【《生态环境多元共治主体权责配置失当的表现分析》5300字】

生态环境多元共治主体权责配置失当的表现分析目录TOC\o"1-3"\h\u28558生态环境多元共治主体权责配置失当的表现分析 119167第一节政府环境行政权与环境治理责任不一致 113195一、地方政府多元责任压力 227867二、政府环境责任实质性不足 232098第二节企业环境利用权与环境责任存在差距 34886一、惩罚为主的环境规制效果差 317934二、企业环境信息公开度低 413084第三节公众环境权益和环境责任不匹配 529563一、利益需求未能充分表达 53955二、环境保护责任未能落到实处 52366第四节社会组织环境参与权未充分实现 617397一、环境信息沟通不足 610231二、社会认可度不高 6现代环境治理体系的主体逐渐呈现出多元化，而多元主体的背后也代表了不同主体的利益需求。政府、企业、公众和社会组织等各类主体对于不同环境利益的需求和关系一定程度上影响着环境的治理效果。而环境多元共治可以在保障各方环境利益的同时给予各类主体环境治理权利，使其能够积极主动地参与到与自身利益密切相关的保障活动中，最终形成一种从权利至利益的良性环境法律秩序。参见秦天宝：《法治视野下环境多元共治的功能定位》，《环境与可持续发展》参见秦天宝：《法治视野下环境多元共治的功能定位》，《环境与可持续发展》2019年第1期，第13页。第一节政府环境行政权与环境治理责任不一致权责一致原则是指政府拥有的权力和应当履行的职责要相匹配，主要包括两个方面，一是从权力方面看，考虑政府履行职责的需要，应赋予政府充分的行政权。如果政府在现代国家治理体系中缺乏履行职责所需的必要权力，那么政府在治理中就会大大失去治理威信和治理能力，使得政府的“掌舵者”身份失去效用。二是从职责方面看，所赋予的政府行政权应该以能够履行职责为限度。权力的使用必须受到限度，否则一旦权力被过度集中、被滥用、被无限扩张，便会发生权力与权利之间的冲突，这不但不利于提高治理效能，还会给社会治理带来极大的负面影响。因此，必须给权力设置界限，同时设置与权力相匹配的法律责任和义务。目前我国政府在生态环境治理中就存在着权责配置不够相符的情形。一、地方政府多元责任压力经济发展与环境保护是政府必须面对和解决的一对问题。政府作为环境公共产品的提供者，具有管理者和监督者的双重身份。参见杨治坤：《生态法治建设中的政府职责》，《法治社会》2019年第4期，第69页。政府具有层级性、区域性，政府官员受任职期限的限制，导致有些地方政府和官员受“经济理性”和“政治理性”的双重驱动，可能会为了短期经济发展和社会稳定而牺牲环境利益，甚至出现“权力出租”“权力寻租”“权力合谋”等“政府失灵”的困境。参见张锋：《风险规制视域下环境信息公开制度研究》，《兰州学刊》2020年第7参见杨治坤：《生态法治建设中的政府职责》，《法治社会》2019年第4期，第69页。参见张锋：《风险规制视域下环境信息公开制度研究》，《兰州学刊》2020年第7期，第89页。参见薛丁辉：《政府水环境治理责任：发生逻辑、缺失行为及其制度回应》，《甘肃理论学刊》2020年第4期，第39页。二、政府环境责任实质性不足作为公共环境资源的受托管理者，我国各级政府及其环境保护主管部门对生态环境这种公共产品有着毋庸置疑的监管责任。但是，从近年来不断发生的环境污染和资源破坏事件看，个别地方政府并没有合理合法履行其环境治理职责。从当前的环保督察等工作经验总结看来，要解决地方政府环境职责履行不到位或者消极不作为的情况，加大对政府环境责任的问责力度尤为关键。政府环境法律责任追究制度的缺失是政府环境治理失灵的重要原因之一，这才使得政府和相关环境管理部门在履行环境治理职责时往往只是流于政治责任的层面。政府环境责任是指政府在履行职责时应将环境因素纳入考虑范围。