【研究报告】欠发达县域依托省市统建平台推进数字政府建设路径研究

北方欠发达县域依托省市统建平台推进数字政府建设路径研究研究报告摘要数字政府建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，在政务信息化集约化建设政策导向下，省级、市级统一建设政务平台、县级作为应用端落地执行，已成为北方欠发达县域数字化建设的主流模式。本文采用归纳法与演绎法相结合的研究思路，通过对北方偏远欠发达县域、北方偏远欠发达县域、北方偏远欠发达县域、北方偏远欠发达县域等北方欠发达县域多部门、乡镇一线开展实地走访、座谈调研，归纳总结县域依托省市统建平台开展政务数字化的现实运行特征、基层普遍痛点与实践短板；在此基础上运用演绎法，结合数字政府建设相关政策理论，从制度机制、层级管理、人才保障、考核导向等维度剖析问题成因，立足县域应用端定位，不主张盲目自建政务系统、数据底座与业务平台，提出适配省市平台下沉的优化路径，为同类县域规范推进数字政府建设、提升基层治理数字化效能提供可落地的实践参考。关键词：北方欠发达县域；省市统建平台；数字政府；基层调研；政务数字化一、绪论（一）研究背景随着数字中国建设持续纵深推进，国家先后出台《关于加强数字政府建设的指导意见》《“十四五”数字经济发展规划》等顶层政策，明确提出坚持政务信息化集约建设，统筹规划省市县三级政务数字化体系，坚决避免市县层级重复建设、资源闲置浪费，推动省级统筹建设一体化政务服务平台、数据共享交换平台、基层治理综合平台，市级承接优化区域功能，县级侧重落地应用。北方欠发达县域普遍地处高寒偏远区域，经济基础薄弱、财政保障能力有限、产业结构单一，数字化专业人才储备严重不足，基层治理呈现人口居住分散、服务半径大、一线工作力量薄弱的特征，客观上不具备独立建设政务大数据平台、专属业务系统、县级数据底座的资金、技术与人才条件。通过实地调研发现，北方偏远欠发达县域坝上、北方偏远欠发达县域、北方偏远欠发达县域等区域县域，均全面采用省市建设、县级使用、乡镇落实的模式开展数字政府建设，县域仅承担数据填报、事项办理、平台使用、政策落地等应用端职能，系统运维、技术升级、数据存储、平台开发全部由省市层面统筹负责。但在实践运行过程中，省市统建平台多以城市治理需求为核心进行功能设计，下沉县域后出现功能适配性不足、数据共享权限有限、基层重复填报负担重、运维响应不及时等共性问题，大量基层工作人员日常被多系统切换、高频数据报送、线上台账留痕占用大量精力，数字化建设未能充分转化为治理效能。基于此，本文立足北方欠发达县域实际，结合一线调研实证，开展系统性研究。（二）研究意义1.理论意义当前国内数字政府相关研究多偏向省市级宏观规划、发达地区县域自建平台模式研究，对于欠发达县域仅作为应用端、依托上级平台开展数字化建设的研究相对薄弱，且多以纯理论演绎为主，缺少基层调研实证支撑。本文通过实地调研归纳基层真实问题，结合政策理论演绎分析成因、推导对策，丰富层级化数字政府建设理论体系，完善欠发达地区基层数字治理的研究视角，弥补现有研究重顶层设计、轻基层落地的短板。2.实践意义本文基于一线调研总结共性问题，摒弃县域盲目自建系统的误区，立足应用端提出贴合基层实际的优化路径，能够直接为北方欠发达县域规范开展数字政府建设提供实践指引；同时梳理基层真实诉求，为省市层面优化平台下沉功能、合理下放数据权限、完善运维服务提供基层参考，推动上级数字化资源精准赋能县域治理，切实减轻基层负担、提升政务服务质效。（三）国内外研究综述1.国外研究现状国外数字政府建设起步较早，普遍采用国家统筹建设政务平台、地方政府应用落地的模式，依托整体治理理论、协同治理理论推进政务数字化改革，注重平台操作便捷性、基层适配性与数据安全管理。欧美、日韩等国家重点简化基层操作流程，强化上级平台与基层治理场景的融合，减少基层重复工作。但国外城乡差距较小、基层治理模式与我国县域差异较大，相关经验难以直接照搬应用于北方欠发达县域。2.国内研究现状国内学者围绕数字政府集约化建设、省市平台下沉、县域数字化治理开展了大量研究。部分学者从宏观层面研究省市一体化平台建设模式与政策路径；部分学者分析县域数字化建设的人才、资金短板；还有学者关注基层数据共享、重复填报等问题。