低速电动汽车行业发展形势调查

低速电动汽车行业发展形势调查

本文所称低速电动汽车是指主要使用铅酸动力电池、性能和配置普遍低于常规电动汽车的一

类四轮纯电动乘用车产品，其最显著的特征是最高设计车速较低、续驶里程较短（低于纯电

动乘用车标准“双80”要求）、安全配置较低、尺寸较小、价格低廉且没有公告资质。低

速电动汽车2008年左右在国内农村市场悄然兴起，由于其与现行行业管理和交通管理体系

的不适应性，发展利弊饱受行业争议。2013年版的《新能源汽车蓝皮书》在调查篇中发表

了“低速电动汽车发展利弊分析”一文，基于国内外行业发展现状和趋势的分析从多角度论

证了低速电动汽车发展利弊。近年来相关管理部门针对低速电动汽车开展了大量的调研和管

理研究工作，已基本形成了将其“纳入汽车行业管理和交通监管体系”的共识，但由于问题

的复杂性，在如何管理方面依然存在分歧。两年过去了，低速电动汽车行业依然在争论中无

序地盲目发展，市场诱惑下的投资冲动日益高涨，低水平重复投资项目全国各地遍地开花，

多个省市被迫出台地方解禁政策。2014年，社会对低速电动汽车依然持续关注，从3月份

的央视3.15晚会曝光行业发展乱象，到山东省5月份的排查整治整肃风波和6月份的行业

自律，再到8月份多部委的联合专题调研和年底的电动汽车百人会专题研究报告公布，关注

热度不减。本文针对低速电动汽车行业盲目发展暴露出来的实际问题提出了相应的解决思

路，期待为低速电动汽车行业的规范有序发展提供决策参考。

一正视行业发展问题，规范行业有序发展刻不容缓

近几年，在强劲的市场需求诱导下，我国部分省市涌现了大量的低速电动汽车生产企业，企

业数量和规模不断扩大，已经初步形成了若干产业集群。这些企业的生产规模及条件差异较

大，产品质量和水平参差不齐，多数企业不符合现行的新能源汽车投资、准入管理条件，大

部分产品也难以满足纯电动乘用车国家强检法规要求。大规模无牌无照上路混行造成道路交

通安全隐患，大量使用铅酸动力电池对环境保护也产生污染隐患。正视行业盲目、无序发展

带来的现实问题，亟须管理部门规范行业和交通管理、加强交通秩序和电池回收监管。

（一）产销规模快速增长，市场倒逼地方管理

据不完全统计，2013年仅山东、江苏、河南、河北四省的低速电动汽车产量就超过40万

辆。山东省是产销规模最大的省份，据山东省经信委统计20家主要企业低速电动汽车的产

量：2011〜2014年分别是6.84万、11.38万、17.15万、21.6万辆，产销规模连续保持高

速增长。

为了规范和促进本地低速电动汽车产业的发展，近年来山东、福建、河南洛阳、河南驻马

店、河北邢台、湖南娄底、广东佛山、湖北襄阳、安徽阜阳、贵州毕节、广西河池、辽宁朝

阳、山西大同等地方政府在低速电动汽车管理方面开展了积极的探索，先后出台了一些地方

性的政策法规，规定了低速电动汽车的生产条件、产品标准、行驶区域、登记上牌、驾驶资

质、车辆保险、事故处置等要求，核心是允许产品生产销售和上路行驶。驻马店、佛山、娄

底等部分城市还出台了财政补贴措施鼓励购买本地低速电动汽车产品。2012年8月，山东

省政府办公厅转发《关于开展小型纯电动汽车管理试点工作的意见的通知》（鲁政办发

（2012）52号），将有条件的淄博、潍坊、济宁、德州、聊城等5个地级市所辖38个县

（市）（不含市辖区）列为试点区，开展了管理试点工作；2014年6月，山东省汽车行业

协会制定实施了“山东省小型电动车行业标准”“山东省小型电动车生产企业准入条

件”“山东省小型电动车保险方案”，开展了行业自律。2014年12月，河南省汽车行业协

会公布了《低速电动车标准》《河南省低速电动车生产企业准入条件（试行）》。2014年

底，福建省出台了《低速电动汽车示范运营管理暂行办法》，省物价局2015年3月公布了

