财政转移支付资金审计

财政转移支付资金审计

政府转移支付是政府的重要的玻策手段，关于国民经济的

发展，缩小各地贫富差距，维护社会稳定，有着重要意义。

随着政府对绩效审计的重视.转移支付绩效审计显得越来越

重要。

一、各国财政转移支付制度

为了进一步完善我国政府间转移支付制度，有必要借鉴国

外转移支付的有关成功经验。即合理界定中央与地方的事权

与财权，明确转移支付的用途；注重转移支付的公式化、规

范化;采纳多样化的转移支付形式；设立专门的管理和分配

机构等。

（一）美国转移支付

美国财政转移支付主要形式是联邦对各州政府的补助以

及各州对管辖区域的补助，其政府补助金又分两种形式：无

条件补助和有条件补助，有条件补助占美国政府补助的绝大

部分。有条件补助包括整额补助和专项补助，由于专项补助

必需要经过许多审批程序，并且整额补助能强化资金使用的

控制，现阶段整额补助形式越来越多，主要投资于医疗卫生、

社区建设、促进就业、公共服务事业发展等。无条件补助指

依据《1972年对州和地方的财政援助法》进行的财政补助，

又分成参议院公式和众议院公式两种公式形式，参议院公式

对农业和贫困地区更有利，众议院公式则对人口较多与宽裕

的州有利。

（二）日本转移支付

日本财政转移支付主要是税收返还，具体形式包括地方交

付税、国库支出金和地方让与税。地方交付是中央财政对地

方政府的一种无条件转移支付，来源税种包括个人所得税、

企业所得税、酒税、烟草税和消费税，是一种均等化转移支

付，由中央直接向地方政府分配。国库金是一种专项拨款，

资金用途涵盖了大部分地方政府活动，包括教育事业、福利

事业、公共基础建设、交通事业等，是日本最大的转移支付

项目。地方让与税实际上是一种为了便于征管而由中央政府

代征的地方税，包括地方道路税、液叱石油税、汽油吨位税、

航空燃料税和特别吨位税，其中来源于特别吨位税的收入是

作为一般性转移支付由地方政府统筹使用外，其余四项则专

项用于相应的公路和航空项目。

（三）德国的转移支付

德国各级政府的财政平衡问题，采纳纵向财政平衡和横向

财政平衡力n以懈决，其转移支付相应地由三部分组成：税

收共享、州际均等化转移支付和补充拨款，这三种转移支付

均由联邦政府的财政部负责。税收共享，是纵向财政平衡的

最主要内容。其中增值税共享是德国最重要的一种税收分享

制度，除增值税外，其他共享税的分配比例一经确定不再调

整，从而形成了联邦与州间收入规模的基础构成。

二、我国财政转移支付主要形式

我国真正意义上的政府间转移支付制度是在1994年开始

的分税制改革中才逐步建立起来的，目前我国的政府间转移

支付制度的主要内容和形式有：税收返还、体制补助（上解）、

财力性转移支付和专项补助转移支付。

（一）税收返还

税收返还包括消费税和增值税税收返还和所得税基数返

还。消费税和增值税税收返还是在1994年财税体制改革一

开始就推行的转移支付制度，其税收返还数额是以1993年

为基期年核定，即以1993年地方净上划给中央的收入数额

作为中央对地方税收返还的基数。1994年以后，中央对地方

的税收返还按照环比方式在此基础上逐年递增。

所得税基数返还是在2002年推行的，改革的办法是除少

数特别行业或企业外，对其他企业所得税和个人所得税收入

执行中央与地方按比例分享。中央确保各地区2001年地方

实际的所得税收入基数，实施增量分成。其中，2002年所得

税收入中央分享50%,地方分享50%；2003年所得税收入中央

分享60%,地方分享40%。

（二）体制补助（上解）

体制补助（或上解）是从旧的财政分级包干体制下延续下

来的上下级政府间的一种双向流动的财政转移支付形式。

1994年执行分税制以后，原体制下的分配格局暂保持不变，

中央对地方的定额补助继续按原规定执行，即34个财政收

入较高的地区仍按原来和中央政府的约定额，继续递增上

解，成为原体制上解;45个财政收入较低的地区继续按照规

定得到中央政府的补助。

（三）财力性转移支付

财力性转移支付是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺

口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的

均等化，中央财政安排给地方财政的补助支出。财力性转移

支付资金不规定具体的资金用途，由接受补助的地方政府按

照相关规定和实际状况统筹安排，不必需地方财政配套。我

国现行的财力性转移支付主要包括：〜般性转移支付、民族

地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、乡

村税费改革转移支付、年终结算财力补助、其他财力性转移

支付等。