政府环境责任主体的划分是指如何在政府部门确定政府环境责任的承担者。参见唐瑭：《生态文明视阈下政府环境责任主体的细分与重构》，《江西社会科学》2018参见唐瑭：《生态文明视阈下政府环境责任主体的细分与重构》，《江西社会科学》2018年第7期，第173页。科学合理的政府环境责任主体划分对于提高政府决策的科学性和合理性，避免出现权力寻租、权力扩张等问题具有很大的意义。当前，单中心主义的政府环境责任承担模式已经不能够适应多元主体共治的现代环境治理体系的构建，其不足日益显现出来，主要体现在地方政府的环境责任流于形式。从以往政府环境责任追究的案例来看，地方政府及其主要负责人仅承担较轻环境责任，比如勉励、公开道歉，而环境保护部门及其相关负责人承担主要的环境责任，比如免责、撤职、通报批评等。诚然，环境保护部门作为环境质量监管的主要部门，理论上是应当承担主要责任。但是，从行政决策中各部门的权力来看，环境部门所承担的责任与权力不匹配的。比如在项目建设过程中，项目的审批在发改委或者国土规划部门、环境保护部门之间流转，但却常常出现“未批先建”的现象，这跟环境保护部门处于行政决策末端有关系，在科层制下，环境保护相关部门对于行政决策不具有实质性的决策权，却要承担主要的环境责任，而具有实际决策权的行政部门却不承担主要责任，这显然不符合权责一致的原则。第二节企业环境利用权与环境责任存在差距一、惩罚为主的环境规制效果差在环境多元共治体系中，企业不再单纯是被监管者，而是转变为治理主体之一。市场主体作为社会的重要组成部分，其在环境治理中的责任不可推卸。当前环境规制的治理逻辑主要还是在于通过处罚的严厉性迫使企业在生产过程中做到避免环境污染，这样的治理方式加剧了政府和企业之间的紧张关系，不利于培养良好的环境合作关系。在惩罚为主的环境规制下，企业被动、消极地对待环境治理责任，其环境保护的内生动力得不到激发，环境治理主体地位被漠视。企业作为“理性经济人”，对经济利益的追求是其与身俱来的目标，这就导致企业对于经济利益和环境保护之间的认识容易存在偏差，在逐利本性的驱使下，不可避免会有一些企业自甘承担环境法律风险而采取不法方式污染环境。在趋利本质的影响下，企业自主治理效果差异大。二、企业环境信息公开度低企业环境信息公开是企业环境治理责任的体现，在我国生态文明建设过程中，企业层面的环境信息供应能力逐渐满足不了社会的需求。参见周五七：《企业环境信息披露制度演进与展望》，《中国科技论坛》参见周五七：《企业环境信息披露制度演进与展望》，《中国科技论坛》2020年第2期，第76页。一是环境信息公开义务主体范围与环境治理需求不匹配。现行的环境信息公开规范中，我国环境信息公开的义务主体范围过窄。《办法（试行）》将企业环境信息强制公开的主体限定为超过地方排放标准的污染物排放企业以及污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业。而《环境保护法》和《办法》都将强制性环境信息公开主体限定为重点排污企业。然而，生态环境具有系统性、后果严重性，环境自净能力有一定的阈值，一旦环境污染超出这个范围，治理成本巨大甚至不可逆转。目前却仍有大量的企业因未被列入重点排污企业而避开了环境信息公开的强制性义务，这明显不利于企业、公众和社会组织的环境监管，也不符合我国环境保护坚持保护优先、预防为主的原则。二是环境信息公开内容范围与环境信息公开制度效果的发挥不匹配。在强制公开的事项上，《办法》对于企业环境信息公开的事项采用的是列举和兜底的立法方式；《环境保护法》对于企业应当公开的环境信息范围采取的是封闭式的列举，两者在环境信息公开内容方面并未能达到统一。在鼓励公开的事项上，《办法》第十三条鼓励企业公开环境信息，也就是企业可以自主决定环境信息公开的内容，这就导致在实践中，企业往往会根据自己利益的需要去选择性地发布信息，而且信息的真实性和准确性也没有保障，这极大地影响了环境信息公开的质量。