《关于核定低速电动汽车牌证工本费及安全技术检验收费问题的复函》，明确了牌证工本费

和安全技术检验收费标准，为低速电动汽车全省范围内合法上路提供了依据。

相关地方政府的政策法规和试点工作在一定程度上规范了市场和交通秩序、推动了行业创新

和升级，但由于没有强制性和约束力，在实际管理中并没有认真执行，监管也基本流于形

式，没有建立起行之有效的差别化管理体系。如在交管方面地方政策都有相应的牌照、驾照

要求，但实际使用中绝大部分的驾驶者并没有驾照、车辆也没有挂地方牌照，经销商甚至将

“无需驾照、不需办理牌照、交通违法不查处、不用缴纳税费”等作为推销产品的重要卖

点。汽车行业管理和交通管理都属于国家事权，地方政策法规缺乏法律依据、并不具备相应

的法律效力，亟须建立国家层面的管理体系来规范引导低速电动汽车行业的可持续发展。

（二）生产企业参差不齐，亟须规范行业准入

据不完全统计，全国具有一定生产规模的低速电动汽车生产企业的数量已超过100家，早期

主要集中在山东、河南、河北、江苏、浙江等地区，近两年在湖北、山西、贵州、广西等中

西部地区也有多个投资项目落地。其中，山东省的产业规模最大，已初步形成了产业集群。

全国多地还有大量作坊式的小工厂，多家三轮车、摩托车、电动自行车企业正在积极转型计

划生产低速电动汽车。目前国内大部分低速电动汽车生产企业没有传统汽车的研发和生产基

础，生产能力和条件较差，产品设计开发、生产一致性保证、销售和售后服务能力较弱，难

以符合《汽车产业发展政策》相关投资要求和新能源汽车企业准入管理要求。

低速电动汽车行业目前主要有如卜特点。一是生产资质五花八门。仅少数企业具有改装类客

车、货车、专用车、低速汽车（原农用车）等车辆生产资质，部分企业利用观光车［山东省

拥有国家质检总局颁发的观光车特种设备生产许可证的企业就有约50家，据了解针对相关

问题国家质检总局已不再审批新的5座及以下场（厂）内专用旅游观光车辆制造许可证］、

摩托车等资质进行生产，大量作坊式企业没有任何车辆生产资质；深圳陆地方舟、河北御捷

等企业通过收购改装类客车生产资质进入了整车行业；部分企业与具有乘用车生产资质的企

业进行合作，通过散件组装或生产代工等方式间接获取了汽车生产资质。二是行业投资初具

规模。据不完仝统计，现有低速电动汽车企业产能远超过200万辆；新建企业投资规模普遍

较大，年产能基本都超过5万辆；也有个别企业在全国多地借机圈地，单个基地投资就号称

过百亿元。三是生产条件逐步改善。为了提升产品质量，少数企业通过新建或技改建设了较

为完整的冲压、焊接、涂装和总装四大工艺，开展了质量管理体系认证，但生产设备的自动

化水平、质量管理水平和产品检测能力与汽车生产企业相比仍存在一定的差距；大部分企业

生产条件简陋，生产设备落后，生产能力依然较差。四是研发能力持续提升。为了获取竞争

优势，少数企业加大了产品研发投入，不断完善研发体系，建立了基本的研发规范和流程，

具备了初步的汽车研发和试制能力；但大部分企业专业技术研发人员数量较少，研发经费投

入较小，产品以仿制和拼装为主，基本不具备正向开发的能力。

少数低速电动汽车企业通过不断加大投入力度，近年来综合实力不断提升，在市场竞争中脱

颖而出，形成了一定的品牌影响力。2014年6月，山东省汽车行业协会按照“设定门槛、

分类管理、疏堵结合、有序发展”的原则制订了《山东省小型电动车生产企业准入条件》，

在产品标准、生产资质、研发能力、投资规模、研发投入、生产一致性保证能力、质量保证

体系、电池回收、产品出口、技术方向等十个方面提出了相应的要求。2014年9月，时

风、唐骏欧铃、宝雅、泰汽、力驰、梅拉德、昊宇、梅亿邦赛、顺达翰等9家企业通过评审

获得了山东省第一批准入资格。地方规范生产企业准入条件有助于扶优汰劣、营造公平竞争

环境。

（三）产品质量参差不齐，亟须明确标准要求

