小额贷款公司设立律师可以提供的法律服务

小额贷款公司设立律师可以提供的法律服务

发表时间：2009年04月15日22时50分阅读次数：

简要描述：本文系转载于李江波律师，本人在2008年与仅几个月陆续办理一些小额贷

款公司组建法律业务，关于本文观点颇为赞同，故此转载，欢迎大家阅读点评。

小额贷款公司设立时律师能够提供的法律服务

【摘要】2008年5月中国人民银行、银监会联合公布《关于小额贷款公司试点的指

导意见》以来，小额贷款公司试点在各地迅速展开并引起高度关注，小额贷款公司的出现很

大程度上解决了中小企业融资瓶颈问题。伴随着小额贷款公司的成功试点，小额贷款公司会

如雨后春笋般产生，这也意味着律师在小额贷款公司设立中的法律服务市场迅速扩大，本文

拟就律师在小额贷款公司设立中提供法律服务的内容与注意事项做简单介绍，以与业内及专

业律师共同探讨。

【关键字】小额贷款公司设立法律实务

一、律师承办小额贷款公司设立法律业务概述。

小额贷款是一个新生的金融机构，其设立由一套完整的政策规范，作为专业的律师，不

仅掌握着丰富的法律知识，同时也拥有商事主体设立经验，因此专业律师能在小额贷款公司

设立中提供完整的法律服务。

律师承办小额贷款公司设立法律业务，足指律师事务因此自己的名义同意小额贷款公司

的设立人、成员或者者小额贷款公司委托，指派律师为小额贷款公司的设立、日常运转、业

务开展、清算终止等提供专业法律服务及有关咨询。根据《中国银行业监督管理委员会中

国人民银行关于小额贷款公司试点的指导意见》（下列称指导意见）与有关规定，委托律师

在小额贷款公司设立阶段大概有如下工作：

1、参与小额贷款公司的筹备工作，组织各方协商、草签设立协议等。

2、根据委托，办理设立人资格的审核、出资等事项，协助召开设立大会、整理设立大

会纪要与设立大会决议。

3、设计小额贷款公司的组织机构设置，制定各机构的产生办法、职责划分、议事规则

等。

4、根据委托，起草小额贷款公司章程。

5、根据委托，代为准备办理工商登记所需文件、资料等，代为办理工商登记。

二、小额贷款公司设立的法律实务。

（一）小额贷款公司设立流程

设立流程流程说明

一、设立小额贷拟设立贷款公司的投资人应召开董事会、股东（代表）大会，

款公司决议审议通过设立贷款公司的有关决议、投资人或者其授权的筹建

工作小组（下列简称申请人）履行组建工作职责的有关决议

I

二、制定筹建小拟设立小额贷款公司的申请人应对拟设地的有关情况进行充

额贷款公司方案分的可行性分析研究，并制定筹建工作方案。

I

三、预先核准申请人应向有名称核准管辖权的工商行政管理部门提交拟

名称设立小额贷款公司名称预先核准申请书。

I

四、申请筹建筹建准备工作完成后，申请人向银监局提出筹建申请。申请

人任拟设地银监分局辖区内的，由银监分局受理、初步审查

后，在20个工作日内将初步审核意见与全部申请材料上报银

监局审查、决定。银监局自收到完整申请材料之日起4个月

内作出批准或者者不予批准的书面决定。申请人在拟设地银监

局所在城市辖区内的，其筹建申请由银监局受理、审查并决定。

五、验资投资人将注册资本拨付到位后，申请人聘请中介机构进行验资,

出具验资报告。

六、起草章程申请人要按照银行业监督管理机构的要求与实际情况起草贷款

草案及各项规公司章程草案及信贷、财务、审计稽核等各项内部管理制度。

章制度

七、申请开业筹建工作完成后，申请人在拟设地银监分局辖区内的，向银监

分局提出开业申请，银监分局受理、审杳并自收到完整申请材

料之日起2个月内作出核准或者者不予核准的书面决定。申请人

在拟设地银监局所在城市辖区内的，向银监局提出开业申请，

其开业申请由银监局受理、审查并决定。

八、工商登记申请人在收到核准开业的文件后，应在规定时间内到银监分局

或者银监局领取金融许可证，按规定到当地工商行政管理部门办

理登记，领取营业执照。申请人应事先将贷款公司的开业日期

报告当地银行业监督管理部门。

（二）小额贷款公司设立律师业务

1、小额贷款公司的筹备

在小额贷款公司筹备阶段，委托律师能够做如下工作：

（1）有关法律法规释解；（2）国家有关扶持或者优惠政策讲解；（3）小额贷款公司筹

备的具体工作办理；（4）其他

在这一阶段委托律师应着重审核或者进行如下工作：

协助投资人召开股东会议，确保设立决策合法有效。代表委托方组织各方协商、草签设

立协议；

主导或者共同制定筹建工作方案，设计组织机构设置，制定各机构的产生办法、职责划

分、议事规则等。其中应注意如下事项：

小额贷款公司的名称及组织形式。根据指导意见，小额贷款公司的名称应由行政区划、

字号、行业、组织形式依次构成，其中行政区划指县级行政区划的名称。根据指导意见的规

定，小额贷款公司的组织形式有两种即有限责任公司或者股份有限公司

小额贷款公司的投资人及股东。小额贷款公司的投资人非常宽泛，根据指导意见，任何

我国自然人、企业法人与其他社会组织均可投资设立，但是出资设立小额贷款公司的自然人、

