国有农场办社会职能改革实施指南(试行)

国有农场办社会职能改革实施指南(试行)一、总则（一）目的依据为深入贯彻落实《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》（中发〔2015〕33号）、《财政部农业农村部关于进一步做好国有农场办社会职能改革工作的通知》（财农〔2021〕12号）等文件要求，彻底剥离国有农场办社会职能，推动国有农场聚焦主责主业、提升现代农业生产经营能力，保障农场职工享有均等化公共服务，结合全国国有农场改革实际，制定本实施指南。（二）适用范围本指南适用于全国各级各类国有农场，包括农垦系统国有农场、华侨农场、司法系统国有农场、林业系统国有农场等所有承担办社会职能的国有农业生产经营单位。（三）基本原则1.政企分开、社企分开。坚持将公共行政、公共服务等政府职能与农场生产经营职能彻底分离，农场不再承担属于政府权责范围内的办社会职能，集中精力履行粮食安全和重要农产品供给保障责任，实现“主业归位、职能归位、责任归位”。2.属地管理、权责对等。所有剥离的办社会职能统一移交属地县级及以上人民政府统筹管理，纳入地方公共服务体系和治理体系统一规划、统一保障、统一考核。移交前形成的历史遗留问题按照“谁产生、谁负责”原则分类处置，移交后的职能运转、经费保障、人员管理责任全部由属地政府承担，不得转嫁回农场。3.因地制宜、分类施策。根据农场区位条件、人口规模、公共服务覆盖能力等实际情况制定差异化改革方案，不搞“一刀切”。位于城镇规划区内、公共服务配套完善的农场要一次性完成移交；远离城镇、独立布局的偏远农场可设置最长不超过5年的过渡期，过渡期内采取政府委托管理方式保障服务供给，到期必须完成移交。4.保障民生、平稳过渡。改革过程中坚持民生保障水平不降低、职工合法权益不受损，公共服务供给不中断，充分尊重职工群众知情权、参与权、监督权，改革方案需经职工代表大会审议通过后方可实施，确保改革平稳有序推进，不发生大规模群体性事件。二、改革目标（一）近期目标（2023-2025年）到2025年底，全面完成全国国有农场办社会职能改革收尾工作，实现4个100%核心指标：一是应移交的公共行政、公共服务类职能移交完成率100%；二是对应移交社会职能的相关资产确权登记率100%；三是从事办社会职能的在岗及离退休人员安置率100%；四是移交后社会职能运转经费地方财政保障到位率100%。国有农场办社会职能负担全部清零，农场职工享有与属地居民同等的基本公共服务待遇。（二）远期目标（2026-2030年）到2030年，国有农场主责主业聚焦度达到90%以上，生产经营效率较改革前提升30%以上，粮食和重要农产品供给保障能力较改革前提升20%以上，现代农垦企业制度全面建立，农垦作为农业现代化国家队、示范区、排头兵的作用充分发挥，形成与地方政府权责清晰、分工协作、互利共赢的发展格局。三、核心改革任务（一）分类厘清办社会职能边界各地要对照职能清单，对国有农场现有承担的社会职能进行全面梳理，形成“移交类、委托类、剥离类”三类清单，逐项明确处置方式：1.无条件移交类职能。全部为政府法定职责的事项，必须无偿移交属地政府，不得设置任何附加条件，具体包括：（1）公共行政类：社会治安综合治理、户籍管理、市场监管、生态环境保护、安全生产监管、应急管理、人民武装、统计调查、行政执法、信访维稳等；（2）公共服务类：义务教育、普惠性学前教育、公共卫生、基本医疗、公共文化体育、社会救助、退役军人服务、就业创业服务、养老服务、残疾人服务、社区治理、市政公用设施运维、环境卫生、疫情防控等。2.过渡期委托类职能。对距离最近城镇超过20公里、常住人口不足3000人、属地公共服务暂时无法覆盖的独立偏远农场，暂时不具备移交条件的，需报省级农垦主管部门、财政部门联合审批后，由属地政府与农场签订《社会职能委托管理协议》，明确委托事项、服务标准、经费标准、考核机制、委托期限，委托期限最长不超过5年，到期后必须全部移交属地政府管理。委托管理期间，属地政府按照不低于当地同类社会职能平均支出120%的标准按季度拨付委托经费，农场仅承担代行职责，不承担经费缺口和管理责任。3.市场化剥离类职能。属于经营性的服务事项，全部通过市场化方式剥离，不得占用公共财政资金，不得由农场承担运营亏损，具体包括：物业服务、家政服务、餐饮住宿、商贸流通、经营性文旅、非普惠性学前教育、营利性医疗等。