由于没有统一的标准约束，目前国内低速电动汽车产品性能差异较大、质量参差不齐，总体

上可分为三大类：一是主流产品参照欧美类似产品的标准进行研发，大都是以满足基本使用

要求为主要设计诉求，着重追求实用性和低成本；二是个别产品基本能够满足国家纯电动乘

用车产品强制性检测的相关要求，符合安全性等法规要求；三是部分产品仅是简单拼装，产

品安全性、可靠性极差。

目前市场主流产品主要呈现以卜特征：一是外廓尺寸和内部空间较小、整备质量较轻，呈现

出小型化、轻量化特点：一是最高设计车速较低、加速时间较长、续驶里程较短，动力性能

相对较差、低速化特征明显；三是部件配置相对较低，普遍采用低成木的胶体铅酸动力电池

和直流无刷电机，控制系统简易，基本都没有装配电制动、电转向、电空调等电气化附件和

ABS、安全气囊等主被动安全装置；四是主流产品为3万元左右铅酸型产品，配置和性能稍

高的锂电型产品售价6万元左右，市场占比很低但有逐年提升趋势。

山东、河南等地出台的低速电动汽车地方标准，明确了术语和定义、产品型号、技术参数、

技术要求、试验方法和检验规则，降低了对车辆动力性能的相关要求，但对安全性能没有严

格的规定。目前国内大部分低速电动汽车产品的安全配置较低，乘员保护、电安全和制动等

主被动安全性能没有经过系统的设计和严格的检测，安全性、可靠性相对较差。低速电动汽

车产品的负外部性需要通过制定标准来规范和约束，产品的动力性能指标要求可以从产品技

术经济性和市场实际需求的角度来合理调整。

（四）无序运行影响交通，亟须规范交通秩序

尽管我国城市各级道路都有限速要求，但在当前道路交通供需矛盾日益突出的形势下，在大

中城市大面积推广实际运行速度较低的低速电动汽车可能会影响道路通行效率。国内外相关

交通安全研究表明：行驶速度与平均值相差25公里/小时的车辆，交通安全事故发生的几率

会增加6倍以上，速度差越大，发生侧面和追尾碰撞交通事故的几率越大，造成人员和车辆

损失的程度也越严重。车辆的行驶速度和加速性能是影响道路通行效率的重要因素。低速电

动汽车虽然起步性能较好，适应频繁启停的交通工况，但加速性能相对较差，如与传统汽车

在较高等级的道路上混行，可能会阻碍交通流的顺畅，造成局部路段的车流速度明显降低，

加剧城市道路拥堵，可能引发安全事故。

低速电动汽车作为机动车，无牌无照上路属于明显违法行为，存在安全隐患。我国的《道路

交通安全法》明文规定：机动车经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶；公安部

门依据国家《车辆生产企业及产品公告》（简称《公告》）等规定对机动车进行登记。2012

年7月，国务院发布《关于加强道路交通安全工作的意见》，明确要求：对不符合机动车国

家安全技术标准或者与公告产品不一致的车辆，不予办理注册登记；严禁无资质企业生产、

销售电动汽车。2014年央视3.15晚会，曝光了部分老年代步车粗制滥造、事故撅发、影响

道路交通安全的乱象。目前，大多数低速电动汽车以“电动观光车”特种设备的名义合法销

售，按规定只能在场（厂）内运行，但在销售时又以“属于新能源汽车可以上路且不受交通

法规约束”等理由虚假宣传，欺骗群众购买；导致大量无牌无照的低速电动汽车二路行驶，

扰乩了交通秩序，造成了安全隐患。由于没有经过驾校系统训练和止规考试，大部分无照驾

驶者驾驶技能差、安全意识淡薄，导致争道抢行、闯灯越线、逆向行驶等交通违法行为多

发，极易引发各类交通事故。发生交通事故后由于大多车辆没上机动车保险，经常出现赔偿

纠纷，处理事故极为棘手。部分车辆发生交通事故后因为没有牌照而助长侥幸心理，驾车逃

逸。

交警对低速电动汽车的违法行为路面执法难以执行，法难责众。由于低速电动汽车驾驶者多

为老年人或低收入等弱势人群，无牌无照上路行为非常普遍，给处于管理末端的公安交管部

