邻避冲突治理模式转换研究分析 工商管理专业

摘要

经济社会的飞速发展推动了城市化进程，进而催生了公民的权利意识、参与意识和维权意识。在城市化过程中，由于人口的激增对公共服务的迫切需求与公共设施带来的负面效应的矛盾，邻避冲突日益成为我国社会治理的一大难题。本文通过文献分析和案例分析的方法总结得出邻避冲突具有公众基于风险性的主观价值选择、风险的成本与收益违背了空间正义和地域范围内的高度动员性的特点，由此分析得出造成邻避冲突的直接原因，而其本质原因是邻避设施的利益分配结构失衡，并由邻避冲突带来的影响分析得出优化治理模式的必要性和迫切性。现阶段邻避冲突治理的途径主要是行政管制决策，这一模式的特征使其不可避免的陷入公共政策合法性认同下降以及政策垄断使公众参与被形式化和边缘化的困境。因此，本文以协商民主理念为基础，引入深度的公民参与决策机制和多重利益补偿和回馈机制，以此构建出民主治理决策模式，实现邻避冲突治理模式的转换，从而规避邻避冲突，变“邻避为“迎臂”。

关键词：邻避冲突；邻避设施；邻避情结；行政管制决策；协商民主

Abstract

Therapiddevelopmentofeconomyandsocietyhaspromotedtheprocessofurbanization,andthengivesbirthtocitizen'sconsciousnessofright,participationandprotectionofrights.Intheprocessofurbanization,duetothecontradictionbetweentheurgentdemandforpublicservicesandthenegativeeffectsofpublicfacilitiesbroughtbytherapidincreaseofpopulation,theNIMBYbetweenneighborhoodshasincreasinglybecomeamajorproblemofsocialgovernanceinChina.Throughliteratureanalysisandcaseanalysis,thispaperconcludesthattheNIMBYhasthesubjectivevaluechoiceofthepublicbasedontherisk,andthecostandbenefitoftheriskviolatethecharacteristicsofspatialjusticeandhighmobilizationintheregionalscope.Fromthisanalysis,itisconcludedthatthedirectcauseoftheconflictavoidanceistheimbalanceofthebenefitdistributionstructureoftheadjacentavoidancefacilities,andtheessentialreasonistheimbalanceofthebenefitdistributionstructureoftheadjacentfacilities.TheessentialreasonisthatthebenefitdistributionstructureoftheadjacentavoidancefacilitiesisoutofbalanceandthenecessityandurgencyofoptimizingofoptimizinggovernancemodeareconcludedbyanalyzingtheinfluencebroughtbyNIMBYconflict.Atthepresentstage,themainwaytoavoidconflictisadministrativecontroldecision,whichmakesitinevitablyfallintothedilemmaofpublicpolicylegitimacyidentitydeclineandpolicymonopolytomakepublicparticipationformalizedandmarginalized.Therefore,thispaper,basedontheconceptofconsultativedemocracy,introducesadeepcitizenparticipationdecisionmechanismandmultiplebenefitscompensationandfeedbackmechanism,soastobuildamodelofdemocraticgovernancedecision,realizethetransformationofthegovernancemodeofadjacentconflictandavoidconflict,sothat"NIMBY"canbe"FACINGARM."

Keywords:NIMBY;Adjacentavoidancefacility;Adjacentavoidancecomplex;

Administrativecontroldecisions;ConsultativeDemocracy

第1章绪论

1.1选题背景与研究意义

1.1.1选题背景

城市，承载着一个国家的未来和人民对于国家的美好期盼。约瑟夫·斯蒂格利茨曾做过一个大胆地预测：在人类的21世纪里，中国的城市化将产生重要的影响力。需要注意的是，改革开放以来，我国城市化发展迅猛的同时也诱发了许多新的问题和挑战。在这些社会矛盾中，邻避问题异军突起，引发越来越多的关注，对城市治理提出了挑战。

近十年里，在我国各地，诸如垃圾焚烧发电厂、火葬焚烧场、高速公路、变电站等设施在议程设置和兴建过程总会或多或少地与周边居民产生纠纷。由这些邻避设施造成的各种邻避事件的频发表明邻避冲突在我国已经处于井喷状态，成为目前我国社会矛盾的日常形式之一。

结合现实情况，当前我国邻避冲突的频发与社会环境关系密切。城市化水平的提高离不开城市的发展，人口、资源的高度聚集在带来显著集聚和规模效应的同时，也使公共服务需求量大大增加。政府为了缓解各类基础设施所担负的压力，加大了邻避项目兴建的力度并扩展了建设广度。这些邻避设施对区域整体利益有利，但却可能会对选址社群的身心健康及财产等方面造成威胁，而改革开放在促进经济飞速发展的同时也催生了公民的权利意识、参与意识和维权意识，从而促使公民在可能遭受的威胁面前，与政府发生邻避冲突。

就我国而言，邻避冲突是未来一段时间内需要克服的新挑战、新问题，但是，就世界城市发展史而言，邻避问题并非个案。回溯发达国家或地区的发展轨迹，可以发现，几乎所有发达经济体在走过经济高速发展阶段之后都会经历一个“邻避时代”。从20世纪70年代的美国到80年代的欧洲、日本，再到90年代的新加坡、韩国等，发达经济体无一不经历了一个从单纯对抗转化为理解配合的邻避演变过程。值得注意的是，邻避问题在不同国家或地区集中爆发的节点和世界经济热点地区的转移脉络几乎保持一致，这更能凸显邻避问题是一个世界挑战[1]13-14。

