成都市公共托育服务发展中的政府履职研究

成都市公共托育服务发展中的政府履职研究摘要本研究聚焦地方政府公共托育服务履职优化，旨在破除成都市政府政策缺位、资源不均、监管滞后的三重困境，通过促进政府履职优化，为达成目标提供实施路径和理论支撑，对实现成都市“十四五”规划托育目标，完善“幼有所育”体系具有重要实践价值。文章综合运用理论与实证研究，以及定量和定性的研究方法，分析了成都市政府在公共托育服务方面职能落实情况，发现存在政策引导作用有限、资源保障覆盖面窄和政府监管项目单一等突出问题。针对以上问题，从部门协调、资源配置、行业规范建设三个方面探究问题产生的深层次原因，同时就解决问题提出了强化政策执行和协同治理、优化资源配置策略、完善监督管理体系的优化建议，为成都市政府在促进公共托育服务更高效发展提供了具体对策。关键词：公共托育服务；政府；履职

GovernmentalAccountabilityinPublicChildcareServiceProvision:APolicyImplementationAnalysisofChengduAbstract：Asaquasi-publicgood,localgovernmentsshouldleadinpublicchildcaredevelopment.Chengdu'sunder-3childcaresystemremainsnascent,with1,953institutionsoffering98,000slots(4.58per1,000people),farbelowthe14thFive-YearPlantargetof8slots.Challengesincludefundingshortages,weakregulation,andpolicydeficiencies.Thisstudycombinestheoreticalandempiricalapproaches,includingsurveysandinterviews,toanalyzeChengdu'schildcaregovernance.Keyissuesinvolvefragmenteddepartmentalcoordination,inadequateresourceallocation,andlaxsupervision.Usingsocialequityandnewpublicservicetheories,itproposesimprovedinterdepartmentalcoordination,increasedfunding,andstrongeroversighttoenhanceserviceefficiencyKeywords：Publicchildcareservices;Governments;Governanceoptimization

第1章前言1.1研究背景和研究意义1.1.1研究背景目前，我国人口正面临从数量压力向结构难题的关键转变阶段，人口老龄化、少子化的趋势日益严重。根据国家统计局发布的最新数据，2020年我国人口出生率降至8.52‰，首次跌破了10‰的临界点。到2021年，该指标进一步下滑至7.52‰，而2022年的人口出生率更是进一步降低至6.77‰。进入2024年，我国出生人口数量达到954万，出生率小幅回升至6.77‰。国家于2021年颁布“三孩政策”以来，人口生育率并没有达到预期的增长，适龄人群的生育意愿仍然低迷。为有效应对出生人口不足的严峻挑战，破解当前人口困境的关键在于解决养育成本过高以及新生儿缺乏有效照顾的双重难题。高昂的养育成本已成为制约家庭生育意愿的重要因素，而新生儿的照料问题更是凸显了当前社会支持体系的不足。然而，从近年来公共托育机构的发展态势来看，其推进速度明显滞后于人口结构变化的需求。尽管已做出诸多努力，但公共托育机构的覆盖率、服务质量以及可持续性发展等方面仍面临诸多挑战，实际效果远未达到预期目标。在人口结构转型与公共服务现代化的双重驱动下，政府作为公共托育服务的核心责任主体，需通过制度重构解决公共托育问题，包括健全政策法规、优化财政支持、加强质量监管及推动社会力量参与。当前部分地方政府存在职能定位不清、资源配置不均、监管不强等问题，导致托育供给难以满足实际需求。本文研究旨在成都市政府履职效能，揭示公共托育服务发展困境的深层原因，为优化政府治理模式提供依据，同时对提升家庭生育意愿、推动人口长期均衡发展具有重要现实意义。1.1.2研究意义公共托育服务作为社会公共服务的重要组成部分，其政府职能研究具有重要的理论价值。成都市普惠性公共托育存在制度性短缺，已使婴幼儿照护压力演变为抑制生育意愿的结构性社会问题，亟需通过强化政府主导作用，从根本上重塑公共服务供给模式。本研究以成都市为例，通过社会公平与正义理论、新公共服务理论框架，采取调查问卷和半结构化访谈的形式，分析政府在托育服务中的规划、供给、监管与协调职能，能够补充现有理论对地方政府职能动态性研究的不足，为构建中国特色的地方政府托育服务治理理论提供实证依据。随着“三孩政策”的推进与城镇化进程加快，成都市托育服务需求激增，但存在服务供给不足、区域分布不均、监管机制不完善等问题。通过系统梳理成都市政府的职能履行现状与困境，研究可为地方政府完善托育政策体系、创新服务供给模式等提供决策参考。同时，研究聚焦托育服务中的政府职能，有助于推动公共服务均等化，提升生育意愿，对落实国家人口长期发展战略、促进社会公平与稳定具有积极意义。1.2国内外研究现状随着婴幼儿托育服务在全球范围内的日益重视，国内外学者对此展开了广泛而深刻入的研究。本研究旨在综合梳理并分析该领域的国内外研究现状，为后续研究提供坚实的理论基础和参考依据。1.2.1国外研究现状在发达国家，公共托育服务领域的研究较早启动，构建了成熟的理论体系和研究方法。针对欧洲地区托儿所人数不足、财政支持不足、管理方式不佳以及职责划分不清晰等问题，欧洲理事会联合27个国家的专家和55个相关方，对0至6岁儿童的保教服务进行了深入探讨。2014年，他们发布了《儿童早期保教质量框架关键原则的建议》，遵循“获得服务是前提、师资队伍是关键、课程建设是核心、监督评估是保障、治理体制是根本”的行动理念，制定提高托育服务品质的政策文件（Eurydice,2014）。政策内容主要涉及服务、时间及经济三大领域。服务政策包括为家庭成员提供婴幼儿照护服务及培训，以及对机构工作人员的培训。时间政策涉及为孕产妇等提供假期，如产假和育儿假。经济政策指补偿托儿服务成本的措施，包括税收减免和家庭津贴（胡西蒙，2020）。国外研究趋势主要集中在托育服务模式上，重视照护和教育两大功能的综合性服务，如托幼整合模式、托幼分离的双轨制模式、多元模式。以法国为例，法国的社会托育服务包括了机构接待、个人接待、母亲的助手之家、上门服务和娱乐中心五类运营模式（张宇昕,陆杰华，2022）。在探讨影响托育服务需求因素的研究中，国际学者揭示了父母的个人特质、家庭背景与托育服务需求之间的相关性。研究结果表明，教育水平较高的父母、从事全职工作的父母以及收入水平较高的母亲更倾向于利用托育服务（ErtasN，ShieldsS，2011）。针对衡量与提升托育服务质量的问题，提出应综合考量其可靠性和有效性，以及教师的专业素养与课堂内容的充实性。然而在缺乏系统性联动机制的背景下，所实施的各类改进措施对于提升托育服务品质的效果并不显著（PiantaCR，HamreKB，NguyenT，2020）。