2025年生态环境损害赔偿指南

2025年生态环境损害赔偿指南生态环境损害赔偿以“环境有价、损害担责”为基本原则，适用于因污染环境、破坏生态导致的大气、水、土壤、森林、草原、湿地、荒漠、海洋、冰川等环境要素和生物多样性的不利改变，及上述要素构成的生态系统功能退化。具体涵盖以下情形：因突发环境事件或长期累积性污染造成的生态环境物理、化学、生物特性改变；因非法采矿、砍伐、捕捞、围垦等行为导致的生态系统结构破坏或服务功能丧失；因工程建设、资源开发等活动引发的水土流失、土地退化、景观破坏等不可逆或长期难以恢复的生态损害。以下情形不纳入本指南调整范围：核与辐射污染造成的生态环境损害（按国家核安全相关法规执行）；海洋工程建设项目造成的海洋生态环境损害（按《中华人民共和国海洋环境保护法》及配套规定处理）；已由检察机关提起民事公益诉讼并判决的同一损害事实；依法应由保险公司按环境责任险条款赔偿的直接经济损失。赔偿范围包括直接损失、间接损失及相关合理费用。直接损失指为防止损害扩大、消除污染、修复生态而实际支出的费用，具体包含：（1）应急处置费用，含现场管控、污染物收集转运、临时隔离设施建设等必要支出；（2）污染清除费用，指采用物理、化学、生物等方法清除已排放污染物的成本，需结合污染类型、范围、浓度及技术可行性核定；（3）生态修复费用，分自然恢复与人工修复两类，自然恢复费用按受损生态系统自然演替至基线状态所需监测、防护成本计算；人工修复费用含修复方案编制、材料采购、工程实施、后期养护等费用，需通过公开招标或专家评审确定合理预算；（4）事务性费用，包括现场调查、采样分析、损害评估等直接用于确定损害范围和程度的支出。间接损失指生态环境服务功能期间损失，即从损害发生至生态功能恢复到基线状态期间，受损生态系统提供的调节气候、涵养水源、固碳释氧、水土保持、生物栖息等服务功能的价值减损，可采用市场价值法、替代成本法、条件价值法等方法量化，其中涉及碳汇功能损失的，按损害发生时全国碳排放权交易市场均价折算。责任主体认定遵循“谁污染、谁破坏、谁担责”原则，具体包括：（1）直接实施污染环境或破坏生态行为的单位或个人；（2）虽未直接实施行为但对损害发生负有管理责任的第三方，如未按规范开展环境影响评价的技术服务机构、未履行污染治理义务的代运营单位；（3）因规划失误、监管失职导致损害扩大的相关行政机关（需经法定程序确认责任）。归责采用过错责任为主、无过错责任为辅的原则，对涉及有毒有害物质排放、危险废物处置等高度危险行为造成的损害，适用无过错责任；对因技术限制或不可抗力导致的损害，可减轻或免除责任，但需提供充分证据证明已采取合理预防措施且损害超出合理预见范围。因果关系认定需通过环境损害司法鉴定、污染源溯源分析、模拟实验等技术手段验证，对多源污染或复合损害，按各污染源贡献率划分责任比例；对无法直接证明因果关系的，可结合环境监测数据、行为发生时间与损害发生时间的关联性、同类案例经验等，采用“概率因果关系”或“疫学因果关系”推定责任。索赔程序分为启动、调查评估、磋商、诉讼、执行五个阶段。启动阶段：县级以上地方人民政府或其指定的自然资源、生态环境、水利、农业农村等部门（以下统称“索赔权利人”）通过日常监管、群众举报、突发事件报告等途径发现损害线索后，应在15个工作日内完成初步核查，确认存在明确责任主体且损害超出《生态环境损害鉴定评估技术指南》规定的轻微损害标准的，正式启动赔偿程序。