1.1.2研究意义

对比欧美和日韩国家，中国的邻避事件存在着独有的特征。邻避项目往往一建就引起民众反对和各种形式的“闹”，而一“闹”邻避项目就停滞，地方政府通常在事前采取封闭决策，面对公众反对进行消极压制，直至冲突升级而不得不停建妥协，这已经成为了我国邻避现象的突出表现，基于邻避设施在中国陷入“人人喊打”的窘境，以及邻避事件在发展过程中的极端化和让步式的解决方法，学者们将此现象概括为“中国式邻避”[1]4。可以看出，现阶段我国政府在邻避冲突的治理中通常是事前垄断决策，事中教育和动员民众服从和执行，事后以项目停滞或改迁的方式来向冲突群众妥协，这样一种头痛医头脚痛医脚的应对策略使政府无法有效找寻诱发邻避冲突的根本原因，在治理过程中将公众的情绪宣泄和激进行动看做政府工作的对立面，从而使陷入治理误区。

本文旨在对已有邻避冲突相关理论分析的基础上，对我国的邻避冲突事件进行反思和总结，在深入分析得出准确的因果关系后，探讨现阶段治理邻避冲突的路径如何转换，才能实现问题的有效规避。因此，本文的研究意义概括如下：

一、在公共利益和社群利益中寻找平衡点，规避冲突，促进社会和谐。邻避冲突之所以产生，就在于邻避设施是一个“公共善和个人恶的混合体”[2]110，它基于公共利益的需要而兴建，却因损害社群利益被阻建，因此规避邻避冲突的重点就在于找准公共利益和社群利益的平衡点，并贯穿于邻避设施自决策至运营的全过程，不仅注重邻避冲突的事后治理，更要防患于未然，既要利于提升公共利益又不能损害社群利益，从而有效规避邻避冲突，推动和谐社会的建设。

二、完善决策程序，避免政策垄断，提高政策质量。当前“中国式邻避”的一大特征就在于政府的政策垄断，从邻避项目立项到兴建，政府公众往往处于一种信息不对称的状态。在这种状态下，政府的封闭性决策不仅可能因为考虑不周引发决策上的失误，还会使公众产生邻避情节，进而导致邻避冲突的爆发，所以，完善决策程序刻不容缓。目前，相关部门已经出台了诸如“社会稳定风险评估办法”、“重大项目社会稳定风险评估办法”等措施，但是这些并不足以应对邻避问题。邻避问题是随着时代的进步不断发展的，相应的决策程序也是一个需要不断完善的过程，这样才能不断提高政策质量。

三、健全参与机制和治理模式，促进多元主体合作共治，并进一步提升政府治理能力。综合近几年我国对邻避冲突事件的应对来看，政府往往习惯于在“维稳”的惯性思维模式下进行强制性处理，而忽略了公众参与权、知情权等合法要求，这种治理方式显然不符合社会期待，也不利于邻避事件的更好解决。基于此，本文更提倡政府、社会和社区公众通力合作，通过合作健全参与机制和治理模式，反过来也更好地促进多元主体合作共治。

1.2文献综述

综合对邻避现象的研究，现有文献触及了政治学、社会学、管理学、经济学、心理学等诸多学科范畴，学者们也不断尝试找寻新的研究视角，使得邻避冲突的有关研究不断完善。

1.2.1国外学者对邻避冲突的研究综述

“邻避”最早由迈克尔·奥黑尔于1977年引入学界。1980年，英国记者埃米莉在对美国居民反感在其居住范围内堆积化工垃圾这一现象进行报道时，第一次将“邻避”一词运用在现实生活中[3]44，从而将“邻避”正式引入公众视野。

以邻避设施的性质为划分标准，西方学术界普遍认为邻避冲突大致有两个大的发展阶段：一是从20世纪70年代到90年代初，这一阶段的冲突原因主要是由于民众对污染性设施的反对；二是从20世纪90年代初到现在，诱因主要是民众对非污染性设施的反对[4]。

1.2.1.1邻避现象的善恶之争

学者们对邻避冲突褒贬不一。迈克尔·迪尔认为，邻避冲突是选址社群基于利己主义和保护主义对不受欢迎的设施进行的抵制。罗伯特·W.莱克认为邻避事件实际是一种狭隘的地方主义，它对为社会提供公共福利的设施进行抵制，会极大地妨碍社会福利的实现。维斯认为，邻避事件就是民众通过行动表达自己“不要建在我家后院”的主张。帕特里克·迪万-赖特在对其他学者的观点进行整合后提出，邻避就是区域民众对本区域内不必要的公共设施的反对，反对的结果就是设施被推迟或取消[1]26。

综上，国外学者对邻避现象主要存在两种态度。一种态度认为，邻避现象体现了社会民主政治和公民环保意识提高，民众对邻避设施的抵抗不仅仅是出于对个人利益的维护，在一定程度上，也是对一些不科学、不合理政策的反对，以期新的、科学有效政策的出台，从而有利于协商民主的发展，实现社会公平正义；另一种则单纯地视邻避现象为选址社群出于个人利益而进行的非理性表达，其最终结果会使规划好的公共福利无法落实，阻碍公共政策的制定和执行，甚至会不利于当地的经济发展和社会进步。

1.2.1.2邻避冲突的成因分析

从邻避冲突的成因出发，现阶段国外学者主要从社会学、经济学、政治学、心理学和公共政策学等角度对其进行了详细解释。

迪尔站在选址居民的角度上，指出邻避冲突是他们基于邻避设施对房价、个人安全感和社区舒适度的影响的过度担心导致的[5]。库恩和巴拉德对比了加拿大采取不同管理策略的污水处理厂，得出公开、民主等政治因素能够有效防止邻避冲突的发生[6]。列文森从经济学以及公共政策学的角度出发，在对美国各州危害性大的污染物的征税情况进行考察后，得出适当征税有利于减少污染物，但是这种做法无法从根本上解决问题，却可能会对联邦和地方在之后制定环境方面的政策的立论依据产生不良影响[7]。