从供给主体的角度分析，供给托育服务的已不仅仅是社会机构，而是在政府的引导下，公立机构、民营机构以及社会组织逐渐成为主要的供给主体（李严昌，2020）。还有学者研究了瑞典、英国、德国和韩国的托育服务模式，基于福利混合经济理论。他们发现四种模式：国家主导、市场主导和混合经济模式。瑞典模式下，政府主导服务提供、资金和监管；英国模式中，政府提供补充性支持；德国和韩国模式则涉及政府、市场和社会三方合作。评估显示，多元混合模式在保障服务质量的同时，减轻了政府财政压力（洪秀敏，赵思婕，朱文婷，2021）。1.2.2国内研究现状国内学者围绕公共托育服务中的政府职能定位、政策框架及实践路径开展了多维研究，结合成都市的具体实践，可归纳为以下方向：在政策框架与制度设计方面，我国托育服务政策体系经历了从“家庭主责”向“政府主导”的转型。政府需构建“家庭－市场－国家”三方协同的儿童照顾政策体系，强调政府应承担兜底责任（白艳霞，2013）。根据国务院办公厅所发布的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》明确提出，要充分调动社会力量的积极性，多种形式开展婴幼儿照护服务，逐步满足人民群众对婴幼儿照护服务的需求（中国政府网，2019）。这份文件首次清晰地指出了政府在婴幼儿照护服务领域所应承担的主导角色，并且明确要求各地方政府根据实际情况制定具体的实施细则。在政府职能定位与角色演变方面，国内学术界普遍认同，政府在托育服务领域应承担“规划者、监管者、支持者”三大职能角色。政府需通过立法、财政投入以及标准制定等手段，实现职能的转型与升级（张占毫，2016）。国家或政府在儿童照顾中的作用和角色主要包括：政策制定者，即儿童津贴政策、亲职假政策、儿童保育和托育政策等；法律规范者，即儿童照顾和公共托育服务的技术标准、建筑安全、收费等；资源提供者，即各类服务产品、现金、人力资源、基础设施等，并提出通过实行基层政府对属地进行管理的方式，提高我国政府在托育服务领域的管理效率（刘中一，2018）。有学者进一步提出“五W服务”框架，即Who、What、Where、When、How，强调政府需明确服务对象、内容、场景与实施路径（杨菊华，2020）。成都市通过“蓉易托”工程整合多方资源（成都市卫健委，2023），充分发挥托育行业协会作用，鼓励创新开展社区托育普惠服务等行业标准的研究发布，推动托育机构评星定级，促进行业自治和良性有序发展，验证了政府在资源统筹中的核心作用。在托育服务供给矛盾方面，国家卫生健康委公布的数据显示，我国的托位现状与国家“到2025年，每千人拥有3岁以下婴幼儿托位数达4.5个”发展目标还有不小差距（黄清峰，2022）。目前我国0至3岁婴幼儿约4200万，其中三分之一有比较强烈的托育服务需求。但调查显示，我国3岁以下婴幼儿入托率仅为5.5%左右，供给和需求缺口还比较大（国家卫健委，2021）。青年家庭对普惠托育的需求与供给缺口达1:4，且主要集中在高额托育服务费用与普惠性需求之间的矛盾、青年家庭不断增长的对优质托育的需求与机构质量良莠不齐之间的矛盾、供给服务单一和青年家庭托育需求多元化之间的矛盾之中（洪秀敏，朱文婷，陶鑫萌，2019）。在财政支持与资源供给机制方面，财政投入是政府职能履行的重要抓手。家庭对政府补贴的依赖度高达73%，政府应积极探索生育友好型的税收和配套改革，例如地方可尝试推行依据孩次进行累进的税收减免政策、制定根据子女养育情况实施差异化租赁和购买房屋的优惠政策。另外建立健全育儿津贴制度，以凸显财政支持的必要性（洪秀敏，2022）。有学者提出了一项建议，通过实施税费减免以及提供补贴政策来有效降低托育机构的运营成本。她认为这样的措施能够减轻托育机构的经济压力，从而可能促进这些机构提供更加优质和可负担的儿童照护服务（潘鸿雁，2020）。成都市实施“建设—运营—示范”三级补贴体系，并联动社会资本投入。部分区县存在补贴滞后问题，需建立各级政府共同负责及社会组织参与的成本分担机制，在财政投入时向经济欠发达省份倾斜，优化资金分配效率，实现托育服务的均衡发展（秦旭芳，宁洋洋，2022）。在服务模式创新与多元协同方面，国内研究强调政府需引导多元主体参与托育供给。学者提出“政府购买+社区嵌入”模式，政府以履行服务社区居民的职责和功能为宗旨，承担财政资金筹集、业务监管、绩效评估的责任，社会组织则承担具体生产与供给、社区居民和社会力量或第三方机构参与的“委托—合作—参与”模式（张津珊，孙莉莉，2019）。REF_Ref576\r\h构建“医育结合”一体化托育服务模式，通过医疗机构与托育机构之间的紧密合作，双方可以实现资源共享和优势互补，从而达到降低服务成本、提高服务质量的双重目标。这种合作模式不仅有助于优化资源配置，还能为儿童和家庭提供更加全面和便捷的健康与教育服务（广西柳州市柳南区人民政府，2021）。政府与国家持续推出新政策，激励包括政府、企业、幼儿园、社区、医疗保健机构、妇幼保健机构在内的各方，创办多样化的托儿机构，目的是探寻一条构建普惠性、多元化的公共托儿服务系统的路径。1.2.3文献述评从既有研究来看，国内外对公共托育服务的研究均取得了显著进展。国内研究紧密围绕政府职能定位、政策框架等展开，从政策体系转型、政府职能的三大角色、供需矛盾、财政支持、服务模式创新等多方面进行深入探讨。国外研究起步较早，构建了成熟理论体系，重视托育服务模式如托幼整合等的综合性服务，还深入探讨了影响托育服务需求因素及衡量与提升服务质量的方法，分析了不同国家的托育服务模式，为公共托育服务发展提供了多元化思路。不过，国内研究在服务质量提升等方面可借鉴国外理论进一步深入，虽然政府层面出台了大量政策文件，学者也进行了丰富的研究，但现有文献对基层政府在托育服务发展中的职能发挥研究较少，本文将瞄准政府职能发挥这一角度，结合成都市公共托育服务实际，就公共托育服务发展中政府职能进行研究。1.3研究思路和研究方法1.3.1研究思路本文围绕政府在公共托育服务发展中的职能发挥作用展开，旨在通过理论与实证相结合深入探讨成都市政府在公共托育服务中的履职现状，并提出优化建议。研究从理论层面出发，基于托育服务发展和政府职能的相关理论，明确政府在托育服务中的职能定位和责任。这一部分结合社会公平与正义理论、新公共服务理论等，分析政府介入公共托育服务的必要性，以及担任角色和发挥的作用，为后续研究奠定理论基础。接着通过文献综述，分析成都市公共托育服务的政策、供需、财政支持和服务模式的现状与问题，为理论和实证研究提供支持。进一步采用问卷调查、访谈和政府数据，探讨成都市政府在托育服务中的履职现状和问题。研究还结合定量与定性分析方法，问卷调查收集居民需求和满意度，访谈深入了解各方看法，政府数据提供量化支持，并通过观察和描述，深入理解托育服务中的具体问题和政府职能的发挥情况。最后，研究结合实证调查数据，全面总结成都市政府在公共托育服务发展中的履职不力问题，评估其在政策协调、资源保障和市场监管中发挥的作用，并结合其他城市优秀经验，提出优化成都市政府优化履职的具体建议，旨在为托育服务的高质量发展提供理论和实践支持1.3.2研究方法搜集与本项研究相关的书籍、期刊、论文等资料，整理公共托育服务和地方政府职能的研究成果。同时，查阅成都市托育服务的相关文件、统计数据、政府工作报告，以获取大量数据资料，为深入分析奠定理论基础，确保研究工作能够建立在充分的事实和数据之上。通过设计调查问卷对群众需求和期望进行了充分了解，结合目前成都市托育服务政策实际，制作了在线调查问卷，确保问卷内容能够覆盖到不同年龄层、职业背景以及收入水平的群众。