某某快速通道工程PPP项目实施方案

目录

实施方案前附表..............................................1

第一章项目概况..........................................4

一、基本情况...........................................4

（一）项目名称......................................4

（二）项目实施机构..................................4

（三）服务内容......................................4

（四）项目背景......................................4

（五）项目建设采用PPP模式的必要性和可行性........6

（六）项目运作的目标和意义.........................9

二、经济技术指标......................................10

（一）项目区位......................................1（）

（二）建设内容......................................10

（三）项目投资规模.................................1（）

（四）时间进度......................................10

（五）主要产出说明.................................1（）

（六）项目资金来源.................................12

三、项目公司股权情况.................................13

第二章风险分配基本框架..................................14

一、风险分配原则.......................................14

二、风险识别...........................................14

三、风险分配...........................................15

第三章项目运作方式.....................................19

一、运作方式选择.......................................19

二、合作期限...........................................19

三、合作范围...........................................20

四、项目运作流程......................................20

第四章交易结构.........................................21

一、项目投融资结构....................................21

（一）资本金安排...................................21

（二）融资安排.....................................21

（三）融资方式.....................................21

二、建设投奥费用测算依据..............................21

三、回报机制...........................................22

四、投资回报、价格及其测算............................22

（一）投资回报及价格形成机制......................22

（二）付款比例及进度...............................24

（三）财务测算.....................................24

（四）调价机制.....................................25

第五章合同体系.........................................26

一、PPP项目合同的签订及主要内容......................26

二、项目边界条件......................................26

（一）权利义务边界.................................26

（二）交易条件边界.................................30

（三）履约保障边界.................................35

（四）调整衔接边界.................................38

（五）其他边界条件.................................42

第六章监管架构.........................................43

一、履约监管...........................................43

二、行政监督...........................................43

三、社会监督...........................................44