剥离方式包括：转制为独立核算、自负盈亏的市场化法人主体，优先吸纳原从业人员就业；引入社会资本参与运营，国有股权收益优先用于保障职工福利；不具备运营价值的依法注销。（二）规范社会职能相关资产移交与确权严格按照“资产随职能走”的原则开展资产移交和确权登记，确保资产权属清晰、处置合规：1.清产核资。以移交前一年度12月31日为清产核资基准日，由农场委托具有乙级及以上资质的第三方资产评估机构开展专项清产核资，重点核查对应移交社会职能的固定资产、流动资产、无形资产、负债情况，清产核资结果误差率不得超过2%，经属地财政、国资、农垦主管部门联合审核后公示7天，无异议后作为资产移交依据。2.资产移交。对应移交类职能的相关资产全部无偿划转给属地政府，具体包括：学校、医院、社区办公场所、公共文化体育场馆、市政道路、管网、环卫设施、消防设施、应急物资储备库等。已报废、无使用价值的资产可按国有资产处置规定核销，不纳入移交范围；农场生产经营所需的配套设施（如农田水利设施、生产专用道路、职工宿舍区经营性配套设施等）不属于移交范围，不得强制要求农场移交。3.权属变更。属地政府要在资产移交协议签订后30个工作日内启动资产权属变更登记，自然资源、住建等部门要开辟“绿色通道”，免收不动产登记费、契税、增值税、土地增值税等相关税费。涉及的土地使用权：原为划拨性质的，保持划拨用途不变；原为出让性质的，按现状用途办理变更登记，无需补缴土地出让金。因历史原因导致用地审批手续不全的，符合国土空间规划的可直接办理确权登记，不再补办相关审批手续，不收取规费。4.负债处置。对应移交资产形成的合规负债（经审计确认用于社会职能建设运营的负债），全部由属地政府统筹纳入地方政府债务管理，不得转嫁给农场；因农场违规建设、违规经营形成的负债，由农场自行承担，不得移交属地政府。（三）妥善安置办社会职能从业人员坚持“人员随职能走、待遇就高不就低、社保关系连续计算”的原则，妥善安置各类从业人员，不得随意辞退，不得损害职工合法权益：1.人员范围界定。截止清产核资基准日，在岗从事办社会职能的正式职工、签订3年以上劳动合同的聘用人员、已纳入办社会职能板块管理的离退休人员，全部纳入安置范围，人员名单要公示7天，无异议后报属地人社部门备案。临时用工人员符合岗位要求的优先纳入政府购买服务岗位，不符合要求的按劳动合同法规定支付经济补偿，做好社保关系转移接续。2.安置渠道（1）移交属地安置。对应移交职能的事业单位编制有空缺的，优先招录符合条件的农场从业人员，录用后工龄连续计算、职称评定按原有资格直接认定；编制不足的，全部采取政府购买服务方式安置，薪酬待遇不低于原标准，社保缴费基数保持不变。（2）农场内部安置。自愿留在农场就业的，由农场调整到生产经营或管理岗位，工资待遇不得低于当地最低工资标准，岗位调整前的工龄连续计算，社保关系保持不变。（3）自愿离职安置。自愿选择解除劳动合同的，按照劳动合同法规定支付经济补偿金，补偿金按照“中央财政补助30%、地方财政配套40%、农场自筹30%”的比例承担，经济补偿金要在劳动合同解除后10个工作日内足额发放到位。（4）离退休人员安置。全部移交属地社保部门统一管理，基本养老金按照属地标准按时足额发放，原有统筹外待遇保持不变，所需经费按原渠道解决，有条件的地区可逐步纳入地方统筹。（四）建立健全经费保障长效机制改革经费按照“中央补助、地方配套、分级负担”的原则保障，确保移交后社会职能运转经费不低于原有水平：1.中央财政补助。严格执行《国有农场办社会职能改革中央财政补助资金管理办法》，补助基数按照移交前3年农场办社会职能平均支出的80%核定，补助期限为5年，第一年拨付100%补助资金，第二年至第五年每年递减20%，到期后不再安排补助资金。补助资金在省级确认改革完成后15个工作日内拨付到县级财政部门。2.地方财政配套。省级财政按照不低于中央补助资金50%的标准安排配套资金，市级财政按照不低于省级配套资金30%的标准安排配套资金，县级财政承担兜底责任，中央和地方补助资金不足以覆盖运转需求的，缺口部分由县级财政全额承担，不得要求农场补足。3.经费使用监管。补助资金只能用于社会职能运转、人员安置、相关资产修缮维护，不得截留、挪用、挤占，不得用于偿还农场经营性债务。各级财政、审计部门每年要对补助资金使用情况开展专项审计，审计覆盖率不低于30%，发现违规使用的，全额追回补助资金，追究相关单位和人员责任。