在问卷调查的基础上，着重围绕一些突出的问题对相关政府工作人员、托育机构管理人员两个重要主体进行了访谈，以此为基础探寻成都市公共托育政策落实存在的问题，例如部门执行、资源投入、监管等问题，寻找原因并制定解决优化方案。第2章基本概念和理论基础本章主要针对论文中公共托育服务和政府职能两个概念进行阐述，利用社会公平与正义理论和新公共服务理论进行了理论分析，方便对后续研究的理解。2.1基本概念2.1.1公共托育服务目前，关于婴幼儿托育服务的定义尚未达成共识，联合国儿童基金会将托育服务定义为“因环境因素导致家庭无法正常照料婴幼儿，使得婴幼儿必须离开家庭一段时间，需要有其他人或机构替代父母行使照料的职责”。国内研究者定义托育服务为针对三岁以下儿童的非家庭式早期教育与照顾，具体分为三个层面：就服务对象而言，主要面向三岁以下儿童及其家庭；从服务形式上讲，是与家庭托育相对的社会化托育服务；而服务内容则涵盖两个主要方面，首先是基础层面，包括对儿童的日常照料与监护，其次是提升层面，涉及增进儿童认知发展和传授知识的早期教育活动。“公共”这一术语在公共托育领域的含义可以从两个维度来审视：公共属性的界限以及公共参与的形式。就公共属性的界限而言，凡是政府或公共实体所参与的机构，致力于幼儿的照护与教育，均属于公共托育服务的范畴。至于公共参与的形式，不特别要求政府或公共实体的直接参与，那些获得税收减免、租金减免或员工补贴的社会团体或企业所设立的托育机构，同样可以视为公共托育服务的一部分。因此，本文探讨的公共托育服务是一个较为广泛的概念，涵盖了所有获得政府或公共力量支持的机构，无论是通过直接或间接的方式投入资金、人力和物资，还是政府通过采购第三方服务，专门负责婴幼儿的照护和教育的机构都可被划分为公共托育服务。2.1.2政府职能行政职能，亦称政府职能，指行政主体作为国家管理的执行机关，在依法对国家政治、经济和社会公共事务进行管理时所肩负的职责与所具备的功能。该职能反映了公共行政活动的基本内容与方向，是公共行政本质的体现。按照内容方面划分，政府职能分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能，公共托育服务属于政府在社会职能中的重要体现，通过制定法律法规、政策扶持等措施，全面提升托育服务水平，以满足公众对托育服务日益增长的需求。政府在婴幼儿托育服务领域的职能主要体现在制定相关政策、提供公共服务、监管市场秩序以及促进社会参与等方面，旨在推动公共托育服务的发展并确保婴幼儿的健康成长。在国家和政府层面，对于婴幼儿托育服务的重视程度极高，国内外政府颁布了一系列政策文件，以指导基层政府有效履行其托育职能。2.2理论基础2.2.1社会公平与正义理论社会公平与正义的核心在于“社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现”。这一概念强调通过制度保障和资源分配机制，实现权利公平、机会公平、规则公平和分配公平，最终推动社会和谐发展。公共托育服务被定位为公共服务，强调广泛覆盖和可负担性，确保全体家庭，尤其是中低收入家庭，能够获得价格合理、质量可靠的普惠性托育服务。政府通过补贴和优惠政策降低运营成本，减轻家庭负担。公共托育服务资源分配应减少城乡、区域和群体差异，确保公共服务的公平性，实现幼儿平等发展的权利。政府在托育服务中承担主导责任，通过政策支持、财政投入和监管保障托育服务的公平性与质量。这包括制定专门法律法规、实施建设工程项目、推进人才队伍培养等。托育服务被视为促进社会和谐与稳定的重要手段，通过提供高质量的托育服务，帮助家庭解决育儿难题，促进社会公平与正义。2.2.2新公共服务理论新公共服务理论其核心理念是：公共管理者应致力于构建回应性强的公共机构，通过公民对话和协商形成共同价值观，而非仅追求效率或市场导向。它强调政府职能的转变，从“掌舵”到“服务”，从“划桨”到“协调”，推动政府更加注重公民需求和公共利益。国内学者将其视为政府职能转型的指导框架，强调“以人民为中心”的治理模式，通过制度设计实现公共服务均等化与普惠性，注重政策透明度和公众参与。新公共服务理论在托育服务中的应用，通过政策制定、资源分配、市场监管、服务创新和人才培养等多方面的努力，确保公共托育服务的公平性、普惠性和高质量发展，为婴幼儿健康成长和家庭幸福提供有力保障。这种理论的应用不仅提升了托育服务的质量，也促进了社会公平与和谐。第3章成都市公共托育服务领域政府履职的现状分析本章旨在结合成都市积极响应国家号召、回应人民呼声实际，分析成都市政府介入公共托育服务发展中的必要性，以及在其中担任角色和发挥作用，以求更全面展现成都市政府在公共托育服务中的履职情况。3.1政府介入公共托育服务管理的必要性3.1.1公共托育服务发展需要政府支持公共托育服务具有非排他性和正外部性，属于准公共物品。由于市场机制的局限性，其供给往往不足，难以满足社会对普惠性公共托育服务的需求。从公共产品理论角度看，政府有责任介入，通过财政补贴、政策支持等手段矫正市场失灵，增加公共托育服务有效供给。同时，从福利国家理论视角出发，婴幼儿照护作为社会保障体系的重要组成部分，关乎婴幼儿健康成长、社会公平与稳定。政府应承担起保障儿童福利的责任，建立普惠性公共托育服务体系，以减轻家庭育儿压力，提升社会整体福利水平。从具体实践来看，政府支持对于婴幼儿托育以及社会稳定发展发挥了重大价值。2021年成都发布《居住区配套托育设施建设导则》，通过土地政策创新和存量资源盘活，实现托育服务“毛细血管式”覆盖。两年内新增社区托育点417个，普惠托位占比从18%提升至65%，试点区域生育意愿提升28%，双职工家庭育儿焦虑指数下降41%，充分展示了政府在婴幼儿照护方面的积极作为及其显著成效。因此，未来公共托育服务的发展仍需持续强化政府的引导和支持作用，以进一步优化服务供给，满足社会对普惠性公共托育服务的广泛需求。3.1.2政府在推进公共托育服务发展的主要职能政府需制定完善政策，为托育服务发展提供明确规范与方向。制定法律法规，明确准入、运营和服务标准，确保有法可依；出台行业规划，设定发展目标，引导规范发展；实施财政补贴、税收减免等扶持政策，降低办托成本，鼓励社会力量参与。政府应加大财政投入，设立专项资金支持托育服务建设运营，确保稳定资金来源；合理规划布局托育机构，优先保障用地，鼓励利用闲置资源改建托育设施；整合社会资源，推动幼儿园托幼一体化，形成多元化办托模式，充分发挥国企优势举办公办普惠托育机构，增加普惠服务供给。建立严格监管体系，覆盖托育机构全生命周期，确保符合安全、卫生等标准；加强质量评估，制定科学评估标准并定期检查，将结果与财政补贴等挂钩，激励质量提升；建立黑名单制度，对问题机构公示处罚，保障托育服务健康有序发展。通过多种媒体宣传托育服务政策，提高家长认知度，改变育儿观念；总结推广先进经验，树立行业榜样，发挥示范引领作用；组织托育服务宣传周、亲子活动等，增强机构与家长互动，营造良好社会氛围，促进托育服务整体水平提升。3.2成都市推进公共托育服务发展的基本情况3.2.1成都市公共托育服务的发展状况近年来，成都市公共托育服务行业发展态势良好，取得了诸多积极进展。托育机构数量不断增加，截至2025年，共有托育机构1953家。服务供给模式也越发多元，涵盖家庭邻里式、社区嵌入式、托幼一体式、单位职工福利式等多种模式。在政府推动下，“蓉易托”社区智慧托育中心建设不断推进，致力于打造15分钟托育服务圈，为居民提供便捷服务。然而，成都市公共托育服务仍存在一些问题。托位供给存在缺口，截至目前，成都市托育总托位达到9.8万个，每千人口托位数约4.58个，仍低于成都市“十四五”规划每千人口托位数达8个的目标。