第七章采购方式选择.....................................45

一、社会资本的选择方式................................45

二、评审...............................................45

三、采购标的...........................................46

2

第八章绩效考核.........................................47

一、建设期绩效考核....................................47

二、运营期绩效考核....................................48

第九章项目移交.........................................52

一、移交范围...........................................52

二、移交委员会.........................................52

三、项目移交前维护....................................52

四、移交验收标准......................................53

五、保险转让...........................................53

六、技术移交...........................................53

七、合同转移...........................................53

八、移交费用...........................................53

九、移交效力...........................................53

十、项目移交违约及处理................................54

第十章编制依据.........................................54

附件1：财务测算表.....................................56

3

实施方案前附表

项目内容

项目名称某某路快速通道工程PPP项目

建设性质改扩建所属领域市政工程

改建-运营-移交，

总投资213796.67万元运作方式

即ROT

实施机构某某某某工业园区管理委员会

地区某某省某某市某某区

本项目为某某市某某区市政基础设施建设项目，项目的投资、建

设、运营及维护由项目公司承担。

投资及建设内容：

子项目一：某某路快速通道工程

某某路快速通道工程起点位于某某路交叉口南侧，结合新城地块J1

发，终点位于某某大桥及某某隧道改造工程AK0+872.178处（即原某架

隧道进口处），道路设计全长10.603千米。工程建设内容包括该路段范

围内的路基工程、路面工程、桥涵工程、下穿通道工程、人行天桥工

程、交通设施、高边坡防护工程、给排水工程、市政管线综合、照明工

程、绿化工程等。木项目总投资约182720.733万元（其中建安

费93110.0503万元、其他费80909.6956万元、工程预备费8700.9873

万元

项目概况子项目二：某某工业园连理桥地块基础设施项目

某某工业园连理桥地块基础设施项目紧邻某某路，连理桥地块周运

排水与某某路相衔接，十方「程与某某路十方相互补cT程建设内容包

括连理桥地块范围内开展道路、场地平整、排水工程、道路照明、景观

绿化、河道改造等基础设施项目。本项目总投资约31075.94万元

（其中建安费23635.86万元、其他费7440.08万元）。

本项目合计总投资约213796.67万元（最终以经某某市财政局预

结算审核后的工程投资为准）。项目的征地拆迁以及其他前期工作和费

用包含在项目总投资中。

运营及维护内容：

本项目范围内的路基工程、路面二程、桥涵工程、下穿通道工程、

人行天桥工程、交通设施、高边坡防护工程、给排水工程、市政管线

综合、照明工程、绿化工程等工程的后期日常运营维护。

本项目动态总投资209773.93万元（建安费按下浮8%测算，含建设期

项目投资利息）；

静态投资204457万元（建安费按下浮8%测算）。

合作期限合作期15.5年，其中项目建设期1.5年，运营维护期14年。

项目资本

项目静态投资的30%,即61337.10万元人民币。

金

1

项目内容

股权结构社会资本方占项目静态投资100%，即204457万元。

土地所有权归政府所有。在合作期内政府向项目公司无偿提供本线

设用地，以满足工程施工及运营维护的需要。项目公司无权出让、书

让、抵押、质押项目的土地使用权、项目设施或任何其它重要资产。

资产权属本项目采用ROT模式运作，建设期内投资建设形成的项目资产，

以及木项目运营期内因更新重置或升级改造投资形成的项目资产，其

所有权为政府所有，项目公司拥有在项目合作期内的支配和使用权，

并在项目运营期满时全部无偿移交政府。

操作模式改建-运营-移交，即ROTo

政府付

回报机制可用性服务费+运营维护期绩效考核服务费

费模式

1、施工图预算经预算审计后的价格下浮系数（最高投标限价：下浮系

报价内容数28%,可竞争部分下浮，不可竞争部分不下浮）

2、社会资本年投资回报率（最高投标限价：投资回报率＜6.5%）

建设期利

息计算约按中国人民银行发布的5年期以上同期贷款基准利率计算。

定