1.2.1.3邻避冲突的治理途径探索

对邻避冲突的态度、立场影响着理论界和实务界对邻避冲突的治理选择。目前国外学者主要主张以公民参与作为解决策略。

利德斯科格指出，公众参与可以使公众和政府彼此更加信任、选址过程更加公平公正，且在这种方式下，公众能够最大限度地参与到听证会的沟通和讨论之中，对最终方案产生实际影响，从而使邻避设施的选址更容易得到认可[8]。帕特里克认为，公众参与不应该是由政府告知公众相关信息，而应该积极召开公民会议，使公民和政府能够进行有效的双向沟通[9]。舍姆托夫河在研究邻避冲突中，创新地运用了社会网络分析范式，他在研究美国邻避冲突时，发现邻避事件与社会网络紧密相关，反对的居民的“友谊网络”将深刻地影响到其行为的目标扩展[10]。

1.2.2国内学者对邻避冲突的研究综述

我国学者有关邻避冲突的研究要比国外晚，一般认为是从2007年厦门PX事件开始的。之后的关注度不断上升，所以近年来对邻避冲突的研究不断增加。国内学者不仅借鉴了国外邻避的相关概念，还将其与本国邻避事件的现实发展情况相结合，得出了中国式邻避问题，并进一步发展出了“邻避设施”、“邻避情结”和“邻避冲突”等家族概念。

陈锡镇认为，邻避设施是为了向广大地区民众提供高质量服务或者为了实现国家有关经济政策的目标，它们虽然能够为多数民众带来利益，但却会直接或潜在地威胁到选址居民的健康与生命财产[2]111。陶鹏、童星以预期损失和不确定性为研究尺度，将邻避项目分为四类：污染类、风险集聚类、心理不悦类和污名化类[11]。汤京平等台湾学者则将邻避情结等同于邻避冲突，认为邻避情结是公民环保意识增强，他们产生了使用权利对危害居住区环境的设施进行抵制的意识，从而会采取体制内或体制外的手段阻止邻避项目的议程和兴建[12]。

1.3研究方法

1.3.1

文献资料法

论文工作前期，通过网络、知网、报纸等途径获得相关资料，做好论文资料搜集。本文在借鉴国内外已有的对邻避冲突的研究的基础上，去糙取精，以期对相关研究成果进行科学整合，对现阶段邻避冲突治理的不合理之处进行批判。

1.3.2案例分析法

结合现实生活中发生的众多邻避事件，分析其产生的直接原因和本质原因，发现目前治理模式的困境和不足，并总结在番禺事件中广州市治理该邻避事件的成功经验，从而探索出规避邻避冲突发生的有效治理模式。

第2章邻避冲突

2.1邻避冲突的概念辨析

2.1.1“邻避”及其相关概念

所谓邻避现象，是指地方公众在面对可能存在负面影响的公共服务设施时，尽管承认其必要性，却在设施兴建时抵制政府将此类设施建在自己的周围。针对这一现象，20世纪70年代，美国社会学家迈克尔·奥黑尔最早提出“邻避”一词，原概念为“NotinMyBackYard”(NIMBY)，中文翻译为“不要建在我家后院”。此外，国外学者还提出了其他解读方式，诸如“Locally

Unwanted

Land

Use”(LULU)，即“地方上不期望的土地利用”、“BuildAbsolutely

Nothing

at

All

Near

Anybody”(BANANA)，即“绝对不要靠近任何人建设”等。

在研究邻避问题的不同阶段和侧重方面上，“邻避”衍生出了许多相关概念。其本源是具有负外部性的公共设施，即带来整体效益的同时会对周边居民的生活环境、生命、健康与财产造成不利影响，因此被居民抵制的设施，此即“邻避设施”；周边居民对邻避设施的不满和抵触心理，即“邻避情结”；基于邻避情结引发的公众抗议邻避设施决策、兴建和运行的大规模游行，则为“邻避冲突”或“邻避危机”等，从而形成了一个邻避术语的“概念从林”。

2.1.2邻避冲突与环保型群体性事件

邻避冲突并不是中国独有的现象，而在欧美、日韩国家都有出现。可以说，邻避冲突是社会发展到一定阶段，社会自觉伴随着经济自由而产生，公民权利意识、参与意识以及维权意识觉醒的产物。

要准确把握邻避冲突，首先需要区分冲突的双方，以及冲突的本质。邻避冲突实际上体现了冲突双方的利益分歧与博弈。在城市化进程中，不同利益群体基于各自的不同目标和诉求产生了利益分化。美国学者约翰·R洛根和哈维·L莫洛奇从城市发展利益分化的角度，将城市中的利益群体划分为两大联盟：“增长联盟”和“反增长联盟”，二者是对立的关系。“增长联盟”指致力于开发城市土地并以此增加财政收入或商业利润的主体，主要是地方政府和房地产商。“反增长联盟”则指地方公众，他们会为了维护自身利益而与“增长联盟”进行博弈。国内学者杨宏山在中国的理论和实际情境下，将“反增长联盟”进一步发展为“社群联盟”。这使我们清楚意识到邻避冲突是两大联盟在邻避设施兴建过程中基于各自的利益和利益分歧而进行的博弈。

结合对国内相关文献的研究，本人认为目前的研究对邻避冲突的界定没有形成一个完整的独立体系，对邻避冲突的研究仍归类于环保型群体性事件，这使在现实中往往容易陷入误区，不能有针对性地规避邻避问题。

环保型群体性事件，一般认为是当政府兴建或者由政府支持兴办的公共设施对设施选址的生态环境造成污染和破坏甚至对选址居民的身心健康、财产安全存在潜在或者现实的威胁时，民众无法通过有效的体制内方式进行维权，而采取的体制外维权的抗争方式[13]。它与邻避冲突既有共性也有各自的特性。二者的共性是都可能造成环境污染，并对社群存在潜在的财产损失和健康受损隐患，基于这样的风险考量，社群往往会通过申诉、投诉、游行、示威等方式向政府表达抗议，因此二者都属于群体性事件。而不同点则可以追溯到各自的根源：前者是具有负外部性的邻避设施，后者除此之外，还包括国营和私营设施。另外，邻避冲突的治理更注重完善治理体系，提升政府的治理能力，将人人喊打的邻避项目变成受欢迎的邻利设施，从而实现事前规避；环保型群体性事件则更为偏重在事后采取相应合理行动，达到快速而有效的治理。