供给结构不优，大规模、品牌化、旗舰型养老托育服务机构较少，普惠养老托育机构数量不足，专业化职业化人才队伍建设力度有待加大，服务品质参差不齐，“一床难求”与资源闲置情况并存。此外，政策支持的整体性和协调性不够、监管机制不够健全等问题也亟待解决。3.2.2成都市政府推进公共托育发展的举措“幼有所育”作为衡量城市幸福指数的关键指标，在成都市实践中得到了显著的重视和体现。近年来，成都市积极改善公共托育服务，陆续颁布了如下多项相关政策。表3-SEQ表3-\*ARABIC1成都市婴幼儿托育相关政策梳理表《成都市人民政府办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》提出构建以家庭为主、社区为基、机构补充的托育服务体系。各区（市）县需制定托育机构布局规划，探索“医育结合”模式，强化安全监管。目标是到2025年每千人托位数达到4.5个，减轻家庭育儿压力。2020年6月《成都市创建全国婴幼儿照护服务示范城市实施方案》争创国家级示范城市，重点支持社区、企事业单位托育和幼儿园托班建设，完善托育机构备案和星级评定制度。计划新增1.2万个普惠托位，加强财政补贴，并探索“托育+保险”模式以降低机构风险。2021年5月《关于做好普惠托育服务项目储备工作的通知》重点发展普惠托育项目，各区应优先资助社区、企业、园区建设托育设施，设定明确申报条件。中央预算内投资每个托位1万元，地方配套资金需占20%，优先考虑人口密集、需求大的区域。2022年4月《试点建设“蓉易托”社区智慧托育中心的实施意见》社区试点建设智慧托育中心，推广“15分钟托育服务圈”。每个中心托位不少于30个，政府给予每个中心50万元建设补贴，计划2023年底前建成100个试点。2022年7月《关于加强综合监督管理的通知》建立多部门协同监管机制，明确托育机构的硬性标准，包括消防、卫生和建筑安全。要求机构必须备案，并实施“双随机一公开”抽查，严查超范围经营和虚假宣传。对违规机构实施联合惩戒，并设立市民投诉平台以强化社会监督。2022年11月成都市政府在婴幼儿托育服务方面的发展规划与目标设定体现了持续的进步与深化。2020年发布《成都市人民政府办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》，提出了到2025年建立健全政策支持体系、形成多元化服务供给体系等目标；2024年《成都市一老一小整体解决方案》提出了更为具体和量化的托育服务发展目标，计划建成覆盖城乡、分布科学、功能完善、结构合理的养老托育服务体系；2025年发布《成都市托育服务促进办法》，鼓励和支持社会力量参与公共托育服务，提供税费优惠、水电气价格优惠等政策支持，同时强调了托育服务的专业化、规范化建设，以及规模化、品牌化、连锁化的发展方向。（2）财力、人力资源投入成都市近三年在公共托育服务领域的财政投入呈现出多维度、普惠的特点。2024年颁布《成都市普惠性托育机构认定管理办法》，对通过认定的机构给予每个托位300元/月的运营补助；向全市0-3岁婴幼儿家庭发放了1000元/人的托育消费补贴券，覆盖将近60万家庭，直接减轻育儿经济压力；在基础设施建设方面，2025年计划新增公办幼儿园托位2800个。成都市于2021年全面建立并推行“医育结合”的健康管理员制度，开展对基层医疗机构儿科医护人员、健康管理员和托育机构保健人员培训；在专业学科建设领域，加强中高等职业院校的婴幼儿照护相关专业学科建设，例如四川护理职业学院特别开设了婴幼儿托育服务与管理专业；积极推进婴幼儿照护从业人员的职业技能培训，将从业人员纳入急需紧缺职业目录。《成都市托育机构质量评价标准（2022年修订）》发布，主要内容涵盖8个关键领域，包括机构规模、人员配置和收托管理等，示范性机构评审需通过区级初审、市级复审，并确保必达项目的综合得分达到90分以上；《成都市普惠性托育机构认定管理办法》明确了托育服务时长和收费标准；严格规范师资和课程标准，涵盖托儿班师生比、保育员资格认定、示范性机构需建立科学照护课程体系等。3.3成都市公共托育服务政府履职情况调查3.3.1调查目的本研究旨在全面评估成都市公共托育服务政府履职情况。通过问卷调查和访谈，深入了解政府在公共托育服务领域的政策落实、资源配置、服务质量以及公众满意度等方面的表现。3.3.2调查设计问卷设计遵循科学性和实用性原则，共包含受访者基本信息、对公共托育政策的认知水平、政策实施效果三个部分，采用线上社区微信群以及相关社交媒体平台发放问卷。挑选具有代表性的访谈对象，以全面展现成都市公共托育服务政府履职的现状和存在的问题。访谈对象包括政府部门的相关人员和托育机构的管理工作者两大类，并针对性设计不同问题提纲。3.3.3调查实施本次调查回收有效问卷267份，覆盖了成都市不同区域、不同收入水平和不同职业背景的受访者。其中受访者年龄主要集中在26-45岁之间，其中母亲占57.35%，学历本科及以上达到70.59%。职业分布广泛，包括企事业员工、自由职业者、待业人员等。家庭月总收入主要集中在5000-20000元之间。表3-SEQ表3-\*ARABIC2受访者信息统计表3.3.4调查结果分析政策认知度较高：在“对成都市现行托育相关政策的了解度”题中，52.65%的受访者表示非常了解，30.59%的受访者表示较为了解，这表明政府在政策宣传方面取得了亮眼成绩。针对具体了解政策的信息渠道问题的回答显示，29.41%的受访者通过官方新闻、22.06%通过托育机构广告、36.76%的受访者通过社区微信公众号、以及11.76%的受访者通过其他渠道了解成都市相关政策。由此可以推断，成都市政府在政策信息宣传推广相关的职能履行比较到位，确保了相关政策触及到更多家庭。图3-SEQ图3-\*ARABIC1成都市居民对托育政策的了解程度情况图3-SEQ图3-\*ARABIC2成都市居民了解托育相关政策渠道设施分布逐步完善：从总体上来看，超过70%的受访者认为成都市公共托育服务设施的地理位置分布合理的。根据《成都市托育促进办法》规定，新建居住区将托育服务设施纳入居住公共服务设施配置指标，实现与住宅的同步规划、建设、验收和投入使用；对于已建成居住区，通过改建、置换、购置、租赁等方式，逐步完善托育服务设施。提高了托育服务设施的覆盖率，使托育服务更加贴近居民生活，方便可及。图3-SEQ图3-\*ARABIC3成都市居民认为公共托育设施分布是否合理服务质量有所提升：调查显示，“您对公共托育服务的师资力量是否满意”题中，47.05%的受访者表示满意，14.72%的受访者比较满意。“你您对公共托育机构的安全保障是否满意”题中，41.18%的受访者表示满意，22.06%的受访者表示满意，说明政府在人员培训和设施安全方面投入了较多资源，彰显了政府的积极作为。图3-SEQ图3-\*ARABIC4成都市居民对公共托育师资力量及安全保障满意度尽管成都市在公共托育服务领域取得了不少成效，但在调查过程中也发现了一些亟待解决的问题。这些问题的存在不仅影响了公共托育服务的整体质量，也在一定程度上制约了政策的进一步落实和优化。因此，深入剖析这些问题的成因，并提出针对性的改进建议，对于提升成都市公共托育服务的整体水平具有重要意义。以下章节将详细探讨这些问题，并提出相应的解决方案，以期为成都市公共托育服务的持续发展提供参考和借鉴。第4章成都市公共托育服务政府履职困境及成因分析本章通过深入分析调查问卷及访谈数据，揭示成都市政府在公共托育领域存在的若干问题，包括政策引导作用的局限性、资源保障的覆盖范围狭窄以及政府监管项目的单一性。