第三节公众环境权益和环境责任不匹配一、利益需求未能充分表达从环境权利角度，公众参与的内容包括公众对环境信息知情权、环境决策参与权和环境诉讼监督权三种。涂正革等：《公众参与中国环境治理的逻辑：理论、实践和模式》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》涂正革等：《公众参与中国环境治理的逻辑：理论、实践和模式》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2018年第3期，第52页。很长时间以来，我国生态环境治理模式都是一种由政府主导的自上而下的管理模式，随着社会发展和生态环境变化，这样自上而下的管理模式使得环境治理呈现单向性，环境治理主要依赖于政府对治理的重视和治理的能力，其自下而上的沟通交流远远不足。二、环境保护责任未能落到实处在生态环境治理中，公民更多地是强调对自身权利的维护，包括生存权、环境权和健康权等，而忽视了其自身作为社会成员之一，个体的行为也可能会引发环境污染和资源浪费，个体在享有环境权利的同时也应负有环境保护责任，公民责任意识的缺乏导致环境保护责任未能落实到实处。主要表现在个体权利意识大于责任意识。根据行政法上权责一致的原则，公民在享有环境权利的同时，就应当承担环境治理责任。但是在讨论环境治理中公众参与的时候，却往往都只是强调公民的环境权利和自由，而忽视了公众在环境治理中所应当承当的责任和义务。这样的权利与义务不匹配的矛盾，使得公众非但没能在环境治理中发挥出积极的作用，甚至可能成为环境污染者之一。因此，我们应当认识到个体权责失衡对生态环境带来的隐患和危害，在争取公民环境权益的同时，也应该正确认识权利与义务的关系，在享有权利的同时积极履行环境保护义务，承担环境保护责任。第四节社会组织环境参与权未充分实现一、环境信息沟通不足环境信息的沟通是否畅通关系着社会组织在环境治理中能否顺利、高质量参与，是社会组织环境参与权实现的基本前提。当前，社会组织参与环境治理的主要沟通方式有听证会、座谈会、论证会等，看似多样的信息沟通渠道，在现实中也还存在实质沟通不足、形式大于实质等问题，导致社会组织参与环境治理时环境信息沟通无效，这主要体现在：一方面，社会组织代表公众的利益，其环境保护的诉求不能正常表达，在常见的听证、座谈、论证等环境信息沟通方式中，政府作为组织者可能早已将与其意见不同的环境利益群体排除在外，使得那些与环境决策具有密切相关利益的群体无法发生、被动陷入失语境地；而对于采用问卷调查等方式征集社会群体意见的，却也常常存在问卷设计不符合项目实际、问卷调查数据失真等问题存在。另一方面，即便政府重视社会组织在环境治理中的地位，为社会组织发生提供了畅通的渠道，但在实际生活中，环境保护社会组织在参与环境决策时却因为对环境信息了解不够全面和准确，导致在环境信息沟通过程中无法高质量发声，以至于社会组织的环境意见未能被决策者所重点考量和接纳。社会组织为了生存需要，在表达公众诉求、参与环境治理时能力有所保留，甚至可能为了生存而保持沉默。二、社会认可度不高近年来我国社会组织的发展突飞猛进，但由于权威管制型体制对政府权力的绝对偏向，导致社会组织存在一个非常重大的问题：一些社会组织在参与环境治理过程中的行动策略和目标在政府权力的影响下常常是选择性地参与。比如在厦门PX事件中，本应发挥作用的环保组织在政府的压力下几乎集体保持沉默，仅有一家环保组织“绿拾字”的态度是“不支持、不反对、不组织”，而这家环保组织也是当地唯一的环保组织。这其实是环保组织在面对政府权力干涉时所体现出的软弱性，这种软弱性同时也体现在环保组织面对资金来源方时的态度。在权威管制型治理模式的长期作用下，社会整体自理能力显然表现得比较缺乏，这使得社会组织本身的组织能力和运行能力非常低，特别是