但现有研究存在两点明显不足：一是多采用演绎法推导问题对策，缺少基层实地调研归纳，实证支撑不足；二是大多默认县域具备一定平台建设能力，对欠发达县域无自建条件、仅为应用端的特殊现实关注不够。本文结合调研实证，采用归纳+演绎双向结合的方式开展研究，增强研究的针对性与落地性。（四）研究思路与方法1.研究思路本文严格遵循先归纳、后演绎的逻辑框架。第一步，通过实地走访、座谈、一线访谈，归纳北方欠发达县域依托省市平台建设数字政府的现状、普遍特征与突出问题；第二步，结合数字政府政策理论、层级治理逻辑，演绎分析问题产生的深层成因；第三步，立足县域应用端定位，推导适配性优化路径；第四步，总结研究结论并提出未来展望。2.研究方法（1）实地调研法：选取北方坝上及周边多个欠发达县域，对政务服务、数据管理、乡镇基层工作人员开展座谈走访，归纳一线真实痛点与运行现状，获取实证基础。（2）文献研究法：梳理国家及地方数字政府建设政策文件、学术文献，构建理论框架。（3）归纳演绎结合法：从基层实践归纳共性问题，从理论政策演绎成因与对策，提升研究严谨性。（五）核心概念界定1.省市统建平台指由省级、市级政府统一规划、投资建设、集中运维的政务数字化平台，包含一体化政务服务平台、数据共享交换平台、基层治理平台、部门垂直业务系统等，实现政务系统集约化建设，县域无开发、运维、存储权限，仅负责应用落地。2.北方欠发达县域本文所指北方欠发达县域，主要为北方偏远欠发达县域、北方偏远欠发达县域、北方偏远欠发达县域、北方偏远欠发达县域、内蒙古南部县域，经济水平偏低、财政紧张、数字化人才匮乏，无能力自建政务平台、数据底座，数字化工作完全依托上级平台开展。3.县域数字政府应用端区别于平台建设端，县域不承担系统开发、技术运维、功能升级，核心职能是承接省市平台下沉功能，开展数据采集、事项办理、基层治理、群众服务，是数字政府建设的落地执行单元。二、北方欠发达县域依托省市统建平台推进数字政府建设现状（调研归纳）本文通过对北方多个欠发达县域政务部门、乡镇、村社工作人员开展实地调研访谈，归纳总结当前县域数字政府建设整体模式、建设成效与运行特征，所有内容均为基层一线真实实践总结。（一）整体建设模式：省市统筹建设，县域被动应用调研发现，所有调研县域均未自建政务大数据平台、独立业务系统与县级数据底座，全面执行省级统筹、市级优化、县级应用、乡镇落实的层级化模式。省级搭建全省统一的综合政务平台、数据共享平台；市级承接省级平台，优化区域适配模块，下沉至各县域；县级各部门、乡镇直接使用省市统建系统，公安、民政、医保、社保、农业农村等垂直部门系统同步下沉，县域工作人员需同时对接综合平台与多套垂直业务系统。县域层面无服务器、无独立数据库、无系统改造权限，所有数据存储、系统运维、版本升级、后台管理均由省市技术单位负责，县域仅为政策执行与数据填报的应用端口。（二）调研归纳的主要建设成效第一，政务服务线上化全面普及，办事便捷度显著提升。依托省市平台下沉，县域高频政务服务事项全部实现网上可办，群众社保查询、医保缴费、企业开办、证明开具等事项可线上办理，打破线下地域限制，基层政务服务覆盖面持续扩大。第二，节约县域财政投入，避免重复建设浪费。县域无需投入大量资金建设信息化系统，将有限财政资金用于基层网络硬件、基础办公设备、简单人员培训，有效缓解欠发达地区财政收支压力，实现政务信息化集约高效发展。第三，基层工作流程规范化水平提升。省市统建系统统一业务标准、办理流程、台账规范，倒逼基层部门规范履职，减少工作随意性，推动基层治理由粗放式管理向标准化、规范化转变。第四，政务数据实现向上归集，为宏观治理提供支撑。县域按照省市统一标准采集上报人口、民生、产业、治理数据，实现政务数据集中归集，为省市开展区域政策研判、治理决策提供数据基础。（三）调研总结的运行特征通过一线访谈归纳，北方欠发达县域依托省市平台运行呈现四大典型特征：一是被动应用性强。县域无权限调整平台功能、优化操作流程，平台更新升级、功能增减均由上级决定，基层只能被动适应，遇到操作繁琐、功能不适问题无法自主调整。二是多系统并行负担重。综合政务平台、多个部门垂直系统同时下沉，基层工作人员需登录多个账号、切换多个系统开展工作，系统之间互不兼容，操作繁琐。