并基于社会公平与正义理论以及新公共服务理论，对这些问题的成因进行系统的理性分析，探寻问题产生的原因。4.1成都市公共托育服务发展中政府履职存在的问题4.1.1政策引导作用有限在针对成都市托育服务职责部门责任落实情况的问卷调查中，题“您认为成都市公共托育服务相关部门责任是否落实到位”，有20.59%的人员认为非常到位，19.12%的人员认为比较到位，29.41%的人员认为到位情况一般，超过30%的人员对成都市政府在公共托育服务中职能履行情况都不认可。通过查阅相关资料，以及访谈政府工作人员，具体存在以下问题。图4-SEQ图4-\*ARABIC1成都市公共托育服务职责部门责任落实情况部门职责边界模糊，未建立常态化沟通机制。具体而言，卫生健康部门负责机构的总管工作，教育部门参与推进托幼一体化，市场监管部门则承担安全监管的职责。然而由于缺乏跨部门协作的统一标准，政策执行过程中出现了部门间推诿、职责界定不明确以及“各自为政”等问题，导致了政策执行效率低下。政策目标与资源配置脱节,政策执行缺乏整体性。例如托育机构补贴申请流程复杂，部分机构因信息不对称或资质不符难以获得支持；国家层面和四川省尚未出台托育服务的专项法律法规，现行相关规定多以规范性文件为主，在实际操作中，部门协调以及业务指导、监督检查、责任追究等缺乏明确的法律支持。政策与实际需求脱节。尽管成都市出台了多项托育服务政策，但在具体施行中，政策与家庭和市场的实际需求存在脱节。例如，全市有10万个托位，但其中有约一半处于闲置状态，反映出政策在资源配置上的精准性不足。“虽然我们这边的托育服务政策一直在改进，但目前还缺少一个能把所有政策都协调起来的好办法。这就像是做菜没有食谱，结果做出来的菜味道不怎么样，各个部门之间沟通得不够，没有一个统一的指挥来协调大家。”（访谈样本01，女，40岁，市卫生健康委员会工作人员）“咱们得承认，对托儿照护的投入和支持还远远不够呢。经济压力大，资源又紧张，很多家庭的需求都没法得到满足。必须赶紧建立一个给力的政策协调机制，让各个部门携手合作，把政策体系完善起来。还得增加对托育服务的投入和支持，这样政策才能真正落到实处，更好地为家庭服务。”（访谈样本03，男，29岁，财政补贴审核部门工作人员）4.1.2资源保障覆盖面窄在针对成都市公共托育服务供给情况的问卷调查中，题“您觉得成都市的公共托育服务供给情况怎么样”，有25%的人员认为非常好，16.18%的人员认为比较好，22.06%的人员认为一般，认为不太好的人员占8.82%，认为非常差的人员占27.94%。超过35%的人员认为成都市公共托育服务供给很差，通过查阅相关资料，走访调查政府工作人员，得知成都市政府在提供公共托育服务数量以及质量方面都存在不足，主要存在以下问题。图4-SEQ图4-\*ARABIC2成都市公共托育服务供给情况托位供给与需求缺口显著。成都市通过改扩建公办幼儿园新增了2800个普惠托位，但全市总托位需求约为9.8万个，每千人口托位数仅为4.58个，入托率为9%。以2025年新增托位计算，新增量仅占需求总量的3.6%。例如，双职工家庭因公办托位不足，被迫选择月均4500元的私立托班，超出普惠收费标准上限4000元/月，反映出公办资源扩容速度滞后于需求增长。社区托育服务覆盖率不足，区域资源分配不均。成都市虽建设了40余家“蓉易托”社区智慧托育中心，截至2025年，社区托育中心仍主要集中于主城区，部分远郊社区尚未覆盖。例如蒲江县作为示范县，每千人口托位数达4.01个，高于全市平均水平，但兴隆街道2022年前无托育机构，家长长期依赖远距离托育，后续新增的“蓉易托”中心虽缓解了局部问题，全市仍有多个区域面临“入托难”。人力资源结构性缺失，职业发展保障不足。成都市年培养保育师约2000名，但2025年仅新增托位即需配套400名保育员，加之需覆盖全市1600余家托育机构，人才缺口显著。部分托育点因师资不足，临时调配照护人员，其中仅68.3%具备大专及以上学历，且69.6%来自学前教育专业，缺乏针对0-3岁婴幼儿的专业照护培训，服务质量参差不齐。从业人员普遍缺乏职业晋升通道，薪资水平低，导致人才流失率高。“我大专毕业，学的是学前教育，手里有教师资格证，正准备考教师编制呢。不过这考试竞争激烈得很，我还没考上，所以现在先找了个相关的工作干着，一边工作一边继续考试。目前我还不太想长期做托育这行，因为工资实在是有点低，一个月就2500到3000块，而且工作对待小孩也不敢马虎。”（访谈样本07，女，26岁，某托育机构教师）“我们园去年4月份开园，租房加上装修投资了80万元，备案了60个托位，设置了1个乳儿班、2个托小班、1个托大班，最多时候有35个孩子，少的时候才十几人。除去6名工作人员工资、水电等开支，政府说的新建托位补贴的还不一定能申请到，照这样下去还不知道什么时候能营利。”（访谈样本06，男，37岁，某托育机构负责人）4.1.3政府监管项目单一在针对成都市托育机构监管力度的问卷调查中，题“您觉得政府对公共托育机构的监管强度如何”，认为力度非常大的人员占11.76%，认为力度比较大的人员占36.76%，认为力度一般的人员占17.65%.超过33%的人员认为成都市政府对托育机构的监管力度不足，通过查阅相关资料，成都市政府在落实监督管理职能中主要有以下问题。图4-SEQ图4-\*ARABIC3成都市托育机构监管调查情况成都市政府在托育服务监管领域，主要聚焦在托育机构的准入和退出机制、价格限制、日常运营监管等基本方面，但在其他关键领域如托育服务的信息化管理、服务质量标准制定与监督、从业人员的职业道德监管等方面，监管项目相对稀缺。例如，成都市所颁布的《社区托育机构建设与服务规范》虽然对场地、服务、收费等方面提出了明确要求，但在实际执行过程中更多地侧重于“建设标准”的合规性，如场地面积、设施配备等，而对于长期运营中的服务质量，如照护能力、家长满意度等关键指标，却缺乏持续性的评估机制。“我们机构是严格按照规范流程完成托育机构备案，但在建设北路有个收3岁以下婴幼儿的幼儿园，位置在沿街门市，没有户外场地，实际上没有幼儿园的办学资质，现在又向托育机构上靠，分明幼儿园和托育机构的资质都没有，仅仅是注册了早教机构的有限公司。”（访谈样本09，男，45岁，某托育机构负责人）在日常运营监管方面，成都市政府主要采取了定期检查和不定期抽查这两种方式来进行监管工作。然而政府在运用现代信息技术手段，例如大数据分析、人工智能等先进技术进行动态和实时监管的项目上，还存在一定的不足。传统的监管手段虽然在一定程度上能够起到作用，但在效率和精准性方面却显得不够充分。由于缺乏有效的技术支撑，这些监管难以全面覆盖所有托育机构，从而导致效果受限制，无法达到预期的监管目标。“成都市的托育机构又多又分散，我们部门人手不够，资源也紧张。主要问题还是法律条文更新得慢，跟不上公共托育行业的发展。就比如说涉及到食品安全标准又太苛刻，有的托育机构挺配合检查的，但有的就是不太愿意配合，这工作开展起来真是难啊。”（访谈样本05，女，41岁，负责公共托育服务市场监管部门工作人员）4.2政府履职存在问题的原因分析4.2.1部门协调机制不完善纵向部门协作的有效支持体系尚未形成，中央与地方政策衔接不畅。这严重尽管党中央高度重视婴幼儿托育工作，并从宏观层面明确了总体任务和目标，但在机构设置、部门职能、市场监管、资金投入、收费标准等关键问题上，尚未制定具体的立法和规定，导致地方政府在实际操作中长期处于无法可依、无据可循的“尴尬”状况。