企业法人与其他社会组织，拟任小额贷款公司堇事、监事与高级管理人员的自然人，应无犯

罪记录与不良信用记录。小额贷款公司的股东人数应符合《公司法》的规定，有限责任公司

应由50个下列股东出资设立；股份有限公司应有2-20。名发起人，其中须有半数以上的发

起人在中国境内有住所。

审核注册资本。根据指导意见规定，小额贷款公司的注册资本来源应真实合法，全部为

实收货币资本，由出资人或者发起人一次足额缴纳。有限责任公司的注册资本不得低于50（）

万元，股份有限公司的注册资本不得低于1000万元。单一自然人、企业法人、其他社会组

织及其关联方持有的股份，不得超过小额贷款公司注册资本总额的10%。另外不能不超过

两个银行业金融机构的融入资金，从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净

额的50%a融入资金的利率、期限由小额贷款公司与相应银行业金融机构自主协商确定，

利率以同期“上海银行间同业拆放利率”为基准加点确定。

主导或者共同起草章程草案及各项规章制度。委托律师能够主导或者者指导申请人要按

照银行业监督管理机构的要求与实际情况起草贷款公司章程草案及信贷、财务、审计稽核等

各项内部管理制度。章程有如下内容：

关于经营范围；

出资方式与出资额；

关于盈余分配方式；

关于附加表决权；

关于公积金与公益金提取比例；

关于清偿顺序；

其他。

2、协助召开设立小额贷款公司大会

（1）成立筹备组；（2）召开筹备会（确定人员、出资等基本意向，确定董事会及监事

会成员的选举或者推荐程序等）；（3）确定会议议程与表决程序；（4）形成纪要与决议。

3、整理设立大会纪要与设立大会决议

（1）会议纪要：工商登记必备文件：

（2）会议决议：起到组织机构产生与董事长任职证明等作用，也是工商登记必备文件。

4、设计小额贷款公司的组织机构，制定各机构的产生办法、职责划分、议事规则等

（1）是否设董事会；（2）是否设监事会；（3）各机构产生办法、职责划分及议事规则

（章程中的一部分）；（4）拟任小额贷款公司董事、监事与高级管理人员的自然人，应无犯

罪记录与不良信用记录。

5、小额贷款公司的开业申请

这一阶段委托律师审查内容要紧包含申请材料完整性、组建期间各项工作完成情况、是

否符合规定的设立条件等，重点审核下列内容：

（1）开业申请材料完整，格式符合要求。

（2）章程草案的内容完备且合法合规。

（3）筹建工作报告内容详实、完整。

（4）验资报告内容完备，附件齐全。

（5）法定验资机构资质合法、有效。

（6）高级管理人员无不良记录。

（7）从业人员具备相应的专业知识与业务工作经验。

（8）营业场所与安全防范设施的证明材料齐全。

审核这些内容无误后，委托律师应提示申请人，在拟设地银监分局辖区内的，应向银监

分局提出开业申请:。在拟设地银监局所在城市辖区内的，向银监局提出开业申请。

6、工商登记

申请人在收到核准开业的文件后，应在规定时间内到银监分局或者银监局领取金融许可

证，按规定到当地工商行政管理部门办理登记。在这•阶段，委托律师能够代为准备办理工

商登记所需文件、资料等，代为办理工商登记。

（1）代为办理名称核准；

（2）有关文件准备：申请表、法人登记表、成员及法人身份证明、法定代表人及理事

任职文件、会议纪要、住所证明、成员名单、出资清单、委托代理人的证明等；

（3）关于工商登记的费用确定。

工商登记办理完毕。领取营业执照以后，委托律师应提示申请人应在五个工作日内向当

地公安机关、中国银行业监督管理委员会派出机构与中国人民银行分支机构报送有关资料。

三、小额贷款公司设立申报材料

（-）申请筹建材料

I、筹建申请书。内容应载明拟设立机构性质、组织形式、机构名称、业务范围、拟注

册资本与住所，投资人是否符合投资条件、有关法律手续的履行情况、筹建准备工作佗完成

情况。

2、可行性研究报告。内容应包含当地经济金融进展情况、农业经济进展情况、设立贷

款公司的可行性与必要性、市场前景分析、未来业务进展规划（包含拟设机构开业后3年的

资产规模、盈利状况、网点布局、目标客户、贷款覆盖面与不良贷款率、资本充足率、贷款

缺失准备充足率等预测）、开业后金融风险分析（如资产质量恶化、亏损、资木充足率不足

等）。

3、筹建工作方案。内容包含筹建工作的组织领导，注册资本、组织管理架构（是否设

立董事会、监事会）、高级管理人员配备数量、部门设置与从业人员配置，要紧管理制度起

草计划，筹建工作步骤与时间安排等。

4、投资人召开董事会、股东（代表）大会关于设立贷款公司及申请人履行组建工作职

责的有关决议、企业法人营业执照复印件。

5、筹建工作小构成员名单及简历。

6、投资人注册地银行业监督管理机构出具的书面意见，近2年监管报告及投资人近2

年的资产负债表、损益表。

7、工商行政管理部门出具的《企业名称预先核准通知书》。

8、联系人、联系电话、传真电话、电子邮件、联系地址与邮政编码。

9、银监会按照审慎性原则规定的其他文件。

（二）申请开业材料

1、开业申请书。内容包含拟开业机构名称、住所、业务范围、注册资本、章程草案、

