《劳动法新论》-第十六章

第一节劳动监督检查概述一、含义劳动监督检查是指法律规定的行政主体或法律授权的社会组织为保护劳动者的合法权益，对用人单位和劳动服务主体遵守劳动法律法规的情况进行的监督检查，又称劳动监督。理解劳动监督检查的含义，应当明确以下要点：（１）监督检查的主体为法定机关，或法律法规授权的社会组织。其他普通的社会组织、有关单位和个人可以对用人单位的违法行为进行控告，参与监督，但不享有检查权和处罚权。（２）监督检查的目的是使劳动法律法规得以实施，实现劳动法的宗旨，重点是保护劳动者的合法权益。下一页返回第一节劳动监督检查概述（３）监督的对象是用人单位的用人行为和劳动服务主体的服务行为是否合法，是一种守法监督形式。（４）监督方式是依劳动法规定的方式进行的，包括实行检查、督促、纠偏、处罚等一系列监督活动。其中主要有：对用人单位和劳动服务主体遵守劳动法的情况进行检查，对检查中发现的违法行为及时制止和纠正，依法追究违法行为人的法律责任等。二、内容劳动监督检查的内容包括：（１）用人单位制定直接涉及劳动者切身利益的规章制度及其执行的情况；上一页下一页返回第一节劳动监督检查概述（２）用人单位与劳动者订立和解除劳动合同的情况；（３）劳务派遣单位和用人单位遵守劳务派遣有关规定的情况；（４）用人单位遵守国家关于劳动者工作时间和休息休假规定的情况；（５）用人单位支付劳动合同约定的劳动报酬和执行最低工资标准的情况；（６）用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况。三、原则（一）保障劳动者权益原则上一页下一页返回第一节劳动监督检查概述在用人单位和劳动者之间的地位而言，劳动者处于相对弱势的地位，因此，劳动保障行政部门有责任和义务对作为弱势群体的劳动者提供法律保障。对于用人单位侵犯劳动者权益的行为，应当进行查处和处罚。（二）公开公正原则劳动监督检查执法活动原则上应当向社会公开。公开的内容包括劳动监督检查所依据的法律、法规、规章，未经公布的不得作为监督检查的执法依据。上一页下一页返回第一节劳动监督检查概述劳动监督检查的职责、内容、举报投诉电话也应该向社会公开，既保障了行政相对人的知情权，也是社会公众监督的重要途径。公正原则要求劳动检查监督必须以事实为根据，以法律为准绳。在执法中要平等地对待任何行政相对人，不搞差别待遇。实施处罚时，必须依法办事，要按照违法的情节、损害的后果等因素，综合确定处罚的数额。（三）高效、便民原则在监督检查执法活动中，相关部门应尽可能不影响用人单位的正常生产和经营活动，并及时查处和纠正用人单位的违法行为。上一页下一页返回第一节劳动监督检查概述严格在规定的时限内完成监督检查事项，提高工作效率，不影响用人单位正常的生产和经营活动，及时处理违法违纪行为。这一原则，贯穿于《劳动保障监察条例》始终。按照这一原则的要求，劳动行政部门应当向社会公布举报投诉的电话、监督检查机构的地址，设立举报投诉信箱，有条件的可以开通网上举报，方便群众举报。（四）教育与处罚相结合的原则这一原则首先要求行政机构明确处罚的目的是教育当事人，促使其自觉遵守法律。即处罚是手段，不是目的，但也不能只教育，不处罚。既要对用人单位的违法行为给予必要的处罚和制裁，又要通过教育增强其法律意识，实现监督的双重功效。上一页下一页返回第一节劳动监督检查概述四、意义劳动监督检查是劳动法律法规规定的用以监督用人单位遵守劳动法的情况和劳动者合法权益是否受到侵犯所采取的措施。其意义表现在以下一些方面。（一）有利于劳动法律法规的实现，促进劳动立法的完善法律从制定到实现中间有一段很长的距离，立法机关和行政机关制定出法律法规后，立法的使命就完成了，更重要的就是如何保证法律的内容在社会生活中得到贯彻实现。法律的实现一是要靠公民和社会组织自觉地守法；上一页下一页返回第一节劳动监督检查概述二是靠有关机关依照法律在公民、法人等因争议提交诉讼和仲裁时，对纠纷进行裁决的法律适用活动；三是有关机关主动对法律的遵守情况进行监督检查，发现违法行为及时进行纠正。