四川省2024年出台的《关于加快推进普惠托育服务体系建设的决定》以及成都市2025年施行的《托育服务促进办法》，虽然为地方公共托育服务发展提供了指导，但立法内容以原则性条款为主，缺乏具体实施细则，地方政府在执行过程中难以根据实际情况进行有效操作。以“医育结合”制度为例，成都市在政策中要求基层医护人员兼任健康管理员，以提升托育机构的卫生保健水平。但在蒲江县等财政薄弱地区，由于医护人员远低于中心城区，这一政策难以落地。横向部门协作管理的“碎片化”。儿童照料和早期教育的托育服务由国家卫生计生委、教育部、人力资源和社会保障部主导，但这些部门不负责管理和监督协同管理过程。多头管理导致政策制定和执行中协同机制难以形成，影响了公共托育服务的高质量发展。例如，成都市卫健委牵头托育机构管理工作，但幼儿园托班又由教育部门直接管理，社区公共托育建设则需与民政部门协调；再者，成都市专门建立了“两评价、两抽查、一指南”监管制度，但实际操作中各部门执行力度与监督侧重不一，导致托育机构在运营中需应对多重检查，同时也增加了不必要的行政成本。“各个部门好像都在忙自己的工作任务，信息沟通不够，所以政策执行起来就不太顺畅。举个例子，教育部门可能主要关心孩子的教育问题，卫生部门可能更看重孩子的健康，如果没有一个统一的协调机制，两边的工作就很难完美衔接。每个部门都有自己的预算和资源，怎么用怎么分，都会影响到政策执行的效果，各部门对政策的理解也不一样，执行起来自然就不太协调。政府工作人员有时候工作压力很大，人手可能也不够，这样就很难保证每个细节都能做到位，特别是在需要跨部门合作的项目上。”（访谈样本01，女，40岁，市卫生健康委员会工作人员）4.2.2托育资源配置失当社会公平与正义理论认为，在公共托育服务中，资源分配不仅关乎效率，更需回应不同群体的需求差异、消除结构性不平等，并确保弱势群体获得实质性的权利保障。究其原因，公共托育服务资源配置失当的重要原因之一是顶层设计缺乏差异化政策。中央提出“每千人口托位数4.5个”的量化目标，为行业发展指明方向，但在资金补贴、成本分担等配套机制方面尚未形成更为细致的规划。在此背景下，成都在落实过程中，尽管积极响应政策要求，却因缺乏针对性指导，使得托位建设在一定程度上过度集中于中心城区，郊区与农村地区的实际需求未能得到充分考量；此外，成都市政府在《“一老一小”整体解决方案》中明确提出“城乡统筹”理念，但由于缺少分层次、有梯度的具体支持方案，在推动城乡托育服务均衡发展的实践过程中，仍存在进一步优化提升的空间。另一方面，财政投入结构失衡，实施补贴过度依赖地方财政。例如，温江区和盛镇依赖中小学闲置校舍改建托育设施，但因用地审批复杂、资金不足，实际落地率低；成都市实施对普惠托位每位每年补贴3600元，也未建立中央与地方财政分担机制，导致财政薄弱区域因补贴不足难以维持普惠性公共托育服务，区域间资源分配矛盾加剧。“作为托育机构的负责人，我感觉最大的问题还是政府对托育服务的财政资金投入力度不足，尤其是部分政策资金兑现不到位问题严重，政府虽然给了承诺，但需要我们垫付的支出太多，资金压力很大。比如，固定资产投入方面，我们的硬件设施配置和维护占大头，现在的家庭生活条件都很不错，我们的托育设施也需要定期更新换代，以提供更好的环境和条件给孩子们。再说，财政资金的不足也限制了我们的师资培训和提升，工资无法按时发放。我们希望政府能够向支持幼儿园那样加大对托育服务的财政投入，让我们有足够的资源和条件，为孩子们提供更好的成长环境和服务。”（访谈样本09，男，45岁，某托育机构负责人）4.2.3行业规范建设滞后地方性监管法规缺位，基层执法“底气不足”。尽管我国已经对托育机构的监管力度进行了加强，但在实际执法过程中，仍存在执法力度不够、查处不及时等问题，基层治理能力适配性滞后，难以满足监管需求。例如，成都市虽然建立了托育机构备案制度，但又由于缺乏对不备案托育机构的约束性措施，导致部分托育机构未按规定进行备案，监管难度较大。核心监管指标“弹性化”，质量评估缺乏科学工具。街道、社区层面缺乏专业监管力量，且网格化管理、信息化工具应用不足，一些托育机构存在安全隐患、违规操作等问题，但执法人员未能及时发现并予以整改。例如，成都市武侯区的小型社区托育点为例，这些场地多为普通居民住宅改造而成，对于场地改造是否符合消防安全标准、实际使用面积与可容纳婴幼儿数量的合理配比，以及人员资质的认定等关键问题，本地监管法规并未给出清晰且细致的界定。基层执法人员在日常巡查时，即便察觉到这些托育点可能存在安全隐患或服务不规范的情况，也因缺乏明确的执法标准，难以准确判定其是否违规经营，更无法及时、有效地开展查处工作。政府未建立托育机构信息公开制度，家长无法查询机构的备案状态、人员资质、安全事故历史记录等关键信息。例如，《成都市托育服务促进办法》虽提出建立信息化平台，但未明确备案信息公开标准，导致家长无法查询机构备案状态及安全记录，只能依赖第三方平台评价，而第三平台存在诸多乱象，如商家通过“刷单”虚构好评、故意“屏蔽差评”掩盖机构真实问题等情况屡见不鲜，这极大地干扰了家长的理性判断。“政府工作人员在托育服务领域的监管人员不足，导致无法对所有的托育机构进行有效的监管。一些问题可能就会因为“人手不够”而被忽视。同时，缺乏一套完善的监管细则，目前存在监管工作无章可循，不知道该从何处下手、该重点关注哪些方面等问题。”（访谈样本01，女，40岁，市卫健委工作人员）“我们曾经查处过成华区槐树店一家托育机构，当时报案缘由是一名幼童被猥亵，经过警察调访，才知道这个机构并没有在工商或民政局备案，大部分教师都没有职业资格证。”（访谈样本05，女，41岁，负责托育服务市场监管的工作人员）第5章成都市公共托育服务政府职能优化建议地方政府要进一步落实转变政府职能的要求，顺应新时代的发展要求，才能促进政府高效运转工作。地方政府在推进公共托育服务的发展过程中，必须进行精确和细致的制度设计，整合各方面的力量，以促进人力资源、财政资金和物资等资源的高效配置，着力构建更高质量的公共托育服务发展体系。5.1强化政策执行与协同治理5.1.1建立高效协调机制首先，成都市政府需构建完善的公共托育服务体系，涵盖制定相关政策法规，确立公共托育服务的标准与要求。组建专项治理任务小组，将公共托育服务发展纳入政府议事日程，通过建立工作联席会议制度，定期组织各相关部门开展托育服务规划研讨、政策制定、经费筹措协调及重大问题决策，同步推进公共托育服务政策法规与行业标准制定，夯实体系建设制度基础。其次，在公共托育服务治理的协作部门中，需要界定相关部门以及业务相近部门的职能边界，明确划分卫健部门、教育部门、民政部门、人力资源与社会保障、工商等部门之间的管理权限。明确卫健部门作为核心管理主体，负责政府内部协作落实及托育机构全流程监管；民政部门和工商部门负责不同性质的托育机构登记注册管理工作；工会、妇联等群团组织发挥社会协同作用，通过公益性宣传、家庭需求调研等方式配合政府部门工作。最后，完善部门间信息沟通机制。新公共服务理论主张打破传统的部门本位主义壁垒，提倡通过建立协作网络来共同实现政策目标。为达成此目标，必须消弭部门间信息交流的层级壁垒，确保信息流通的自由性。例如政府建立跨部门信息共享机制，在上级部门授权框架下，赋予同级部门信息自主处理权，搭建统一的托育服务管理信息平台，要求各部门定期上传机构监管数据、政策执行进展等信息，通过建立信息互通规范流程与季度数据对账制度，实现部门间信息实时共享与业务协同，形成“政府统筹—部门联动—社会协同”的开放协作格局，确保公共托育服务治理高效有序推进。