高级管理人员情况、经营方针及计划、要紧管理制度、营业场所、安全防范设施等方面是否

符合开业条件与其他需要说明的情况。

2、筹建工作报告。内容包含筹建过程、筹建工作落实情况与是否符合开业要求等。

3、章程草案。

4、法定验资机构出具的验资证明：

（1）.验资报告，应包含对投资人投资资格的特殊审验内容。

（2）.附件包含注册资本实收情况、投资人基本情况（含资产规模、净资产比例、近2

年盈利状况等）与验资事项说明。

（3）.投资人近2年的资产负债表、损益表与资信证明（包含资金来源、财务状况、资

本补充能力与诚信状况）。

（4）.投资人资金入账凭证复印件。

（5）.法定验资机构及注册会计师的资质证明。

5、拟任总经理、副总经理备案材料：

（1）.备案申请表（申请表中内容应如实填列，投资人应加盖公章）。

（2）.投资人对拟任人的品行、业务能力、管理能力、工作业绩等方面的综合鉴定。

（3）.身份证、专业技术职称与国家认可的学历证明材料复印件。

（4）.个人承诺书（对个人诚信、公正履职及是否有大额负债、违法违纪行为进行承诺）。

6、从业人员基本情况及名单（包含人员年龄、从事金融工作时间、学历、所学专业与

职称等）。

7、营业场所所有权或者使用权证明材料。

8、公安、消防部门对营业场所出具的安全消防设施合格证明。

9、要紧管理制度。要紧包含信贷管理办法及流程、财务管理办法、审计稽核管理办法

等。

10、组织结构图。

II、业务进展规划。内容包含未来3年的业务进展计划、财务进展计划及风险管理il•戈人

业务进展计划包含目标市场、进展战略、贷款规模、市场份额。财务进展计划包含盈利能力、

收入结构、利润总额。风险管理计划包含对各类风险的预测及评价、风险操纵策略、风险操

纵目标（如不良贷款率、资本充足率、贷款缺失准备充足率等）。

12、筹建批复或者延期筹建批复的复印件。

13、联系人、联系电话、传直电话、电子部件、联系地址与邮政编码。

14、银监会按照审慎性原则规定的其他文件。

综上，设立小额贷款公司程序复杂，需要文件繁多，付出的工作量很大，而且有关政策

变化频繁，因此委托律师应密切关注最新规定，及时更新知识，这样才能正确、有效的指导

当事人设立

小额贷款公司有关法律风险分析及解决

加入时间：2009-2-10来源：

为拓宽金融领域融资机制，自2005年底，我国就已经在山西、陕西、四川、贵州、内

蒙古等五个省（区）开始进行民间小额贷款公司的试点二作，在试点工作进行过程中，积存

了一些经验。这些民间或者半政府性质的机构，通过利用社会筹集资金，提供小额信贷E艮务,

覆盖了相当一批农村需要贷款的中低收入群体与贫困户。近年来，伴随着货币从紧的宏观调

控政策的实施，使中小企业融资难的问题进•步突出，使江浙等中小企业集中的省份的经济

增长受到影响，根据国家有关数据，今年1至5月，东部地区规模以上工业增加值增长

15.71%,与上年同期相比，回落3.1个百分点，经济增速下降明显。

为缓解融资难题，2008年5月4口，中国银行业监督管理委员会、中国人民银行公布

了《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发［2OO8R3号）（下称《指导意见》），对设立

小额贷款公司作出了总纲性的规范，指出小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组

织投资设立，不汲取公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或者股份有限公司。其目

的是增加小企业与“三农”贷款的有效供给。

2008年7月2日，浙江省政府办公厅公布了《关于开展小额贷款公司试点工作的实施

意见》（浙政办发［2008J46号）下称《实施意见》）。根据《实施意见》的安排，我省从2008

年7月至2009年I月以后分四个阶段进行小额贷款公司的试点工作。

2008年7月14日，浙江省金融办、省工商局、浙江银监局、中国人民银行杭州中心支

行联合公布了《浙江省小额贷款公司试点暂行管理办法》（下称《管理办法》）。

2008年7月28日，浙江省工商行政管理局公布了《浙江省小额贷款公司试点登记管理

暂行办法》（下称《登记暂行办法》），对小额贷款公司的登记管理问题进行了较为全面的规

定。

2008年9月28日，浙江省第一家小额贷款公司在海宁成立，当天即发放贷款300万元。

①

根据以上关于小额贷款公司的规范性文件，对小额贷款公司的法律特征、运行模式、存

在的法律风险及其操纵进行如下探讨。

一、小额信贷公司作为商事主体的法律特征分析

《指导意见》中即明确指出：“小额贷款公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法

人财产权，以全部财产对其债务承担民事责任。小额贷款公司股东依法享有资产收益、参与

重大决策与选择管理者等权利，以其认缴的出资额或者认购的股份为限对公司承担责任。”

