国家公园立法研究

II摘要最近，国家公园立法草案已经进入二审阶段，这表明，依靠法律手段加强生态文明保护工作已经步入十分重要的推进阶段。我国国家公园制度还处在发展初期，面临不少有待改善的问题，所以，深入探究并完善相关立法非常必要，本文结构被清楚划分成五个章节，第一章主要阐述了研究的背景依据，设定的研究目的和意义，还有具体的研究内容及发展脉络。第二章关于国家公园立法的理论根基，包含了对国家公园立法同各类自然保护理论概念的明确界定及对比分析，也深入论述了国家公园理论体系的主要内涵和独特之处。第三章就国家公园立法这个话题展开深入探究，目的是全面考量国家公园立法的重要程度及其包含的法律规范细节。第四章我国国家公园立法进程碰到的难题，可以通过对立法理念，立法原则以及同既有体系之间适应性等方面展开深入分析来加以整理，这个过程要表现出创建国家公园法律架构之时怎样保障理念先进，原则合理而且能同既有制度相融合，从而做到立法目的全方位达成并且操作起来顺畅无误，第五章就立法制度的完备而言，给出了一些具有针对性的对策和建议，想要凭借明确立法指引思想，整合立法基本准则来形成起国家公园的法律体系框架。关键词：国家公园；立法体制；自然保护地；管理制度AbstractRecently,thesubmissionofthedraftNationalParkLegislationtotheStandingCommitteeoftheNationalPeople'sCongressforpreliminaryreviewshowsthattheemergingconceptofnationalparksisabouttoentertherealmoflegalgovernance.Italsoindicatesthatthisnewnationalparkinitiativeisbeginningitsjourneyonalegallystructuredpath.Thismarksasignificantstepforwardinourefforttoprotectecologicalcivilizationthroughlegalmethods.GiventhatChina'snationalparksystemstartedrelativelylate,someissuesstillneedimprovement,callingforanexaminationofnationalparklegislationinChina.Thearticleisdividedintofivechapters,withthefirstchaptermainlyintroducingtheresearchbackground,goals,significance,content,anddevelopmentpath.Thesecondchapterexaminesthetheoreticalfoundationsofnationalparklegislation,differentiatingbetweenrelatedconceptsinothernatureconservationtheoriesandestablishingaframeworkuniquetonationalparks.Thethirdchapterassessesthecurrentstateofnationalparklegislationbyanalyzingitsimportanceandrelevantlegalprovisions.Byanalyzinglegislativeconcepts,principles,andthecoordinationbetweenthesystemandreality,thefourthchapteridentifieschallengesfacedbyChina'snationalparklegislation.ChapterFivepresentsstrategiesandrecommendationstorefinethelegislativesystem.Itaimstoestablishaframeworkfornationalparklegislationbyclarifyinglegislativeconceptsandunifyinglegislativeprinciples.Thisenhanceslegislativecoherence,makingnationalparklegislationmorecomprehensiveandensuringorderlymanagement.Keywords:Keywords:NationalParkLaw;Legislativesystem;Protectednaturalareas;Managementregime

