历史文化名城保护规划编制指南(试行)

历史文化名城保护规划编制指南(试行)1编制目的与依据1.1编制目的截至2024年，国务院已公布认定144座国家历史文化名城，涵盖不同地域、不同类型的城市发展典型代表，是我国历史文化遗产的核心载体。为规范历史文化名城保护规划编制，强化历史文化保护传承的系统性、完整性，破解当前保护工作中存在的碎片化保护、大拆大建破坏风貌、古城空心化、重开发轻保护等突出问题，统筹保护与城市发展、民生改善的关系，落实保护传承要求，制定本指南。1.2编制依据依据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国文物保护法》《历史文化名城名镇保护条例》，落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》，符合《历史文化名城保护规划标准》（GB/T50357-2018）、国土空间规划相关标准规范要求，衔接国家、省级相关保护管控规定。2适用范围本指南适用于国务院批准公布的国家历史文化名城保护规划编制、修订工作，省级历史文化名城可参照执行。3编制基本原则3.1应保尽保、全面保护将县域范围内所有各级各类历史文化资源全部纳入保护范围，做到不遗漏、不减少，覆盖从物质文化遗产到非物质文化遗产、从地上遗存到地下埋藏、从城镇到乡村的所有保护对象，实现全面保护。3.2系统保护、完整传承围绕名城核心历史文化价值，构建从市域山水文化格局到历史城区整体风貌、从历史街区到街巷肌理、从单体建筑到非物质文化依存空间的完整保护体系，避免孤立保护单个文物、单点遗存，保持历史文化的整体性和连续性。3.3活态传承、因地制宜坚持“活态遗产”保护理念，保持历史城区、历史街区的生活延续性，避免博物馆式冻结保护，适配现代生活需求；根据名城的类型（古都型、地方史型、近现代型、风景名胜型、民族地域型等）特点，明确差异化保护重点，不搞千城一面。3.4统筹协调、民生优先衔接国土空间规划体系，统筹保护与发展、保护与民生的关系，优先保障民生设施投入，改善居民生活质量，避免为了保护降低居民生活水平，避免大规模外迁原住民导致空心化。3.5依法依规、公众参与严格遵守法定程序，全过程保障公众知情权、参与权，充分听取当地居民、相关利益方、专家学者的意见，保护规划成果必须向社会公开，接受公众监督。4编制工作流程与基础要求4.1前期工作要求4.1.1全覆盖现状调研必须开展全域历史文化资源全覆盖摸底排查，内容包括：市域自然地理条件、城市历史沿革、历次保护规划实施评估、所有现存历史文化资源基础信息、现状人口结构、产业结构、基础设施与公共服务设施建设情况、居民保护与发展诉求、名城周边生态环境条件等。明确要求：对历史城区范围内建成超过50年的建筑逐一排查建档，建成超过30年、具有一定历史文化价值的建筑全部纳入排查范围，做到一栋一档。4.1.2科学开展价值评估从历史价值、文化价值、艺术价值、科学价值、社会价值五个维度开展分层价值评估，必须提炼名城1-3项核心价值，明确核心价值对应的所有物质与非物质载体，形成价值评估专题报告，不得模糊化表述名城核心价值。4.1.3精准研判突出问题量化梳理名城保护存在的问题，包括：历史城区内破坏风貌的开发建设项目数量、拆建比例、濒危文物与历史建筑数量、文物开放利用率、历史建筑完好率、基础设施达标率、原住民比例、人均居住面积等核心指标，明确问题清单与整改方向。4.2编制工作流程编制工作应当遵循以下法定流程：任务委托→全覆盖现状调研→价值评估与问题研判→规划纲要编制→省级住房城乡建设、文物主管部门技术审查→根据审查意见修改完善纲要→编制正式规划成果→专家审查→公示征求意见（公示期限不少于30日）→修改完善后按法定程序报省、自治区、直辖市人民政府审批，报国务院住房城乡建设、文物主管部门备案。5保护对象认定与清单管理5.1保护对象分层分类5.1.1市域层面保护对象包括：世界文化遗产、各级文物保护单位、大遗址、地下文物埋藏区、历史文化街区、历史文化名镇名村、传统村落、风景名胜区、自然与文化双遗产、线性文化遗产（长城、运河、古道、驿道等）、水利交通文化遗产、工业遗产、农业文化遗产、老字号、非物质文化遗产代表性项目及依存空间、古树名木、革命文物等。