图5-SEQ图5-\*ARABIC1部门协调路径图5.1.2提升基层托育能力基层托育服务能力极为关键，它不仅是民生的“小切口”，更是涉及社会公平、人口素质、经济发展的“大战略”，其发展对于构建一个生育友好型社会至关重要，能够为家庭减轻负担、为儿童提供保障、为社会注入活力。基于新公共服务理论的视角，需以公民实际需求为导向，通过参与式决策机制提升服务供给精准度，从而实现公共政策效益的最大化。加强公共托育服务宣传推广，鼓励社会力量积极参与婴幼儿照护服务的发展。以社区为基础，构建一个由教育、卫生健康、妇联、总工会等多个部门共同参与和合作的科学育儿指导服务和宣传网络。具体而言，教育部门与卫生健康部门定期联合在社区举办健康讲座，内容涵盖婴幼儿健康护理、早期教育等科学育儿知识；妇联和总工会牵头组织养育照护小组活动，以社区为单位，每两周开展一次，促进家长间育儿经验交流与互助；同时，鼓励社会力量通过提供家庭邻里式婴幼儿照护服务参与，各部门借助电视、广播、社交媒体、社区公告栏等全媒体平台，持续发布托育服务信息、科学育儿技巧等内容，扩大宣传覆盖面。构建居民需求反馈机制，通过社区调查、家长委员会、热线电话等多种途径，收集居民对于基层托育服务的需求和建议，以便及时调整和优化服务内容。例如每个季度进行一次社区托育需求调查，了解居民对于服务形式、时间安排、收费标准等方面的期望，为制定服务计划提供依据。社区管理部门汇总收集到的需求和建议后，及时组织教育、卫生健康等相关部门召开联席会议，共同研究并调整优化服务内容。如根据居民对收费标准的接受度调整定价策略，依据时间安排期望增设早晚托育班次等，切实提升家庭婴幼儿照护能力和基层托育服务水平。5.2优化资源配置策略5.2.1推动区域均衡发展（1）优化顶层设计，推动公共托育服务时空均衡化发展立足长远，构建公共托育服务可持续发展机制。建议进行详尽的调研和数据搜集工作，运用人口普查、社区登记等方法分析成都市新生儿口的发展趋势，进而推测区域分布及托育需求变化趋势，依据实际需求制定出科学合理的公共托育服务发展规划。规划中应明确目标、任务及具体措施，并纳入市政府年度民生实事项目，由市政府督查政策进度，确保规划目标分阶段落实。同时应避免仅注重短期发展的短视行为，从成都市公共托育服务长远发展的角度出发，构建与托育服务需求相适应的供给布局，形成便捷、安全、多样化的托育服务格局。全域覆盖，打破公共托育城市中心—边缘差异服务网络。由市财政局联合资源规划局、卫健委负责托育资源均衡配置，以公平性原则为指导，依据人口空间分布科学重构公共托育资源配置的框架，进一步优化城郊托育资源空间分布。强化财政倾斜，通过转移支付缩小区域差距，例如发行“托育设施城乡均衡化”专项债券支持，对郊区和城乡结合部的托育机构给予土地、税收、租金减免优惠政策等，重点支持郊区托育中心建设。（2）完善人才保障机制，推动托育服务专业化进阶发展第一，在人才培养方面，政府要指导本地高校、职业院校开设托育相关专业，设置婴儿生理学、婴儿教育学及婴儿生活护理等课程，并组织学生参与实际操作，培育出一批专业性强、素养高的教师。鉴于公共托育服务行业尚处于起步阶段，必须严格制定从业者的准入标准，并在通过规定的实践考核后方可允许其上岗。教育主管部门还应定期对从业人员的资格进行评估，以促进教师对自身专业成长的主动性和积极性。第二，在就业保障方面，激励学生主动进入托育行业，首次入职托育机构者可获得就业补助，以及为待业且有愿意进入托育行业的适龄人员进行免费技能培训等。同时，目前托育行业人均收入水平普遍较低，社会认同感差。政府可通过专门投资、以奖代补或购买服务的途径，鼓励、支持机构为教师缴纳充足的五险一金，以此降低机构内部人员的流动率，提升整个教师团队的稳定性。第三，在行业发展方面，注重托育从业人员的职业发展，构建职位晋升与职业发展通道，完善托育从业人员的职业资格、职称评定制度。例如根据职业等级和工作年限发放工作津贴，适当的提高待遇，加强劳动监察，确保从业者的社保等福利等福利待遇按时缴纳发放。组织定期开展职业技能竞赛、行业经验研讨交流会，提升托育专业技能，满足从业者的职业获得感。5.2.2加强特殊群体托育保障新公共服务理论强调公共服务的公平性和包容性，要求政策执行中优先关注弱势群体需求，并通过差异化手段缩小区域间、群体间的发展差距。（1）针对低收入家庭精准施策施行梯度化补贴与消费券制度，推出“公共托育服务消费券”，根据家庭收入水平分层补贴，例如低保家庭可全额抵扣托育费用，中等收入家庭按比例补贴，高收入家庭不享受补贴，同步建立动态退出机制，当家庭收入连续6个月超过补贴标准时自动转为普通用户；效仿“蓉易托”，由社区提供托育场地并引入专业机构共同运营，托育收费远远低于市场价，并优先保障低收入家庭入托需求。信息化弥补资源短板，开展“云托育”项目。政府主导建设远程育儿统一指导平台，整合城市优质育儿资源，邀请儿科医生、早教专家入驻。通过线上讲座、视频录课形式，向郊区及城乡结合部家长传播科学育儿知识，涵盖健康护理、早教方法等实用主题，打破地域限制，使优质资源广泛共享。（2）特殊儿童支持政府主导与市残联、市级三甲医院、特殊教育学校深度协作，成立“医育融合”专项工作组，统筹推进特殊儿童托育服务。充分利用其在残疾人康复、医疗、教育服务方面丰富的经验和专业的团队，共同建设和管理“医育融合”托育点。同时配备专业康复师和特殊教育老师，为托育点提供技术支持和专业指导。例如，根据特殊儿童的身体状况和康复需求，由专业团队分级制定并实施个性化的康复训练计划，建立医疗档案实时记录进展，确保托育服务与医疗康复、特殊教育无缝衔接。同时，财政部门按标准拨付公共托育点专项经费，用于医育人员薪酬、设备购置及课程开发，确保专业服务可持续开展。5.3完善监督管理体系5.3.1构建全面监管框架明确职责分工，各部门协同监管。卫生健康主管部门负责牵头推进托育服务体系建设，并协调多部门共同监管，确保其符合安全、卫生、教育等标准。例如，公安部门负责监督托育机构的安全，包括消防和人身安全的检查；民政部门提供对托育机构登记和管理的指导；市场监管部门强化食品安全和质量的监管；消防救援机构则负责监督消防安全，并督促整改潜在的安全隐患。不合规者依法罚款、整改、关停，且各部门监管结果统一录入成都市托育服务监管平台，实现信息互通共享。在质量规范建设方面，由卫健委联合教育局、市场监管局联合制定公共托育服务质量评估办法，建立包含人员资质、照护流程、家长满意度等多项核心指标的效果评价体系，构建动态的质量评价和分析反馈机制。政府可组建专职托育服务综合监管机构，引入第三方专家评价机制，定期执行综合监管任务。并新增安全监管、质量评估领域的具体处罚细则，公示违规的分级处罚标准，明确罚款金额区间、停业期限等量化指标，并建立阶梯式惩戒机制。建立信息公示制度，公共托育机构必须在经营场所对法人登记证明、备案回执、食品经营许可证、收费标准及从业人员健康证明等关键信息进行公开。此外，建立信息更新机制，确保公示信息的时效性和准确性，防止过时或错误信息误导家长。对于故意隐瞒或提供虚假信息的机构，应依法依规予以严厉处罚，并公开曝光，以此警示其他机构，维护行业的良好秩序。5.3.2创新监管方式与手段技术赋能，构建“智能监管大脑”。卫健委制定智能监管标准，市场监管局负系统建设，大数据局统筹数据平台开发构建一个包含育儿门户网站、政府管理、机构运营、家长服务在内的管理平台，利用人工智能行为识别与风险预警技术，实现对托育机构关键区域如安全运行、食品安全、卫生保健的实时监控，通过部署智能摄像头并应用AI算法，自动检测并识别潜在的高风险行为，进而激活系统报警机制，并将警报信息实时传输至监管平台。