目录TOC\o"1-3"\h\u摘要 IAbstract II一、国家公园概述 1（一）国家公园的概念与特征 11.国家公园的定义 12.国家公园立法的主要特征 1（二）国家公园立法的发展历程 21.我国国家公园立法的产生与发展 22．专门制定国家公园法的必要 2（三）国家公园立法理论基础 31.可持续发展理论 32.生态文明理论 3二、国家公园立法的立法现状与问题 5（一）国家公园立法现状 51.我国公园立法体系 52.国家层面法律制度 53..地方层面法律制度4相关行政法规制度（二）我国国家公园立法面临的问题 61．立法理念不够鲜明 62.缺乏基本法律，法律层级较低 6三、完善我国国家公园立法的具体构想 8（一）明确生态理念，统一立法原则 81.明确“生态保护第一”立法理念 82.借鉴国外先进立法理念与原则 8（二）.完善法规体系，提高立法层级 81.完善国家公园立法 82.国家公园立法协调机制构建要点 9（三）.规范国家公园立法中的层级管理制度 91.建立统一管理机构 92.建设社区参与管理制度 10结论 11参考文献 11致谢 13国家公园立法研究伴随社会发展脚步不断加快，人们愈发看重国家自然保护公园，这种变化清楚表明民众生态环保意识有了很大改善。保护国家公园以维持其生物多样性完整无损，成了这个自然保护策略里非常关键的部分。由于国家公园立法制度过程比较迟缓，当下针对此类自然保护区并没有形成系统的法规框架及规章制度，法律体系有所短缺，这极大制约了国家公园的正常发展及其经营活动。从这个角度出发，为国家公园构建完备的法律框架，并深入剖析其立法根基，具有极为重要的必要性。所以，本文希望针对我国当下有关国家公园的法律系统展开全方位的分析，找出当前法律法规存在的漏洞，然后给出有针对性的解决办法，从而形成更加科学、全面的立法指导准则。考虑到我国当下国家公园体系的真实运行状况，本文计划深入挖掘并概括立法的基本指导思想及基本原则，而且给出有创新意义、具备操作指向性的提议，给国家公园经营的法制化进程赋予理论支持和操作引导。一、国家公园概述（一）国家公园的概念与特征国家公园的定义根据世界自然保护联盟（IUCN）于2013年修订的《IUCN自然保护地管理分类应用指南》中的定义，国家公园是指广阔的自然区域或接近自然状态的地区，其主要目的是维持大面积的原生完整生态系统，并兼有生态旅游、科研、教育、教学、自然与文化遗产保护、休闲游憩等功能[1]。这种定义在全世界都得到了广泛的认同。之后我国也进一步定义了国家公园的概念，即我国在《建立国家公园体制总体方案》中明确了国家公园的定义：国家公园是指划定尚未由人类开垦、开采、托居的生态区域，由国家审批并由国家参与或者直接主导管理利用，边界清晰，以生态环境、自然资源保护、适度旅游为基本策略，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，在一定条件下，允许以精神、教育、文化和娱乐为目的的参观旅游，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域[1][1]2.国家公园立法的主要特征国家公园是我们国家生态保护的新尝试，它作为国家自然保护地的重要组成部分，它的特点主要有以下几点：第一，国家公园具有保护对象整体性。它不只是保护某一种或者某几种资源，而不是把一些自然资源一起保护。这就像保护一个大家庭而不是保护家庭里的某一个人。所以国家公园立法很特别，不像《森林法》只保护森林。我们需要一部《国家公园法》，来整体保护和管理这片生态系统[2][2]第二，国家公园具有保护程度最严格性。我国国家公园体制作为国家战略，确立国家公园在维护国家生态安全关键区域中的首要地位，实行最严格保护。国家公园里的自然生态系统、珍稀物种、自然遗迹都特别宝贵，所以我们要实行最严格的保护[18]。第三，国家公园的多样性。中国疆域辽阔，地形地貌多样，从南端的热带岛屿到北方的雪山高原，从东部的沿海地带到西部的高原地区，各个地区的特征都大不相同。国家公园内部的生态系统特征、自然资源的富集程度以及采取保护措施的差异性，都是基于其独有的生态价值。基于国家公园生态价值的差异性，保护手段和措施也具有多样性，以此来针对不同区域的生态特征达到保护效果。（二）国家公园立法的发展历程[6][6]1.我国国家公园立法的产生与发展“国家公园”这个概念最早产生于美国，它的历史源远流长，已经有150年的沉淀和发展过程[3]。在全世界范围里，各个国家都有着符合自身国情的国家公园体制创建探索活动；中国同样如此，它努力打造一个适合自己情况的国家公园体系。