根据《登记暂行办法》第二条的规定，所谓小额贷款公司，是指在本省境内依法设立的不汲

取公众存款、经营小额贷款业务的内资有限责任公司或者内资股份有限公司。

首先，作为商事主体.小额贷款公司应当符合有关《公司法》等法律的要求。其次，作

为特殊的从事贷款发放业务的商事主体，小额贷款公司又要符合对从事金融服务企业佗法律

要求。

一）小额贷款公司作为商事主体的法律要件分析

企业类型一一内资有限责任公司与内资股份有限公司

就目前关于小额贷款公司的规范性文件中的规定来看，都明确要求小额贷款公司他企业

类型应为有限责任公司与股份有限公司，这要紧是便于对小额贷款公司的出资及公司治理角

度进行更为透明的管理，以防控风险。在公司的设立过程中，发起人及其出资能受到政府的

监管；同时，公司法人以其独立的财产权能够在法律法规同意的范围内更为有效地合法经营，

达到其财产保值增值的目的。再有，以公司作为企业组织形式，也为小额贷款公司在退出市

场机制中严格按照有关规定进行清算，保障其退出机制的顺利运行。但《管理办法》第十五

条规定，小额贷款公司的主发起人应为符合一定条件的民营骨干企业。②

资本制度

《指导意见》中指出，小额贷款公司的注册资本来源应真实合法，全部为实收货币资本，

由出资人或者发起人一次足额缴纳。有限责任公司的注册资本不得低于50（）万元，股份有限

公司的注册资本不得低于1000万元。单一自然人、企业法人、其他社会组织及其关联方持

有的股份，不得超过小额贷款公司注册资本总额的10%，

《管理办法》第七条第（三）项就小额贷款公司的注册资本规定进行了规定。

就资金的来源，《指导意见》规定了三种情况：其一是股东缴纳的资本金，其二为捐赠

资金，其三为来自不超过两个银行业金融机构的融入资金。同时要求，小额贷款公司从银行

业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额的50%。《管理办法》第二十一条对《指

导意见》这一规定进行了贯彻。但小额贷款公司的注册资本全部为实收货币资本，由出资人

一次足额缴纳。

为了鼓励小额贷款公司真正履行自己为“三农”与中小企业服务的宗旨，《管理办法》

第十八条专门规定，真正坚持这一宗旨进行合规经营的小额贷款公司，设立一年后，经当地

政府同意并经省金融办审核，能够增资扩股。

在股份转让方面，根据《管理办法》第十九条的规定来看，是同意将小额贷款公司的股

份进行转让的，但针对公司的不一致成员，转让还是有相应的限制。如主发起人所持有的股

份自公司成立之口起3年内不得转让；其他股东2年内不得转让；公司董事、高级管理人员

持有的股份，在任职期间内不得转让。对原有股东之间股份的转让，出现主发起人发生变化

或者股份转让比例超过5%的，应经当地政府同意后报省金融办审核。

股权结构

如何防止小额贷款公司在经营中出现大股东操纵公司经营方针，出现不能坚持小额贷款

公司的经营方针与宗旨，背离小额贷款公司设立初衷的行为。从股权结构的设置上，有关文

件进行了一些制度性安排，

《实施意见》第四条明确要求，“要优化股权结构，合理设置大、中、小股东的持股比

例，既要防止小额贷款公司被少数大股东操纵，又要防止股权过于分散，造成无要紧股东负

责或者内部人操纵；鼓励引入熟悉金融业务、管理运行规范的企业入股。”《管理办法》第二

十四条也就小额贷款公司应优化公司治理结构提出了要求。为贯彻这一优化股权结构的要

求，《管理办法》第十七条进一步对不一致主体所持股份的比例作出了限定。如，小额贷款

公司主发起人的持股比例不超过20%,其余单个自然人、企业法人、其他经济组织及其关

联方持股比例不得超过小额贷款公司注册资本总额的10%；单个自然人、企业法人、其他

经济组织持股比例不得低于小额贷款公司注册资本总额的5%。。

合规经营

小额贷款公司的主营业务为向其客户发放贷款，但在经营过程中却是“只贷不存”，即

只能发放贷款，而不能象其他银行业金融机构一样汲取存款；其次能够向客户提供关于企业

进展、管理、财务等咨询业务及其他经批准的业务。为防止贷款风险，《指导意见》中要求,

发放贷款应坚持“小额、分散”的原则，扩大客户数量与服务覆盖面，同一借款人的贷款余

额不得超过小额贷款公司资木净额的5%。在此标准内，能够参考小额贷款公司所在地经济

状况与人均GDP水平，制定最高贷款额度限制。

关于贷款利率，《指导意见》中指出，小额贷款公司按照市场化原则进行经营，贷款利

率上限放开，但不得超过司法部门规定的上限，下限为人民银行公布的贷款基准利率的0.9

倍，具体浮动幅度按照市场原则自主确定。有关贷款期限与贷款偿还条款等合同内容，均由

借贷双方在公平自愿的原则下依法协商确定。这些规定在《管理办法》中都有所反映。

业务上的只贷不存

《指导意见》中明确指出，小额贷款公司的要紧资金来源由股东缴纳的资本金、捐赠资

金及从不超过两个银行业金融机构的融入资金构成。《管理办法》也规定，小额贷款公司是

“不汲取公众存款”而“经营小额贷款业务”的商事主体，③这显然不一致于通常的商业

银行的经营体制，商业银行的经营范围之一是能够从事汲取公众存款的业务，④《指导意见》

也指出，关于合法合规经营的小额贷款公司，可在一定条件下，改造为可从事汲取公众存款

等银行常规业务的村镇银行。

信息披露

为预防在贷款经营过程中可能发生的风险，及时有效地采取有关措施化解呆坏帐造成的

风险，建立完备的信息披露制度是必不可少的。小额贷款公司的《管理办法》第二十八条要