例如，通过安装温湿度传感器和空气质量检测设备，对活动区域的环境安全指标进行持续监测；采用食品溯源区块链技术，将食材采购、加工、配送等全流程信息上链，确保数据的不可篡改性，家长通过扫码即可获取餐食的来源信息及相应的检测报告；运用大数据信用评价模型勾画动态信用画像，整合托育机构中投诉记录、违规处罚、家长评分等数据，生成机构信用评分，一旦评分低于标准，系统将自动触发重点监管。结语面临人口老龄化加剧与生育率走低的双重压力，发展优质公共托育服务是成都市构建生育友好型社会、实现“幼有善育”的核心路径。关注并深入研究托育服务发展中地方政府履职的优化问题，对于进一步推动地方政府在管理指导公共托育服务发展方面具有积极意义。本文综合运用文献综述法、问卷调查法及访谈法，明确地方政府在托育服务发展中的职能定位，包括政策制定与引导、资源配置与保障以及监督管理与质量控制。以成都市为例，本研究系统梳理了地方政府在托育服务发展中的职能现状，并总结了其取得的成效，同时揭示了成都市在政策引导、资源保障和政府监管等方面存在的不足，如政策引导作用有限、资源保障覆盖面狭窄以及政府监管项目单一，进一步分析发现，政府协调机制不完善、短期发展思维的限制、托育资源配置不当以及行业规范建设滞后是导致上述问题的主要原因。基于此，本文借鉴了发达国家和地区的先进经验，提出了强化政策执行力度与协同治理、优化资源配置要素保障以及完善规范监管体系等优化策略。由于成都市的经济发展状况，人口数量、结构，生育状况等方面与其他地区有差异，因此，仅以成都市公共托育服务发展中地方政府的职能为研究对象不能涵盖所有的现状。现实中公共托育服务事业的发展是需要长期坚持，地方政府要在履职中不断思考与探究，推动城市公共托育服务体系迈向更高水平，真正服务于人民。

参考文献白艳霞.0-3岁幼儿早期教育的重要性[J].赤峰学院学报(自然科学版),2013,29(20):154-155.DOI:10.13398/ki.issn1673-260x.2013.20.065.成都市托育服务促进办法[N].成都日报,2025-01-27(007).DOI:10.28063/ki.ncdrb.2025.000368.段怡文.成都市公共托育服务供给体系的问题研究[D].四川大学,2023.DOI:10.27342/ki.gscdu.2023.001170.广西柳州市柳南区人民政府.“医育结合”构建托育服务新模式[J].人口与健康,2021,(04):17-19.国家卫健委：我国托育服务供需缺口较大[EB/OL].(2021-07-21)./politics/2021-07/21/c_1127677861.htm贺凡.整体性政府视角下我国托育服务中政府部门协作问题研究[D].西北大学,2019.洪秀敏,赵思婕,朱文婷.托育服务供给模式及其普惠成效的国际比较与启示[J].教育与经济,2021,37(04):81-88+96.洪秀敏,朱文婷,陶鑫萌.新时代托育服务的供需矛盾与对策——基于青年家庭获得感和需求的Kano模型分析[J].人口与社会,2019,35(06):3-14.洪秀敏,朱文婷.家庭“三孩”生育意愿及其与婴幼儿照护支持的关系[J].广州大学学报(社会科学版),2022,21(01):136-148.胡西蒙.多源流理论视角下我国0-3岁婴幼儿托育服务政策变迁研究[D].华中师范大学,2020.DOI:10.27159/ki.ghzsu.2020.000786.黄清峰.托育服务体系建设面临的瓶颈及破解之策[J].江南论坛,2022,(11):71-74.李严昌.0-3岁托幼服务体系建设：国外经验与启示[J].行政与法,2020(01):1-9.李俐君.成都市政府扶持“蓉易托”发展的案例研究[D].电子科技大学,2024.DOI:10.27005/ki.gdzku.2024.001345.李传玉.山东省L市托育服务发展中地方政府职能优化研究[D].山东师范大学,2024.DOI:10.27280/ki.gsdsu.2024.001341.刘杰.J市G区托育服务发展中的政府职能研究[D].山东财经大学,2024.DOI:10.27274/ki.gsdjc.2024.000206.林俐宏.台州市普惠托育服务保障的政府部门协作优化研究[D].华东政法大学,2023.DOI:10.27150/ki.ghdzc.2023.000551.刘梨蝶.成都市婴幼儿托育服务供给中存在的问题及对策研究[D].四川大学,2023.DOI:10.27342/ki.gscdu.2023.001306刘中一、国家责任与政府角色——儿童照顾的变迁与政策调整[J].学术论坛,2018,41(05):111-116.DOI:10.16524/j.45-1002.2018.05.014.吕津池.福利多元主义视角下我国城市婴幼儿托育服务问题研究[D].吉林大学,2023.DOI:10.27162/ki.gjlin.2023.006164.潘鸿雁.我国普惠性托育服务的发展与思考——基于上海市普惠性托育点的调查[J].福建论坛(人文社会科学版),2020,(01):178-188.秦旭芳，宁洋洋。0~3岁婴幼儿家长对托育服务机构的需求偏好及支付意愿研究——基于华东地区和东北地区的数据[J].教育学报,2022,18(3):103-116.DOI:10.14082/ki.1673-1298.2022.03.010.鲜益明.成都普惠性托育服务需求研究[D].四川省社会科学院,2023.DOI:10.27346/ki.gssky.2023.000117.杨菊华.论3岁以下婴幼儿社会化托育服务中的“五W服务”[J].福建论坛(人文社会科学版),2020,No.332(01):167-177.张津珊,孙莉莉.政府购买社区托幼“保育照护”服务体系的构建[J].重庆工商大学学报(社会科学版),2019,36(06):93-98.张宇昕,陆杰华.减轻家庭育儿压力，健全托幼服务体系——以法国为例[J].人口与健康,2022(04):18-20.张占毫.新时期政府职能方面的角色定位及理论思考[J].商,2016,(05):57.中国政府网。国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见[EB/OL].(2019-04-17).()ErtasN,ShieldsS.Childcaresubsidiesandcarearrangementsoflow-incomeparents[J].ChildrenandYouthServicesReview,2011,34(1):179-185.Eurydice.EarlyChildhoodEducationandCareSystemsinEurope:NationalInformationSheets[EB/OL].(2014/15).(europa.eu)PiantaCR,HamreKB,NguyenT.Measuringandimprovingqualityinearlycareandeducation[J].EarlyChildhoodResearchQuarterly,2020,51(C):285-287..

附录1成都市公共托育服务相关情况访谈提纲一、成都市政府公共托育服务相关工作人员访谈提纲1.托育机构建设存在"城区选址难、郊区利用率低"现象，请问规划部门是如何通过现有政策工具破解这一难题？请举例说明。2.托育服务涉及卫健、教育、住建等多部门管理，在机构审批备案、安全监管等环节出现过哪些职责交叉或空白？现有的联合机制能有效解决问题吗？3.群众反映"公办托位难抢、民办托费过高"，那