2.2邻避冲突的特点、原因和影响

2.2.1邻避冲突的特点

邻避冲突之所以能够从群体性事件中被单独提出，是因为其自身的特点和产生过程。威廉·克勒伯森曾对邻避的特点进行了形象的描述：邻避是吵闹的；邻避是强大的；邻避是普遍存在的；邻避是对企业或政府的项目的干涉，这些项目被要求停止或缩小；邻避是民众组织起来进行游行、起诉和请愿。为了阻止开发商，他们挥舞着政客的武器，他们学会了如何影响监管者来应对威胁；他们奋力抗争，然后，不管是赢是输，他们就会消失[14]。结合我国的邻避事件，现将邻避冲突的特点概括如下：

2.2.1.1基于风险性的主观价值选择

当前频发的邻避问题是社会中复杂风险的集中体现。德国学者乌尔里希·贝克认为当前人类正处于由工业社会到风险社会的过渡期，资源枯竭、能源短缺、环境污染、粮食安全、核威胁、社会异质性等一系列现代化危机正在悄然逼近[15]15。在这样的社会大背景下，如何应对邻避挑战成为我国在社会转型期的重大课题，也突出了邻避冲突的首要特征——基于风险性的价值选择。

风险一般认为是诸如放射性和存在于空气、水和食物中的无法被人类轻易发现和避免的毒素和污染物以及它们对植物、动物和人造成的不良影响[15]20。由此可见，风险是工业社会发展的产物，不同于自然风险的非人为不可控性，工业风险是一种人为操纵性的技术风险，虽然具有不确定性，却可以找到科学有效的方法来降低风险指数。

一般认为，民众对风险的认识和考量与个人的性格特征、认知模式以及所处的社会环境有关，而不是基于对科技数据进行量化和理性思考[16]。当社群面对风险时，为未来的未知性和他们对风险的恐慌的日积月累会在很大程度上影响个体客观地认识事物和进行理性的选择和判断，在这一过程中往往会夸大风险性，导致更多的居民基于“熟人社会”动员机制被“卷入”邻避冲突当中。

邻避冲突的本源是具有负外部性的邻避设施。2008年，重庆中源煤业有限公司高升煤矿一方与矿区居民发生了冲突事件，当地民众基于害怕该矿作业为自己的生活环境、生命健康与财产安全带来风险才反对项目的兴建，而“增长联盟”没有重视“社群联盟”这一心理，更没有进行科学解释打消社群的顾虑，因而使潜在的风险性被传播甚至夸大，最终成为社群价值选择的基础，产生邻避冲突。

2.2.1.2风险的成本与收益违背空间正义

邻避设施的兴建有益于区域整体的公共利益，但却损害了设施周边的社群的利益，即收益由整个区域共享，而成本则由设施周边社群承担绝大部分，具体体现为距离邻避设施越近，付出的风险成本越高，这实际上违背了空间正义，进而引发空间抗争——邻避冲突。

空间正义通常是指人们在对某一空间内的生产和资源配置方面所享有的公平和正义，它包括对空间资源和空间产品的生产、占有、利用、交换、消费的正义[17]6。垃圾焚烧发电厂、变电站等邻避项目在建设和运作过程中必然会对周边居民产生诸如噪音、空气等污染，还会影响他们的交通出行和正常休息，这对于其他能够享受邻避设施所带来的远距离居民来说，这种风险成本的分配是不公正的。而所谓空间抗争，就是公众为维护自身空间权益或捍卫公共空间，防止空间权利的剥夺而采取的偶发性诉求行动及其过程[17]6。因此诱发的邻避冲突其实是“社群联盟”为了维护空间正义而与“增长联盟”进行的长期博弈。

2.2.1.3地域范围内的高度动员性

邻避冲突是区域间的一种群体性事件，更确切的说是成本负担者地域范围内组织化的一种空间抗争。这是因为利害关系驱动使得被侵害社群基于地缘关系更能“团结”起来，这种“熟人社会”的动员机制结合自身利益产生了更强的参与动机。在邻避事件中，项目选址周边群体、被征地拆迁群体和城区弱势群体都可能成为被侵害社群的组成部分，他们因为地缘关系相熟，更因为项目涉及到的利益问题紧密联系，从而存在着潜在的参与动机。而一旦利益相关者的利益遭受侵害，必然促使潜在的参与动机转换为实际的参与行为，并表现出高度的动员性。

从公共决策的角度出发，邻避冲突往往是在“专家+政府”模式下的技术理性与普通民众“情绪”多于“理性”的碰撞和不可协调下产生的。社群往往不具备技术理性，他们不能理解技术专家给出的各种可行性数据分析，更多是从个体感受出发，这种情绪化的思维方式极容易导致选择极端的行为方式来表达，且在利益联结的基础上，“熟人社会”中的消息传播速度更为迅速，这些都使社群联盟表现出高度的动员性。

2.2.2引发邻避冲突的原因

近年来，邻避冲突现象数量不断增加，规模也逐渐扩大，日益成为公共事务治理的一大困境。在邻避事件中，或者侵蚀成本承担社群的环境权利，或者由于邻避设施遭到周边社群的反对和抗争不得不搁置或迁移，而使原本有益于区域整体的公共服务缺失，这使邻避冲突的治理陷入非正义的怪圈。值得我们反思的是，能够增进整体利益的公共设施为什么会遭到社群的抗议与反对？本文主要通过对有关案例的分析对这一问题进行深入探讨，进一步为规避邻避冲突挖掘线索。

2.2.2.1直接原因

从政府角度来说，由于制度上的限制，政府在进行公共决策时往往采用“专家+政府”的模式，在具体的政策制定和执行过程中，则表现出程序非正义和公众参与不足，且决策信息经常被隐瞒或者是公布的信息无关紧要。再加上内部监督机制缺失和利益表达渠道的不畅通，致使政府不能做出既符合现实情况需要，有能够满足公众利益需求的决策。