创建国家公园体制已经成为我国新时代生态文明体制改革的关键要素，而且是优先级最高的事情之一[14][3]2015年，中国开始国家公园体制试点项目之后，国家公园的创建过程就由理论阶段进入到实际执行阶段。立法工作成为构建具有中国特色自然保护地体系的关键问题，这意味着这一领域从概念探讨转向了制度化发展的实质性步骤。当下，立法进程的主要难题包含中央与地方政府间的事务分配、财政支持是否有效、社区如何参与治理等，这些难点的破解需要依靠地方立法来实现，从而进一步完善国家公园立法制度设计。2．专门制定国家公园法的必要从政策角度来说，专门立法创建国家公园是推动我国生态文明体制改革的重要步骤，其目的在于通过国家公园制度加强自然保护与推动可持续发展的有机结合，从而使其成为保证自然资源得到妥善保护并合理利用的主要途径之一[21]。站在法律体系的角度来看，中国环境治理的架构是以《环境保护法》为主导的，这部法律好比整个体系的“总指挥”，还有《国家公园管理暂行办法》这一国家公园已有的立法以及《森林法》《风景名胜区条例》《国家公园管理暂行办法》[5][5]从生态保护角度来说，国家公园建设的核心使命，在于守护广袤无垠的自然生态系统，或是尽可能接近自然原始状态的生态区域。在这一过程中，我们必须将生态利益置于首位，视其为不可撼动的首要法益。同时，需以智慧与远见，在自然资源保护与可持续利用之间找到精妙平衡点，既不让保护成为发展的枷锁，也不使开发沦为生态的劫掠。如此，方能有效调和我国当前生态环境保护与经济发展间的微妙张力，推动社会、经济与生态步入和谐共生的可持续发展轨道[16][16]目前，我国国家公园试点区域在公园管理、生态保护及建设推进等方面已初显成效，积累了一定实践经验。然而，受限于地方试点先天的局限性，我国国家公园建设在管理体制构建、资金保障机制完善等深层次领域，仍面临诸多挑战与困境。鉴于此，从国家战略高度出发，加快制定出台一部具有统领性、权威性的国家公园法，已成为推动我国国家公园事业健康、有序发展的当务之急[35][35]从自然保护地体系角度来说，国家公园发展已有百余年历史，在我国自然保护地类型中属新兴类型，对完善我国自然保护地体系意义重大，在体系中居主体地位。我国自然保护地发展超60年，但现有体系存在制度障碍，权责不清、多头管理问题突出，导致自然保护难以统一有效管理[16][16]国家公园体制改革旨在梳理现有自然保护地体系，解决碎片化管理问题，实现统一有效管理。基于此，为构建完善的自然保护地体系，制定国家层面的国家公园法十分必要。（三）国家公园立法理论基础1.可持续发展理论可持续发展这个概念看重长远眼光，想要达成眼前的需求和将来一代人权益之间的均衡，保证当前的活动既能符合现代人的需求，又不会妨碍后代满足自己需求的可能。这个概念第一次被清楚说出并且得到普遍接受，是1987年世界环境与发展委员会发表的《我们共同的未来》研究报告当中。在1972年的联合国人类环境会议上，“只有一个地球”这句响亮的口号和《人类环境宣言》的通过显示全球环保意识的觉醒[3]。我国的环境与资源是留给后代的宝贵财富。过度开发利用资源会严重威胁自然资源的原始性，若不加以管控破坏性行为，将造成巨大损失[38]。国家公园是保护自然资源的重要方式之一，国际上建立国家公园旨在保护生态环境，诸多国际公约条约也均涉及可持续发展原则[19]。设立国家公园的目的在于保护那些具有国家象征意义的自然生态系统，从而达到对自然资源的科学管理和可持续利用的目的。国家公园的建立与管理，需以保护原则为核心基石。在保护措施的制定与实施上，应秉持“原始性、复合性、完整性、可持续性”的准则。鉴于自然与人文资源具有不可替代性，且一旦受损往往难以复原，在我国推进国家公园立法工作时，必须将可持续发展原则置于首位，严格遵循[38][19][30]我们致力于在保护国家公园内自然资源的前提下，实现其合理开发与利用。同时，高度重视人文资源的保护与传承，让自然与人文之美得以延续。唯有如此，方能确保子孙后代仍能领略祖国的壮丽自然风光，共享宝贵的自然资源。因此，坚定不移地践行可持续发展理念，对于国家公园建设而言，意义重大且势在必行。2.生态文明理论生态文明理论有广义与狭义两种界定。从广义角度看，它涵盖了人类与自然和谐共生的整体概念，以及围绕建设生态文明所形成的理论框架与话语体系。而从狭义层面来说，则聚焦于对生态文明的理论性探索，以及在生态文明建设实践中的具体探究，同时还会对这两方面进行系统的梳理、归纳与整合。自中国特色社会主义迈入新时代，社会的主要矛盾发生了深刻转变。在此背景下，生态文明法治理论积极响应时代需求，紧密结合当下中国生态环境面临的新挑战与新态势，创造性地提出了“共建地球生命共同体”这一具有深远意义的法理命题[6][6]这一命题从“自然生命共同体”“人与自然生命共同体”“人类命运共同体”三个不同维度切入，构建起了一套相互依存、有机统一的法价值体系，为生态文明法治体系确立了明确的价值判断标准[17][17]值得一提的是，构建以国家公园为主体的自然保护地体系，是一项关乎中华民族永续发展的重大战略决策，也是生态文明和美丽中国建设进程中具有全局性、统领性与标志性的关键制度创新。国家公园作为我国自然生态系统中最核心、自然景观最独特、自然遗产与生物多样性最富集的区域，位于我国生态安全战略格局的关键位置。设立国家公园制度，不仅意味着自然保护地体系建设迈入了全新阶段，更标志着生态文明建设在重大制度创新方面取得了实质性成果。

