国土空间规划编制技术指南（试行）

国土空间规划编制技术指南（试行）1总则1.1适用范围本指南适用于全国范围内五级三类国土空间规划的编制工作，包括国家、省、市、县、乡镇级国土空间总体规划，城镇开发边界内控制性详细规划、城镇开发边界外实用性村庄规划等详细规划，以及生态修复、耕地保护、交通水利、公共服务等法定专项规划和特定区域专项规划的编制。本指南为试行版本，将根据国土空间规划体系建设实际动态调整完善。1.2编制原则1.2.1生态优先、底线管控。坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，将生态安全、粮食安全、国土安全作为规划编制的前置条件，严格落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等管控边界，不得突破上位规划下达的约束性指标。1.2.2多规合一、统筹协调。以第三次全国国土调查及年度变更调查成果为统一底数，统一采用2000国家大地坐标系、1985国家高程基准，统筹融合原主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划等空间类规划内容，消除规划冲突，实现“一张蓝图干到底”。1.2.3以人为本、品质提升。以满足人民群众日益增长的美好生活需要为根本目标，统筹配置公共服务、基础设施、公共空间资源，合理确定城镇开发强度，优化居住、产业、生态空间布局，提升城乡人居环境品质。1.2.4因地制宜、务实管用。结合不同区域资源禀赋、发展阶段、功能定位开展差异化编制，避免“千城一面”“千村一面”，规划内容要符合地方实际，具备可操作性，能够直接支撑规划审批、用地供给、项目落地等管理需求。2编制层级与核心定位2.1五级总体规划2.1.1国家级国土空间总体规划：侧重战略性，落实国家重大发展战略，明确全国国土空间保护开发利用修复的总体格局、管控目标、重大任务，确定各省（自治区、直辖市）约束性指标和管控要求，作为省级及以下国土空间规划的上位依据。2.1.2省级国土空间总体规划：侧重协调性，落实国家级总体规划要求，统筹省域内生态保护、农业发展、城镇布局、基础设施配置，协调跨区域重大空间布局，明确市县级约束性指标，统筹安排新增建设用地、生态修复、耕地保护等年度计划指标。2.1.3市级国土空间总体规划：侧重落地性，落实省级总体规划要求，划定市域内“三区三线”，明确城镇空间结构、中心体系、公共服务和基础设施布局，确定中心城区各类用地布局，制定近5年行动计划，作为详细规划和专项规划的直接依据。2.1.4县级国土空间总体规划：侧重实施性，细化落实市级总体规划要求，明确县域内各类管控边界的具体坐标，细化村庄分类布局、公共服务设施配置标准、产业空间布局，制定乡镇级约束性指标，直接指导乡镇级规划和村庄规划编制。2.1.5乡镇级国土空间总体规划：侧重实操性，可与实用性村庄规划合并编制，细化落实县级规划要求，明确各类用地的具体边界和管控要求，统筹安排农村宅基地、乡村产业、公共服务设施布局，满足乡村建设项目审批需求。2.2详细规划2.2.1城镇开发边界内控制性详细规划：覆盖全部城镇开发边界内建设用地，明确每块用地的管控指标和建设要求，作为土地出让、规划许可的法定依据。2.2.2城镇开发边界外详细规划：以实用性村庄规划为核心，实现行政村全覆盖，统筹安排农村生产、生活、生态空间，作为宅基地审批、乡村产业项目落地、集体建设用地入市的法定依据。2.3专项规划2.3.1法定专项规划：包括生态修复、耕地保护与农田建设、综合交通、水利、能源、市政基础设施、公共服务设施、历史文化保护、防灾减灾等领域专项规划，由相关行业主管部门组织编制，核心内容需纳入同级国土空间总体规划“一张图”。2.3.2特定区域专项规划：包括城市群、都市圈、国家级新区、省级新区、各类开发区、历史文化街区、自然保护地等特定区域的专项规划，需符合上位国土空间总体规划要求，统筹区域内协同管控要求。3基础工作要求3.1统一底数底图：必须以第三次全国国土调查及最新年度国土变更调查成果为统一底数，坐标系统一采用2000国家大地坐标系，高程系统统一采用1985国家高程基准，不得自行调整地类数据，不得使用未经核实的现状底数。涉及海洋区域的需同步采用最新海洋调查成果作为底数。3.2资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（以下简称“双评价”）3.2.1评价内容：包括生态保护重要性评价、农业生产适宜性评价、城镇建设适宜性评价三类核心内容，其中生态保护重要性评价需覆盖生态系统服务功能重要性、生态敏感性两类指标；农业生产适宜性评价需覆盖耕地质量等别、地形坡度、灌溉条件、洪涝风险四类指标；城镇建设适宜性评价需覆盖地质灾害危险性、洪水风险、地形坡度、工程地质条件四类指标。