可用性付费用从项目竣工验收之日起的第13、25、37、

49、61、73、85、97、109、121、133、145、157、159个

月支付比例分别按12%、2%、2%、2%、2%、2%、7%、7玳7%、

可用性7%、12%、12%、12%、14%进行支付。

付费若支付第一笔可用性付费合同价款时未完成审计工作，

暂按签约建设期投资总额作为投资成本计算可用性付费合

付款时间同价款并支付，待审计完成后以最终审计结果在最近支付时

节点点一并调整支付。

运营期维护绩效服务费用与运维期间常规绩效考核的

结果挂钩。从运营期第一年开始至移交截止，每年支付一次。自

运营维

本项目进入维护运营日起第一年开始，每年进行一次绩效考核，

护绩效

考核时间为运营维护期起始月第十一个月初，根据绩

服务费

效考核确定当年的运营维护费用，考核完毕后十日内支付，

依次类推。

本项目自运营期起五年内（含第五年），社会资本不得转让其在项

目公司中的全部或部分股权。运营期满五年之后，经政府书面同意，

股权转让社会资本可以转让其在项目公司中的全部或部分股权，但受让方应满

限制足合同约定的技术能力，财务信用，运营维护经验等基本条件，并以

书面形式明确继承社会资本在本项目项下所有的权利及义务。受让方

是否具备上述条件应由某某市人民政府审核。

项目公司应确保最后一次运维绩效考核指标总评分达到九十

移交标准

（90）分及以匕此为项目公司通过移交验收的标准.如发现存在

2

项目内容

缺陷的，未能达到移交标准的，则项目公司应及时修复。如任一方

对是否达到移交标准有异议的，则由移交委员会聘请第三方机构进

行评定。

3

第一章项目概况

一、基本情况

（一）项目名称

某某路快速通道工程PPP项目（以下简称“本项目”）。

（二）项目实施机构

某某市人民政府授权某某某某工业园区管理委员会作为本项目的实施机构。

（三）服务内容

本项目为某某市某某区市政基础设施建设项目，项目的投资、建设、运营及维护由项目公

司承担。

子项目一：某某路快速通道工程

某某路快速通道工程起点位于某某路交叉口南侧，结合新城地块开发，终点位于某某大桥

及某某隧道改造工程AK0+872.178处（即原某某隧道进口处），道路设计全长10.603千米。工程

建设内容包括该路段范围内的路基工程、路面工程、桥涵工程、下穿通道工程、人行天桥工程、

交通设施、高边坡防护工程、给排水工程、市政管线综合、照明工程、绿化工程等。本项目总投资

约182720.733万元（其中建安费93110.0503万元、其他费80909.6956万元、工程预备费

8700.9873万元）。

子项目二：某某工业园连理桥地块基础设施项目

某某工业园连理桥地块基础设施项目紧邻某某路，连理桥地块周边排水与某某路相衔接，

土方工程与某某路上方相互补。工程建设内容包括连理桥地块范围内开展道路、场地平整、徘水工

程、道路照明、景观绿化、河道改造等基础设施项目。本项目总投资约31075.94万元（其中建

安费23635.86万元、其他费7440.08万元）。

本项目合计总投资约213796.67万元（最终以经某某市财政局预结算审核后的工程投资为

准）。项目的征地拆迁以及其他前期费用包含在项目总投资中。

运营及维护内容：本项孑范围内的路基工程、路面工程、桥涵工程、下穿通道工程、人行

天桥工程、交通设施、高边坡防护工程、给排水工程、市政管线综合、照明工程、绿化工程等的后

期日常运营维护.

（四）项目背景

某某路（国道某某某某路至某某段）是《某某省普通国省干线公路网布局规划》（2012-2030

年）确定的“八纵十一横十五联”线路中“十一横”之一，是海峡西岸经济区向西辐射的重要交通

基础设施之一。

某某路（国道某某某某路至某某段）承担着某某主城区（老城区）与某某新城快速联系功

能。现状某某国道某某主城区至某某新城段为二级公路标准，老路平纵线形指标较差，行车安全

性不高，难以满足某某主城区与某某新城的快速联系功能。本项目的实施将有效改善区域的出行条

件，将成为对接某某新城某某路、京台高速、福银高速公路的重要快速通道，积极带动项目沿

4

线的土地开发，进一步推动某某区乃至整个某某市的经济发展，同时有利于促进某某新城的开发建

设，推动某某主城区与某某新城一体化发展。2016年10月28日，《某某市人民政府专题纪要

-关于研究某某中心城市建设有关工作的纪要》里，提出关于某某国道改扩建设计方案问题：

某某国道某某至某某路段采月双向六车道设计方案，按市政道路标准建设，同时满足一级公路标

准。2017年I月II日，某某市人民政府专题会议中研究某某国道改扩建项目建设等问题，将成

功路至某某段更名为某某路快速通道工程。在此背景下，提出对某某路（国道某某某某路至某某

段）提升改造为城市快速路。

根据《某某省普通国省干线公路网布局规划》的要求，拟改造国道某某炉下至某某段为一

级公路标准，设计单位已完成施工图设计，其中一期工程（炉下至某某路段）已开工建设。由于某

某路途径某某新城且与老城区距离更近，根据某某市城市总体规划及某某新城的整体规划，重点推

进某某新城基础设施建设和产业发展。本项目将做为某某新城基础设施将于十三五期间重点推进。

（五）项目建设采用PPP模式的必要性和可行性

1、采用PPP模式的必要性

（1）项目符合国家政策导向

某某院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合

作模式指导意见的通知（国办发（2015）42号）》、发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意

