某某市生活垃圾焚烧发电厂PPP项目实施方案

目录

一、方案编制目的和依据............................1

（一）方案编制目......................................1

（二）方案编制依据....................................1

二、项目概况........................................5

（一）项目名称........................................5

（二）项目类型........................................5

（三）项目基本情况....................................5

（四）产出说明........................................7

（五）项目采用PPP模式的必要性和可行性.............8

三、风险分配框架...................................11

（一）风险分配机制...................................11

（二）风险分配框架...................................12

（三）风险分配结果...................................12

四、项目运作模式...................................15

（一）项目实施机构.................................15

（二）协调和决策机制...............................15

（三）运作方式.......................................16

（四）项目公司的组建.................................17

（五）项目操作流程...................................18

五、项目交易结构...................................20

（一）交易结构.......................................20

（二）投融资结构.....................................21

（三）主要边界条件...................................22

（四）项目回报.....................................27

（五）前期工作及相关配套安排........................31

（六）税收等优惠政策.................................32

（七）项目绩效考核标准..............................33

（八）项目前期交接...................................33

六、合同体系.......................................34

（一）法律结构及合同体系............................34

（二）各方权利和义务.................................37

（三）履约保障.......................................41

（四）保险...........................................41

七、违约责任.......................................42

iii

（一）政府方违约责任................................42

（二）项目公司违约责任..............................43

八、提前终止事项及补偿原则........................44

（一）提前终止事项...................................44

（二）终止后的补偿...................................45

（三）不可抗力事件导致的终止........................46

九、项目监管体系...................................47

（一）项目监管原则...................................47

（二）垃圾处理设施运营状况和服务质量的监管.......47

（三）安全运行和应急保障服务的监管..................48

十、招标流程与评标办法.............................49

（一）社会资本选择方式..............................49

（二）对社会资本资格的具体要求......................52

（三）招标标的.......................................53

（四）评标办法.......................................54

（五）中标人确定方式................................55

（六）投标保证金.....................................56

十一、本项目财务测算分析............................56

IV

（一）财务测算边界条件..............................56

（二）财务测算结果...................................57

十二、物有所值评价结论..............................58

（一）物有所值定性分析..............................58

（二）物有所值定量分析..............................58

十三、财政承受能力论证结论..........................59

十四、附件...........................................60

一、方案编制目的和依据

（一）方案编制目

本方案在分析某某生活垃圾焚烧发电PPP项目实施的背景、实

施PPP可行性的基础上，明确项目实施的目标和原则，并进一步明

确项目运作模式、交易结构、回报模式、项目关键经济指标、项目重要

边界条件内容，供某某市财政、市PPP中心、市国土、市发改（市价

格）、市规划局、市住建局、市城市公用事业管理局、市环保局、市

审计局、市法制办、市水利局、市延平区政府、顺昌县政府及市工业园

区管理委员会、市供电公司等有关部门审查，为某某市政府决策提供参

考。

本方案经某某市政府批准后，为下一步选择社会资本方，并与其

签署PPP合同等工作确立原则、提供依据。

（二）方案编制依据

1、《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导

意见》（国发[2014]60号）；

2、《中共中央某某院关于深化投融资体制改革的意见》（中发

[2016]18号）；

3、《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》

（发改投资[2016]2231号）；

1

4、《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金

[2016]92号）；

5、《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推

动示范项目建设的通知》（财金[2016]91号）；

6、《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的

通知》（财金[2016]90号）；

7、《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛

选工作的通知》（财金函[2016]47号）；

8、《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工

作的通知》（财金[2016]32号）；

9、《住房城乡建设部等部门关于进一步鼓励和引导民间资本进

入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》（建城

[2016]208V）;