门执法带来了极大困难。近两年，多地交管部门开展了“老年代步车”突出安全隐、患排置整

治工作，依法查扣非法上路的代步车；但由于处罚尺度难以把握、担心彻查影响社会稳定，

执行效果并不理想。相关城市虽然出台了车辆上牌登记等规定，但大部分消费者为图方便、

不愿受到牌照约束而放弃上牌。据统计，目前山东省五个试点城市挂牌车辆仅1000余辆，

与当地保有量相比占比极小。将来行业规范管理后，需要进一步规范交通秩序，加强交通监

管，严厉打击无牌无照非法二路行为。

（五）电池回收污染隐患，亟须加强回收监管

基于成本考虑，目前低速电动汽车主要配套使用铅酸动力电池，且单车用量约250公斤，远

大于汽车用启动电池和电动自行车用动力电池。低速电动汽车如大规模推广将不可避免地产

生大量的废铅酸电池。

废铅酸电池属于危险废物，其回收和再生环节目前在我国还存在较大的污染隐患。一是回收

渠道混乱，没有实现闭环管理。通过多年建设，国内已经基本构建废铅酸电池的回收利用体

系，但回收渠道极不规范，尚未形成电池“生产-销售-使用-报废回收-材料再生”的闭环管

理体系。个体收购者是回收市场的主力军，部分废铅酸电池通过层层倒卖最终流向非法再生

铅厂。二是非法冶炼环境污染、资源浪费严重。非法再生铅厂基本没有环保设施投入且逃避

税费，利用低成本优势在市场上高价抢购废电池资源，导致设备工艺先进、环保达标的合法

再生铅企业难以竞购废电池资源。国内非法再生铅厂众多，绝大多数技术工艺落后、环保不

达标，在收集、拆解、再生过程中随意处置废气、废水、废渣，严重破坏环境。

前些年我国铅污染较为严重、儿童血铅超标事故层出不穷，近两年相关部门通过加强铅污染

治理刚有所好转。目前低速电动汽车企业多将废铅酸电池回收的责任推给电池生产企业，H

身并没有担负起生产者回收的责任和义务。低速电动汽车铅酸动力电池回收再生环节的污染

隐患决不容忽视，需要加强监管。

二权衡行业发展利弊，规范行业有序发展意义重大

尽管低速电动汽车的运行速度较低、安全保障性和脐量可靠性相对较差、污染可控性一般，

但其成本相对合理、使用经济便利、技术适用且市场成熟，近年来在中低端市场强劲需求的

带动下快速发展，产生了较好的经济效益和社会效益，是完全以市场为导向发展起来的新兴

产业。随着低速电动汽车保有量的快速增长，对道路交通安全、通行效率、环境保护等负面

影响已日益突显，如果不加以技术改进和管理规范仍然盲目发展，可能会影响我国新能源汽

车行业技术水平的进步、产业结构的优化和产业国际竞争力的提升，不利于行业长远可持续

发展。客观分析发展利弊，规范低速电动汽车行业有序发展具有十分重要的战略意义。

（一）使用经济便捷，有利于改善民生、推动城乡一体化

十八届三中全会提出要大力推动城乡一体化、加快城镇化步伐。”经济适用、使用便捷”的

低速电动汽车适合我国城乡经济发展水平，是改善城乡居民生活品质、方便交通出行的重要

选择。相对于大城市的交通严重拥堵，我国广大农村地区，人口密度相对较小、道路使用率

较低，堵车现象较少，非机动车、机动车混行现象突出，更适合低速电动汽车的低速行驶。

低速电动汽车尽管设计车速低、续驶里程短、配置相对简单，但能够满足我国广大村镇等交

通不发达地区中低收入人群机动出行的基本需求，可有效缓解我国新农村建设出行难的问

题，有利于促进我国城乡一体化和新型城镇化建设发展的进程。

（二）纯电节能环保，规模推广有利于促进行业节能减排

我国汽车保有量的快速增长给国家能源安全和环境保护都带来了巨大挑战。发展电动汽车是

有效缓解能源和环境压力的战略举措。低速电动汽车尽管品质相对低端，但仍具备纯电驱动

的特征，在使用阶段零油耗、零排放、零污染，大量推广应用节能减排效果明显。目前在广

阔的农村和城乡结合部，机动车出行还主要依靠摩托车、低速汽车和拖拉机等交通工具。新