败（发改投资[2014]2724号）、财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通篇

（财金[2014]76号）等中央及有关部门出台的多项促进和鼓励社会资本投资的政策文件为PPP模

式的发展提供了政策和依据。

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（2）适宜采用PPP模式

本项目属于公共服务类别，是投资规模较大，需求长期稳定的基础设施，根据《政府和社

会资本合作模式操作指南（试行）》，通过引入社会资本参与项FI建设，政府将无需在项FI建设初期

支出巨额资金，只需在合作期限内给予补贴，即可缓解政府在短期内对基础设施的投资压力，同

时也加快推进项目建设步伐。

（3）增加公共供给

若采用政府传统采购模式，资本金需要政府全部投入，若采用引进社会资本投资运作模式，

政府剩余资金可用「其他基础设施建设，增加了公共供给。拟建项目通过采用社会资本运作模式，可

拓展项目建设的融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会

存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空问，提升经济漕长动力，促进经济结构调整和转型升

级。

（4）优化风险分配

本项目主要存在的各方面风险，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综

合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素•，在政府和社会资本问合理分

配项目风险。项目建造、财务和运营维护等商业风险由项目公司承担，法律、政策等风险由政府承

担，不可抗力等风险由政府和社会资本合埋共担。政府仅承担法律、政策风险和一部分不可抗力风

险，大大降低了政府的风险承担成本。

（5）提高道路建设、运营维护效率

规范的社会资本运作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本

的管理效率及技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，在市场竞争机制下引入社

会资本，可以实现资源的优化配置，充分发挥社会资本的专业分工优势，利用其先进技术和管理经

验提高道路设施建设、运营维护效率与质量。

（6）有利于实现政府职能转变

PPP模式是政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照

平等协商原则订立合同，明确赍权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价

结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。采用PPP模式要求政府和社会资本

平等参与，实施项目全生命周期的合同管理，减少政府对微观事务的过度参与，使政府从“运动员”

转为“裁判员”，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，提高公共服务的效率与质量。

（7）缓解和优化财政资金压力

交通基础设施工程项目投资巨大、建设周期长、风险大，单靠政府财政难以满足当前巨大

的投资需求。通过引进社会资本参与工程建设，政府无需在项目建设初期支出巨额资金，使财政资

金得以合理利用；能够在财政资金不足的情况下提前进行本项目的投资建设及运营，提前提供

6

了相关的公共服务，更有力的提高了城市交通运输能力及效率。项目采用PPP模式可以有效缓解

政府投资资金压力，促进资源优化配置，有效激发市场活力。

2、采用PPP模式的可行性

（1）政策环境成熟

改革开放以来，我国公共服务体系和制度建设不断推进，但与人民群众日益增长的公共服

务需求相比，不少领域的公共服务存在质量效率不高、规模不足和发展不平衡等突出问题，迫切需

要政府进步强化公共服务职能，创新公共服务供给模式，有效动员社会力量，构建多层次、多

方式的公共服务供给体系，提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务。然而，以往政府主导的

公共服务供给模式却对政府的财政支出造成极大的压力，并导致地方债务的急剧增加。

目前，某某院正在积极推行PPP模式，国家发改委、财政部等部委相继出台了有关允许、

鼓励和规范社会资本特别是民间资本参与城市基础设施建设和运营的政策，地方省市也正在出台

相应配套政策，并且已经开始实施了PPP项忖试点工作。这为社会资本参与城市基础设施建设运

营提供了较为成熟的政策环境。

同时，国家出台了有关鼓励和允许社会资本参与城市基础设施建设和运营的政策，如《某

某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发（2014）60号）、某某院办公厅

转发《财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》

的通知（国办发（2015）42号）、《某某院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发（2014）

45号）等；财政部、国家发改委、住建部等中央部委也都发布了一系列PPP政策和指导意见，大力

支持引入社会资本参与基础设施建设，如《政府和社会资本合信项目财政管理暂行办法的通知》

（财金（2016）92号）、《财政部关于推广运用政府和社会资方合作模式有关问题的通知》（财金

（2014）76号）、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金（2014）113号）、《关于规范

政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金（2014）156号）、《政府和社会资本合作项目财政