三、国家公园立法的立法现状与问题国家公园立法现状1.我国公园立法体系国家公园的试点项目开始得比较晚，现在正处于不断探索与实践的初期阶段，国家公园的创建与发展，其建设和管理的实际需要十分紧迫，再加上刚开始起步的局限性，我们不得不去迅速适应并有效地应对各种挑战，由于我国自然保护地种类繁多而丰富，这些自然保护地几乎涵盖了森林、湿地、海洋以及地质遗迹等多种生态系统，长久以来，由于各种各样的保护区分别归属于不同的行政管理部门，这使得各个保护区之间存在着分散管理并且各自为政的现象普遍出现。经过数十年的发展和完善，中国已形成以宪法为基石，以环境保护法和海洋环境保护法为骨架，以森林资源和其他各类自然资源保护的立法为辅助的完备法律制度体系，在这些法律规范中包含了一些自然保护地保护和管理的原则和要求，但遗憾的是目前还没有一部专门针对国家公园保护和管理的特定法规体系[12][12]我们将会对我国国家公园立法体系的三个重要方面即国家级法律、行政规章、地方性条例进行系统的剖析，以期对目前我国国家公园立法的全貌有更为深刻的认识，弄清楚目前我国的法规是如何被实施的，从而有针对性地提出建议，推动国家公园领域相关法律制度不断改进完善。2.国家层面法律制度国家层面的国家公园法律制度，是由国家立法机关主导制定的，用于全面规范国家公园设立、管理、保护及可持续发展各环节的法律法规与政策体系。国务院及其有关部门出台的行政法规予以形成并执行，像《海洋自然保护区管理办法》这样数量众多又各有特点的行政法规，其中就包含着给海洋自然保护区规划，创建以及经营赋予详细指引的法规，《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》重点在于塑造起森林和野生动物类型自然保护区的经营体系，《国家级自然保护区监督检查办法》[7]，明确划分出国家级自然保护区监督检查所承担的责任、步骤以及标准，《湿地保护管理规定》细致阐述了湿地的保护、使用以及经营方法，《古生物化石保护条例》着眼于巩固古生物化石的保护举措，防止其遭到破坏或者被非法流转出去，《地质遗迹保护管理规定》保证地质遗迹受到恰当的保护并得到合理的开发，《中华人民共和国水生动植物自然保护区管理办法》则对水生动植物自然保护区的创建、经营和应用范围实施了系统的规范[4][7][4]从宪法基础看，《宪法》第二十六条明确国家保护和改善生态环境的职责，第九条确定自然资源归国家所有。这表明国家对自然资源享有所有权，需合理开发利用并保护珍稀动植物，为国家公园法律制度构建提供根本遵循，确保管理保护工作法治化推进。2015年起，我国启动国家公园体制试点，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》等文件，明确国家公园定位、目标、原则和体制框架。虽“国家公园法”尚未出台，但建设初期已有《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等法规政策，以及相关试点方案和管理办法提供依据。我国还借鉴国外经验，探索中国特色管理体制，逐步形成覆盖全流程的制度体系[21][21]当前，我国正加快“国家公园法”立法，2024年12月《国家公园法（草案）（二次审议稿）》第二次提请全国人大常委会会议审议并再次向社会公开征求意见[37][37]草案规划设立强调科学合理，以保护资源和生态系统；保护管理方面，细化活动规范，降低对生态和景观的影响；同时兼顾周边社区发展和公众服务，促进和谐共生、提升认知与保护意识。不过，草案立法仍存挑战，需后续完善。未来期待该法实施，推动国家公园法律制度建设，为保护自然生态、促进人与自然和谐发挥更大作用。3.地方层面法律制度于2013年的时候，云南省人民代表大会出台了《云南省迪庆藏族自治州香格里拉普达措国家公园保护管理地方性法规》，这成为我国第一次制定出专门针对国家公园保护的地域性法律框架，此后，云南省继续努力推进国家公园领域的立法进程，在2015年11月的时候，出台了《云南省国家公园管理条例》这样一项重要的法规，其目的是为国家公园的保护以及有效管理创建起更为完备，更为系统的法律框架[22][22]其它试点区域也都在积极探索国家公园立法的路径，青海省于2017年8月出台了《三江源国家公园条例（试行）》，这是一次试图紧紧贴合三江源地区独一无二的生态系统特点以及急迫的生态保护需求而展开的尝试，它一经执行就立刻引发了诸多社会关注和议论，《武夷山国家公园条例（试行）》和《神农架国家公园保护条例》也在各自的地域范围内先后颁布施行。