三是数据单向上报为主。县域主要承担数据采集、填报、上报职能，上级部门掌握的人口、企业、民生数据难以回流县域，基层缺少数据支撑开展精准治理。四是基层人员能力参差不齐。乡镇、部门一线工作人员年龄结构偏大，数字化操作能力有限，专业技术人才严重缺失，系统使用效率偏低。三、北方欠发达县域依托省市统建平台存在的突出问题（调研归纳）结合基层一线座谈、日常工作反馈，本文归纳总结出县域平台应用过程中六大普遍性突出问题，均为基层工作人员集中反映的真实痛点。（一）省市平台下沉适配性不足，脱离县域基层实际调研中超过八成基层工作人员反映，省市统建平台按照城市治理场景设计，功能冗余、流程繁琐，与北方欠发达县域人口分散、治理任务细碎、基层人员少的实际不匹配。部分系统设置大量县域完全用不到的宏观治理模块，增加操作负担；部分数据填报指标脱离县域产业、民生实际，基层无法精准采集，只能大致填报，数据真实性不足。同时平台移动端功能不完善，基层工作人员经常下乡入户，电脑端操作不便，线上工作受空间限制明显。（二）数据共享权限受限，县域信息孤岛难以破除省市层面出于数据安全管控考虑，对县域开放的数据查询、调用、共享权限严格限制。调研发现，县级公安、民政、医保、社保、市场监管等部门数据相互隔离，跨部门数据无法互通，同一群众基础信息需要在多个部门系统重复采集、重复填报。上级部门掌握的人口信息、企业信息、民生数据难以回流县域，基层开展矛盾排查、民生服务、精准治理缺少数据支撑，数据价值无法释放。同时垂直部门系统与综合政务平台数据不互通，多头录入、标准不一问题突出。（三）基层数字化应用能力薄弱，人才保障严重缺失北方欠发达县域难以吸引大数据、信息化专业人才，县级层面无专职系统运维人员，乡镇、部门工作人员多为兼职操作，年龄偏大、数字化技能不足。省市平台更新频繁，上级培训多为集中线上培训，缺少下沉实操教学，基层人员跟不上系统更新节奏，大量功能闲置，系统利用率偏低。系统出现卡顿、闪退、流程故障时，需逐级上报省市运维单位，问题解决周期长，严重影响工作效率。（四）多系统多头下沉，基层重复填报、线上留痕负担过重当前政务数字化呈现综合平台与垂直系统并行模式，省级、市级、部门系统多头下沉，基层工作人员需要同时应对多个系统的数据报送、台账上传、线上考核。不同系统填报标准、格式要求不统一，同一数据需要在多个系统重复填报；上级考核侧重线上留痕，基层大量时间用于应付系统填报、资料上传，挤占线下服务群众、实地开展治理的时间，形式主义问题较为突出。（五）上下运维联动不畅，基层诉求反馈渠道不通省市平台运维主体为省市级技术单位，县域无直接对接运维专员，平台功能不合理、流程繁琐等问题，需要通过县级、市级部门逐级上报，反馈链条长、整改落实慢。省市平台在升级、改版、新增功能前，未充分征求县域基层意见，平台建设自上而下推进，忽视基层应用端实际需求，适配性问题长期得不到解决。（六）考核导向不合理，重形式指标、轻治理实效上级对县域数字政府建设的考核，重点考核事项上线率、线上办件量、数据填报量、平台活跃度等量化指标，对基层减负、群众满意度、治理效能等实效指标关注不足。县域为完成考核任务，被动追求线上数据指标，忽视群众办事体验，数字化建设流于形式，便民利企的实际作用发挥不足。四、问题产生的深层成因（演绎分析）基于基层调研归纳的现实问题，结合层级治理、政务协同、数字治理相关理论，从制度、管理、资源、考核等维度演绎分析深层成因。（一）平台建设自上而下，缺少基层需求导向省市统建平台由上级部门统筹建设，建设视角立足省市宏观治理需求，建设前期缺少对欠发达县域、乡镇一线的实地调研，未充分听取基层工作人员意见。集约化建设模式强调全省全市平台统一标准化，忽视不同区域县域的差异化需求，导致平台功能偏向城市治理，下沉县域后适配性不足。（二）数据安全管控严格，层级权限博弈明显政务数据涉及人口、民生、安全等敏感信息，省市层面出于数据安全、隐私保护、风险防控考虑，对县域下放数据共享权限较为谨慎，担心县域层面数据泄露、违规使用，因此严格限制数据查询与调用权限。同时垂直部门出于条线管理需求，不愿开放本部门数据，导致县域跨部门数据孤岛难以破除。