承受能力论证指引》（财金（2015）21号）、©PP物有所值评价指引（试行）》（财金（2015）

167号）、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资（2014]2724

号）等，2015年5月，国家发展改革委会同财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、人

民银行联合印发《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委令第25号），对PPP

的定义、试用范围、合作形式、期限和PPP项目熨施方案的编制审批流程等做了明确规定，对政

府为保障投资人合理回报可以做出的承诺内容做出明确规定，并强调了《预算法》等现代财政预算

制度对PPP项目的法律约束。

为深化投融资体制改革和预算管理制度改革，加强地方政府性债务管理，促进政府职能转

变，鼓励和吸引社会资本参与基础设施建设和运营，未来在政府的有力推动下，更多的政策由导和

支持以及相关法律法规等行业标准将会出台和形成，政府方与社会资本方合作开发更多的项目的意

愿将得到加强，政策环境将更加优越。

7

（2）道路工程领域社会资本众多

道路工程领域一直受到社会资本高度关注，十多年来，一大批社会资本已经参与过国内多

个市政道路、公路等工程的投资建设与运营维护工作，形成了一批具有道路投资和建设经验的投资

人。通过引进有实力有经验的投资人参与道路工程领域建设，将有利于盘活社会存量资本，拓展企

业发展空间，提升经济增长动力，增加公共供给。

（3）PPP模式高效率的效果

规范的PPP模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效

率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。

（六）项目运作的目标和意义

1、是增加原国道某某某某路至某某段容量，改善区域出行条件的需要。

现状某某国道是某某西南部城镇与中心城市之间唯一的贯通性干线公路，也是某某中心城

市与福州大都市区最便捷的干线公路联络通道，保证某某国道的畅通、安全、高效运行，对提高

区域路网的运营效益具有重要意义。现状某某国道炉下镇至某某段为双向两车道二级公路标准，

从交通量调查结果来看，目前某某段流量达到17246pcu/d,服务水平达到四级，通行效率低下，

已经不能满足交通运输需求，其国道功能难以得到充分发挥。随着某某新城的快速发展，区域的交

通出行需求将进一步增加，对交通供给能力也提出更高的要求,根据交通路预测结果，未来某某路

（国道某某某某路至某某段）在这个通道内承担的交通量将达到52992pcu/d（2040年），现状某

某国道的等级标准难以适应未来交通量发展的需求，迫切需要增加某某路（国道某某某某路至某

某段）的容量，改善区域出行条件。

2、有利于促进某某新城的开发建设，推动某某主城区与某某新城一体化发展。

在某某市“上优、下拓”的空间发展策略中，某某新城是未来的重点发展区域，规划为某

某区的副中心城市，促进主城区向某某新城的功能转移。加快交通基础设施建设，提高综合运输能

力，成为某某新城发展规划的重要内容之一。某某路（国道某某某某路至某某段）贯穿某某新城

西部产业规划区，是区域■内重要的对外出行通道，承担着某某新城西部产业发展轴线功能。加快某

某路（国道某某某某路至某某段）的改扩建，为区域提供良好的交通运输条件，有利于促进某某

新城的开发建设，推动某某老城区与某某新城一体化发展。

某某市某某路（国道某某某某路至某某段）是主要的快速出城通道，改扩建后将进一步打

通交通瓶颈，连接新老城区，推动新老城区一体化发展。未来某某新城为中心城区建设。本项目与

从彦路立体交叉，从彦路二期瘠与闽江北岸闽江大桥至某某高铁北站快速通道相连接。某某路的实

施，将促进周边用地的开发，改善交通状况，并会成为某某新城一道亮丽而独特的风景线，建设

意义十分重大。

3、促进某某新城发展为某某区的副中心。某某新城是某某中心城市空间重构和发展转型的重

大举措，是迎接高铁时代到来的需要。某某路作为某某新城重要的交通枢纽，促使新城的建设

8

提升区位交通优势。某某路能更好的连接高铁站、已有工业区、产业区及现状城镇，带动经济、

社会、生态和城市自身的持续成长。对某某新城成为“闽江流域城市群”中示范性的“现代复合功

能”新城意义重大。

二、经济技术指标

（一）项目区位

本项目起点位于某某路交叉口南侧，结合新城地块开发，终点位于某某大桥及某某隧道改