4.相关行政法规制度我国开始自然保护区建设以后，《中华人民共和国自然保护区条例》一直在发展完善，其体系现在显得十分系统而完整，此法规清楚地界定了资源开发利用的基本准则，准确地指出了人类活动可以触及的界限范围，以此最大限度地约束人类干预，保证自然生态的原始状态和保护目的得以达成。《风景名胜区条例》重点在于风景名胜区的建设与管理，其意图是依靠施行科学规划策略，对风景名胜区执行严格的保护行动，进而保证其自然资源可以得到可持续利用，初期阶段时，部分工作人员曾把风景名胜区同国家公园在概念上等同看待过，但其实两者的生态功能定位以及管理机制等方面有着本质差异，《风景名胜区条例》虽然在国家公园创建过程里具备一定参考价值，但是它在解决不同类别保护地间出现的空间重叠、功能交叉等复杂情况时仍然显得力有未逮，很难取代专门针对国家公园而建立起来的立法体系那种系统性与整体性特征。对不同类型的自然公园，各个相关的管理部门也都制定出不同的管理规定，这些规定属于部门规章范畴，法律效力层级比较低，主要目的是解决某一类资源的保护与管理问题，《森林公园管理办法》就是一例，该法规创建起一套由国家林业和草原局引领，地方政府与林业主管部门共同参与的森林资源保护与利用体系，希望借助立法形式给予指导，保证森林资源同国家公园重合部分被妥善整合并加以管理。尽管国家公园的名称中带有“国家”这样的表述，但是，事实上并没有一个基本的法律框架来支撑并规范其存在，因此在实际的操作过程中，将会遇到许多的困难和限制，也就无法有效地标准化现有的国家公园建设项目。我国国家公园立法面临的问题立法理念不够鲜明国家公园立法，应当将生态保护作为第一理念。在我国部分地区，早期曾设立过一些冠以“国家公园”之名的区域，并开展了旅游开发活动。然而，这些所谓“国家公园”的设立初衷，并非聚焦于生态环境保护，而是将促进地区经济发展作为核心目标。若要给这类“国家公园”一个准确的定义，它们实质上更接近于旅游经济开发区，而非真正意义上的自然保护地。生态保护第一理念的诞生，是人类对工业文明时期生态危机深刻反思的结晶，也是我们汲取西方发达国家“先污染后治理”发展模式教训后的智慧成果[13][13]从这一理念出发，国家公园的设立目的十分明确：它并非旨在打造旅游经济开发区以推动旅游业发展，也不是要建设大型城市公园供人娱乐休闲[36][36]进一步而言，国家公园的设立并非为了治理现存的环境污染问题，所以不应被归类为污染防治法；同时，它也并非以保护特定经济资源、挖掘资源经济价值为宗旨，故而不属于资源保护法范畴。国家公园作为自然保护地的重要构成部分，其根本使命在于守护具有典型意义的大面积生态系统的完整性与原真性。这种立法理念上的不一致，直接导致国家公园的功能发挥受到限制，对我国国家公园制度的形成构成阻碍[14][14]2.缺乏基本法律，法律层级较低自国家公园体制改革启动以来，我国采取了“一园一法”的立法策略。然而，国家公园基本法的缺失，成为了一个显著的问题，这与传统保护地在整体性保护方面的不足有着惊人的相似[10]。因为在当时的社会背景下，经济发展需求迫切，公众环保意识较为淡薄。所以主要以地方性法规或者部门规章的角度分散的或者在行政法的层级上去规定国家公园的问题。就当下的法律系统当中，《中华人民共和国宪法》第二十六条仅仅用纲领性与宣告性条款表明了生态保护与环境污染防治的基本准则，即便《中华人民共和国环境保护法》带有“保护”字样，但实际上更多着眼于污染整治而不是全面的自然资源保护，对于自然保护区确切含义的阐释以及有效的经营并没有赋予足够的重视与扶持，《森林法》、《草原法》、《水法》这些法律都是依照自然资源各自的特点分别制定出来的法规。自然资源产权制度不完备，市场资源调配机制没有全面形成，对法治创建的重要性认识不够，这些因素造成自然资源利用效率低、保护不力的情况愈发严重。这给有关法律的执行带来很大影响，这类资源法规层级较低，在实际操作时很容易被上位法取代，于是就会在自然保护地精准化经营及规制上遭遇难题[9]。其次，自然保护地的管理大多依照《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》及地方性的有关法规，在实际操作里，当这些法规同更高层级的法律发生矛盾的时候，其适用性就受到了制约，显示出现存立法体系在统一性及协调性方面存在着缺憾，据数据表明，截至2020年9月，“北大法宝”上《自然保护区条例》相关案例与裁判文书引用仅1246篇，《风景名胜区条例》361篇，远低于《森林法》的76541篇。