其中一般性转移支付资金是按照公开、公正、按部就班和

适当照顾老少边地区的原则分配的，主要参照各地标准财政

收入和标准财政支出的差额以及可用于转移支付的资金数

量等客观因素，按统一公式计算确定。2002年，国务院决定

实施所得税收入分享改革，明确中央因改革增加的收入全部

用于一般性转移支付，建立了一般性转移支付资金稳定增长

的机制。同时，过渡期转移支付概念不再使用，改为“一般

性转移支付〃。

民族地区转移支付是为了配合西部大开发战略，支持民族

地区发展，从2000年起实施的对民族地区执行照顾的转移

支付政策。民族地区转移支付的对象为民族省区和非民族省

区的民族自治州。

除上述财政转移支付形式之外，中央政府对地方政府还有

其它一些规模较小、但也具有重要意义的转移支付项目，主

要包括中央实施某些宏观调控政策后，中央对地方财政减收

所进行的财力性补助，如固定资产投资方向调节税暂停在收

财政减收补助、实施天然林保护工程地方减收补助、退耕还

林还草减收补助等。

（四）专项支付转移支付

专项转移支付是指中央财政为实现特定的宏观政策及事

业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务进行

补偿而设立的补助资金，地方财政必需按规定用途使用资

金。其主要特点是拨付款项的有条件性，即是中央依据状况

和必需要来确定拨款的项目、拨款的对象、拨款的金额和拨

款的时间。专项转移支付具有专款专用性质，主要包括〜般

预算专项拨款、国债补助等。同时，为配合实现中央宏观政

策目标，近年来新增了一些转移支付项目，重点是一些经济

社会事业发展项目，如：社会确保支出、乡村义务教育、基

础设施建设、天然林保护工程、退耕还林还草工程等。多数

专项转移支付资金采纳客观因素分配法，且有专门的管理办

法。

三、我国财政转移支付存在问题

（一）预算安排不完整

目前由于上级政府在安排补助下级专项补助资金时的预

算不细化、用途较模糊，而且预算管理不透明、资金分配随

意性较大，致使基层单位存在会哭的孩子有奶吃，谁跑得

勤，谁要的就多，谁就会跑部钱进的现象，致使下级政府

无法全面掌握上级补助地方收入的规模和种类，在年初的预

算安排中也无法准确编入上级补助的收入和支出，造成预算

不完整，致使一个地方的财政总体状况得不到完整反映。

（二）滞留专项转移支付资金

上级财政部门下达专项转移支付资金时，必必需逐级拨

付，才能到达用款单位，在这转拨过程中，就容易发生滞留

的问题。其原因主要有以下几个：①由于制度的不健全，上

级财政部门在年末下达专项资金（多在12月31日），造成

下级部门无法在同一财政年度拨付到位，只能把资金挂在暂

存款科目，等到下一年度再进行拨付，形成专项资金的滞留,

这种现象较为普遍;②下级财政部门和用款单位的主管部门

受利益驱使，有条件拨款，无条件不拨或缓拨，造成资金不

能及时地拨付到位、发挥最大效益，形成专项资金的滞留；

③下级财政部门因财力紧张，暂时借用专项资金用于其他项

目，在财力富余时，再往下拨付，形成专项资金的滞留;④

有的专项资金的申请并没有经过严格审批，用款进度和计划

并没有做到具体具体，在资金拨付后，由于准备措施没有做

好或者条件尚不成熟，资金并不能马上发挥效益，造成专项

资金的滞留；⑤配套型专项资金的使用必必需有地方配套资

金作条件，但是往往由于地方政府的财力有限，不能及时配

套，这样就导致专项资金不能迅速投入到具体项目上，造成

一定程度上的滞留。

（三）挪用专项转移支付资金

上级政府拨付专项资金都有特定的目的，使用资金的项目

大都事关国计民生，只有资金使用到位，做到专款专用，才

能真正的雪中送炭，解燃眉之急。然而有的部门仍有挪用专

款的现象，其具体表现为以下几种：①上级专项补助下达后,

下级财政部门以上级追加的补助资金置换年初预算安排的

资金，造成实际意义上的拨付资金的减少，专项资金相应地

挪用到其他项目；②上下级政府支出偏好不一致时，就会产

生挤占挪用专项资金的问题。如设立专项资金的目的是为了

改善社会公共服务供给，而下级政府的支出排序往往先是解

决人员经费不够，对改善社会公共服务则排在稍后的位置。

③有的单位虚报冒领，无中生有，骗取上级专项资金，在冠

冕堂皇地以种种名义申请到资金后，就万事大吉，作为部门

的机动财力随意使用，与规定的用途差之甚远。④专项资金

下达到规定的使用单位时，由于没有严格的监督制约机制，

加之基层财务人员的素养有限，账务管理很不健全，客观上

使某些主管人员有可乘之机，挪用专项资金或乱搞基本建

设，或违规购置专控商品，或给小集体发放福利，更为严重

的是贪腐中饱私囊，造成国家的专项资金不能全部发挥效

益。

（四）专项资金的使用效益低

专项资金在下达到具体项目后，由于缺乏科学的决策程序

