国家公园建设管理指南(试行)

国家公园建设管理指南(试行)1总则1.1编制依据严格依据《中华人民共和国国家公园法》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》《自然保护地生态环境监管制度》等法律法规和政策文件编制，适用于经国务院批准设立的所有国家公园的建设、运营、管理全流程工作。1.2基本原则坚持生态保护第一，将自然生态系统原真性、完整性保护作为核心目标，所有建设管理活动不得突破生态保护红线；坚持国家代表性，优先保护具有全球意义、国家象征的典型自然生态系统和珍稀濒危物种栖息地；坚持全民公益性，保障公众生态权益，提供优质生态产品；坚持科学治理，建立多方参与、协同共治的管理机制。1.3工作目标到2025年，所有已设立国家公园完成基础勘界立标、管护体系建设、核心保护区人为活动清退，生态系统原真性完整性保护率达到90%以上；到2035年，全国国家公园体系建设成熟，生态保护率达到95%以上，旗舰物种种群数量稳定增长，生态产品供给能力显著提升，社区居民人均收入高于所在县域平均水平20%以上，建成具有中国特色的国家公园管理模式。2规划与国土空间管控2.1总体规划编制国家公园获批后6个月内，由省级以上林业和草原主管部门牵头编制总体规划，总体规划期限为10年，每5年开展一次中期评估，期满前1年启动修编。总体规划需明确功能分区、管控要求、建设布局、资金测算等内容，经专家论证、社会公示（公示期不少于30天）后报国务院审批。2.2功能分区管控国家公园统一划分为核心保护区、一般控制区两类功能区，其中核心保护区面积占比原则上不低于国家公园总面积的50%。核心保护区除经批准的科研监测、生态修复、应急救援、巡护管护活动外，禁止任何生产经营和人为游览活动；一般控制区允许开展有限度的生态游憩、科普宣教、原住民传统生产生活等活动，所有活动不得破坏生态环境。2.3国土空间衔接国家公园范围全部纳入生态保护红线管理，仅原住民合法聚居点、已确权的生活配套设施、重大公共基础设施经审批后可作为生态保护红线预留空间，预留空间占比不得超过国家公园总面积的3%。国家公园管控要求需与同级国土空间规划充分衔接，不得在国家公园范围内新增商品住宅、工矿企业、商业开发等项目，已有的违规项目需在获批后3年内全部清退。2.4勘界立标管理国家公园获批后12个月内完成全域勘界工作，边界拐点误差控制在0.5米以内，勘界成果经省级自然资源主管部门审核后纳入全国国土空间基础信息平台。边界标识设置需符合《国家公园视觉识别系统规范》，沿边界每500米设置1个实体界桩，地形复杂、人为活动频繁区域加密至200米1个，重点管控区域同步设置电子围栏，界桩、标识完好率需保持在98%以上，每年至少开展1次边界排查维护。2.5建设项目管控所有国家公园范围内的建设项目需实行“一项一审”制度，由国家公园管理机构初审后报省级以上林业和草原主管部门审批。建设项目总规模不得超过国家公园总面积的0.5%，所有建筑高度不得超过12米，建筑密度不得超过5%，禁止在核心保护区新建任何永久性设施，一般控制区新建设施需采用可拆卸、可回收的环保建材，绿色建筑达标率为100%。3生态保护与修复管理3.1原生生境保护对核心保护区内的自然生态系统实行封禁保护，除必要的生态修复活动外，不得实施任何人工干预。建立人为活动台账，对核心保护区内现存的小水电、工矿企业、采石采砂场等违规设施，需在2025年底前全部退出，退出后的土地生态修复率达到100%，修复后的植被盖度不低于原生植被的90%。对一般控制区内的传统生产活动实行总量管控，耕地、林地等人工生态系统占比不得超过一般控制区总面积的10%，禁止扩大种植、养殖规模，禁止使用高毒、高残留农药化肥。3.2生态修复工程生态修复坚持自然恢复为主、人工修复为辅的原则，人工修复面积占比不得超过总修复面积的20%。