3.2.2精度要求：省级双评价成果比例尺不低于1:25万，市县级不低于1:5万，乡镇级不低于1:1万，评价成果需通过上级自然资源主管部门审核后方可作为规划编制依据。3.3现状风险评估3.3.1粮食安全风险评估：全面摸查耕地抛荒、“非粮化”“非农化”情况，评估耕地质量变化趋势、永久基本农田保护缺口。3.3.2生态安全风险评估：摸查生态系统退化、生物多样性减少、生态破坏情况，评估生态风险源分布和影响范围。3.3.3自然灾害风险评估：摸查地质灾害、洪涝灾害、地震、森林草原火灾等风险点分布，评估风险等级和影响范围，明确避让要求。3.3.4公共安全风险评估：摸查公共卫生、应急避难、消防等设施缺口，评估公共安全保障能力。3.4存量空间评估：全面摸查城镇低效用地、闲置土地、农村闲置宅基地、集体建设用地闲置情况，评估存量空间盘活潜力，城镇存量空间盘活比例需不低于年度新增建设用地规模的20%，作为城镇开发边界划定的前置条件。4核心管控内容编制要求4.1“三区三线”划定4.1.1生态保护红线：划定范围包括自然保护地核心保护区、自然保护地一般控制区中生态功能极重要、生态极敏感脆弱的区域，以及其他未纳入自然保护地的生态功能极重要、生态极敏感脆弱区域。生态保护红线需做到不交叉、不重叠、不冲突，与永久基本农田、城镇开发边界边界误差不超过1米。生态保护红线内允许开展的有限人为活动严格执行国家清单要求，不得新增工业项目、商品住宅等开发性建设。4.1.2永久基本农田：优先将已建成的高标准农田、耕地质量等别为高等别（全国耕地质量等别1-6等）、集中连片、灌溉设施完善的耕地划入永久基本农田，划定比例需不低于上位规划下达的指标，零散耕地划入比例不超过永久基本农田总面积的5%。永久基本农田储备区划定规模不低于本行政区域永久基本农田总面积的1%，作为永久基本农田占用补划的储备资源。4.1.3城镇开发边界：按照“集约节约、绿色低碳”的要求划定，人均城镇建设用地规模严格执行国家标准：常住人口100万以上的城市人均城镇建设用地不超过100平方米，50-100万的城市不超过105平方米，50万以下的城市和县城不超过110平方米。城镇开发边界分为集中建设区、弹性发展区、特别用途区三个片区，其中弹性发展区规模原则上不超过集中建设区规模的15%，仅用于应对不可预见的重大项目建设，年度使用比例不超过当年新增建设用地指标的5%。城镇开发边界内建设用地占比不低于80%，不得将大规模的生态绿地、耕地划入城镇开发边界。4.2空间格局构建4.2.1市域/县域空间格局：构建“生态-农业-城镇”融合的空间格局，明确生态屏障、生态廊道、农业主产区、城镇发展轴带的布局，其中一级生态廊道宽度不小于100米，二级生态廊道宽度不小于50米，农业主产区内耕地占比不低于70%。4.2.2城镇空间结构：按照“多中心、网络化、组团式”的要求构建城镇空间结构，明确市级中心、片区中心、社区中心的四级公共中心体系，组团之间保留宽度不小于30米的生态隔离廊道，避免城镇连片扩张。4.3要素配置要求4.3.1公共服务设施：按照“15分钟生活圈、10分钟生活圈、5分钟生活圈”三级体系配置，其中15分钟生活圈需配置初中、综合医院、文化活动中心、体育场馆、养老服务中心，人均公共服务设施用地面积不低于12平方米；10分钟生活圈需配置小学、社区卫生服务中心、社区文化站、社区养老服务站；5分钟生活圈需配置幼儿园、便利店、婴幼儿照护服务点、健身场地。老旧城区公共服务设施缺口需通过存量更新补足，补足比例不低于90%。4.3.2交通设施：中心城区路网密度不低于8公里/平方公里，其中支路网密度不低于5公里/平方公里；常住人口100万以上城市轨道交通站点800米覆盖率不低于60%，公共交通占机动化出行比例不低于40%；停车场泊位配置按照机动车保有量的1.2倍配置，其中公共停车泊位占比不低于15%。4.3.3市政设施：人均日生活用水量按照120-180升配置，中心城区污水处理率不低于98%，县城不低于95%，乡镇不低于85%，再生水利用率不低于30%（缺水城市不低于40%）；生活垃圾无害化处理率达到100%，厨余垃圾资源化利用率不低于60%；供电可靠率不低于99.9%，燃气普及率中心城区达到100%，县城达到95%以上。4.3.4防灾减灾设施：主城区防洪标准不低于100年一遇，县城不低于50年一遇，重点镇不低于20年一遇；应急避难场所人均面积不低于2平方米，消防站点覆盖率达到100%，3分钟可达。5专项规划编制要求5.1法定专项规划5.1.1生态修复专项规划：明确生态修复的重点区域、重点项目、时序安排，到2035年历史遗留矿山生态修复率达到100%，水土流失治理率达到80%以上，湿地保护率不低于50%，生态系统质量提升比例不低于30%。