在番禺垃圾焚烧发电厂事件中，广州市政府从设施立项到正式宣布的长达6年中都没有向公众公布这一消息，而是站在技术理性的高度，独自决定项目的兴建。在公众得知消息表示抗议时，政府也没有及时做出相应的反应与回复，直到被媒体曝光，项目才被迫停滞。况且邻避项目在设立的这一整个过程中都是经由地方政府审批和推动的，相应的环保部门不能够独立地进行，在外在的干预和操纵下这种监督往往流于形式，才为滋生“官商勾结”等腐败行为埋下了伏笔。

从公众角度出发，邻避设施虽然有利于提升区域整体的公共福利，却会为选址社群带来健康威胁、房价贬值、环境污染以及其他不可预知的风险，这就会使社群产生对潜在危害的恐惧与抗拒。这种恐慌心理一旦没有通过科学解释得到及时有效的解除，就会扩大范围，甚至采取不当的方式进行抗争。而且，除了精神上的恐慌，公众还会对比那些享有同等福利却只需付出少量成本甚至不需要付出成本的群体，由此产生不公平感，促使公众抗争维权。此外，也有些民众存在邻避利己心理，既希望享受邻避环境基础设施带来的便利，又对邻避设施潜在危险性具有强烈的恐惧感而不希望建在自家“后院”，民众出于自利动机，持狭隘地方利己主义从而会引发邻避冲突，造成公共设施的瘫痪或停滞[18]。

阿苏卫事件中，在媒体曝光垃圾焚烧发电厂的立项后，选址社群基于对未知风险的恐慌和对付出成本的不同所产生的不公平感极力反对项目的设立，却没有得到当地政府的有效回应和出面解决，长此以往，民众逐渐对政府产生了信任危机，进而采取体制外的方式维权。

2.2.2.2本质原因

挖掘邻避冲突的本质原因是化解邻避冲突的关键。“增长联盟”与“社群联盟”的利益博弈并不能直接导致邻避冲突，最根本的原因就是邻避设施的利益和成本分配结构失衡，即设施带来的公共利益由广大公众共享，但其潜在的负外部性却仅由选址社群承担。这一本质原因催生了公众的不公平感和对政策制定者——政府的不信任感。

侯卫伟和李娟指出，政府在对一项公共政策进行考量和落实时，总会迎合一部分人的利益需求，而另一部分人的则很可能被忽视甚至牺牲。前者享受到了政策带来的收益，后者则为前者承担了成本。政府制定公共政策就是为了满足一些人的利益和牺牲一些人的利益，以此来调整利益关系，打破原有的利益格局，形成新的利益结构[19]。由此我们可以得出，政府是为了调和多元利益主体诉求才会打破利益分配结构，但在邻避事件中，政府在分配利益方面，没有考虑到选址社群与其他民众所应当有的区别对待并且低估了利益失衡下民众的反应程度，而且也没有对选址社群进行利益补偿的考量，这些都为邻避冲突埋下了隐患。

2.2.3邻避冲突的影响

邻避的善与恶一直是学界争论的焦点。本文认为，任何存在的事物都具有两面性，邻避冲突在为社会治理带来问题的同时也对未来城市化的发展规划进行了有益补充，所以它的影响也是两方面的。

2.2.3.1有利影响

在现实生活中爆发的邻避冲突使技术理性与现实相碰撞，有助于纠正政府的决策失误，更好的平衡各方收益—成本，从而实现善治。此外，邻避运动也使公民广泛参与到城市治理当中来，保证了公民的知情权、参与权。有学者指出，公众和社会组织参政的积极性和主动性反映了公民社会的发展，而公民社会的发展推进了地方政府与公民社会之间的互动[3]46。这种互动有利于冲突双方进行有效的风险沟通和政府进行决策调整，以此推动邻避冲突的良性发展，为社会治理提供良方。陈宝生更是认为，邻避抗争体现了在社会全面发展的大背景下，公民意识、政治文明、科学技术都取得了很大的进步。公民进行邻避抗争来表达他们的意愿和愿望，这种参与方式在一定程度上有利于帮助政府制定更加科学、民主的公共政策，并且增强公民的公共精神、参与意识与参与能力，除此之外还可以推动相应技术的完善，从而降低甚至割除邻避项目的负外部性[2]113。

2.2.3.2不利影响

在现阶段研究中，认为邻避冲突对社会有害占据主导地位。出于对邻避设施的抵制的邻避情结使得原本有益于整体的公共福利难以实现，无法缓和城市化进程中人口扩张和公共服务短板之间的矛盾。在博弈过程中，增长联盟和社区联盟的实力相差悬殊，表达利益的能力和渠道也完全不同。政府掌握着制定公共政策制定的权力，在博弈中的处境明显优于民众。而地方政府迫于上级政府的压力和坚持传统的“维稳”思维模式，不曾真正考虑过民众的感受，这使民众不得不将邻避冲突扩大化来引起政府对他们的关注。由此，社群和政府之间产生信任危机，并不断深化，最终造成邻避冲突群体化，社会影响加深，政府治理陷入困境。

2.3本章小结

邻避设施的负外部性违背了空间正义和环境正义，从而引发邻避情结。而邻避过程中所呈现的风险性和高度动员性促使邻避情结爆发生成邻避冲突。值得注意的是，基于对邻避项目所产生的不公平感和剥夺感只是邻避冲突的导火索，其归根结底是由于收益和成本的不公分配。在治理邻避冲突前，我们需要认清邻避冲突不仅是社会治理的阻碍，其中还蕴含着公民社会的发展，因此在治理过程中，应对民众加以合理引导，变“邻避”为“迎臂”。