造工程AK0+872.178处（即原某某隧道进口处）。

（二）建设内容

子项目一：某某路快速通道工程

某某路快速通道工程起点位于某某路交叉口南侧，结合新城地块开发，终点位于某某大桥

及某某隧道改造工程AK0+872.178处（即原某某隧道进口处），道路设计全长10.603千米，工程

建设内容包括该路段范围内的路基工程、路面工程、桥涵工程、下穿通道工程、人行天桥工程、

交通设施、高边坡防护工程、给排水工程、市政管线综合、照明工程、绿化工程等。本项目总投资

约182720.733万元（其中建安费93110.0503万元、其他费80909.6956万元、工程预备费

8700.9873万元）。

子项目二：某某工业园连理桥地块基础设施项目

某某工业园连理桥地块基础设施项目紧邻某某路，连理桥地块周边排水与某某路相衔接，

土方工程与某某路土方相互补,工程建设内容包括连理桥地块范围内开展道路、场地平整、排水工

程、道路照明、景观绿化、河道改造等基础设施项目。本项目总投资约31075.94万元（其中建

安费23635.86万元、其他费7440.08万元）。

本项目合计总投资约213796.67万元（最终以经某某市财政局预结算审核后的工程投资为

准）。项目的征地拆迁以及其他前期工作和费用包含在项目总投资中。

（三）项目投资规模

子项目一：某某路快速通道工程总投资约182720.733万元（其中建安费93110.0503万元、

其他费80909.6956万元、工程预备费8700.9873万元）。

子项目二：某某工业园连理桥地块基础设施工程总投资约31075.94万元（其中建安费

23635.86万元、其他费7440.98万元）。

（四）时间进度

本项目计划2017年开工建设，计划于2019年投入试运行。

（五）主要产出说明

1、项目的设计

本项目的勘察设计由实施机构负责，产生的相关费用计入总投资。

2、项目主要技术指标

某某路段至某某中央金地小区按地面快速路标准实施，双向六车道，主线设计时速60kn/h,

辅道设计时速30km/h,全程主线交通可实现无灯控连续流。

某某中央金地小区至某某大桥按城市主干道标准实施，设计时速60km/h,1.2公里路段布

置两处灯控平交口。

9

主要技术指标表

技术指标名称指标值采用值

道路等级快速路一级公路城市快速路

（主干道）

计算行车速度60公里/小60公里/小60公里/小

时时时

缓和曲线最小长度50m50m65m

设超高圆曲线最小半径（极限值）150m100m282.9191m

最小纵坡坡长150m150m150m

最大纵坡（极限值）6%6%5.9%

凸形竖曲线一般最小半径180020002800

凹形竖曲线一般最小半径150015002000

机动车道沥青路面设计年限15年15年15年

交通量达饱和状态时设“年限20年20年20年

桥梁、隧道设计抗震烈度0.05g（相当0.05晨相当0.05g（相当

于地震基本烈度于地震基本烈度于地震基本烈度

6度）6度）6度）

机动车道通行最小净高4.5m5.0m5.0m

结构设计基准期100年100年100年

设计洪水频率百年一遇百年一遇百年一遇

桥梁设计荷载城-A公路T级城-A

3、项目产出运营的条件

10

（1）一般条件

①项目的建设已经基本完工（除了一些不影响运营的部分）并且已经达到满足项目目的的

标准；

②已按照PPP项目合同中约定的标准和技术完成项目试运营；

③项目运营所需的审批手续已经完成（包括项目相关的备案审批和竣工验收手续）；

④其他需要满足项目开始运营条件的测试和要求已经元成或具备。

（2）项目建设标准

①本工程项目建设严格按市政工程施工质量验收规范、市政工程质量评定检验标准、现行

交通部颁布的《公路工程质量检验评定标准》合格标准、国家相关施工及验收规范合格标准等文件

及有关行业市场管理和质量监督管理的相关规定进行规划、设计、施工质量管理，项目交竣工验收

合格。

②建设单位应根据国家和建设、行业主管部门有关规定建立健全质量保证体系和层层负责

的质量责任制。

（3）项目安全要求

安全管理目标：杜绝一般性事故，杜绝重特大安全生产事故，杜绝人身重伤死亡事故。

安全管理体系：建立运行管理体系、应急处置体系等。

安全事故责任：贯彻“安全第一，预防为主”的安全生产方针，确保单位、社会及人民生

命财产的安全，预防重大环保事故发生，并能在事故发生后迅速有效控制处理，根据事故等级，

实行逐级申报制度，按职责权限承担相应的责任。

4、项目运营的标准和要求

（1）服务范围和服务内容