型城镇化建设需要大量摆脱对石油依赖的新型交通工具。从全生命周期评价，用低速电动汽

车替代高排放、高能耗的传统城乡交通工具，是城镇化绿色出行的理想选择，有可能开辟我

国城乡居民出行机动化的新方式，使相当规模的城乡居民一步跨入绿色出行的新境界。

（三）市场需求强劲，“农村包围城市”，有利于扩大内需

习近平总书记20"年在上海考察时强调：要认真研究新能源汽车市场，开发适应各种需求

的产品。低速电动汽车在没有国家任何鼓励政策的支持下已自发形成较大的市场规模。有专

家估计，未来5至10年全国村镇将约有1亿辆短途机动车的刚性需求。购置和使用成本低

廉的低速电动汽车无疑具有强大的竞争力和广阔的市场前景。搜狐汽车2015年初的调查数

据表明：70%以上的调查网友表示对于低速电动汽车“大概了解”或“非常了解”，说明在

市场上拥有很高的关注度；60%以上的网友对低速电动汽车未来的发展前景选择“非常看

好”或“比较看好”，证实广大潜在消踪者对低速电动汽车发展充满期待。近两年，低速电

动汽车的消费需求正在发生显著变化，从最初的以老年代步、乡村运行为主，逐步向消费人

群年轻化、使用区域城镇化、产品需求多样化的趋势发展，“农村包围城市”将可能成为电

动汽车市场化的中国特色路线。有专家预测国内低速电动汽车有可能很快形成500万辆左右

/年的产销规模，仅按3万元/辆的价格估算就能形成1500亿元/年的市场规模，将有力扩大

内需。

（四）产业带动性强，有利于拉动经济、形成新的增长点

发展电动汽车是加快汽车产业转型升级、培育新的经济增长点的战略举措。低速电动汽车产

业链长、覆盖面广、带动性强，规模化发展可以打造高产值的产业，同时创造大量新的就业

岗位，带动经济发展。低速电动汽车产业规模的扩大，提升了电池、电机、电控等配套产业

规模，有效降低了全产业链的成本。低速电动汽车市场竞争的加剧促进了技术水平的提升，

如铅酸动力电池从最初的富液式逐步发展到阀控密封式，目前基本采用胶体铅酸电池，有可

能进一步升级到锂电池。如通过标准约束来进一步促进技术升级，低速电动汽车就能带动先

进动力电池和管理系统、高效驱动电机及控制系统等关键零部件技术的发展，为新能源汽车

发展奠定坚实的市场和产业链基础。如果政府能够积极引导、顺势而为，低速电动汽车有可

能发展成为一个潜力巨大的新经济增长点，培育成为“稳增长”的重要新兴产业。

（五）具有比较优势，有望在细分领域形成国际竞争力

相对于在传统能源汽车和常规电动汽车领域与国际先进水平的差距，我国在低速电动汽车领

域相对于汽车发达国家还具有一定的比较优势，主要体现在良好的发展基础、多层次的市场

需求和低成本优势等方面。我国电动摩托车和电动自行车的长期发展为低速电动汽车的发展

积累了大量技术、人才、配套和市场资源，在研发、生产、营销、售后服务等方面积累了丰

富的经验。从市场角度看，由于地域、气候、经济等方面的差异，我国汽车市场具有多层次

性，需要开发满足各种应用需求的电动汽车产品，价廉物美的低速电动汽车更受发展潜力巨

人的中低端市场的欢迎。基于在人力、材料等资源方面的传统优势，我国发展低速电动汽车

还具有国外无法比拟的低成本优势。据山东汽车行业协会统计，截至2014年5月底全省低

速电动汽车累计出口近3万辆，占据较大的国际市场份额。高水平、高品质的低速电动汽车

极有可能成为启动我国电动汽车大规模消费市场的切入点和自主创新的重要突破口，走出一

条与发达国家不同的汽车动力技术电动化和产业化道路，并依靠比较优势在细分市场形成较

强的国际竞争力。

（六）行业机构热议发展利弊，积极建言献策

近年来，国内众多研究机构和专家学者论证了低速电动汽车发展利弊，提出了相关建议。

2009年9月，国务院发展研究中心《发展纯电动汽车宜从低速车起步》调查研究报告提

出：低速电动汽车是“市场成熟，价格低廉，使用便利，安全保障，技术自主，污染可控”