和不甚严密的计划安排，加之部分责任人的责任心欠缺，造

成投资项目未按计划实施；工程进度慢，效率低；各别项目

未按标准实施；各别项目实施后效益差甚至无效益。这样就

极易形成“半拉子〃工程、“烂尾楼〃，造成人力物力财力

的浪费，专项资金不能最大程度地发挥其经济效益和社会效

益

四、强化政府转移资金审计的必要性

（一）确保国家宏观调控目标实现的必要措施

通过转移支付审计有利于财政部门严格履行国家赋予的

财政管理职能.认真落实国家的财政政策.正确运用转移支

付手段.优化资源配置.调节收入分配.确保国民经济健康发

展；同时，有利于促进财政工作按照公共财政的要求深入财

政体制改革，在生产力的发展和增加财政收人的前提下.将

财政支出用于满足我国最广大人民群众的公共必需要.建设

和谐社会。

（二）规范转移支付制度的催化剂

目前各级政府在转移支付资金分配上，还没有完全建立起

一套科学完善的计算公式和测算办法，在转移资金额度确实

定和分配上不透明、不规范，随意性较大。通过转移支付审

计可以找出目前转移支付体制中存在的弊端，分析改革的必

要性，研究和提出合理化看法和建议。促进我国转移支付制

度真正具有中国特色。

（三）完善转移支付项目的设置

目前转移支付项目设置交叉重复、资金投向较为分散的现

象较为普遍。据不完全统计，2005年中央财政分配的239项

专项转移支付项目中，有41项存在内容交叉重复的问题，

涉及资金156.37亿元;有“项没有管理办法或管理办法未公

开，涉及资金705.89亿元.占专项转移支付资金总额的20%o

通过转移支付资金审计则有利于对转移支付资金管理、使用

部门和单位的审计监督，能充分了解转移支付资金的具体状

况.及时发现改正在管理、分配和使用方面存在的问题，避

免资金的浪费和损失，并在此基础上.提出建议看法，为制

定正确的宏观诃控政策服务。

财政存量资金审计重点和方法

财政存量资金审计重点和方法

财政存量资金审计是以本级财政预决算报表为基础，从总

体上掌握政府性收支规模及变化趋势，对各类财政资金的使

用、结存、管理状况进行全面审计。那么财政存量资金审计

重点和方法有哪些呢？

一、关注国库资金存放管理状况

依据国务院和财政部文件要求，财政资金应统一归口同级

财政国库部门管理。财政资金存放管理审计首先要从国库部

门管理的资金账户入手，重点检察账户开设及资金存放状

况。一是账户开设状况。各类财政资金账户开设是否按照规

定履行审批手续，有无银行账户开设过多过滥、随意开户、

多头开户的问题。二是资金存放状况。摸清国库存款、各类

财政专户、专项转移支付、往来资金在规按时点的存款规模,

有无手续不全随意转存、调动资金等影响财政资金安全的问

题。三是收入过渡户状况。检查非税收入汇缴专户等过渡户

收入是否及时缴入国库，有无应缴未缴等状况。

国库资金存放管理审计方法：主要是向财政部门发放反映

财政资金存款状况的”国库存款和各类财政专户结存资金表

由其国库部门先进行自查填报，规按时间收回。审计人

员依据财政部门的填表，要求其提供各类财政资金银行账户

资金信息，对填表内容进行复核，掌握财政资金存放状况。

二、关注预算结余、结转状况

将预算结余结转资金审计与预算审计有机结合。一是检查

资金结余结转。区分预算净结余、专项结转、预算单位结转

等，摸清各类结余结转资金基本规模，分析暂存科目结转资

金变化趋势，各类结余结转资金占当年财政支出比重等。二

是检查预算编制状况。重点检查预算编制是否完整、具体，

有无应编未编入年初预算、通过追加预算进行分配的问题；

专项资金预算是否有系统、规范的项目计划，有无预算编制

过粗缺乏透明度，导致执行中随意调整、资金结余结转过大

等问题。三是检查预算执行状况。依据前面掌握的预算资金

结存、预算编制状况，检查资金拨付是否严格按照人大批准

的预算批复，预算支出进度是否均衡合理，有无不按预算和

项目进度拨付、滞留欠拨等问题;上级专项资金和重大项目

资金是否按政策规定的用途及时、足额拨付，有无截留、挪

用等违规问题。四是检查暂存科目结存状况。检查预算内暂

存科目有无长期结存、结存资金过大、结存年限较长的问题。

预算结余、结转审计方法：一是检察财政部门提供的预算

内会计账表，主要是本级财政预决算报表、财政收支平衡表、

人大批准的预决算报告等，必要时可延伸选择部分预算部

11,掌握本级财政结余结转状况，分析预算与实际执行之间

的差异；二是对国库部门管理的"暂存款'科目进行重点审

计，分清资金性质、类别、结存年限、可否继续拨出等，重

点检察项目资金长期结存。通过要求财政部门填报"预算暂

存款明细表’，并进行复核，分析项目资金滞拨、滞留的,原

因，显示预算编制、执行、管理中的特别问题。

三、关注各类专