本项目范围内的路基工程、路面工程、桥涵工程、下穿通道工程、人行天桥工程、交通设

施、高边坡防护工程、给排水工程、市政管线综合、照明工程、绿化工程等的后期运营维护保养等

工作。

（2）运营标准及服务质最要求

运营标准及服务质量按照运营期绩效考核指标进行评定。绩效考核指标详见第八章“绩效

考核”。

（3）运营维护手册

为保障项目的运营质量，由项目公司编制运营与维护手册，载明生产运营、物业服务的内

容、程序等，并在开始运营之前报送政府方审杳。

（六）项目资金来源

项目资本金为100%社会资本出资。

11

三、项目公司股权情况

本项目设立项目公司，资本金按静态投资总额的30%（61337.10万元）出资，由社会资本

方出资，出资比例为100%。

12

第二章风险分配基本框架

一、风险分配原则

按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目

回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

原则上，项目建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求

等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

PPP模式项目的一个重要目的就是要在政府方和项目公司之间合理分配风险，在项目合问

中明确当事人之间的权利义务关系，以确保项目顺利实施和实现物有所值。在设置本项目各类文件

相关风险内容时要始终遵循上述目的，并坚持风险分配的下到基本原则：

承担风险的一方应该对该风险具有控制力，即风险可控原则。应按项H参与方的财务实力、技

术能力、管理能力等因素设定风险损失承担上限，不宜由任何一方承担超过其承受能力的风险，以保

证双方合作关系的长期持续稳定。

承担风险的一方能够将该风险合理转移，即有效风险转移原则。可通过购买相应保险，有

效合理的转移风险。

承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机，即风险收益对等原则。既关注

社会资本对于风险管理成本和风险损失的承担，又尊重其获得与承担风险相匹配的收益水平的权

利。

由该方承担该风险最有效率，即最优风险分配原则。在受制于法律约束和公共利益考虑的

前提下，风险应分配给能够以最小成本（对政府而言）、最有效管理它的一方承担，并且给予风

险承担方选择如何处理和最小化该等风险的权利。

如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方，即风险责任

清晰原则。

二、风险识别

PPP项目中的风险因素按三个层面进行划分。这三个层面包括：宏观层面的风险；中观层面

的风险以及微观层面的风险。

宏观层面的风险源于外因引起的风险，也就是项目本身外部的风险。这种层次集中的风险

是国家或行业级以及自然类的风险。此种风险主要集中于政策和法律环境、经济环境、社会环境以

及气候环境。本质上，这类风怆源于项目范围之外的风险事件的发生，但是这些事件引起的后果跨

越边界去冲击项目以及它的产品。

PPP中观层面的风险包冷源自项目内部的风险，也就是说，风险事件以及他们引起的后果

发生在项目边界系统内。这些事件意味着PPP项目的执行问题，包括项目的需求层面、地址、设

计建造以及工艺技术。

PPP微观层面的风险表示的是采购过程中形成的基于各种利益关系引起的风险，这类风险

13

是由于公众与社会资本在合同管理中与生俱来的不同导致的，这些微观层面的风险同样也是内部

风险，但它们又与一般层面的风险不同，因为它们相关于部门团队而不是相关于项目。提出这类风

险主要的原因是基于一个事实，那就是基本上政府部门本着社会责任而社会资本组织则是利益驱动。

由于PPP项目的风险因素很多，而且采用不同的PPP模型政府和社会资本参与项目的程度

和所承担的风险也不同，因此当政府和社会资本采用某一模型时，应根据风险清单列出相应的风险

因素。

本项目为改扩建项目，由项目公司负责项目的投资、建设及后续的维护。风险的识别与合

理分配是某某运用PPP模式的关键，本项目的主要风险类别：政治风险、经济风险、建造风险、

维护风险、市场风险、不可抗力。

政治风险是指完全或部分由政府官员行使权力和政府组成的行为而产生的不确定性。政府

的不作为或直接干预也可能产生政治风险。政治风险主要包括：法律变更、政策变化、公众反对、政

府信用（政府违约风险）、政府决策失误/延长和腐败风险。

