织对违纪党员提出的告诫轻处分类型撤销党内职务：撤销由党内选举或组织任命的党内职务较重的处分留党察看：严重违纪但未丧失党员条件，不再担任全部现任职务开除党籍：剥夺党员身份最重的处分二、党纪处分的原则与运行程序（一）党纪处分的原则根据《党纪处分条例》的规定，党纪处分应当坚持以下原则：第一，党要管党，全面从严治党第二，党纪面前一律平等第三，实事求是第四，民主集中制第五，惩前毖后，治病救人二、党纪处分的原则和运行程序（二）党纪处分的运行程序《纪律检查机关监督执纪工作规则》第四章至第八章的“线索处置”“谈话函询”“初步核实”“审查调查”“审理”等均涉及党纪处分及处理等程序性问题。《党纪处分条例》也对相关处分的程序作出了相关规定。第一，审批程序，即请示报告程序；第二，集体决策是纪检监察机关行使处置权的主要方式。贰政务处分纪检监察学原论·第十六章处分处置一、政务处分的类型与定位（一）政务处分的具体类型

《监察法》第45条第1款第2项的规定，各级监察机关有权对违法的公职人员作出政务处分决定，具体包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种情形。

从内容上看，警告、记过、记大过属于精神惩罚，主要是对公职人员名誉的贬责，是监察机关向违法者发出的警戒，在强度和严厉程度上明显高于谈话提醒、批评教育等处置情形。降级是降低级别，撤职是撤销职务，二者与公职人员的工资待遇直接关联，属于实质惩罚。开除作为对违法公职人员最为严厉的一种处分形式，将直接解除公职人员与其所在机关单位的人事关系。一、政务处分的类型与定位（二）政务处分的定位

政务处分是处置权的核心性权力，具有丰富的法治内涵，集中体现了监察机关对“所有行使公权力的公职人员”进行监察的定位。政务处分的定位从立法政策看，政务处分制度具有重要性直接作用于个案中的公职人员适用范围较广，对公职人员的威慑力较大二、政务处分的属性界定（一）政务处分属于监察行为政务处分是监察机关行使处置职权的一种法定形式，在行为属性上当然具有监察行为属性，关于监察行为的界定，可以从以下几方面论证：（1）监察行为是监察机关对外实施的行为；（2）监察行为是监察机关运用监察职权实施的行为；（3）监察行为是以监察机关名义实施的行为；（4）监察行为是能产生一定的法律效果的行为；（5）监察行为是监察机关实施的一种积极行为。二、政务处分的属性界定（二）政务处分属于外部行为一般认为，针对公职人员的内部惩戒主要包括法官惩戒、检察官惩戒、事业单位的内部处分、政党的内部处分等。政务处分主体与受处分的监察对象并不存在内部的人事隶属关系，其对违法的公职人员实施的是一种外部惩戒。（三）政务处分属于法律责任政务处分的法律责任属性主要体现在以下几个方面：（1）应遵循组织职权法定的原则；（2）必须依法作出；（3）受到政务处分的公职人员所承担的责任属于法律规定的责任，区别于党纪处分、行政处分或其他内部惩戒措施。二、政务处分的属性界定（四）政务处分属于处置权中的核心权力

政务处分集中体现了监察机关对所有行使公权力的公职人员进行监察的定位。

第一，政务处分涵盖了政纪处分、行政纪律处分等处分类型，与《公务员法》第62条规定的处分类型完全重合。

第二，政务处分是监察机关最经常适用的处置类型，能直接对监察对象产生实质性影响。

第三，政务处分的核心权力属性还体现为政务处分立法体系的完备性。三、政务处分的适用事由

政务处分的适用事由，即公职人员在什么条件下应当受到政务处分的问题。

相关法规范：《监察法》第11条和第45条；《政务处分暂行规定》第2条；《公务员法》第61条；《政务处分法》第2条。

关于政务处分的适用事由问题，上述法律规范分别确立了“违法行为”“违法违规行为+应负法律责任”“违纪违法行为+应负纪律责任”三种模式。三、政务处分的适用是由（一）政务处分“违法”事由的内涵“违法”属于政务处分的法定事由，违法与职务违法具有明显区分，二者在《监察法》规定中亦被分别使用。《监察法》中的“违法”概念，在内涵上至少应包括职务违法与职务犯罪两种情形，若仅将其解释为狭义上的一般违法行为，将犯罪行为排除在外的话，将会得出荒谬的结论。三、政务处分的适用是由（二）“违法”作为政务处分事由的法理基础