可见，自然保护地违法违规问题常需借助上位法处理，针对性法规“形同虚设”。我国国家公园试点区域的法律体系大多采取“一区一法”或者“一园一法”的立法策略，但是这种做法缺少一个统一、全面的《自然保护地法》等高级别立法来指导，立法之间协调性差，而且配套法规也存在不少不足，由此引发自然保护地内立法冲突现象增多，特别是水生动物方面，《自然保护区条例》和《野生动物保护法》[20][9][20]同时，自然保护地领域的相关法律法规层级较低，这就造成在协调多个部门之间以及中央与地方之间的利益矛盾时困难重重，从而使得自然保护地的管理陷入了无序状态，目前的专业立法体系既没有能够对保护区法律法规进行有效的整合和统一，也没有能够对保护区法律法规的约束力进行有效的规范，同样也没有能够对管理职权之间的冲突进行有效的解决，为了加快自然保护地体系的建设，必须提高自然保护地的法律地位，必须尽快出台《自然保护地法》或者《国家公园法》。现在国家层面已经看到国家公园立法缺位的问题，在2024年12月21日，国家公园法草案二审稿提请十四届全国人大常委会第十三次会议审议，明确进一步加强对国家公园建设的支持保障[37][37]

四、完善我国国家公园立法的具体构想（一）明确生态理念，统一立法原则1.明确“生态保护第一”立法理念立法时，要以保护生态系统为主的原则，清楚并制订一系列加强国家公园生态保护的策略与方法，还要努力提高民众的环保意识，一同推动生态文明创建，只有秉持超前而先进的立法观念，同当今国家发展战略紧密结合，才有可能编写出一部十分合适又具有操作性的优质法律，从美国，从德国以及其他国家公园法的立法宗旨出发，把国家公园的保护放在首位，充分显示其公共利益属性和适度开发的重要性，这既符合生态正义理念，又遵循可持续发展策略。国家公园是祖国自然界最原生的生态系统的核心部分，承载着最为独一无二的自然景观和无法估量的自然遗产价值其设立的根本目的在于要保证这些原始自然生态区域的独特性、原始性以及整体性能够被完全地保护起来，目的在于保持生态系统的原始面貌，保存自然遗产的珍贵性，目的在于保护生物多样性以及合理利用生物多样性，立法应当以保护生态系统之独特性、原始性以及整体性为主导思想，目的在于清晰地界定出保护目标、保护的重要性、保护与利用的规范等要素，目的在于确立起一种“生态保护优先”的基本价值取向，通过立法的方式，目的在于形成一套能够适应并且满足新时代国家发展现状及未来发展期望的国家公园生态保护机制与体系[13]。2.借鉴国外先进立法理念与管理模式根据1916年美国颁布的《国家公园组织法》规定其宗旨之一就是永久保护自然景观，以便未来世代也能亲身感受大自然的壮丽和和谐[15]。1992年美国国家公园管理局在其发布的《21世纪议程》文件中指出，国家公园管理应该将保护那些有重要历史及文化价值的遗址全部包含进来，其目的是提高国民的身份归属感和自豪感。德国《联邦自然保护与景观规划法》中设立国家公园的目的主要是在于保护生态系统的完整和生物多样性的维持、开展公共教育活动、适当发展旅游业，但是这些目的的中心都是以非营利为原则。[15]美国：中央集权管理模式美国作为世界上最早设立国家公园制度的国家，在公园管理方面有着丰富的实践经验，同时也拥有完善的法律法规。从1872年颁布《黄石国家公园法》开始，就陆续出台了多项立法，以明确国家公园管理局的职能范围、规范执法程序、界定各个部门的职责划分和保障足够的资金支持等目的，建立了一整套完整的法律体系，使国家公园的管理工作有法可依，有章可循。其管理体系实行三级垂直领导体制，国家公园管理总局是核心，这个总局管辖全国并划分成七个跨地域性的区域局，专门负责执行特许经营许可审批及运营监管事务，每一个国家公园里面都有专门的管理局，由其负责日常运作和管理事务，地方管理局同地方政府之间要保持非隶属关系，这样做的目的就是保证管理运作的独立性与专业性，而且能防止地方特定利益干扰决策过程，以此来保障治理效能和公正性。德国：地方自治管理模式在德国的治理体系里，中央政府和地方政府之间有着明确的责任分工，中央政府更多承担起政策制定及立法工作的重任，至于具体的行政管理责任就转交给地方政府来执行，国家公园的管理权限由州政府或者地方政府负责，州级环境管理部门设置起区域性办事处（局），到了县级（市级）层面便成立专门的办公室，这样就构建起一个分层次、专业化的地方管理框架，按照国家公园相关法律条文规定，各个管理机构各自执行独立的管理任务，并且对其运作实施严格的监督。[32]英国：综合管理模式英国融合中央集权与地方自治，中央、地方、私立组织及利益相关者共同参与国家公园管理保护。中央层面，英国环境、食品和乡村事务部宏观统筹；地方层面，地方政府享有一定自治权；同时，私立组织、拥有公园私有土地的农户等利益相关者也积极参与。每个国家公园均设有管理局。