修复工程需采用乡土物种，种苗乡土种占比不低于90%，禁止引入外来入侵物种，修复工程实施后需开展不少于3年的效果监测，修复合格率达到95%以上方可验收。重点针对旗舰物种栖息地、生态断裂带开展生态廊道建设，陆生兽类生态廊道宽度不小于1000米，洄游鱼类生态廊道需保障水流连通率达到100%，鸟类迁徙廊道范围内禁止设置高30米以上的人工设施。3.3生物多样性保护建立国家公园重点保护物种名录，对国家一级、二级保护野生动植物实行“一种一策”保护，每季度开展一次种群动态监测，旗舰物种种群数量年下降幅度超过5%时需启动应急保护预案。建立外来物种监测防控体系，每半年开展一次外来物种排查，外来入侵物种处置率达到100%，防止生态安全风险。严格落实森林防火、林业有害生物防控责任，森林火灾受害率控制在0.5‰以下，林业有害生物成灾率控制在3‰以下。3.4生态资源资产管理国家公园范围内的自然资源资产所有权由国务院统一行使，由国家公园管理机构负责具体管护，每年开展一次自然资源资产清查，清查成果纳入全国自然资源资产台账。建立生态产品价值核算体系，每年开展一次生态产品价值评估，评估结果作为生态补偿、绩效考核的重要依据。4运营与管护管理4.1管理机构设置每个国家公园设立直属省级以上人民政府的管理机构，承担生态保护、资源管理、执法监管、公共服务等职能，人员编制按照每100平方公里不少于3名的标准配置。管理机构工作人员中，生态保护、林业、生态环境等专业技术人员占比不低于60%。4.2管护队伍建设按照每100平方公里不少于2名的标准配备专职管护人员，其中优先聘用本地原住民作为生态管护员，原住民管护员占比不低于60%。管护人员需经过不少于40学时的专业培训，考核合格后方可上岗，每年开展不少于20学时的继续教育。建立管护人员考核激励机制，考核优秀的给予不低于年工资20%的奖励。4.3巡护管护制度制定分级巡护方案，核心保护区每月巡护不少于2次，一般控制区每周巡护不少于1次，人为活动频繁区域每日巡护不少于1次。巡护采用“电子巡护+人工核查”的模式，巡护记录全部数字化存档，保存期限不低于30年。对巡护中发现的破坏生态行为，需第一时间处置，处置率达到100%。4.4综合执法管理国家公园管理机构内设综合执法队伍，依法行使林业草原、生态环境、自然资源、水利、农业农村等部门的行政处罚权，执法人员需持证上岗，每年开展不少于60学时的执法培训。每年开展不少于4次的专项执法行动，重点打击盗伐林木、偷猎野生动物、违规建设、非法侵占土地等行为，违法案件查处率达到100%，典型案例需向社会公开。5科研监测与科普宣教管理5.1监测体系建设建立天空地一体化监测网络，实现国家公园全域监测覆盖。卫星遥感监测每月开展1次全域覆盖，重点区域每季度开展一次航空航拍监测，地面监测按照核心保护区每10平方公里不少于1台红外相机、一般控制区每20平方公里不少于1台红外相机的标准布设，水文、气象、空气质量等自动监测站每50平方公里设置1个，监测数据实时接入全国国家公园监测平台，数据共享率不低于90%。5.2科研管理建立科研准入制度，进入国家公园开展科研活动的单位和个人，需提前30天向国家公园管理机构提交申请和活动方案，经审批后方可进入，核心保护区科研活动需报省级以上林业和草原主管部门审批。科研活动结束后需向管理机构提交科研成果副本，不得擅自采集国家重点保护野生动植物标本，不得擅自发布未经核实的生态监测数据。支持国家公园与高校、科研院所建立长期合作关系，每个国家公园至少与2家以上科研机构签订战略合作协议，每年实施的科研项目中生态保护类项目占比不低于70%，科研成果转化率不低于30%。5.3科普宣教体系建设每个国家公园至少建设1个访客中心、3个以上科普宣教点，配备不少于10名专职科普讲解员，其中本地讲解员占比不低于50%。每年开展科普宣教活动不少于50场次，覆盖人数不少于10万人次，针对中小学生的自然教育活动占比不低于40%。