调查评估阶段：索赔权利人委托具有相应资质的司法鉴定机构或科研单位，在60个工作日内完成损害调查与评估，形成包含损害事实、因果关系、赔偿范围及金额等内容的评估报告；涉及跨行政区域损害的，由共同上级政府指定机构牵头，相关区域协同开展调查；评估费用由责任主体先行垫付，最终由责任认定结果确定承担方。磋商阶段：索赔权利人应在收到评估报告后30个工作日内，向责任主体送达磋商通知书，明确磋商时间、地点及需提交的材料（含责任主体对评估报告的异议意见及佐证材料）；责任主体需在收到通知后15个工作日内书面反馈是否参与磋商，无正当理由拒绝磋商或逾期未反馈的，视为放弃磋商权利；磋商过程应全程录音录像，形成磋商记录，达成一致的签署《生态环境损害赔偿协议》，协议需载明赔偿方式（货币赔偿、代履行修复等）、金额、期限、修复方案及验收标准等内容，并在签署后10个工作日内报上一级生态环境部门备案；磋商未达成一致的，索赔权利人应在30个工作日内提起生态环境损害赔偿诉讼。诉讼阶段：赔偿诉讼由损害发生地或被告住所地中级人民法院管辖，索赔权利人需提交评估报告、磋商记录、责任主体违法事实等证据材料；法院可依职权委托第三方机构对评估报告进行复核，对责任主体提出的技术异议应组织专家论证；判决生效后，责任主体需在判决书指定期间内履行赔偿义务，逾期未履行的，由法院强制执行。执行阶段：采用货币赔偿的，资金纳入地方政府设立的生态环境损害赔偿专项资金账户，专项用于受损生态修复；采用代履行修复的，责任主体需按协议或判决要求委托有资质的单位实施修复，索赔权利人全程监督修复过程，修复完成后30个工作日内组织专家验收，验收不合格的责令限期整改，整改费用由责任主体承担；修复完成后1年内，需开展修复效果后评估，评估结果向社会公开。赔偿资金实行“收支两条线”管理，由省级财政部门会同生态环境部门制定专项资金管理办法，明确资金归集、使用、监督等流程。资金来源包括责任主体缴纳的赔偿款、代履行修复保证金、利息收入等；资金使用范围限定于生态环境损害调查评估、修复实施、效果后评估、技术研发及能力建设等，不得用于人员经费、办公设备购置等非修复性支出。资金使用需经索赔权利人提出申请，同级财政部门审核后按项目进度拨付；年度资金使用情况需经第三方审计机构审计，并向社会公开审计结果。对挪用、截留赔偿资金的单位或个人，依法追究党纪政务责任；构成犯罪的，移送司法机关处理。为保障赔偿工作有效实施，建立技术支撑、协同联动、监督考核、公众参与四大机制。技术支撑方面，省级生态环境部门牵头建立涵盖环境科学、生态学、法学、经济学等领域的专家库，制定《生态环境损害鉴定评估技术规范（2025版）》，明确不同类型损害的评估方法、参数标准及数据要求；鼓励运用卫星遥感、无人机监测、环境大数据等技术提升调查评估效率，支持科研机构开展生态环境损害量化模型研究。协同联动方面，加强与公益诉讼的衔接，对同一损害事实，优先通过赔偿磋商解决，磋商不成的，检察机关可依法提起民事公益诉讼；建立与行政处罚、刑事追责的信息共享机制，责任主体因同一行为被处以罚款或承担刑事责任的，不免除其生态环境损害赔偿责任；跨区域损害由上级政府统筹协调，建立联合调查、联合磋商、联合执行的工作机制。监督考核方面，将生态环境损害赔偿工作纳入地方党政领导干部生态环境保护目标责任制考核，考核结果作为领导干部任免、奖惩的重要依据；对因履职不力导致损害扩大或赔偿资金使用低效的，由纪检监察机关约谈相关责任人并限期整改；对在赔偿工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法依纪严肃处理。公众参与方面，索赔权利人需通过政府网站