（三）县域资源禀赋不足，人才资金短板难以补齐北方欠发达县域经济发展滞后，财政资金优先保障基本民生、工资运转，难以投入资金引进数字化专业人才、开展常态化实操培训。县域基层岗位吸引力不足，年轻技术人才不愿下沉基层，导致基层数字化队伍老龄化、能力不足问题长期存在。（四）条块分割治理模式，部门协同机制缺失我国政务治理呈现条块分割特征，综合政务平台与垂直部门系统分属不同主管部门，省市层面部门之间缺少统筹协调，系统建设各自为政，导致下沉系统功能重叠、数据隔离。县域层面各部门各自对接上级系统，缺少县域内部数字化统筹协调机制，无法整合系统、精简填报任务，基层负担持续加重。（五）考核评价体系不完善，重过程轻结果当前数字政府考核体系偏向过程性、形式性指标，缺少结果导向、实效导向的考核机制，未将基层减负、群众办事满意度、治理实际成效纳入核心考核内容。考核导向倒逼县域被动完成上级量化指标，数字化建设功利化，偏离便民利企、赋能基层治理的初衷。五、北方欠发达县域依托省市统建平台推进数字政府建设优化路径（演绎推导）立足县域应用端核心定位，坚持不盲目自建系统、不重复建设平台的原则，结合基层调研归纳的问题与理论演绎的成因，从平台适配、数据共享、人才建设、系统整合、运维机制、考核导向六个方面，提出贴合北方欠发达县域实际的优化路径。（一）建立基层诉求反馈机制，推动省市平台县域适配优化一是常态化开展基层调研，省市平台建设、升级、改版前，充分征求北方欠发达县域基层工作人员意见，删减冗余功能，简化繁琐操作流程，优化移动端适配功能，贴合基层下乡入户的工作场景。二是精简数据填报指标，剔除脱离县域实际的无效指标，统一填报格式，减少重复填报内容。三是针对县域高频使用的政务服务、民生保障、基层治理功能重点优化，弱化宏观治理类功能，提升平台实用性。（二）安全可控下放数据权限，破除县域信息孤岛在严格落实数据安全管理制度的前提下，省市层面适度向县域下放基础民生、人口、企业数据的查询、调用权限，推动上级数据回流基层。依托省市数据共享交换平台，打通垂直部门系统与综合政务平台数据接口，实现数据一次采集、多方共享。明确县域数据使用规范、保密责任，完善数据安全监管，在安全可控前提下释放数据价值，为基层精准治理提供支撑。（三）强化基层人才队伍建设，提升数字化应用能力一是省市层面定期下沉县域开展实操培训，针对平台高频功能、填报流程、系统操作开展手把手教学，提升基层人员操作水平。二是建立县级数字化联络员制度，各部门、乡镇确定专职联络员，对接上级运维人员，及时解决系统操作问题。三是争取市级技术人才下沉帮扶，通过挂职、派驻等方式补齐县域技术短板；完善基层激励机制，调动工作人员数字化工作积极性。（四）统筹整合下沉系统，切实减轻基层填报负担推动省市层面统筹整合各类下沉系统，打通系统账号接口，实现统一登录、数据一键同步，减少多系统切换成本。统一各系统数据填报标准，实现一次填报、多系统复用。清理闲置、冗余、重复的数字化系统，聚焦核心高频业务，减少线上形式化留痕，让数字化工作回归服务群众、服务基层的本质。（五）健全三级联动运维机制，畅通问题反馈渠道构建省—市—县三级联动运维体系，市级设立县域专属运维对接专员，及时响应基层系统故障、功能问题。开通基层问题快速反馈通道，实现县域诉求直达省市平台建设单位，缩短整改周期。省市平台升级优化充分吸纳基层意见，保障系统下沉贴合县域实际。（六）优化考核评价体系，树立实效导向调整数字政府考核指标，弱化线上办件量、填报量等形式化指标，增加基层减负、群众满意度、治理效能等实效指标权重。建立群众线上评价机制，将办事体验、诉求解决效率纳入考核。引导县域立足应用实际开展数字化工作，杜绝形式主义，推动数字政府建设真正赋能基层治理。六、结论与展望（一）研究结论本文通过实地调研归纳北方欠发达县域依托省市统建平台建设数字政府的现实现状与共性问题，结合政策理论演绎分析成因，得出核心结论：北方欠发达县域受资金、人才、技术制约，不具备自建政务平台的条件，依托省市统建平台开展数字化建设是符合区域实际的最优模式；当前主要存在平台适配性不足、数据权限受限、基层人才薄弱、多系统负担重、运维联动不畅、考核形式化等问题，根源在于平台建设自上而下、层级数据管控严格、县域资源禀赋不足、部门协同缺失、考核体系不完善。推动县域数