从上述各国形成的法律体系和采取的法律制度中可有很多值得我们借鉴的地方，总结下来可以获得以下启示。建立目的明确的法律体系立法层次高：要保证保护区法律体系完备健全，有策略地提高立法层级是关键一步，可以制定特化环境法典，整合性的综合法律，或者直接颁布更高法律层级的专门立法，给保护区的配套法规规章形成稳固根基，如美国《国家公园基本法》。立法目的清晰：在环保基本法或者配套立法中，对立法宗旨、基本原则及保护区的管理目标进行清晰界定，这些核心要素应成为法律规范体系的主线，给保护区的发展与建设赋予明确方向，进而做到有效的管理和持续发展，拿英国的《国家公园与乡土利用法》来说，它的主要目的就是保护那些有着独特研究价值的特定区域，既要保证自然资源的保存，也要保障合理的利用。[33]配套法律健全：依托保护区基本法形成的框架，我们要做的就是进一步细致化并制订出众多配套法规，以此来全方位涉及保护区运作时出现的各类具体事务与细节，就像美国通过《荒野地法令》、《基金湿地资源法》、《国家公园及娱乐法案》这些立法手段，针对国家公园的土地利用、资金安排、休闲活动等重要方面给予了专门的法律规范，这样一来既改善了政策的可行性，又塑造起一种条理清晰、规定完备的保护区法律体系，从而有力地推动了保护区域的创建和良好运作。（二）完善法律体系，提高立法层级1.完善国家公园立法构建科学立法体系要推动国家公园立法工作顺利开展，就应设立一个层级较高、职能较为完备的立法协调委员会，把这个机构的组织过程以及人员配备情况梳理清楚，目的在于发挥出最大程度的领导效果，妥善化解并综合各个职能部门之间存在的矛盾冲突和意见分歧，通过采用跨部门协调委员会这样一种形式来运作，意在扫除因利益冲突而造成的障碍，进而促成更加高效率而且相互配合的工作程序，这个协调机构不是长期持续运行的固定结构，而是按照立法活动推进的状况，周期性地确定它的运转期限，力求做到让协调工作在时间方面同法律修改的进度相互吻合起来，如此就能大幅度提高协调的效率和针对性。[30]赋予协调成果法定效力立法协调机构达成的共识，即“合意”，不能仅仅停留在纸面，必须具备法律效力与实际执行力。若“合意”得不到有效贯彻，那协调工作就形同虚设。为解决这一问题，可借助最高立法机关的授权，突破现行立法框架的束缚，为“合意”赋予合法地位。如此一来，“合意”的内容便能在实践中得以切实遵循与执行。同时，配套制定违背“合意”的处罚措施，以此强化“合意”的约束力，大幅提升国家公园立法的协调性。[31]引入多元评估保障均衡在立法草拟阶段，引入第三方专家参与立法评估工作。在现有法律备案审查制度的基础上，构建多元主体评价体系。通过不同专业背景、不同视角的主体参与评价，能够更加科学合理地均衡各部门的利益诉求，确保立法兼顾各方利益，更具合理性与可行性。二、推进横向法律协调统筹自然保护地立法对于同级别的国家公园、针对自然保护区，自然公园以及其他各类自然保护地，应采取分层次、分种类的差异化保护措施，在立法过程中，既要考虑各种不同保护区的共性需求，也要考虑到各种保护区所独有的特性以及各自不同的差异，采用综合协调策略，实现保护环境与可持续发展的和谐统一[19][19]对接现行法律体系国家公园立法工作要紧密结合到已有的法律框架之内，要和《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国野生动物保护法》等重要法律达成协调一致情况[7][7]三、保障纵向立法协调我国国家公园试点推行的“一试点一条例”模式成效显著:，该模式在遵守国家公园法律体系的总体指导原则的基础上，巧妙地加入了各个不同国家公园的特殊性以及个性化的需求，从而实现精细化管理与差异性策略相结合的目标，有效地促进生态保护和可持续发展两项任务的推进，这种模式容易出现地方立法和中央立法之间的矛盾和冲突问题。为了防止此类问题的发生，建议建立一套立法审查机制，从制度层面出发，以期提前规避并防范矛盾性立法的产生。经过仔细的考量和审核，保证地方立法在基本原则、目标定位以及内容架构方面与中央立法保持高度一致，进而促使国家公园层面的立法工作具备较强的纵向协同性，从而为国家公园的科学化管理以及长期可持续发展形成稳固的法治根基。我国国家公园立法进程存在三条主要路径，目的是创建起完备有效的自然保护体系。2.国家公园立法协调机制构建要点建立科学的立法协调体系，首先要成立一个高层次的协调机构，明确它的组织规程、成员构成模式，以部际联席会议这种形式领导立法工作，目的是统一各部门的利益，妥善处理冲突和分歧，扫清立法过程中的障碍，保证立法活动高效协调。该机构为阶段性存在，非常态化。给“合意”以法律效力:立法协调机构形成的共识性的“合意”，应当被视作具有法定效力并带有强制执行力，授权最高立法机关跨越已有的法律体系边界，其目的在于给予立法机关的行为合法性依据，保证这些创新性措施能够顺利落实，并且建立起一套针对违反共识原则行为的惩罚机制，从而提升立法体系之间的协调性与一致性。