求小额贷款公司应建立信息披露制度，按要求向公司股东、有关部门、向其提供融资的银行

业金融机构、有关捐赠机构披露经中介机构审计的财务报表与年度业务经营情况、融资情况、

重大事项等信息，省金融办有权要求公司以适当方式，适时向社会披露其中部分内容或者全

部内容。

监管体制

从外部监管角度而言，政府或者其他行业主管部门如何在小额贷款公司的日常经营中切

实担负起监管的职责，对公司经营中的风险进行有效的防控，《指导意见》中明确要求，凡

开展组建小额贷款公司试点的省级政府，务必要在能明确一个主管部门拉.负起对小额贷款公

司的监管职责的前提下才可进行。

根据《登记暂行办法》第五条第二款的规定，小额贷款公司的日常监管由企业所在地的

县（市、区）工商行政管理局负责工

而《管理办法》第三十五条、第三十六条乂规定了诸如省金融办会同省工商局、浙江银

监局与人行杭州中心支行等部门与各级金融、工商、银监、人行等职能部门，根据各自职能

都可对小额贷款公司进行相应的监管。但针对小额贷款公司作为从事金融服务的商事主体，

根据我国《银行监督管理法》第2条的规定，应由国务院银行业监督管理机构负责对全国银

行业金融机构及其业务活动的监督管理工作。故以省金融办会同有关其他政府职能部门构成

监管机构，有悖于《银行监督管理法》的规定。

如《管理办法》第二十九条要求中国人民银行分支机构对小额贷款公司的利率、资金流

向进行跟踪监测，并将小领贷款公司纳入信贷征信系统。省金融办建立小额贷款公司信息动

态监测系统，进行必要的统计分析。同时，小额贷款公司应定期向人民银行分支机构信贷征

信系统与省金融办信息动态监测系统提供借款人、贷款金额、贷款担保与贷款偿还等业务信

息。小额贷款公司还应向省金融办信息动态监测系统提供融资情况、高管人员、股权变动质

押等情况。

小额贷款公司内部的风险操纵监管体系如何设立及如何运作现有的法律文件中也就原

则性问题作出了规范。⑤

二）小额贷款公司的经营范围是否能够涵盖金融服务领域

从商事主体角度来看，小额贷款公司仅是通常的商目主体，而要成为从事金融服务特殊

商事主体，还应当取得国务院银行业监督管理部门的许可。根据我国《银行监督管理法》第

十九条的规定，未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位或者者个人不得设立银行业

金融机构或者从事银行业金融机构的业务活动。因此，仅仅根据《管理办法》与《暂行登记

办法》设立的小额贷款公司从事贷款业务的合法性引起诸多质疑。⑥不仅如此，根据我国《立

法法》的规定，《管理办法》与《暂行登记办法》本身是否是政府规章亦引起不一致的看法,

更不管其具体规定与《银行监督管理法》这样的法律文件的规定有所抵触了。

但除了从商事主体的角度去认识小额贷款公司之外，显而易见，小额贷款公司并不一致

于通常的企业，而是有其痔殊性。通常认为，小额贷款公司有四个方面的特殊性：一是区域

性。根据有关规范性文件的要求，小额贷款公司只能在本县（市、区）行政区域内从事小额

贷款业务与小企业进展、财务、管理等咨询业务，不能跨区域开展经营活动。二是对小额贷

款公司的宏观数量的操纵。以浙江省为例，在试点期间，原则上在每个县（市、区）只能设

立1家小额贷款公司，列入省级综合配套改革试点的杭州市、温州市、嘉兴市、台州市可增

加5家试点名额，义乌市可增加1家试点名额。三是稳固性。这表达在小额贷款公司的股权

结构上，如主发起人持有的股份自成立之口起3年内不得转让，其他股东持有的股份2年内

不得转让，董事、高级管理人员持有的股份在任职期间内不得转让。四是安全性。小额贷款

公司主发起人与其他企业法人股东应符合无不良信用记录，法定代表人无犯罪记录，入股前

两年度连续盈利等条件。自然人股东应符合无犯罪记录与不良信用记录等条件。⑦

三）其他省份已尝试的运作模式介绍

在早期开始小额贷款公司试点的山西省平遥县于2005年成立的小额贷款公司就针对农

村客户开发出了新经营方式。在发放贷款的过程中，创新出了“公务员工资担保”、“公司加

农户担保”、“村委会担保”、“信用户评定贷款信用”等方式进行发放贷款的运作，已取得了

较好的效果。值得我们去认真分析与借鉴。

在“公务员担保”的模式下，由借款的农户提供公务员作为担保人，由公务员以其出具

的工资单复印件为担保凭证，通过公证，公司即发放贷款。贷款金额为公务员年收入的L5

倍----3倍。

“公司加农户担保”是由农副产品加工企业为种养殖基地的农户所提供的贷款担保。如

平遥县种植有6000余亩芦笋，产品全部出口西欧。但芦笋种植期有两年，在此期间，农民

急需资金投入。贷款公司与芦笋公司达成协议，即农户向贷款公司贷款由芦笋公司担保，芦

笋公司向农户提供种苗、肥料、农药，农户与芦笋公司签订购销合同，芦笋收获时，优先出

售给芦笋公司。村委会担保贷款是以村委会收取的关联企业土地占用费为其村民提供的担

保。

“信用户评定贷款”是由村委会与小额贷款公司共同评出信用户，并在全村进行公示,

无不良反映的，小额贷款公司给予5000元下列的贷款。

“信用小组联保贷款”是由村委会与小额贷款公司共同对借款人进行贷前审查，由符合

发放条件的若干借款人自行构成信用小组，承诺自我守信，相互监督，共担风险，由小额贷

款公司发放贷款。

在发放贷款的流程中，当地小额贷款公司设置了较为细致的工作步骤。如在传统的“借

款人申请一贷前调查一贷款审查签批一贷后管理”的工作流程中，不仅要搞清贷款的用途，