的具有中国特色的汽车产品，建议对其实施专类管理、放宽准入、试点先行。2011年9

月，全国政协教科文卫体委员会主任徐冠华、国务院发展研究中心原党组书记陈清泰、国务

院发展研究中心高级研究员吴敬琏和清华大学教授欧阳明高等专家联合发表文章提出：低速

电动汽车是技术可支撑、政府补得起、百姓买得起、市场需求大的现实选择，政府的引导和

支持是产业化成败的关键，应以低速电动汽车为突破口，推动我国汽车产业转型。2011

年，中国工程院和中国科学院《“十二五”新能源汽车产业发展战略研究》提出：低速电动

汽车产业发展应坚持“市场引导、扬长避短，低端切入、以低带高、扶小促大、零部件攻

关、多层次发展”的基本思路，建议国家积极推动低速电动汽车发展。

与学术界几乎一边倒强烈支持发展低速电动汽车不同的是，产业界对发展利弊有较为中立的

看法。中国汽车工业协会董扬常务副会长几年前并不太赞成发展以铅酸电池为动力、使用低

成本电机和控制系统的低速电动汽车，认为低速电动汽车管而不严将增加铅污染和载人安全

问题：大量使用铅酸动力电池可能产生血铅超标事故等恶劣后果；与常规汽车混流，低速行

驶会造成交通拥堵问题；在保障安全的前提下降成本的空间有限，低成本的产品一定是低技

术的，不能促进新能源汽车技术的发展。2015年初董会长发表了更为中立的观点：优先考

虑成本路线的低速电动汽车是当前世界电动汽车发展潮流中的一个支流，不追求长续驶里程

和高动力性能，通过小型化、低速化、合理降低性能要求来降低成本；相比国外在中国具有

更广阔的农村市场；发展低速电动汽车有利也有弊，可以满足大量的市场需求、形成巨大的

市场和产业，但也有道路交通管理和安全问题、使用铅酸电池带来的污染问题。董会长建议

政府应充分考虑我国能源、资源、环境、交通状况以及对国民经济和社会形态的影响和我国

的管理水平能力，尽快作出科学综合决策，且只宜试点、不宜大上，强调法治；不赞成低速

电动汽车无序发展，更不赞成把这一涉及面很广的综合问题简单化、政治化。

2014年6月，中国电动汽车百人会启动了“微型短途电动车有序发展与规范管理”专题研

究，以中汽学会和中汽中心牵头组建项目组开展了专题调研，2014年10月形成了《低速电

动车的发展情况和建议》报告，并递交到相关部委。项目组分析了低速电动汽车行业发展的

现状和原因，剖析了产品标准、市场准入、路权管理、车辆注册登记、牌照管理、驾驶证及

保险等方面的问题；认为发展低速电动汽车能改善民生、扩大内需、拉动经济增长。项目组

提出了相关管理建议：一是给予合法化身份，列入法定交通工具，因势利导地将更多居民出

行机动化直接导向电动汽车；二是实行“产品准入从严，企业准入从宽”的管理原则；三是

建立统一的技术标准体系，明确产品定义：四是在国家统一规制下由地方政府明确行驶路

权，各个城市决定准行、禁行或部分准行等要求；五是选择基础好、积极性高的地区先行开

展管理试点的工作；六是选择部分地区进行锂电补贴试点，激活锂电池市场。

三疏堵结合分类管理，规范行业有序发展切实可行

从行业发展实际和市场客观需求出发，默许低速电动汽车违规发展或一刀切地全部强制取缔

都不符合科学发展观要求。对低速电动汽车规范管理并引导其有序发展利大于弊。正视行业

既有的产业规模和日益高涨的投资冲动，越早规范管理越有利于工作的顺利开展和行业的长