开发数字化科普产品，包括线上虚拟游览、自然教育课程、物种科普短视频等，年线上访问量不少于50万人次。科普宣教内容需经过专家审核，确保科学准确，不得传播虚假生态信息。6访客服务与管理6.1承载量管控科学测算国家公园生态承载量，核心保护区访客承载量为0，一般控制区日访客承载量按照每公顷不超过2人的标准核定，年访客承载量不超过日承载量的180倍。承载量每3年评估调整一次，当生态系统出现退化迹象时，及时下调承载量，必要时实行临时闭园。6.2预约与准入管理所有进入国家公园一般控制区的访客需实行实名制预约，日预约量不得超过日承载量的80%，预约系统需接入全国国家公园预约平台。访客进入园区前需签署《生态保护承诺书》，接受不少于5分钟的生态保护培训，不得携带火种、一次性不可降解塑料制品进入园区。6.3访客行为管理访客只能在划定的游憩区域内活动，不得擅自离开游步道，不得采摘、破坏植被，不得投喂、惊扰野生动物，不得在野外遗留垃圾，所有垃圾需自行带出园区。对违反访客管理规定的，视情节给予口头警告、罚款、列入国家公园访客失信名单等处罚，失信人员3年内不得进入全国所有国家公园。6.4应急管理建立健全访客安全应急体系，每50平方公里设置1个应急救援点，配备不少于2名专职急救人员和必要的救援设备，应急响应时间不超过30分钟。每年开展不少于2次的应急演练，包括森林防火、地质灾害、访客遇险等场景，访客安全事故发生率控制在0.01‰以下。在游憩区域设置清晰的安全警示标识，标识完好率保持在100%。7社区共建与发展管理7.1原住民权益保障充分保障国家公园范围内原住民的合法权益，不得随意拆除原住民合法住房、生产设施，确需实施生态搬迁的，需充分征求原住民意见，搬迁补偿标准按照就高不就低的原则执行，安置后原住民生活水平不低于搬迁前，社保、医疗、教育等公共服务保障水平不低于所在县域平均水平。建立原住民诉求表达渠道，对原住民提出的合理诉求，需在15个工作日内予以答复。7.2社区产业扶持支持原住民发展生态友好型产业，包括生态种植养殖、传统手工技艺、特色民宿、生态导览等，优先将符合条件的社区产业纳入国家公园特许经营目录。特许经营项目中社区参与比例不低于60%，特许经营收益的20%以上用于社区公共服务建设和生态保护奖励。鼓励社区组建产业合作社，统一开展生态产品销售、服务供给，提升产业附加值，到2035年社区居民人均收入高于所在县域平均水平20%以上。7.3生态补偿机制建立中央、省、市县三级生态补偿资金池，对国家公园范围内的集体林地、耕地实行生态补偿，每年每亩补偿标准不低于当地平均耕地收益的1.5倍，补偿资金直接发放到原住民手中。支持国家公园开展碳汇交易、生态产品价值实现试点，碳汇交易收益、生态产品溢价收益的70%以上分配给社区居民。7.4社区共管机制建立国家公园社区共管委员会，成员由国家公园管理机构代表、社区居民代表、乡镇政府代表组成，其中社区居民代表占比不低于40%。共管委员会每季度召开1次会议，审议国家公园建设管理中的重大事项，听取社区居民意见建议，社区对国家公园管理的满意度需达到90%以上。8监督考核与责任追究8.1考核评估体系建立国家公园年度考核和5年综合评估制度，考核指标包括生态保护成效（权重60%）、管理能力建设（权重20%）、社区发展水平（权重12%）、公众满意度（权重8%）四大类共28项具体指标。考核结果分为优秀、合格、不合格三个等次，考核优秀的给予资金、政策奖励，考核不合格的限期整改，整改期限不超过1年，整改后仍不合格的，按程序启动国家公园退出机制。8.2社会监督设立公开的举报电话、邮箱、线上举报平台，对公众举报的线索核实率达到100%，处理结果在15个工作日内反馈举报人。聘请不少于20名社会监督员，其中社区居民代表、媒体代表、公众代表占比不低于70%，每半年召开1次社会监督员座谈会，听取监督意见。每年3月底前向社会公开上一年度国家公园建设管理情况、资金使用情况、生态状况公报，接受公众监督。8.3