劳动监督检查就是属于第三种措施，在劳动法规不能得到公民的自觉遵守，并且当事人不愿把争议提交诉讼或仲裁的情况下，劳动监督就成为保证劳动法实施的主要措施之一。在监督检查过程中，对于发现的问题与立法不足，也可以通过一定途径反馈到立法机关，从而促进立法的完善。上一页下一页返回第一节劳动监督检查概述（二）有利于保护劳动者的合法权益制定本法的主要目的是保护劳动者的利益。在劳动法律关系中，劳动者一方是弱者，各方面都无法与用人单位相抗衡。劳动关系建立后，劳动者与用人单位又有隶属关系。用人单位往往利用自己所处的优势违反劳动法的规定，侵犯劳动者的合法权益。而劳动者也往往由于财力、时间、精力以及其他顾虑所限，不敢理直气壮地与用人单位进行斗争。大量的用人单位的违法行为是通过国家机关主动进行检查才被发现，劳动监督部门在发现问题后，要依法制止并纠正，并给予必要的制裁，从而使劳动者的合法权益得到有效保护。上一页下一页返回第一节劳动监督检查概述（三）有利于维护劳动力市场秩序和劳动秩序，促进经济发展在经济发展过程中，有的用人单位一味追求利润和效益，违反劳动法律用工制度，致使用人单位与劳动者之间出现纠纷，影响到劳动力市场秩序和劳动秩序的稳定，对经济发展起到阻碍作用。劳动监督检查就是要最大限度避免和减少违法事件发生，维护劳动力市场秩序和劳动秩序，从而为经济发展提供有力保障。上一页返回第二节劳动监督检查立法概况劳动监督检查立法比工厂法的产生稍晚。最初的工厂法并不规定专门的执法机构，而是委托自治团体的公务人员、医务人员或宗教人士，或者委托警察、法官负责工厂法实施，但监督的效果并不理想，迫切需要设置专门机构和官员负责执行工厂法。１８３３年后英国颁布的工厂法中，首创工厂检查制度，即政府委任高级人员为工厂监察员，实地视察督促工厂实施工厂法，这是现代劳动监察制度的雏形。美国于１８６７年首先由马萨诸塞州建立劳动检查制度，以后各州均建立相关制度，联邦劳工部设立劳动检查处，负责全国性的一般监督检查。进入２０世纪，各国普遍设立劳动监督检查机构，进行劳动监察。下一页返回第二节劳动监督检查立法概况国际劳工组织于１９４７年通过的第８１号公约《工商业劳工检查公约》和第８５号公约《非本部领土劳动监察人员公约》，１９７８年通过的第１５８号公约《劳动行政管理公约》，１９８１年通过的第１６１号公约《关于职业安全和健康公约》，都要求公约的成员国设立监察制度，以保证劳动立法的实施。其中，《工商业劳动监察公约》（第８１号公约）对劳动监察的实施范围、职能、组织和人员组成、监察员的权力和义务等都作了较完整的规定，这个公约目前已被世界上大多数国家所授受或批准，成为各国国内相关立法的蓝本。现在，在各国劳动基本法中，都有关于劳动监督检查的专门规定，都设立了劳动监督检查的专门机构。上一页下一页返回第二节劳动监督检查立法概况各国劳动监督检查大多由两个部分构成，即劳动保障关系监督和劳动安全卫生监察。前者是对劳动合同、集体协议和一般劳动保障标准执行情况的监督；后者是对劳动安全卫生标准执行情况的监察。我国早在２０世纪５０年代就进行了劳动监督立法，１９５０年７月２４日政务院财经委员会发布的《关于各省、市人民政府劳动局与当地国营企业工作关系的决定》中规定，劳动局有权监督检查国营企业有关贯彻执行劳动法规的情况。上一页下一页返回第二节劳动监督检查立法概况在具体的立法实践中，我国的劳动监察制度起步于国家加强安全生产方面的措施，劳动监督检查立法的重点早期在劳动保护监察上，相继制定了《矿山安全监察条例》（１９８２年）、《锅炉压力容器安全监察暂行条例》（１９８２年）及其《实施细则》等项法规，初步形成了劳动保护监察制度。改革开放以来，其他方面劳动监察立法取得了长足的发展。１９９３年原劳动部制定了《劳动监察规定》，我国由劳动保护监察进入全面劳动监察阶段。１９９４年制定的《劳动法》中，设有“监督检查”专章，对劳动监督的机构和职权作了原则性的规定。上一页下一页返回第二节劳动监督检查立法概况与此配套，相继制定了《劳动监察员管理办法》、《矿山安全监察员管理办法》、《劳动安全卫生监察员管理办法》、《劳动监察程序规定》等多项法规规章。