远发展。如何兴利除弊、消除负外部性，是低速电动汽车行业管理的当务之急。立足国情并

借鉴国外管理经验，建议疏堵结合、实施分类管理，明确产品定义，从投资、准入、交通、

电池回收等方面尽早地构建一套行之有效的管理体系，并完善相关标准法规加以规范。

（一）兴利除弊、合理归类，明确产品属性

为规范道路机动车辆生产企业及产品管理，工信部在公告管理方面将车辆企业主要分为汽

车、低速汽车（原农用运输车）和摩托车三大类进行分类管理。如考虑不对现行的行业管理

体系产生过多的影响，可将低速电动汽车归为现有三大类车辆中的特殊类别进行管理。

根据产品结构、外形特征和载客用途，低速电动汽车最合适归类到乘用车类别，可定义为

“低速纯电动乘用车”。载货车没有最高设计车速等特殊要求，低速纯电动载货车可以作为

常规新能源汽车对其进行管理。为促进和规范纯电动乘用车产业发展，2015年6月国家发

展改革委和工信部经国务院同意发布了《新建纯电动乘用车生产企业管理规定》，适当放宽

了纯电动乘用车投资准入门槛，支持社会资本和具有技术创新能力的企业参与纯电动乘用车

科研生产。少数具有较强综合实力的低速电动汽车企业可通过升级来争取获得纯电动乘用车

生产资质，但目前绝大多数低速电动汽车企业难以满足现行项目投资门槛和企业准入要求，

产品如完全按纯电动乘用车要求也将导致成本上升、市场需求萎缩，需要作合理调整。

根据产品最显著的性能特征（最高设计车速相对较低）和使用区域特点（主要在城乡地区运

行），低速电动汽车也可归类到低速汽车类别。相关省市近期也发文鼓励发展电动低速汽

车。但低速汽车的路权受到严格控制，且需要从标准法规方面修改低速汽车的分类和定义以

适应其载客用途（目前属于载货类车辆）。

参照欧盟L6eL7e（轻便四轮车四轮车）的管理模式，将低速电动汽车定义为“纯电动四轮

摩托车”纳入摩托车管理的方案，近期也被相关方提及。按此方式还存在诸多问题：首先需

要修订《机动车运行安全技术条件》（GB7258-2012）等涉及汽车产品分类的标准法规（目

前规定摩托车是指具有两个或三个车轮的道路车辆，不包括四轮）：其次，国内大部分摩托

车处于不上牌、无驾照的无监管状态，属于事故多发车型，多个城市实施禁摩政策；而且，

摩托车行业进入门槛较低、企业众多，如按相关门槛实施准入可能会导致行业混乱。

综合权衡利弊，借鉴美国的“低速电动车辆”、日本的“超小型电动汽车”等国外分类管理

模式，建议将低速电动汽车定义为“低速纯电动四轮车”，列为单独的车辆类别进行差别化

的分类管理；综合相关车辆企业和产品管理模式，在投资、准入方面可主要参照乘用车管

理，在驾照、牌照等交通路权管理方面可参照低速载货汽车管理（C3）。考虑目前巾场上低

速电动汽车产品性能差异较大、需求具有多层次性，难以统一衡量，也可考虑再作更细的分

类。

（二）明确投资准入等条件，实行宽进严管

在投资管理方面，为防止低水平重复建设，建议要求低速纯电动四轮车生产企业应具备相应

的研发基础、能力和投资实力。考虑投资项目的特殊性（如无须发动机配套），建议适当放

宽新建投资项目的门槛条件，可不按照《汽车产业发展政策》对新建和跨类生产乘用车项目

有关投资额和生产纲领的要求。为避免管理混乱，建议要求低速纯电动四轮车企业只能生产