第一，对监察对象道德审查法治化的安排（《监察法》第6条、第11条第1项）。

第二，对重典治吏传统监察文化的传承（《监察法》第6条）。

第三，公职人员负有模范守法的义务（《宪法》第27、53、76条，《监察法》第56条，《公务员法》第14条）。四、政务处分的适用规则（一）政务处分违法事由的法定化《政务处分法》第6条规定：“公职人员依法履行职责受法律保护，非因法定事由、非经法定程序，不受政务处分。”据此，依据法定事由和法定程序仍是监察机关实施政务处分的基本原则。（二）准确界定政务处分违法行为的类型第一，对于公职人员违反私法的行为一般不予处分。第二，对公职人员的职务违法行为应予以处分。第三，对公职人员违反刑法的行为应当予以处分。第四，若相关法律明确规定对具有公职人员身份的违法行为人应由监察机关给予处分，则监察机关可依法作出政务处分。四、政务处分的适用规则（三）违法行为与处分结果在轻重程度上应相匹配

《政务处分法》第4条规定了“给予的政务处分与违法行为的性质、情节、危害程度相当“。违法行为与处分结果互相匹配，既是监察法治的内在要求，也是规范监察机关政务处分裁量权的基本原则。判断公职人员违法轻重的标准公职人员违法行为的方式和手段公职人员的违法行为性质公职人员违法的原因及主观过错程度公职人员违法行为所造成的后果五、政务处分的程序（一）政务处分的一般程序审理程序执行程序决定程序

审理程序主要包括审核、告知、听取陈述申辩、制作审理报告等。

决定程序具体包括征求意见、集体决策、审批以及制作和印发处分决定文书。

执行程序具体包括送达、宣告、函告、执行、存档等。处分决定文书印发后，应当由监察机关向被处分人送达。五、政务处分的程序（二）政务处分的特别程序

政务处分的特别程序，是指当出现被处分人存在特定情形、具有特殊身份以及监察机关在案件办理中存在管辖上的特别安排等情形时，所适用的政务处分程序。

第一，其他机关先行处理的处分程序。

第二，特殊身份公职人员的处分程序。

第三，指定管辖案件移送的处分程序。叁党纪政务处分以外的处理纪检监察学原论·第十六章处分处置一、党纪政务处分以外的处理的界定（一）党纪政务处分以外的处理的定义

学者观点：党组织（包括纪检监察机关），根据党内法规和国家法律，对违纪违法的党员干部、监察对象适用的党纪处分、政务处分以外的处理方式的总称。

本书观点：纪检监察机关依规依法对违纪违法但不构成犯罪的党员干部采取的党纪处分和政务处分外的其他处理措施的总称。（二）党纪政务处分以外的处理的主要类型第一，批评教育类处理措施；第二，违法纠正类处理措施；第三，组织处理类处理措施；第四，建议处置类处理措施。二、监察建议的内涵（一）监察建议的基本定位

监察建议是监察机关在履行监察职能过程中，根据监督、调查结果，对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题或对违法公职人员人事任免等提出的具有强制性法律效力的建议。《监察法》规定的“监察建议”是监察机关履行监察职能的一项职权，属于监察机关处置权的组成部分。（二）监察建议的作出主体既包括监察机关，也包括监察机关派驻或派出的监察机构、监察专员。二、监察建议的内涵（三）监察建议的适用事由主要是监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在问题等。监察建议的适用事由主要有六种，分别为：（1）拒不执行法律、法规或者违反法律、法规，应当予以纠正的；（2）有关单位作出的决定、命令、指示违反法律、法规或者国家政策，应当予以纠正或者撤销的；（3）给国家利益、集体利益和公民合法权益造成损害，需要采取补救措施的；（4）录用、任免、奖惩决定明显不适当，应当予以纠正的；（5）依照有关法律、法规的规定，应当予以处罚的；（6）需要完善廉政建设制度的。问责纪检监察学原论·第十六章处分处置肆一、问责的主要类型（一）党内问责

党内问责是党委（党组）等问责主体对在党的建设、党的事业中失职失责党组织和党的领导干部追究其领导责任的纪律处置方式。

主体包括党委（党组）、纪委及其派驻（派出）机构、党的工作机关。

问责对象是党组织和党的领导干部。

对党组织的问责方式包括检查、通报、改组；对党的领导干部的问责方式包括通报、诫勉、组织调整或组织处理、纪律处分。一、问责的主要类型（二）监察问责

监察问责是指监察机关依法对不履行或者不正确履行职责负有责任的领导人员，按照管理权限对其直接作出问责决定，或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议的监察处置方式。