引入第三方专家评估：立法草案拟定期间，采用第三方专家展开全面评判，目的在于充实既有的备案审查体制，凭借多元主体的综合评判体系，做到对部门利益的科学，公正评判。为实现横向上法律协调、纵向上统筹，对自然保护地体系中的国家公园与不同级别自然保护区、自然公园等采取差异化、系统化分级分类保护，以兼顾共同性与差异性。对接现行相关法律：与《宪法》、《环境保护法》以及其他相关法律法规保持一致和协调，以期形成一套完整的法律体系。深入整合、系统审视现有的自然保护地相关立法体系，紧紧对接国家公园设立和运行的法律依据，明确各类保护区的法律架构及内在逻辑关系，统一协调各条款之间的矛盾和重叠，与辅助性法规相衔接、相协调。保障纵向立法协调：我国国家公园试点“一试点一条例”模式成效显著，但易引发地方与中央立法矛盾。为此，通过立法审查从根源预防矛盾立法，保障国家公园纵向立法高度协调[29][29]（三）.规范国家公园立法中的层级管理制度1.建立统一管理机构随着生态文明制度的稳步推进，“预防为主、保护优先、综合治理”的原则逐渐深入人心[27]。为规范国家公园法律体制的运行，设立统一的综合性管理机构显得尤为迫切。综合性管理作为国际先进的管理模式，已被全球多国广泛采纳。在我国国家公园法律体制构建过程中，中央应着手设立一个统一的管理机构，全面负责国家公园的污染防治、生态保护及合理开发工作，实现整体把控与综合管理。此外，该机构还应承担起拟定国家公园法律法规草案的职责，并加强专项与综合管理的力度，以确保国家公园的健康发展。2018年3月13日，国务院机构改革方案正式公布，对国务院的组成部门进行了全面调整[26][27]2.建设社区参与管理制度国家公园的合作管理模式，也就是共管模式，它试图建立一种系统而全面的自然保护网络框架，目的在于达成整个生态系统的平衡状态，从而促使经济、文化、科学以及教育等诸多领域之间能够实现协同进化并走向可持续发展的道路，这种制度的实质是一种协同决策的管理架构，其主要优点就是可以极大削减国家公园在财务方面的压力，而且通过高效整合各种主体所拥有的优质资源之后，就给国家公园的运作与经营形成了稳固而强大的根基[28][28]那些国家公园体制发展比较完善的国家和地区，都对于国家公园的共管模式给予了高度重视，力求细致地营造园区同各类利益相关者之间和谐又有效的互动氛围，无论是本地社区的居民，还是非政府组织，企业单位乃至广大的社会群体，都能全程参与到国家公园的立法，规划以及其他重要决策的制定过程中来，以国家级统筹规划的体系为依托，在国家层面的指导下，国家公园积极倡导并推动各种主体之间建立紧密的区域合作网络，目的在于共同开拓旅游市场并研发旅游新产品。这种策略既极大加强了地方经济活力，又给本地居民带来了众多就业机会，推动整个社会经济蓬勃发展，站在以台湾地区台江国家公园为例的典范视角上，这个公园想要从居住者的生活需求出发，全面构建起“台湾家园生态防护网络”，这使公园同邻近社区之间的互动和合作变得更加密切，双方一起努力保护生态环境，从而使公园的经营和发展得以持续进行下去。凭借国内外国家公园社会参与模式的成功范例，并考虑到中国独有的地域及社会环境特点，应当努力创建起一种能够长期运行的社会参与系统，在这种机制的形成进程中，要重视对它的全方位改良并使其制度化，通过不断地完善和细致化经营，形成具有中国特色的国家公园社会参与长久运作框架，这个框架有益于国家公园得以长期维持下去，保证生态保育同经济、社会提升相协调，从而做到生态保护与社会发展彼此受益的目的。

结论国家公园作为自然保护的基石，在推动生态文明建设、确保可持续发展的过程中发挥着极为重要的作用，因此国家公园立法工作的重要性也不言而喻。本文首先对国家公园的概念以及标志性的特征进行了全面的概述，准确界定了国家公园的范围以及国家公园立法的主要属性。本文对国家公园立法的历史进行了全面的回顾，深入剖析了我国国家公园立法的产生和发展过程，突出了我国制定国家公园法的紧迫性和必要性。在理论根基层面，本文深入剖析了可持续发展理论和生态文明理论对国家公园立法的指导意义，并将国家公园与其他保护区进行比较分析，更加清晰地阐明国家公园与其他保护区，尤其是自然保护区、风景名胜区等公园之间的区别与联系，为国家公园立法的独特性奠定坚实的理论基础。当下我国在国家公园立法方面面临诸多难题，立法原则存在差别，法规体系不完备、立法层级较低、国家公园经营体制较为混乱，这都是当前制度创建所碰到的严峻考验，此类问题严重影响到国家公园的合理经营与保护，急需采取措施加以应对。

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