本企业自主研发的纯电动产品，不能生产任何与内燃机有关的产品。

在准入管理方面，建议制定专门的生产企业及产品准入管理规则，适当放宽准入条件。建议

单独设立低速纯电动四轮车生产企业资质，参照相关类别整车企业条件制定相应的生产企业

准入条件，要求具备一定的规模和必要的生产能力和条件、产品设计开发能力、产品生产一

致性的能力、产品销售和售后服务能力（包括动力电池回收体系的要求）。制定专门的产品

专项检验标准目录，严格执行产品技术要求，实施产品准入管理，要求符合有关国家标准及

规定。

建议将低速纯电动四轮车作为汽车行业管理体制改革的试点，进一步简政放权，发挥市场在

配置资源中的决定性作用，在准入方面实行“宽进严管”，理顺企•业及产品准入和行业监管

制度，形成统一高效、分工明确的准入管理体系，适当放宽事前审批，加强生产一致性保证

等事中、事后监管。

（三）定差异化标准要求，平衡负外部性

在标准规范方面，建议重点从安全性的角度出发，参照现行纯电动乘用车的标准体系构建低

速纯电动四轮车的标准体系；根据低速纯电动四轮车对现有传统能源汽车强制性国家标准和

相关电动汽车标准的适应性，针对其技术特点制定专门的技术条件，尽可能地通过标准约束

来消除、平衡其负外部性。

一是明确安全标准要求不降低。产品必须满足包括乘员保护、电安全、制动在内的各项乘用

车产品主被动安全标准要求。确保车辆安全性是必要条件，提高车辆安全性也不会过多地增

加成本。

二是最高设计车速与加速时间等动力性能可适当调整。动力性能与驱动电机等动力总成紧密

相关，是影响整车成本的重要因素。合理的要求（如最高设计车速大于50km/h且低于

70km/h,。〜50km/h的加速时间不超过15s）,即能够满足交通安全和畅通的要求，又能兼

顾车辆的技术经济性。

三是续驶里程可根据日均出行里程制定最低门槛要求。续驶里程与动力电池组能量直接相

关，短途化（如里程大于60km）可有效降低整车成本、又能满足日常行驶需求。企业可按

照不同的使用需求，考虑差异化、个性化的里程配置。

四是积极引导但不强制使用锂电池。铅酸电池技术成熟、可靠性好、价格低，起步阶段应用

较为先进的胶体铅酸动力电池来推动低速纯电动四轮车行业发展较为现实，但必须强化对铅

酸动力电池回收再生环节的监管。锂离子电池寿命相对较长，旦随着规模效应其性价比还有

很大的提升空间。可采取强制性（设定锂电车型逐年提升的比例要求）和引导性（补贴选用

锂电配套）相结合的措施，以带动战略性新兴产'也发展。

五是增加轻量化、小型化等特殊指标要求。为提高整车能效水平，可对整车整备质量、外廓

尺寸和乘员数等提出特殊要求。轻量化、小型化是纯电动汽车的国际发展趋势，相关要求也

有利于与常规纯电动乘用车有效切分、便于监管。

（四）实施差别化交通管理，保障安全畅通

在交通管理方面，我国已经基本建立了以《道路交通安全法》《机动车运行安全技术条件》

为核心的道路交通管理法律法规体系，明确了各类机动车的交通管理要求。建议按照“保安

全、促畅通、可操作、易监管，不对现行交通管理体系产生大的冲击”的总体原则，在路

权、车辆注册登记、牌照管理、驾驶证管理、事故处理和保险等方面对低速纯电动四轮车实

施相应的管理制度，为交管执法提供法律依据。

在行驶路权方面，为