5.1.2耕地保护和农田建设专项规划：明确高标准农田建设规模、布局和时序，到2035年永久基本农田全部建成高标准农田，耕地质量等别平均提升1个等别以上。5.1.3综合交通专项规划：统筹铁路、公路、水运、航空、轨道交通等交通网络布局，实现省域内设区市1.5小时通达，市域内县城1小时通达，县域内乡镇0.5小时通达。5.1.4历史文化保护专项规划：明确历史文化名城、名镇、名村、历史文化街区、历史建筑的保护范围和管控要求，保护范围内新建建筑高度不得超过历史建筑平均高度，不得破坏传统格局和风貌。5.2专项规划衔接要求：专项规划编制过程中需同步征求同级自然资源主管部门意见，编制完成后需送同级自然资源主管部门开展合规性审查，审查通过后将核心管控内容、项目布局纳入同级国土空间规划“一张图”，未通过审查的专项规划不得发布实施，不得作为项目审批依据。6详细规划编制要求6.1城镇控制性详细规划6.1.1编制范围：实现城镇开发边界内建设用地全覆盖，分批编制的控规需做好边界衔接，不得出现管控空白。6.1.2管控指标：分为强制性指标和引导性指标，强制性指标包括用地性质、容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率、公共服务设施配套要求、基础设施配套要求，不得擅自调整；引导性指标包括建筑风貌、色彩、材质等，作为规划许可的参考依据。6.1.3指标管控要求：居住用地容积率原则上不超过3.0，历史文化街区核心保护区容积率不超过1.2，一般控制区容积率不超过1.5；工业用地容积率按照《工业项目建设用地控制指标》执行，不得低于最低标准；公共绿地率不低于35%，居住区绿地率不低于30%。6.2实用性村庄规划6.2.1编制要求：实现行政村全覆盖，可按照“多村联编”的方式编制，编制深度需满足宅基地审批、产业项目落地、乡村建设许可的要求。6.2.2村庄分类管控：集聚提升类村庄重点完善公共服务设施配置，提升人居环境品质；城郊融合类村庄重点衔接城镇功能，统筹城乡要素流动；特色保护类村庄严格保护历史文化资源和自然风貌，新建建筑高度不得超过传统建筑高度，不得破坏传统格局；搬迁撤并类村庄严格控制新建、改扩建项目，引导人口逐步向集聚提升类村庄或城镇转移。6.2.3用地管控：农村宅基地面积严格执行地方标准，每户宅基地面积不得超过省（自治区、直辖市）规定的上限，产业用地不得占用永久基本农田和生态保护红线，优先盘活闲置集体建设用地。6.3修建性详细规划：需符合控制性详细规划的强制性指标要求，重点项目、重要地段的修建性详细规划需开展交通影响评价、环境影响评价、公共安全评估，经自然资源主管部门审查通过后方可作为建设工程规划许可的依据。7规划成果要求7.1成果构成：包括规划文本、规划图件、规划附件、规划数据库四类，其中规划文本为法定文件，强制性内容需以黑体字标注，不得使用模糊性表述。7.2图件要求：比例尺符合标准，国家级总体规划图件比例尺为1:400万，省级为1:25万-1:50万，市级为1:5万-1:10万，县级为1:2.5万-1:5万，乡镇级和村庄规划为1:1万。图件需包括现状图、规划图、管控图三类，其中“三区三线”划定图需标注坐标、边界范围、面积，精度误差不超过1米。7.3数据库要求：符合《国土空间规划数据库标准》要求，数据格式统一，属性信息完整，可直接导入国土空间规划“一张图”实施监督系统，与上级数据库无缝对接。数据库需通过上级自然资源主管部门的质量检查，检查不合格的不得进入审批程序。7.4强制性内容清单：需单独列出规划强制性内容，包括“三区三线”边界及管控要求、约束性指标、公共服务设施配置标准、基础设施配置标准、历史文化保护要求、防灾减灾要求，强制性内容不得擅自修改，确需修改的需报原审批机关同意。8编制程序要求8.1前期准备：成立由地方政府主要负责人任组长的规划编制领导小组，落实编制经费，选择具备相应资质的编制单位，其中甲级国土空间规划资质单位可承担各级各类国土空间规划编制，乙级资质单位可承担市县级及以下国土空间规划编制，丙级资质单位可承担乡镇级规划和村庄规划编制。8.2公众参与：规划编制过程中需至少开展3次以上公众意见征求，规划草案公示时间不少于30天，通过政府官网、现场公示、听证会、座谈会、入户调研等方式充分听取相关部门、专家、公众的意见，公众意见的采纳情况需向社会公开，未采纳的需说明理由。8.3专家论证：规划成果完成后需组织国土空间规划、生态、农业、交通、水利、历史文化保护、防灾减灾等领域的专家开展论证，专家人数不少于7人，其中高级职称专家占比不低于70%，专家论证意见需作为规划修改的重要依据。8.4合规性审查：规划成果需先报上级自然资源主管部门开展