我国现行财政预算体制存在的弊端及对策

我国现行财政预算体制存在的

弊端及对策

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我国现行财政预算体制存在的弊端及对策

我国现行财政预算体制存在的弊端及对策

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___________)

内容摘要：政府和纳税人的关系

本质上是委托一代理关系。减少由于信息不对

称造成的道德风险是提高行政效率及增加纳税

人福利的根本手段。本文通过财政透明度的基

础理论分析，针对我国现行预算制度的缺陷结

合发达国家预算体系改革的启示，认为强化财

政信息公开、拓宽公众获取政府财政信息渠道、

优化预算编制手段可以减少政府执政过程中的

道德风险。

关键词：道德风险预算体制信息公

开制衡

财政体制透明化的必要性分析

2008年北京奥运会的成功举办带来巨

大的效益，但是在恢弘的鸟巢与绚丽的开幕式

背后却暗藏着政府的巨大投入。而且同样备受

争议的新国家大剧院与新中央电视台大楼等中

央政府的大手笔以及各地层出不穷的形象工程

问题，我国公共财政体制的缺陷越来越明显。

让普通纳税人参与到公共财政制定过程越来越

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我国现行财政预算体制存在的弊端及对策

受到重视。

“纳税人的钱政府怎么用？”这是一

个在国家走向民主与法制过程中必须回答的问

题，而要回答这一问题，必须公开政府预算的

制定和实施，财政的透明度是社会民主中公众

知情权和政府信息披露制度的重要组成部分。

自2004年国家审计署审计报告披露各种挤占挪

用财政资金的恶性事件以来，我国现行财政体

制诸多不完善之处逐渐暴露出来，如《2007年

度中央预算执行审计报告》指出由于项目库不

够完善，财政部批复的32个部门在2007年预

算中，仍有385.41亿元项目支出预算年初未落

实到具体的项目和单位，占这些部门财政拨款

项目支出预算的42.8%。在有关部门49项法律

和行政法规尚未作出明确规定的情况下，财政

部、发改委将其行政许可收费编入行政事业性

收费项目目录，当年共收费40.75亿元。尽管

经济迅猛发展、财政收入快速提高但是政府的

财政账单却存在问题。

财政体制缺陷的根源

在推进我国市场经济体制的全面建设

过程中“公共性财政”上升为政府的本质特征,

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社会治理结构表现为公众与政府之间形成了一

种委托-代理关系，政府主要承担公共受托责任。

现代管理学指出只要存在委托代理关系就不可

避免地出现道德风险，全体纳税人将一部分私

人权利让渡给政府，政府利用这种权利履行公

共职能。一旦委托代理关系确立由于双方信息

的不对称就不可避免道德风险问题的发生，因

而完全消除政府部门违背纳税人意愿的行为是

不可能的，为了提高公共政策的有效性，与其

刻意追求政府部门与公众利益目标的一致性，

不如尽力防范道德风险的发生，降低道德风险

的程度。因此，消灭道德风险所产生的根源一

委托人代理人之间的信息不对称至关重要。这

正是本文要研究我国财政预算执行透明度问题

的原因所在。

根据IMF（国际货币基金组织）关于

政策透明度的要求和国际经验，政策透明化对

实现一国财政体制的完善，提高政府公共治理

的效率至关重要，但在2002年IMF（国际货币

基金组织）公布的对35个国家财政信息透明度

指数排名中我国居最后一位。这说明过低的信

息透明度已经成为提高政府公共治理效率的主

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要障碍。与此同时，透明的政府财政信息也是

降低经济决策成本和市场交易费用的关键。而

作为一国财政信息最主要载体的财政预算在编

制、审议、执行以及监督过程中是否公开透明

是衡量财政体制是否健全的重要指标。因此,

笔者从分析我国的财政预算信息透明化的缺陷

入手，探讨提高财政效率的方法。

我国现行预算体制在公开财政信

息上的弊端

（一）缺乏财政信息公开的动力

西方发达国家自19世纪以来一直将

“控制取向”作为财政预算制定的基本原则，

所谓“控制取向”就是严格控制各个部门对资

金的使用来实现公共责任，是一种对预算投入

的谨慎态度。反观我国目前现行的财政体制，

财政部集预算编制、执行于一身，同时其他部

委如发改委、教育部等也享有部分的预算编制

权利，而作为预算审核、批准、监督机构的人

民代表大会又缺乏实际的审核、监督功能使得

一个预算质疑、解惑、监督的程序机制严重缺

失。而审计部门由于缺乏强制惩戒手段和问责

机制使得已经发现的问题不了了之，这使得财

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政预算实际上是根据中央政府的偏好为依据制