5.1.2历史城区层面保护对象除上述市域保护对象外，还包括：历史城区山水城格局、传统街巷肌理、历史水系、标志性景观与景观视廊、历史建筑、传统风貌建筑、近现代重要史迹、名人故居、传统地名、老字号经营场所、特色民俗活动场地等。5.2认定标准严格执行法定认定标准：（1）历史文化街区：核心保护范围面积不小于1公顷，保护范围内历史建筑物、构筑物占总用地比例不低于60%，街巷格局、传统风貌保持完整。（2）历史建筑：符合下列条件之一的应当认定：①建成50年以上，反映地方历史文化特色、具有保护价值；②建成30年以上，符合下列任一条件：反映近现代史、革命史、地方发展重要事件或重要人物，建筑造型、结构工艺具有地域代表性，著名建筑师代表作品，产业发展史上代表性作坊、厂房、商铺等；③不足30年但具有特殊历史文化价值的，经专家论证可认定。（3）传统风貌建筑：不满足历史建筑认定标准，但与历史风貌相协调、具有一定保留价值的建筑，应当纳入保护管控。5.3建立保护清单与“一张图”管理所有保护对象必须建立统一的保护清单，实行“一对象一档案”，档案内容包括：名称、年代、地址、四至边界坐标、权属、价值概况、保护要求、保护责任人信息。所有保护对象的边界、管控要求必须纳入国土空间基础信息平台，纳入国土空间规划“一张图”，实行刚性管控。保护清单不得擅自调整，确需调整的必须按原认定程序报原认定机关批准。6保护空间框架与分层管控要求6.1市域层面全域保护框架6.1.1整体文化格局保护保护名城与周边自然环境的整体关系，保留原有的山水文化格局，比如“三面云山一面城”“一城山色半城湖”等传统空间特征，不得因开发建设破坏原有格局。保护市域范围内跨区域线性文化遗产，划定线性文化遗产走廊管控范围，明确管控要求，不得阻断文化遗产脉络；对市域内所有大遗址，必须划定完整的保护范围和建设控制地带，统筹大遗址保护与城市发展，禁止在大遗址保护范围内进行与文物保护无关的开发建设。6.1.2城乡历史文化聚落整体保护统筹市域范围内所有历史文化名城、名镇、名村、传统村落的保护，突出地域文化整体性，避免孤立保护单个聚落，共同彰显地域文化特色。6.2历史城区层面整体保护框架6.2.1整体风貌与格局保护保护历史城区的传统轮廓线、山水城空间关系、街巷肌理、历史水系，禁止擅自拉直、拓宽原有历史街巷，禁止填埋、改道历史城区内的天然河湖水系，禁止改变原有路网格局。严格控制历史城区建筑高度，核心保护范围内新建、改建建筑高度不得超过9米，且不得超过相邻保护建筑的檐口高度；历史城区范围内不得新建高度超过30米的建筑，具体高度管控应当结合景观视廊保护要求确定。保护名城标志性景观视廊，明确视廊范围、管控要求，视廊范围内任何新建、改建建筑不得遮挡核心景观，不得破坏景观层次。6.2.2功能结构优化严格控制历史城区开发强度，合理控制常住人口密度，一般历史城区常住人口密度控制在每平方公里1.2万-1.8万人之间，避免过度疏解导致空心化，也避免人口过度拥挤影响生活质量。疏解不符合历史城区功能定位的大型工业、物流、区域性行政办公、大型批发市场等项目，优先保障文化、民生、居住、特色商业用地，保持功能复合性，避免单一功能化。6.3分层管控要求6.3.1核心保护范围除必要的基础设施和公共服务设施外，核心保护范围内不得进行新建、扩建活动，新建基础设施应当采用隐蔽化设计，不得破坏传统风貌；禁止新建住宅小区、大型商业综合体、超高层写字楼等开发项目，现有不符合保护要求的建（构）筑物应当逐步整治，禁止大拆大建。6.3.2建设控制地带建设控制地带内新建、改建、扩建项目，应当在高度、体量、色彩、材质等方面与核心保护范围传统风貌相协调，禁止建设大体量、超高层的现代化建筑，容积率一般不得超过2.0，特殊项目经专家论证后方可调整。6.3.3环境协调区环境协调区主要保护历史城区与外围自然山水的景观关系，控制开发强度，突出生态景观功能，不得挖山填湖、破坏自然山水环境。