而且要对申请人资产评估，清晰熟悉贷款户经营的合法合规性及信用度情况，保证人的资金

收入状况，抵（质）押物的合法性、有效性与流淌性；在全面调查的基础上，由申贷小组确

认贷与不贷与贷款限额。在随后的放贷期间，信贷员对借款人进行“跟踪”，与借款人经常

保持联系，掌握借款人经营状况。

通过近一年的试点，当地小额贷款公司尚未发现借款人有改变贷款用途的情况，而且也

未出现呆坏账，即使有个别借款人未按时还贷，也会讲明原因，及时还款。总体上，借款人

表现出的信用度较高。⑧

二、存在的法律风险

但从目前其他地区的实践及有关法律规范来看，小额贷款公司的运营仍存在相应的法律

风险，不容忽视。

一）目前尚无可设立从事金融服务的小额贷款公司的法律根据

如前所述，根据我国现有法律，从事经营贷款业务的小额贷款公司尚不具备应有住合法

性。不管是《商业银行法》还是《银行监督管理法》都对现有的小额贷款公司的存在构成难

以逾越的障碍。因此，应及时向立法机关阐明小额贷款公司存在的合理性及必要性，尽快修

订有关法律，使小额贷款公司的存在具备相应的合法性。

二）除此之外，在小额贷款公司经营过程中仍然面临风险

系统性风险

由于小额贷款公司所要紧针对的是“农户”与小企业，从目前已有的实践来看，针对农

户生产经营中的特殊周期，小额贷款公司可能面临相应的系统性风险。

基于平遥等地区的试点能够发现，由于受农业经营的特点而可能受到的影响较大。一是

受种植业与养殖业本身生产过程的限制，农业自然灾害对农户的生产经营影响较大。如出现

的自然灾害，造成的农户缺失就会影响贷款的收回。另•个突出的问题是，受制于小规模、

分散经营方式的信息匮乏的因素，造成农产品价格及供求信息较为稀缺，使借款农户所面临

的市场风险较为严重，而受自然灾害风险与市场风险制约的农户的整体经营能力低下，使得

为其提供贷款的小额贷款公司必定承担着较大的系统性风险。⑨

违约风险

违约风险是指因借款人恶意违背贷款合同的约定，致使贷款到期无法偿还所形成的风

险。通常而言，由于信息不对称而容易形成违约风险。但通过对已经试点的小额贷款公司的

实践发现，由于借款人恶意违约而造成所发放的贷款无法收回的情况较少。这要紧是由于借

款农户与小额贷款公司都相处于一个相对封闭的区域内，使得公司能以多种方式熟悉借款农

户的经营情况，同时，由于这种人员的低流淌性及农村固有的道德约束力，因农户违约而造

成贷款无法收回的相对较少。

但小企业不一致于流淌性较小的农户，如何使小企业在贷款合同的违约风险大大降低却

是一个新的问题。仅靠小额贷款公司自身去加强约束是否可行值得探讨。由于小额贷款公司

自身运营成本并未给从事追贷提供足够的空间，而确保违约率下降乂关乎贷款公司能否切实

操纵风险的根本性问题。务必有可行的制度才能最大程度的降低风险，保证贷款合同的正常

履行。

三）监管主体不明确可能形成的监管缺失造成的风险

小额贷款公司作为一种新型的向农村及小企业提供资金的特殊的商事主体，有必要对其

经营进行严格监管，以防控经营过程中的各类风险。

如前所述，《指导意见》及《管理办法》中都提出了一系列的监管部门，但应借鉴银行

等金融机构的监管体制，确立一个真正的监管主体，否则，一方面会出现多头管理的局面，

使得小额贷款公司无所适从；另一方面，又可能因监管部门众多，而出现真正起监管责任的

监管主体的缺失问题。因比，避免监管的形式化是防止小额贷款公司防控风险的重要工作内

容。同时，现行由当地政府对小额贷款企.业进行监管的操作方式，法律根据不足，在监管的

有效性与操作性方面也存在一定的问题。⑩

同时，根据《管理办法》第二十九条将小额贷款公司的经营纳入人民银行的动态征信系

统进行监管，但仅对此提出了原则性的规定，如何具体落实仍需要进一步的完善。

四)资金注入渠道单一造成的增资障碍

根据《指导意见》及《管理办法》的规定，目前小额贷款公司的资金注入仅能够通过入

股与向银行融资的两种方式，但因小额贷款公司在经营中仅能够“只贷不存”，相比较于商

业银行能够汲取公众存款来充实资金的方式，其资金注入渠道相对单」而且小额贷款公司

正由于其贷款操作较为简便，较之于传统的商业银行更有市场，这就必定使其贷款余额在短

期内就容易达到有关规定所同意的上限。如此一来，如何尽最大可能发挥设立小额贷款公司

的融资功能就成为一个很现实的问题。

从现有规定来看，小额贷款公司仅可能通过增资扩股的方式来筹集资金。《管理办法》

第十八条规定：“真正服务小企业与‘三农’的、合规经营的小额贷款公司，设立1年后可

增资扩股，增资扩股方案经当地政府同意后报省金融办审核。”且不说所谓真正服务小企业

与“三农”的标准应当如何确定，在增资扩股时是否给予外资以国民待遇，如有外资银行资

本进入，其是否受《管理办法》第十五条、第卜七条关于主发起人是民营骨干企业的限制及

持股比例限制的要求。这将影响到外资进入后的法律地位。同时，我们也希望，外资的进入

能够带来更多的先进的管理体制与理念，来改进小额贷款公司的治理结构及管理方法。但现

有的法律法规并未对这些问题作出前瞻性的规定，同时，能够看到，在现阶段，不管是《管

理办法》还是《登记暂行办法》在立法层面都属于地方政府行政规章，我国在当前由于条件

所限，还未制定出专门的国家立法，这也会使外资对自己进入到这一领域的法律地位前景不

甚明朗，而保持一定投资慎重。

三、以完善与创新制度的方法，

防范与化解风险的法律思考

通过以上分析，我们初步认为，小额贷款公司具有一定的特殊性，其以自己的贷款程序