以监察机关是否具有问责权限为划分标准，分为问责决定和问责建议。二、监察问责的功能定位（一）监察问责是实现监察全覆盖目标的必要路径

对领导人员履行职责不力、失职失责行为进行监察问责监督，是监察全覆盖目标得以实现的基本要求。（二）监察问责是匹配党内问责的制度安排

党内问责的规范依据更加系统完备；监察问责基于制度供给的不足，尚处于具体规范的构建阶段，问责机制也有待激活。（三）监察问责是恪守监察违法事由前提下的必要延伸并不否认“问责事由都与违反了具体的法定职责权限和明确的行为规范有关”，但政务类公务员的问责事由还应包括“决策结果不佳”。三、监察问责与党内问责等问责机制的衔接与协调（一）明确纪检监察合署办公模式下监察问责对党内问责的补充功能监察问责应侧重对非党员身份的领导人员的问责，对党员领导干部一般实施党内问责，并结合党内问责的具体方式确定是否启动监察问责的相关程序。（二）在人大体制下构建以认同为方向的沟通与反馈机制监察机关对人大机关的领导人员不宜直接作出问责决定，可以作出问责建议，并可在作出前与人大问责主体沟通协调，作出后将相关线索移送人大问责主体，且不得对人大问责过程及结果进行事后监督，但人大问责主体应向作出问责建议的监察机关反馈相关问责结果。三、监察问责与党内问责等问责机制的衔接与协调（三）健全监察问责与行政问责的分工、配合与制约机制

对监察问责无法触及的部分，应由行政问责发挥应有的作用，二者存在问责职能的分工与配合关系。《政务处分法》第16条和《公务员法》第61条确立了“一事不二罚”和“处分先占”原则，监察问责与行政问责在对领导人员作出政务处分（处分）时，二者在适用上又存在一定的制约关系。四、问责的程序构造（一）问责作出过程中权力协同的程序构造问责的组织调整或组织处理既涉及与有关国家机关及政党组织的人事权限的分享问题，也涉及问责内容的具体执行或落实问题，故问责机关在实施问责权时，应通过沟通、反馈等协同程序，实现纪检监察权与其他公权力的衔接协调。

第一，纪检监察机关对领导人员拟作出问责决定或问责建议前，应征求其所在单位、主管部门或有权作出问责决定机关的意见。

第二，强化纪检监察机关内设机构之间在问责作出过程中的沟通机制。四、问责的程序构造（二）问责执行程序的具体构造基于二元界分的问责决定和问责建议，在执行程序的具体构造上也应有所区别。除组织调整这种涉及对领导人员职务调动的问责方式外，其他类型的问责均可由监察机关直接实施，监察机关可自行执行，并将执行结果函告给其他有关机关。监察机关作出问责建议后，将问责建议书及相关证据材料一并移送给有权对涉案领导人员作出问责决定的机关，该机关在收到上述文书材料后应及时启动问责程序，并将启动手续反馈给监察机关存档。移送审查起诉纪检监察学原论·第十六章处分处置伍一、移送审查起诉的内涵移送审查起诉即监察机关将案件移送检察机关进行审查、提起公诉。关于移送审查起诉制度的内涵，可以从如下五个方面加以理解和把握：第一，移送审查起诉属于监察机关的法定处置类型。第二，移送审查起诉属于程序性权力。第三，移送审查起诉是案件从监察程序切入诉讼程序的端口。第四，移送审查起诉的核心在于“移送”案件材料及涉案人财物。第五，移送审查起诉是监察机关办理终结职务犯罪案件的基本方式。二、移送审查起诉的构成要件（一）案件移送审查起诉的前提条件

监察机关将案件移送检察机关依法审查起诉，必须满足三个前提条件：

第一，已经正式立案并完成调查程序，这是对案件移送审查起诉的程序性要求。

第二，严格按照调查结果并依据相关法律规定进行，这是对案件移送审查起诉的实体性要求。

第三，监察机关认为犯罪事实清楚，证据确实、充分，这是对案件移送审查起诉的标准性要求。二、移送审查起诉的构成要件

（二）移送审查起诉的主体

移送审查起诉的主体是有管辖权的监察机关，包括指定管辖和接受指定管辖的监察机关。（《监察法》第17条第1款；《国家监察委员会管辖规定（试行）》第26条）

（三）移送审查起诉的对象

移送的对象具体包括被调查人，以及监察机关制作的起诉意见书、案卷材料、证据材料等；对被调查人涉嫌职务犯罪取得的财物，监察机关要制作移送登记表，与检察机关办理交接手续时，双方应当逐笔核对财物情况以及相对应的犯罪事实。（《刑事诉讼法》第170条第2款）三、移送审查起诉的效力（一）启动诉讼程序

移送审查起诉属于程序性权力，具有启动诉讼程序的效力，一旦监察机关作