7重点领域编制要求7.1文物与历史建筑保护所有文物保护单位必须依法划定保护范围和建设控制地带，明确保护管控要求；对濒危文物制定年度修缮计划，明确修缮资金来源与完成时限。鼓励文物开放利用，国家级文物保护单位开放利用率不低于80%，省级文物保护单位开放利用率不低于70%。建立历史建筑保护责任人制度，明确所有权人、使用权人的保护责任，地方政府应当对历史建筑修缮给予资金补助，历史建筑可以在符合保护要求的前提下进行功能转换，允许改为博物馆、传习所、民宿、特色商铺等，禁止擅自拆除、迁移历史建筑，禁止拆真建假。7.2历史文化街区保护每个历史文化街区必须编制专门的保护方案，纳入名城保护规划统筹管理。保持街区生活延续性，禁止大规模迁出原住民，核心保护范围内原住民比例原则上不低于50%，避免过度商业化；禁止大拆大建、拆旧建新，采用微改造、最小干预的整治方式，保留街区不同时期的历史遗存与痕迹，不得统一刷漆、统一改造立面破坏历史真实性。7.3非物质文化遗产保护与活态传承保护非物质文化遗产依存的空间场所，包括传统商铺、作坊、会馆、戏台、庙会场地等，不得擅自拆除或者改变用途；支持非遗传承人在历史城区、历史文化街区开展传习活动，地方政府应当给予场地、资金支持。保护传统地名，具有300年以上历史的传统地名不得擅自更改，确需调整的必须经专家论证、公示后报同级人民政府批准。鼓励开展各类传统民俗活动，保留城市文化记忆。7.4民生改善与基础设施提升优先安排历史城区、历史文化街区基础设施改造资金，改善居民居住条件。电力、通信、给水、排水、燃气等管线优先采用地下敷设，无法地下敷设的应当采用隐蔽化设计，不得破坏传统风貌。完善公共服务设施，历史城区人均公共绿地面积不低于5平方米，公共服务设施覆盖率达到100%；允许居民在符合风貌管控要求的前提下，对自有住宅进行内部改造，加装卫生设施、采暖设施、电梯等，适度增加建筑面积满足现代居住需求，不得一刀切禁止居民改造住宅。7.5保护与利用统筹禁止大拆大建、拆真建假、房地产过度开发、过度商业化等破坏性开发行为；鼓励发展符合名城特色的文化旅游、文化创意、传统手工业、特色商业等产业，旅游设施建设不得破坏历史风貌。鼓励采用“绣花”“织补”等微更新方式开展老旧片区更新，保持原有社区结构和生活氛围；鼓励社会力量参与保护，允许社会资本通过捐赠、租赁、合作等方式参与保护利用，依法保障投资人合法权益。7.6防灾安全保障编制历史城区、历史文化街区专项防灾规划，针对建筑密集、防火条件差的特点，完善消防设施，按标准建设小型消防站、消防栓，配备消防器材，畅通消防通道；无法满足消防车通行的街巷，应当保障消防摩托车和灭火器材通行条件，所有国家级文物保护单位消防设施达标率不低于95%。针对地震、洪水、地质灾害等落实防控措施，保障历史文化资源和居民生命财产安全。8与国土空间规划衔接要求8.1将所有保护管控要求作为国土空间开发保护的约束性条件，纳入国土空间总体规划“一张图”，纳入“三条控制线”统筹管理，任何开发建设不得突破保护管控要求。8.2明确保护范围的用地性质，保护类用地不得擅自调整为经营性开发用地，确需调整的必须经专家论证、按法定程序报批，补划同等面积的保护类用地。8.3名城保护规划确定的所有管控要求必须纳入控制性详细规划，作为核发建设项目规划许可的法定依据。9实施保障要求9.1落实主体责任，明确地方人民政府是历史文化名城保护的责任主体，设立专门的保护管理机构，负责保护规划实施、日常监督管理；建立年度评估制度，每年对保护规划实施情况开展评估，评估报告报省级住建、文物部门，对评估发现的问题及时整改。9.2完善资金保障，地方人民政府将历史文化名城保护资金纳入本级财政预算，设立专项保护资金，用于文物修缮、历史建筑修缮补助、基础设施改造、非遗保护等；鼓励社会捐赠，争取中央专项保护资金支持，探索设立历史文化保护基金。9.3建立联合执法监督机制，住建、文物、自然资源等部门开展联合执法，及时查处破坏历史文化名城的违法行为，对造成保护对象破坏的依法追究责任；建立社会监督机制，鼓