第3章

邻避冲突的现实治理路径：行政管制决策

3.1行政管制决策模式

3.1.1内涵

决策是决策主体根据某一或多元价值观作出的行为判断和行为选择，而行政决策只是为这种判断和选择添加了行政色彩，是具有行政决策权的行政主体为了高效地完成行政目标，在多个行政方案中选择最优方案的过程，它贯穿于行政管理过程中的各个环节。美国学者西蒙曾说过：管理就是决策，进行管理就是在做一系列的决策。在这一过程中，行政决策在优化目标、节约成本和提高效益方面发挥着重要功能，从而使行政决策成为一种以寻求成本低而效益高的最优目标与方案的行政管理过程。

行政决策的主体主要分为政治国家、技术专家和公民或公民组织三大类。以不同主体在行政决策中扮演的角色、决策的地位和享有的权利的区别为依据，行政决策模式可分为传统决策模式和现代决策模式。传统决策模式体现为精英决策，决策权完全掌握在政府手中，而非政府主体在决策中则被边缘化，即在这一模式下，行政决策完全是由政府进行自上而下的管控。与之相反，在现代行政决策模式中，公民能够与政府一同平等地参与公共决策全过程，具体表现为信息公开化和过程透明化。

目前我国的行政管制决策模式总的来说是一种传统决策模式，其本质是由政府对知识和权力的垄断，而专家和公众都被边缘化，没有真正的权力，也不能对政府的行为进行制约[20]。

3.1.2特征

我国现行的行政决策模式大致起源于计划经济时期，并一直应用至今，其主要特征为：

一是在决策前，信息的获取往往基于体制内相关机构的自主调查和向有关专家咨询等方式，公众往往被隐瞒，甚至被“欺骗”；

二是决策过程是在金字塔型的行政机关下进行的自上而下的决策传达，公民的需求往往被忽视，且缺乏利益沟通和表达渠道，公民经常处于无组织状态；

三是决策执行实际上是一种政策推销。行政机关为了追求行政效率，降低执行成本，通常会通过思想学习等方式来塑造公众的政策偏好；

四是对政策的评价一般以对当地经济发展和社会秩序的贡献为标准，如果政策促进经济社会的发展，且维护了稳定的社会秩序额，就会被推崇、推广。而不符合这一标准的公民政策反馈则不被重视。

3.2行政管制决策模式的困境

改革开放前，适应时代的发展，催生了行政管制决策模式，即经济上由政府主导稀缺资源的配置，政治上高度中央集权。这一模式在当时的大背景下发挥了社会主义集中力量办大事的优势。但是，改革开放以来，市场经济成为主流经济，不仅推动了民主政治的进步，更使公民意识不断增强，原有的封闭式的官僚决策模式不再适应现实社会的发展，致使邻避冲突事件频发。由此可以得出，行政管制决策模式在社会转型期面临诸多挑战。

3.2.1政策垄断使公众参与被形式化和边缘化

行政管制决策模式的实质是封闭式的精英决策。我国政府在进行城市规划时往往将政府定位为公共利益的天然代表[21]，政府秉承“为公共利益服务”的宗旨，在决策中通常认为，公众具有狭隘性和保守性，其参与会给邻避设施的决策带来负面影响。即使为公民提供了参与渠道，也会在决策中存在集权化的制度惯性。这种惯性使得我国通常由政府主导决策过程，公民不能参与到决策的整个过程中，且他们对决策的实际影响在很大程度上受到行政部门的态度制约[22]，而并不会重视公众的意见和建议，使得公民参与流于形式。

在广东肇庆环保能源发电项目中，广州市政府为了缓解垃圾围城困扰，站在维护公共利益的制高点，主导了议题的设置过程和设施的选址，而没有与民众进行风险沟通，向民众解释这一政策的可行性，致使公民参与被形式化和边缘化，并且加深了公民对项目的误解，造成风险的夸大，进而引发恶性事件。

3.2.2公共政策合法性认同下降

公共政策的合法性是程序合法与实质合法的统一。一方面，行政管制决策模式下，政府往往忽视公民的参与和表达的权利和诉求，甚至以公民都是“乌合之众”为由排斥公民参与。而公民意识的觉醒和增强促使公民产生参与政策决策以表达自身利益需求的动机，这种动机不仅出于自利心理，也包含一定的理性因素。而行政管制决策对于公众参与的排斥使得公民的参与权和表达权得不到满足，决策程序形式化，这样的决策结果常常会使公民产生“暗箱操作”、“官商勾结”等心理，从而得不到公民的认可。另一方面，在多元利益相碰撞的今天，公民对于公共利益的认知不再单一，不仅要求参与决策过程，而且希望影响政策结果，使政策在提升公共幸福指数的同时不损害个体利益。行政管制决策下的政策垄断使公民即使参与到决策过程中，也不能对决策结果产生实质影响，公民在“努力白费”后便会对政府产生信任危机。

3.3本章小结

传统的治理路径往往在稳定社会秩序的大前提下，通过事前垄断决策，事中推销政策，事后停建或改迁项目来解决冲突，这种行政管制型的治理模式不仅使公众参与形式化和边缘化，更使得民众对政府的合法性认同下降，并不能实现邻避冲突的有效治理，反而容易加剧矛盾的升级。因此我们需要转变原有的治理模式，探索行之有效的治理策略。

第4章邻避冲突的应然治理路径：民主治理决策

邻避设施的正效益与负外部性的矛盾激发了选址社群的不公平感和受害意识，从而引发邻避冲突。传统的行政管制决策模式因为政策垄断降低了政策的合法性，进而使政府治理陷入困境，对邻避冲突的治理不仅没有取得预期的成效，反而加剧了冲突的升级，寻找合理的治理工具迫在眉睫。

进入21世纪，协商民主理论被引入我国，迅速受到国内学者的欢迎，继而成为学界研究的热点。随着各类邻避事件的频发，学界对协商民主的研究日益与邻避冲突的现实相结合，协商民主越来越成为分析邻避冲突的重要概念工具。