经济风险是指因经济前景的不确定性，各经济实体在从事正常的经济活动时，蒙受经济损

失的可能性。它是市场经济发展过程中的必然现象。PPP项目的经济风险主要包括：通货膨胀、

利率变化、汇率风险等。

建造风险指项FI建造过程中所发生的风险。主要包括：融资风险、土地拆迁与补偿、公共

设备服务提供、重大事故、工程技术、成本超支、质量风险、沟通协调风险、环境破坏、私人投资

机构违约、承包商违约。

维护风险在实际维护过程中由于基础设施项目的经营状况或服务提供过程中受各种因素的

影响，项目盈利能力往往达不到社会资本合作方的预期水平而造成较大的维护风险。社会资本合作

方可以通过基础设施维护或服务提供过程中创新等手段提高效率增加维护收入或减少维护成本降

低维护风险，所以理应是维护风险的主要承担者。社会资本合作方可以通过一些合理的方法洛PPP

运用过程中的维护风险控制在一定的范围内或转嫁。维护风险主要包括：能源与原材料供应、维护

成本超支、维护违约、环境破坏、维护管理服务能力、设备技术（技术先进、适应性）、维护不可

抗力风险。

市场风险主要包括：市场价格风险等。

不可抗力是指在PPP项目协议成W以后所发生的，不是由「当事人一方的故意或过失所造成

的，对其发生以及造成的后果是当事人不能预见、不能控制、不能避免并不能克服的客观情况。引起

不可抗力的原因有两种：一是自然原因，如洪水、暴风、地震、干旱、暴风雪等人类无法控制的大

自然力量所引起的灾害事故：二是社会原因，如战争、罢工、政府禁止令等引起的。

三、风险分配

根据《政府和社会资本合作模式操作指南》，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控

14

等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目1可报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资

本之间合理分配项目风险。按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，项目建设、财务和维护等

商业风险由项目公司承担，设计、法律法规和公共收费等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府

和项目公司合理共担。

风险分配方案以风险最优分配原则为核心，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控

等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制、项目公司风险管理能力等要素，在政府和项

目公司间合理分配项目风险。

本项目的风险分配框架如下表：

项目风险分配框架及应对措施

发

政

项共

生

府

同

序风险目主要影

概

承

风险因素承风险防范与应对措施

类别公响

率

担

担

司

项目为通过立较政府部门负责项目的可研、水保、

V

项审批低环评、设计等前期事项报批，并

审批周应在其权限及管辖范围内协助项

项目施工准备手期冗长，目公司获得与项目有关的项目设

1较

审批续、竣工验收延误项计、建造、运营、管理等所需的文

V低

工作导致的审目进度件。项目公司应尽量提前列出所需

批风险要审批的条款，整理出合理的申报

顺序和所需的材料。

项目用地以划拨的方式提供。土地

具体工作由政府部门配合并组织实

增加建

施。

中设成本，

2前期征地拆迁影响V为避免土地获取延误对工期造成

等延误进

影响，可在合同中将土地的获取设

度

置为合同生效的前置条件，由其增

加的成本可计入固定资产投资。

延误工

政府部门要求较项目设计由政府部门进行。如因政

期，增加

改变项目工程V低府部门改变项目功能性变更，应将

建设成

性要求增加的费用计入总投资。

本

合同实施时，

项目公司提出

项目公司应深入调查，认真研究，

一个比较经济较

延误工提前提出比较经济的施工和运营

的施工或运营低

期方案，在建设前期控制成本。如果

3设计方案，致使项

发生由项目公司承担发生的费用。

FI功能性要求

改变

勘查缺陷V社会资本应要求承建单位采用成

设计缺陷V增加建熟和先进的技术。在前期对项目范

较

设成本，围、规模、前景等项条件进行合

低FI

设计规范强制延误进理测算，选择最为合适的技术方

V

性变更度案，并在合同中将所选用的方案、

应遵循的技术规范和要求等技术

15

政

共

发

项

府