（五）完善农场区域社区治理体系移交后属地政府要将农场区域纳入基层治理体系统一管理，构建共建共治共享的治理格局：1.优化社区设置。根据农场区域人口规模，按照每1000-3000户设置1个社区居委会的标准，合理设置社区居委会或村民委员会，纳入属地乡镇（街道）管理，社区工作人员报酬、办公经费、服务经费全部纳入地方财政预算，按照城镇社区同等标准执行。2.完善服务配套。每个社区要建设不少于300平方米的综合服务中心，配备党建、民政、社保、卫健、综治、就业等服务窗口，实现“一站式”服务，服务覆盖半径不超过1公里，群众诉求响应时间不超过2小时。公共教育、医疗卫生、文化体育等公共服务设施纳入地方公共服务体系统一规划建设，保障农场职工享有与属地居民同等的公共服务待遇。3.建立协作机制。建立属地政府与国有农场联席会议制度，每季度至少召开1次联席会议，协调解决改革遗留问题、生产经营配套、民生保障等事项，形成权责清晰、分工协作的工作机制。四、改革实施流程改革按照“摸底排查-方案制定-组织实施-验收评估”四个阶段压茬推进，确保各项任务落地见效：（一）摸底排查阶段（每年1月-3月）各地要组织县级农垦、财政、人社、自然资源等部门，对辖区内国有农场办社会职能情况开展拉网式排查，排查覆盖率100%，逐项梳理职能清单、资产清单、人员清单、负债清单、经费需求清单，建立《国有农场办社会职能改革工作台账》，台账准确率不低于98%，报省级农垦主管部门、财政部门备案。（二）方案制定阶段（每年4月-6月）按照“一场一策”的原则，每个国有农场单独制定改革实施方案，明确改革时间表、路线图、责任分工、安置方案、资产处置方案、经费保障方案，充分征求农场职工意见，经职工代表大会审议通过后，由属地政府和农场联合上报省级国有农场改革领导小组审批，方案公示期不少于7天。（三）组织实施阶段（每年7月-11月）各地按照审批通过的改革方案推进各项任务，实行“销号制”管理，完成一项、销号一项，每月25日前向省级主管部门报送改革进度。省级主管部门每季度开展一次督导检查，及时协调解决改革中遇到的问题，对进度滞后的地区进行通报约谈。（四）验收评估阶段（每年12月）按照“谁审批、谁验收”的原则开展三级验收：县级负责初验，初验合格率达到100%后报市级复核；市级复核覆盖率100%，复核合格后报省级抽验；省级抽验比例不低于30%，抽验不合格的限期3个月整改，整改不到位的扣减中央和省级补助资金。验收合格的，由省级主管部门颁发《国有农场办社会职能改革完成确认书》，作为后续项目支持、政策扶持的依据。五、重点遗留问题处置针对改革中的共性遗留问题，按照“尊重历史、依法依规、民生优先”的原则分类处置：（一）偏远农场移交难问题。对符合委托管理条件的偏远农场，要在委托协议中明确逐年提升属地公共服务覆盖能力的具体措施，过渡期内每年要推动至少1项公共服务事项属地直接供给，到期后必须全部移交，不得延长过渡期。对学校撤并的，要配套校车或给予交通补贴，保障学生就学需求；对医院移交的，要保障基本医疗服务供给，不得降低服务标准。（二）资产权属不清问题。2025年底前要完成所有社会职能资产的确权登记工作，对存在权属争议的资产，由属地政府牵头成立联合工作组，6个月内完成争议调处，确实无法调处的，按照“先移交、后确权”的原则先行移交社会职能，待权属明确后再办理资产划转手续。（三）人员待遇衔接问题。移交后从业人员的薪酬、社保、职称评定等待遇按照“就高不就低”的原则执行，原有待遇高于属地同类人员标准的，差额部分保留3年，3年后逐步过渡到属地标准，不得出现待遇断崖式下降。对从事教育、医疗等专业技术岗位的人员，职称评定不受岗位比例限制，优先评定。（四）社会职能反弹问题。各地要建立改革“回头看”机制，每年至少开展一次专项排查，严禁属地政府向农场摊派公共服务经费、转嫁公共管理责任，发现一起、查处一起，对农场新增的办社会职能负担，由属地政府全额承担，并追究相关责任人责任。六、监督考核与风险防控（一）监督考核。将国有农场办社会职能改革纳入地方政府乡村振兴实绩考核、农垦改革绩效考核，权重不低于5%，对改革完成较好的地区，在中央财政补助、现代农业产业园、高标准农田建设等项目安排上给予倾斜；对改革进度滞后、职工反映强烈的地区，进行通报约谈，扣减相关补助资金，追究相关领导和责任人责任。（二）风险防控。各地要