定的，缺乏对预算投入合理性的要求使得财政

信息的公开失去动力。

（二）财政透明缺少法律保障

为确保财政信息的公开透明纷纷建立

了相关法律，像美国1966年制定的《信息公开

法》和1976年的《阳光下的政府法》。日本也

宣布了作用相似的《纳税者权利宣言》。这些法

律的出台使得各国政府在财政信息的公开上有

章可循，极大提高了各国纳税人的维权意识。

而我国的财政法制尚不完善，缺乏配套的法制

来保障财政透明化，影响财政信息公开程序的

规范性在客观上造成了财政信息公开过程中的

随意性。表1中所列的评价我们可以看到我

在财政透明化方面的差距十分明显。

（三）政府预算决策过程公开性差且

公开的财政信息质量差

政府与纳税人在获得信息上的严重不

平等是我国财政体制产生问题的根源。根据

IMF制定的《财政透明度守则手册》，需披露财

政信息的范围是所有以履行政府职能为主要活

动的机构，其范围应包括所有中央政府单位和

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次级单位，预算外资金以及所有主要提供非市

场性服务以及由政府单位控制并提供资金来源

的非盈利机构。而在披露内容上，预算应具体

包括预算管理体制、预算分配政策、预算编制

程序等预算管理制度，以及预算收支安排、预

算执行、预算调整和决算等预算管理信息。在

此基础上，重点公开政府预算、部门预算、预

算执行以及财政转移支付等内容。而我国现行

的预算报告虽然列举了收入总额、支出总额、

主要收入和支出项目和实际完成情况，但没有

列出上一年的相关数据，由于缺少财政收支的

经济模型作依据预算报告没有之后年度的预测

数据，大量的统计数据、报告和分析以内部文

件形式出现而没有公开发布，极大削弱了财政

信息公开性。

（四）财政预算编制审议过程的严谨

性弱

发达国家的预算编制体系有着严格的

法律约束和时间限制，在审慎原则的指导下预

算报告的编制和审议得到了大量的时间和技术

支持。虽然我国《预算法》有明文规定，财政

年度从1月1日至12月31日，但是对预算的

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编制、资金的划拨等时间安排缺乏严格的制约，

因而我国的预算制定没有充分的时间与资金做

严格经济预测，预算报告也就常常建立在粗糙

的基础上。这在根本上削弱了预算报告的信息

披露价值。而普通纳税人更是很难接触到中央

及地方各级政府的预算报告了。传播渠道有限

成为纳税人获取财政信息的又一障碍。

预算体制透明化的政策建议

（一）强化财政信息公开理念并深化

行政体制改革

首先在理念上应强化“执政为民”的

民本位思想，将公共财政体制改革提到议事日

程上，通过将立法权与行政权分离建立一个相

互制衡的财政体制。关键是要在人大与政府之

间、政府财政部门与其他部门之间、在财政部

门内部门之间重新配置预算管理权限。使得预

算编制、执行和监督机构相互制衡。具体来说

一方面政府内部建立行政控制，即将财政部门

转变成真正意义的“核心预算机构”，另一方

面由人大从外部对政府预算施加政治控制，增

加其在预算编制过程中的话语权，如延长预算

审议时间和方式。较可行的方法是每年12月将

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预算编制草案报送人大常委会，这样到3月份

人大会议的时候将有近3个月的审议期，期间

可有人大专门的预算监督部门对预算各细节进

行审议并与编制部门进行更有效的沟通，同时

逐步建设预算编制草案的信息公开论坛网站，

进一步加强预算编制的透明度以及政府的公信

度。

（二）建立预算制定程序性规定

建立预算制定程序性规定主要体现为

重视民主机制，确保预算编制的科学性。在预

算编制过程中给予足够的时间与经费支持，建

立连续可靠的经济数据库、引入合理完善的经

济模型对既往数据进行科学分析，同时对未来

经济数据做尽可能准确的预测。预算的编制体

系方面也应该做相应调整，全面落实政府收支

分类体系改革，规范收入分类、支出功能分类

和支出经济分类，完善预算编制技术。

（三）强化预算执行力度并增强审计

部门的预算纠错能力

首先完善现有相关预算法规，强调法

律效力，建立一套严格执行的预算程序。其次

要细化法制建设，避免法律法规制定时的空泛

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和模糊。最后要建立严格的问责制度，建立有

效的惩戒机制，维护预算的严肃性。只有这样

做才能使已经公开的财政信息不失真，而政府

部门在严格的法律约束下可以减少权利寻租空

间。提高行政效率增加纳税人福利。

总之，消除政府与纳税人双方的信息

不对称还有很长的路要走，不仅需要政府执政

理念的更新和行政制度的创新，