4.1协商民主理论

4.1.1内涵

作为20世纪末在西方兴起的民主理论范式，协商民主理论的提出是为了建立一个公民自由和平等地参与到公共协商中，从而赋予决策以合法性的社会，以此实现公民自治的理想[23]，其实质是要实现和推进政治生活中公民的有序参与。协商民主的内涵可以概括为以下几点：

首先，协商民主理论的核心在于公共协商。所谓公共协商，就是众多公众理性在某一个点上达成共识，以找到最大限度上满足全部公众的对策；其次，参与协商的各个主体都是平等的，不存在享有利益的优先性；最后，协商民主过程中的信息公开和责任制为决策结果提供了合法性基础。

4.1.2价值取向即选择原因

基于对协商民主内涵的分析，我们不难得出，协商民主的核心价值在于“社会公正”。而社会公正的实现则要求平衡多元利益诉求，达成公共利益与个人利益的统一。这为邻避冲突的治理提供了理论依据。

4.1.2.1充分保障环境正义

所谓环境正义，就是每个主体拥有平等享有环境资源的权利并必须承担相应的环保责任。就邻避事件来说，邻避设施的收益由区域内所有人共享，成本却仅由选址社群承担，这种成本—收益的不对等违背了环境正义。一方面，传统行政管制决策模式下的政策垄断使公民的知情权和表达权受损，进而被迫丧失了选择优质生存环境的权利；另一方面，邻避项目使选址社群不得不承担环境污染的风险，而区域内其他居民却没有此类担忧，造成权责的不对等。因此，邻避冲突的产生也源于公众感知到的环境非正义。

环境非正义使邻避项目丧失了合法性，所以邻避冲突的治理必须在选址和兴建邻避设施时充分考虑公正与民主两大价值理念，既给予公民对于优质生存环境的选择权和对邻避项目设置的参与权，又要考虑对不同利益受损的群体进行多种补偿激励，而协商民主理论主张在行政决策过程中也要遵循公正与民主，二者在这方面不谋而合。

有效应对风险社会

风险社会的到来减弱了科学理性的权威，弱化了“责任”的实际效用，为更大的社会危机埋下了隐患。在这一大背景下，公众基于家园情感往往会对邻避设施的负面性进行夸大。戈夫曼将这种夸大定义为“污名化”，即为邻避设施贴上负面标签，使其受到抵制。公众在风险社会中基于自利意识的驱动，常常会将邻避设施的负外部性夸大，而传统的精英决策不足以应对诸多的风险，反而会令公众产生信任危机。贝克指出，“风险社会中的政治转变”方向是“集体决策”，这意味着决策过程不能再是几个领导或是专家的“私下商量”，而必须使相关利益主体直接参与其中。因此要想有效应对风险社会，就必须转变决策模式，融入更加包容和开放的因素，即实行多元协商的民主决策模式。

4.2民主治理决策模式的建构

民主治理决策模式的核心价值在于追求社会公平与正义，倡导公众能够合理有序地参与到政府决策的整个过程中，既能行使表达权，又能对政策结果产生实际影响。结合现实情况，有效规避邻避冲突除了引入协商民主理论，还需要建构两大机制：

4.2.1深度的公民参与决策机制

构建深度的公民参与决策机制是规避邻避冲突的根本途径。近年来，公民权利意识、环保观念的增强导致污染型邻避冲突呈现群体化趋势。在邻避事件中，政府和开发商是邻避设施的提供者，公众则是利益的直接相关者。而政府在规划决策体制中通常占据绝对的主导地位，所以它的规划理念和体制既决定了开发商对公众参与的态度，也间接影响了公众参与的实际效果。因此，对民主治理决策模式的构建首先要改变政府在决策中的绝对主导地位，将利益相关者引入决策过程中。

在邻避设施规划阶段，政府要尊重公民的知情权，通过各种渠道主动公开项目的有关信息，并对公众的质疑进行有效回复，实现信息的双向互动和风险沟通；在方案制定阶段，政府应充分保障公民的表达权，积极拓宽公民的参与渠道，确保公民可以通过多种渠道真实地表达个人诉求，通过不同利益诉求之间的博弈与协商，最终达成共识；在项目执行阶段，政府应定期对项目进展进行信息公示，鼓励公民组织起来通过信访、举报、检举、控告等方式行使监督权；在结项审核阶段，政府要虚心接受公民对邻避项目的评价和问责，实时追踪项目可能存在的隐患并及时解决。

4.2.2多重利益补偿和回馈机制

邻避冲突的根源在于项目的政策利益分配结构失衡，为有效规避冲突，实现民主的社会治理，就必须构建起多重利益补偿和回馈机制，对项目潜在的负外部性进行全面评估，不仅对已经造成损失的社群进行补偿，还要对即将发生的损失进行有效补偿，从而在最大程度上降低社群联盟的邻避情结。

经济上，采取货币补偿与实物补偿相结合的方式。利用税费政策对污染严重的项目开发商征收一定的税费，对受影响的社群提供税费减免福利和回馈金，并给予选址社群图书馆、医疗等公共设施和提供就业机会等民生工程的补偿。

心理上，建立风险理性培育机制，促进公众、专家、政府间的风险沟通，加强对公众的风险宣传和教育，引导其形成科学合理的风险认知，提高对风险的接受度。在项目实施过程中引导公众进行跟踪监督，及时反馈公众反映出的问题，减轻他们的心理负担。

4.3本章小结

在传统的行政管制陷入治理困境时，民主协商理论脱颖而出，为邻避冲突的有效治理和规避提供了良好的理论基础。通过构建深度的公民参与以及多重利益补偿和回馈两大机制，民主治理决策模式能够更好地满足邻避社群的心理和现实诉求，实现“增长联盟”和“社群联盟”的有效交流与风险沟通，从而避免冲突，从根本上规避邻避事件的发生。