简单、手续便利而赢得自己的市场，也是我国融资体系创新的产物，因此应当在这样一个前

提下看待小额贷款公司的经营，就是不能如同农村信用社等传统银行机构的经营方式去经

营，否则，采取克隆传统银行的作法，无疑会使其“丧失天然优势，失去进展空间JO因

此,应当建立起制度创新的理念，从多个角度对小额贷款公司的经营与监管进行必要的创新,

使之得到健康的进展。

一)通过引入中介机构的协同创新，对小额贷款公司的经营提供保障

如前所述，在小额贷款公司所面临的风险防控时，有必要进行相应的制度创新，既不能

大幅增加贷款公司的运营成本，又要将贷款发放及收回口的风险降到最小，才能使小额贷款

公司这一新的融资机制实现设立其的基本职能，发挥为“三农”及小企业服务的作用。我们

考虑，能够在下列几个方面进行一些制度设计与尝试：

在对农户提供贷款服务中，发挥保险公司的保障功能，降低自然灾害等突发事件的风险。

从事种植、养殖业的农户，其生产经营往往受自然灾害、突发事件的影响较大，如这些

农户作为借款人，在经营期间遭受自然灾害等造成的缺失，将会导致贷款的偿还困难，必定

会给贷款公司形成呆、坏帐，将会影响其正常经营。能够考虑利用保险公司现在针对种植业、

养殖业的农户所开发的保险产品，由农户对自己所种植、养殖的农产品所可能遭受的风险进

行投保，将贷款公司作为受益人(11)后，由贷款公司审核发放贷款，即使遭遇到灾害造成缺失，

由保险公司承担理赔责任，减轻了农户所承担的偿还贷款的责任，同时，也使贷款公司的贷

款能够经保险理赔得到收回。

借鉴孟加拉国银行家尤努斯所创立的乡村银行的担保机制，来化解贷款风险。

2006年度的诺贝尔与平奖授予了孟加拉国银行家穆罕默德•尤努斯及其创办的孟加拉

乡村银行⑫，为了使小额信贷的需求者能够有能力还款，乡村银行通过建立一些特殊

的组织形式来达到这一目的。这种组织形式被称之“支持小组”，支持小组由与贷款申请者

具备相近或者相同的社会背景及相同目的的人组建而成，并建立起相应的激励机制，用以保

证小构成员之间建立与维持相互支持的关系。在支持小组之上，又构建起更大高级别的组织,

即“中心”。“中心”可由乡村中若干个支持小组构成，每周按时在约定的地点与乡村银行的

工作人员开会，用以帮助解决任何单个小组无法独立解决的问题，通过这种方式与银行指派

到这个中心的工作人员进行密切合作。这种方式并不刻意要求申请贷款人一定要有财产进行

抵押或者担保，而是通过支持小组及中心的团队卓有成效的工作，使每一个人都可能取得经

济上的收入，以此激发了成员的潜力，（13）从而保证了乡村银行的成功运营。正是乡村银行

这种公开透明而富有智慧的“小组+中心+银行工作人员”的金融创新，既促使借款人积极

寻求机会实现收入的增加，又使银行有效降低了由腐败与无效率带来的金融风险。（14）

我国原有对农户的小额信贷多是由农村信用社等金融机构进行的，但这些金融机构对农

户所提供的金融服务并没有孟加拉国乡村银行向其借款人提供的丰富与全面，制约了原有小

额信贷的进展。

在对贷款对象评估方面，乡村银行并未象农村信用社使用较强的公开性与社区性评估，

而采取非正规的对•象评估方式，但在风险操纵方面，乡村银行却要求贷款户通过缴纳风险准

备金来操纵风险。风险准多金既有小组基金，也有乡村风险基金，前者是用来防备小组内的

风险，后者是为防止因个别贷款者无力还款时而形成的风险。

其他方面，乡村银行还对借款农户进行专门的培训以增加其经营取得较好收益的可能

性。总之，乡村银行通过使用与完善种种新型的金融服务来在提高自身服务水平的同时，降

低了贷款的风险，（15）取得了令人瞩目的成就。

而我国传统的农村信用社在进行服务创新方面，与乡村银行相比，明显存在较大的差距。

而小额贷款公司在经营过程中，应利用其法人治理结构较为合理的特点，立足当地实际条件,

有针对性地引进与开发一些新型服务，在降低贷款风险的同时，取得较好的业绩。

同样在农村，通过农村股份合作社的股份制改造后，如合作社内的农户需要贷款，是否

能够将其在合作社内的股份进行出质取得贷款，也是能够考虑的一种新的创新，而且已经在

宁波付诸了实践。⑯小额贷款公司在对农户发放贷款时，是否也能够同意这种合作社内的

股份质押呢？同时结合孟加拉国的乡村银行所建立的组织在已有的合作社内进行运用，是否

会有更好的效果。笔者认为，我们也应该大胆进行尝试。比如可与当地行业协会等现有的中

介服务组织联合，在为借款农户提供技术上的指导与帮助，并在现有农产品信息平台的基础

上针对借款农户提供相应的经营信息，以发放贷款为中心，从多方面建立与完善自己佗服务

网络，不能仍沿袭过去等客上门的落后经营服务理念，营造针对借款户需求、符合市场导向、

有自己特色的服务格局。

引进律师的专业法律服务，防范小额贷款公司过程中的法律风险

从监管的角度讲，假如在每笔业务及小额贷款公司的日常经营中享受到专业的法律服

务，将大大提高小额贷款公司防范法律风险的能力，同时，也会减轻监管部门往往因“事后

监管”而丧失对风险防控的最佳时机，能最大限度地减少缺失。故笔者认为，能够通过引进

律师的法律服务来操纵与预防其中的法律风险。

在组织形式上能够由律师协会与小额贷款公司或者其监管部门间进行协商，形成一种经

济有效的律师介入机制，或者以小额贷款公司聘请，并由律师协会或者有关的律师事务所指

派从事信贷、金融方面的专业律师为小额贷款公司提供法律服务。

