杨伟东-《行政法学》第五讲

第五讲行政立法1/28

第一节行政立法概述

一、概念西方称委任立法（delegatedlegislation）特定行政机关制订行政法规、规章行为

1.特定主体：高层级行政机关；

2.特定规范：行政法规、规章2/28第一节行政立法概述二、范围1.行政法规——国务院2.规章部门规章——国务院部、委、直属机构地方规章——省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地市、经国务院同意较大市、经济特区所在地市人民政府3/28

中国立法体制

中央立法

权力机关制订机关立法形式全国人民代表大会基本法律全国人民代表大会常委会普通法律行政机关

国务院行政法规（报全国人大常委会立案）国务院各部门部门规章（报国务院立案）4/28

地方立法

权力机关

省、自治区、直辖市人大及其常委会地方性法规（报全国人大常委会和国务院立案）自治区人民代表大会自治条例和单行条例（报全国人大常委会同意后生效）较大市人大及其常委会（包含省、自治区人民政府所在地市、经国务院同意较大市、经济特区所在地市）地方性法规（报省或自治区人大常委会同意后实施，由省、自治区人大常委会报全国人大常委会和国务院立案）

自治州、自治县人民代表大会自治条例和单行条例（报省、自治区、直辖市人大常委会同意后生效，由省、自治区、直辖市人大常委会批报全国人大委员会和国务院立案）

中国立法体制

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行政机关

省、自治区、直辖市人民政府地方规章（报国务院和本级人大常委会立案）较大市人民政府（包含省、自治区人民政府所在地市、经国务院同意较大市、经济特区所在地市）地方规章（报国务院、本级人大常委会、省或自治区人大常委会和人民政府立案）

中国立法体制

地方立法6/28立法主体人大及其常委会行政机关较大市人大及其常委会省、自治区政府所在地市人大及其常委会经国务院同意较大市人大及其常委会经济特区所在地市人大及其常委会民族自治地方人大较大市政府省、自治区政府所在地市政府经国务院同意较大市政府经济特区所在地市政府全国人大及其常委会国务院国务院部委、直属机构省、自治区、直辖市人民政府省、自治区、直辖市人大及其常委会7/28第一节行政立法概述

三、性质——兼含有行政与立法双重属性(一)行政性（二）立法性8/28第一节行政立法概述四、存在意义和地位(一)意义

1.代议机关立法时间和能力不足

2.专业性、技术性强（二）地位

行政立法是汪洋大海，法律只是大海中孤岛9/28立法数量对比

制订机关形式数量

(现行有效)全国人大及常委会法律380(230)国务院行政法规1110(663)地方人大及常委会地方性法规约8600自治地方人大自治条例、单行条例国务院部门部门规章约40000地方政府地方规章10/28一、法律保留第二节行政立法标准11/28《立法法》第8条

以下事项只能制订法律：（一）国家主权事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、尤其行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利剥夺、限制人身自由强制办法和处罚；12/28《立法法》第8条（六）对非国有财产征收；（七）民事基本制度；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸基本制度；（九）诉讼和仲裁制度；（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制订法律其它事项。13/28二、法律优先

第二节行政立法标准14/28三、民主公开四、协调统一

第二节行政立法标准15/28第三节行政立法程序

一、行政法规制订程序

16/28流程图

立项起草报送审查与征求意见经过与公布17/28详细过程

1.立项

常规立项：国务院于每年年初编制本年度立法工作计划——详细由国务院部门报申请，国务院法制办汇总确定后报国务院同意。尤其立项：依据需要，通常由部门报申请，由国务院法制办同意后报国务院18/28详细过程2.起草

部门负责起草或国务院法制办起草在部门负责起草情况下，法制办并非袖手旁观，除协调、沟通和确定进程外，通常主管司领导会受邀参加相关调研和征求意见工作，提供对应意见。

3.向国务院报送送审稿19/28详细过程

4.审查

审查部门：国务院法制办

审查方式：广泛征求意见；调研；就重大、疑难问题，召开由相关单位、教授参加座谈会、论证会；直接包括公众切身利益，举行听证会

征求意见对象：1.

不定向，尤其是公开征求意见；

2.

定向：中央、地方政府机关，行业协会，法学研究会，管理对象，高校、科研机构等。

5.决定与公布

国务院常务会议审议，或者由国务院审批20/28

立项起草报送审查与征求意见经过与公布要处理主要问题依据方针政策拟确立主要制度调查研究听取意见（座谈会、论证会、听证会等）广泛征求意见（包含公开征求意见）实地调研对重大、疑难问题，进行论证听证会基本程序21/28第三节行政立法程序

二、规章制订程序

1.立项；

2.起草；

3.审查；

4.决定与公布

22/28第四节监督机制

一、人大监督

1.立案：行政法规、规章制订后须依法向人大立案；2.审查（行政法规）；国务院、中央军委、高法、高检、省级人大常委会

审查请求全国人大常委会其它国家机关、社会团体、企业事业组织、公民

审查提议专门委员会审查、提出意见

工作机构送必要时送向制订机关提出书面审查意见

有抵触法律委员会与相关专门委员会召开审查会议制订机关研究提出是否修订意见（2个月）并反馈23/28第四节监督机制

一、人大监督

1.立案；

2.审查（行政法规）；

3.撤消不适当行政立法超越权限；下位法违反上位法要求；违反法定程序24/28第四节监督机制

二、行政系统内监督

1.立案行政机关人大行政法规全国人大常委会部门规章国务院省政府规章其它地方政府规章国务院国务院省、自治区政府本级人大常委会本级人大常委会省、自治区大常委会25/28第四节监督机制

二、行政系统内监督

1.立案；

2.审查（规章）；国家机关、社会团体、组织、公民向国务院提出书面审查提议国务院法制办研究处理向本省、自治区政府提出书面审查提议