第5章邻避冲突的治理与规避

5.1广州番禺垃圾焚烧发电厂冲突事件回顾

长达14年的广州番愚垃圾焚烧发电厂冲突事件是我国邻避冲突的一个缩影，而其的有效解决已经成为地方政府邻避冲突治理的典范，对研究和规避邻避冲突具有重要的启示意义。根据事件的时间节点，大致将该事件划分为四个阶段：

一、项目规划与审批（2003年—2009年2月）

2003年，迫于日益严峻的垃圾污染形势，广州市政府拟在番禺建立垃圾焚烧发电厂。在长达6年的准备工作后，2009年2月才正式对外宣布。而在这期间，公众对该项目毫不知情。

二、邻避抗争与被迫暂停（2009年9月—12月）

2009年9月，通过媒体曝光消息后，项目附近的小区业主进行了强烈抗议，并自发通过集会、媒体等多种方式向政府表达不满，指责政府的封闭决策和项目实施将会带来的各种不良影响，并质疑该项目中可能存在技术风险、利益链条和官商勾结等“内幕”。

在受到当地居民的质疑后，广州市政府没有及时反应。许多居民在政府的相关网站上发表了意见，却没有及时得到回复。随后，央视报道了这一事件，《南方都市报》更是披露出该事件与承建的运营商渊源颇深，并发表社论批评政府决策的不透明。

2009年12月10日，广州市政府在公众的不断施压下宣布暂停垃圾焚烧发电厂的兴建。

三、项目重启与政策调整（2010年1月—2012年）

2010年1月，广州市政府在经过深思熟虑后重新启动番禺垃圾焚烧发电厂项目，并进行政策调整：通过网络、媒体等途径引导公众广泛参与政府决策；聘用环保专家向公众宣传处理垃圾的紧迫性和变废为宝的环保理念；动员公众参与到垃圾处理的监督过程中，组织公众、媒体、环保部门等联合起来，共同对项目实施进行监督。

四、项目重新选址并建成（2011年4月—2017年2月）

2011年4月12日，番禺区政府确定了五个备选地址并向社会进行公示和意见征询。随后，结合专家建议，并征求群众意见确定了最终选址。2011年6月，政府各部门完成了环评工作。2012年7月，将原厂名改为资源热力电厂。2013年5月19日，项目开始建设。2017年2月，项目完工并正式投入使用。至此，长达14年的邻避冲突最终得到了解决，为其他邻避冲突的治理提供了解决方案。

5.2邻避冲突的案例评价

广州番禺垃圾焚烧发电厂事件从2004年确定项目选址，2006年项目通过审批，2009年开始征地这六年里，决策者将项目建设完全看做技术性、科学性事务，企图通过专业的技术分析解决，而忽略了与项目具有损益关系的公众的反应，完全屏蔽公众参与。再被媒体曝光后，政府迫于周围居民联名抗议与抵制，采取有限度回应的方式，但在决策过程中仍强调专家意见，依赖专业技术人员的分析数据并在最后由行政首长决定。网民“人肉搜索”出有些专家有与项目利益相关联的嫌疑，对政府的决策更加不满，并采取集体上访抵制的方式向政府持续施压。事件的影响不断扩大化，政府不得不搁浅项目，发动群众推荐可供选择的方案，并将决策权完全交由公众，通过公众投票来决定项目的选址和兴建。事件中政府由完全屏蔽公众参与到决策权完全交由公众，体现出了政府在决策过程和对公众参与进行管理中的幼稚与能力不足[24]。

从抗争冲突到政府与民众互相妥协，番禺事件的有效解决也为我们提供了诸多建议。首先在制度上，番禺事件的成功解决在于决策程序公开化和构建民主协商机制。如2011年4月，广州市政府公布了项目出台的整个过程，具体包括编制规划初稿，广泛听取市民、媒体、企业、人大代表、政协委员、专家等提出的意见，进行环评，完善规划、审查等一系列程序。2012年6月，在政府的许可下，周边居民自发组织成立了致力于保护环境和处理垃圾的非政府组织。8月，广州市又成立了由民众组成的监督委员会，引导公众参与问题的决策和监督中[25]。这些都增进了选址社群和周边居民对政府的沟通与信任，从而为事件的解决奠定了基础。

在理念上，广州市政府的成功之处在于与公众达成治理共识。一方面，帮助居民认识到番禺区现有的垃圾处理技术不足以解决日产2200吨的垃圾危机，通过组织有关专家召开研讨会并从各个角度对项目进行可行性分析；另一方面，利用公开项目运行数据等方式改变公众对垃圾焚烧的偏颇认知，对邻避设施去“污名化”，更名为资源热力电厂，缓解公众的紧张感，从而提高公众对邻避项目的心理接受度。

5.3邻避冲突的规避之策

有学者指出，广州番禺垃圾焚烧发电厂事件与普通群体性事件相比具有其独特性，虽然在政府与民众间产生了冲突，但民众始终理性地向政府与媒体表达切身诉求。最终，政府与市民达成了共识[26]。这为现阶段寻求邻避冲突的规避之策提供了良方。

5.3.1树立理性协商的意识

政府要摆脱传统“维稳”政策的思维影响，就必须对邻避冲突持包容、协商的态度。在项目规划期，通过座谈会、听证会、论证会等方式广泛搜集公众的意见和建议；制定决策时，可向公众征求提案，收集民意，整合多元利益需求来谋取共识；项目具体实施过程中，应不断扩展沟通和协商平台，接受公众和第三方组织的监督。

5.3.2提升政府协商治理的能力

政府处理邻避问题的传统强制行政手段不仅不能实现“稳定压倒一切”，还会激发公众的相对剥夺感，引发信任危机，因此政府必须在理性协商的基础上提升治理能力。一方面定期对政府官员进行培训，并在实践接受考察；另一方面，要对公众进行相关问题的宣传教育，使他们能够配合政府的相关工作，从而提高政府协商治理的能力和效率。

5.3.3完善公民参与和利益补偿机制

基于邻避治理对民主治理决策模式的构建，政府应开放决策信息，积极与民众进行风险沟通，引导他们主动、有序