在服务内容上律师根据其业务特长，可涵盖公司治理、发放贷款、担保、融资等方面的

法律事务。

另外，考虑到小额贷款公司的运营成本，服务费用可研究采取适当方式进行减免。通过

律师的专业法律服务，为在第一时间防控小额贷款公司的法律风险提供了有力的保障。同时，

这种高效率的保障也会为贷款公司通过规范经营取得较好的业绩提供了可能。

担保公司等公司的介入对经营风险进行有效防范

传统的担保公司同意企业资产的抵押或者质押，然后为企业向银行提供担保，使企业从

银行获得贷款。这种服务方式在小额贷款公司开展贷款业务中仍有可采取部分。但是否应考

虑进行相应的创新，如小企业的融资难木身就是因制度原因，使小企业几无可作为担保的资

产，近几年，随着宏观调控政策的影响，企业融资难的问题却日渐突出。小额贷款公司设立

的初衷之一就是缓解小企业融资难的老问题，但如仍沿袭传统的担保做法，小企业融资难的

问题仍然不能化解，就不能认为设立小额贷款公司的目的得到了实现。如今年以来，我省的

有关部门为缓解企业融资难的问题，先后颁布了《浙江省股权出质登记办法》、《浙江省股权

质押贷款指导意见》等规范性文件，为企业融资提供更多的渠道。特别是后者的出台，曾得

到一些好评，认为能够“使企业原生性的股权能够得到再生性使用；使银行游离性的出资能

够得到锁定性担保；使工商一次性的登记能够得到增量性的升级；更使全社会沉淀性的资产

能够得到激活性的运用。"⑰但如何使小额贷款公司在面对小企业提出贷款需要时，如何

使这种企业股权得以进行以质押等担保形式取得贷款，为需要进行新的制度创新。

二）进一步明确监管主体与监管职责

根据前述部分，从现行的规范性文件所制定的监管体系来看，承担对小额贷款公司的监

管职责的部门众多，涉及人民银行、工商行政管理局、银监局等部门，看似小额贷款公司的

日常经营受到这些职能部门的严格监管，但因各部门只在自己的职能范围内履行监管职能，

很可能会因其职责的片面性无法对贷款公司的所有业务进行全方位的监督与管理，将会使风

险的发生失去最好的预防与采取措施的机会。因此，应该对监管问题进行慎重处理，明确承

担具体监管职责的部门。

尽管《管理办法》第五条第二款规定：“各地小额贷款公司的口常监管职能由县级工商

部门承担。”但对小额贷款公司而言，其进行的要紧经芦管理活动应属金融领域，工商行政

管理部是否具备有关专业的人员来实施专业的监管，我们仍然抱有疑问，更不论金融活动的

监管需要定期的数据及经营行为的监控，工商管理部门是否能够在短期内配备足够的人力与

有关设备来胜任这项工作，仍是不得而知。

因此，笔者建议，就目前的体制而言，仍应由当地人民银行或者银监局承担起日常的监

管职能，这是由于，贷款业务具有一定的特殊性，只有熟悉申请贷款的对象及其经营，才能

掌控贷款的风险，而这些是工商管理部门所缺乏的，但却是人民银行及银监局的口常工作内

容，因此，由这些部门担任小额贷款公司的日常监管职责，便于帮助贷款公司防控风险，与

建立与完善有效的内部风给防控体系。

三）强化内部风险操纵机制

从其他省（区）的试点情况看，尽管在设立小额贷款公司之初，都要求建立准备金制度

与风险保障基金等风险操纵措施，（18）但在具体操作上，小额贷款公司内部仍然欠缺有效

的可操作性的规章制度与办法。针对农民的贷款，因申请人往往不具备较理想的担保物，本

身就使贷款的风险增大。再加上有些贷款公司单笔贷款金额较高，会使信贷风险进一步加大。

如对风险估计不足，不仅会使小额贷款公司的正常经营受到严重阻碍，而且不能排除会出现

“暴力催贷”的情况，影响社会稳固。（⑼

因此这一问题应进行慎重处理，借鉴银行业关于贷款的内部风险操纵体系，帮助小额贷

款公司建立起一套适合自己的风险防控体系，真正将其“成本可算、利润可获、风险可控”

的经营理念变为现实。

四）适时以先进管理制度为着眼点，引进外资或者其投资主体，提高小额贷款公司的管

理制度，转变经济增长方式，争取企业效益与社会效益的最大化。

根据现有小额贷款公司的规范性文件的内容，同意在一年后符合经营宗旨的贷款公司增

资扩股。届时，能够考虑根据市场规律，引进外资或者其他投资主体，但不能仅仅围绕着“增

资扩股”的目的去进行增资，而应重点考察既具有资金实力，也有丰富的经营贷款等融资业

务的经营实体；同时，也不应将外资排除在潜在的投资者范围之外，在这一经营领域内应给

予其国民待遇。通过这样的运作，在接纳新的投资的同时，引进与消化新的经营理念，使贷

款公司的经营方式、风险操纵都有全新的进展。在平遥进行的小额贷款公司的试点，就曾吸

引了德国复兴银行及国际金融公司的关注，而且这些国外金融机构也曾明确表达了投资的意

向。CO）

结语

小额贷款公司在我国的信贷行业中是一种新生事物，它的出现，既为解决农民及中小企

业融资难的问题进行了新的尝试，同时，也应看到，小额贷款公司孕育了将聚集民间资金服

务于经济增长的新模式，这一全新的过程必定会使传统的公司、金融、担保等法律制度面临

如何界定及调整贷款公司及其经营活动的崭新问题：同时，也可能会使传统法律制度带绕贷

款公司的经营活动而进行新的调整。在这一过程中，有关的行政主体、中介组织、中小企业、

农民及小额贷款公司本身都需要在其中进行复杂而全新的博弈及尝试。我们作为法律服务的

提供者也应对以小额贷款公司为中心的经济活动时时进行分析与探究。

陶海英，本所高级合伙人、国际投融资法律部主任，华东政法学院法学硕士，浙江省律

师协会涉外与海事海商业务委员会副主任。本文在2008浙江中小企业法制论坛