２００４年，国务院制定了《劳动保障监察条例》，这是我国目前劳动保障监察的基本行政法规。此外，１９９５年全国总工会还就劳动监督制定了专门规章《工会劳动法律监督试行办法》。随着我国劳动法制建设的加强，制定了许多新的劳动法律法规，例如《劳动合同法》、《就业促进法》等，《劳动保障监察条例》也有一些滞后的规定，不能完全适应劳动监督检查实践的需要，相关立法的修改正在进行中。上一页返回第三节劳动监督检查体系我国《劳动法》和有关法规的规定，我国的劳动监督检查体系由行政监督和社会监督两部分组成。其中，行政监督由劳动监察和相关行政监督所组成，社会监督主要有工会监督和群众监督。一、劳动行政部门监督《劳动法》第八十五条规定：“县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为有权制止，并责令改正。”下一页返回第三节劳动监督检查体系在劳动监督检查体系中，劳动行政部门监督是最基本、最重要的监督形式，其他监督形式都是对劳动行政部门监督的配合。主要表现在以下几个方面。（１）劳动行政部门监督是最全面的劳动监督。其监督范围比其他监督形式都广泛，可以说，不论何种劳动关系，不论劳动关系的哪部分内容和哪个运行环节，也不论用人单位的隶属关系和所在行业（部门），都可依法纳入其监督范围。上一页下一页返回第三节劳动监督检查体系其他主体的劳动监督大多只在特定范围内对劳动法实施的情况进行监督，或者只限于某项或某几项劳动法律制度，或者局限于某个行业（部门），或者只限于劳动关系的某部分内各或某个环节。（２）劳动行政部门监督是约束力度最大的劳动监督。劳动行政部门是国家法定专门从事劳动管理的部门，其劳动监督行为是代表本级政府实施的，属于国家劳动监察，其法律效力高于其他劳动监督形式。根据相关法律法规的规定，国务院现设劳动和社会保障部、国家安全生产监督管理总局、国家煤矿安全监察局三个部局劳动行政机构。上一页下一页返回第三节劳动监督检查体系劳动和社会保障部主要负责劳动和社会保险、城乡就业、劳动服务、劳动合同、劳动标准、职工工资等方面的政策制定与监督检查；国家安全生产监督管理总局与国家煤矿安全监察局是两块牌子，一个机构，综合管理全国安全生产工作，依法行使国家安全生产监督管理职权和国家煤矿安全监察职权。地方各级县以上政府均设有对应的劳动和社会保障机构和安全生产监督管理机构，劳动与社会保障机构负责对应的辖区内的劳动监督职责，安全生产监督管理机构负责辖区内除煤矿和特种设备外的安全生产监督。上一页下一页返回第三节劳动监督检查体系国家煤矿安全监察局在１９个省（自治区、直辖市）设立直属煤矿安全监察局，负责地方煤矿的安全监察工作。省（自治区、直辖市）煤矿安全监察局可在大中型矿区设立安全监察办事处，作为其派出机构，负责该矿区的安全监察工作。涉及生命安全、危险性较大的锅炉、压力容器（含气瓶，下同）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施等特种设备的安全监察由质量技术监督部门负责。国家安全生产监督管理局负责监督质量技术监督部门的该项监察工作。上一页下一页返回第三节劳动监督检查体系二、相关行政部门监督《劳动法》第八十七条规定：“县级以上各级人民政府有关部门在各自职责范围内，对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督。”在劳动监督体系中，劳动行政部门监督是最基本、最重要的监督形式，但也需要其他相关行政部门监督的配合。因为一方面，劳动法与其他法律部门在内容上存在交叉，有的违法行为既违反了劳动法，也违反了其他法律部门的有关规定，需要其他行政部门与劳动行政部门配合处理。上一页下一页返回第三节劳动监督检查体系另一方面，违反劳动法的行政制裁措施中，某些制裁措施只能由劳动行政部门以外的特定行政部门实施。例如，吊销营业执照的权力专属于工商行政部门。所以，为了保障劳动法的全面实施，应当由有关行政部门在各自职责范围内，对劳动法