1（）、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意

见的通知》（国办发[2015]42号）；

11、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金

[2015]21号）；

12、《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167号）；

13、《中华人民共和国政府采购法实施条例》（某某院令第658

号）；

2

14、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库

[2014]215号）；

15、《特许经营合同指南（试行）》（财金[2014]156号）；

16、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资

[2014]2724号）；

17、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2（）14]113

号）；

18、国家发改委等六部委《基础设施和公用事业特许经营管理办

法》（第25号）；

19、财政部、国家税务总局关于印发《资源综合利用产品和劳务

增值税优惠目录》（财税（2015）78号）；

20、国家发展改革委《关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》

（发改价格[2012]801号）；

21、财政部、国家税务总局、国家发展改革委《资源综合利用企

业所得税优惠目录》（财税[2008]117号）；

22、《建设项目经济评价方法与参数（第三版）》（国家发展改

革委和建设部，2006）；

23、《市政公月设施建设项目经济评价方法与参数》（中华人民

共和国住房与城乡建设部，2008）；

3

24、项目建议书、项目可行性研究报告及市政府会议及其它相关

资料。

4

项目概况

（一）项目名称

某某市生活垃圾焚烧发电厂PPP项目（以下简称“本项目”）。

（二）项目类型

本项目为新建项目。

（三）项目基本情况

1、项目建设地点

本项目位于福建省某某市炉下镇陈坑村瓦□工业组团B-1地块。

2、项目建设内容

本项目日焚烧处理生活垃圾600t/do分两期建设，一期300t/d,

采用1x300t/d焚烧线，同时一期增设日欠理25吨餐厨垃圾和日处理

5（）吨污泥的处理设施；二期增加1x300t/d焚烧线。

工程主要内容：主车间（包括垃圾卸料区、垃圾贮存区、垃圾焚

烧区、烟气净化区、发电系统区等）；地磅房、油库油泵房及综合楼、

宿舍楼等辅助工程；供排水工程、水处理系统、污水处理系统、餐厨垃

圾处理系统、总图运输、绿化和公用工程，以及红线外配套工程费等。

其中，土建部分均在一期建设时一次性建成（包括餐厨垃圾和污

泥处理设施）；安装部分中，地磅称量系统、辅助燃料系统、渗沥液

5

系统、盐水系统、冷却塔、餐厨垃圾处理系统、污泥干化处理系统在

一期建设时一次性建成，其余安装设备在二期建设。

3、项目总投资

本项目总投资为35395万元。近期投资29288.5万元（其中16.5

万由政府投资的厂区红线外配套电力上区接入系统，不纳入财务测

算），远期投资6106.5万元。

近期建设：纳入本次垃圾处理服务费测算的一期总投资为29272

万元。其中建设投资27911万元（建安工程费下浮6%后），建设期

利息1263万元，流动资金97万元。

工程费用为22498万元。包括建筑工程费用9968万元（建安工

程费下浮6%后），没备购置费10352万元；安装工程费2178万元（建

安工程费下浮6%后）；

工程建设及其他费用4122万元。包括工程建设其他费用2549

万元，土地出让费1573万元（143亩，暂按11万一亩）；

预备费1292万元。

远期建设：二期建设投资为6106.5万元。

4、项目服务区域

某某市延平区及顺昌县。

6

(四)产出说明

1、垃圾消纳

本项目服务于某某市延平区及顺昌县约57万城镇居民人口生活

垃圾、餐厨垃圾及污泥处理，一期达到设计规模后，生活垃圾处理量约

为300t/d,同时增设25t/d餐厨垃圾处理和5()t/d污泥处理设施；

二期建成后生活垃圾处理量约为600t/do一期工程年处理生活垃圾

9.99万吨，年处理餐厨垃圾0.833万吨，年处理污泥1.665万吨(按

333天/年计算)。

2、发电量

本工程一期装机容量6MW,二期装机容量6MW；MCR工况年

发电量约().4340x1()8kWh(一期工程)、().4340x1()8kWh(二期工程)，

年上网电量约0.3558x108kWh(一期工程)、0.3558x108kWh(二期

工程)。

3、炉渣

本项目产生的炉渣产生量视垃圾成分而定，一期工程每日约54t

左右，其主要成分为SiCh、CaO、AI2O3、Fe2O3以及少量未燃烬的有

机物、废金属等。垃圾焚烧产生的炉渣浸出成份测定在《危险废物鉴

别标准一浸出毒性鉴别》(GB5085.3-2007)的标准限值之内，可按一

般固废处置，若超出标准限值按危险废物处理。

7

4、飞灰

本项目一期工程飞灰每日产生量约8.25to飞灰在厂内经稳定化

或固化处理后满足《危险废物鉴别标准——浸出毒性鉴别》

（GB5085.3-2007）和GB16889-2008《生活垃圾填埋场污染控制标准》

要求后，可进入填埋场指定的区域进行填埋。

5、污水

本项目产生的污水均进入厂内渗滤液处理站处理（包括生活用水、

垃圾渗滤液），《城市污水再生工业用水水质》（GB/T19923-2005）中

敞开式循环冷却水系统补充水水质标准后，回用至冷却塔补水。循环冷

却塔排放水等工业废水水质较好，优先采用厂内利用后，剩余水量排放

到污水处理厂处理。

6、焚烧烟气

本项目烟气净化系统采用“SNCR+半干法（氢氧化钙溶液）+干

法（碳酸氢钠干粉）+活性炭喷射+布袋除尘”工艺流程。在满足国标

GB18485-2014《生活垃圾焚烧污染控制标准》的基础上，达到

EU2000/76/EC的排放标准。

（本项目污染物指标标准最终以环评批复为准）。

（五）项目采用PPP模式的必要性和可行性

1、缓解政府财政支出，增加公共基础设施供给

市政公共基础设施项目前期资本性投入大，通过引入社会资本，

8

可将短期建设支出转化为合作期内的分期支付垃圾处理服务费，有利

于平滑财政支付资金压力，加快市政基础设施工程建设。

本项目是一项重要的城镇配套基础设施工程，它的完善程度将直

接影响某某市经济的发展。实施本工程，有助于尽快实现某某市城市发

展。

2、降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率

PPP模式提倡“让专业的人做专业的事”，在市场竞争机制下引入

在垃圾处理领域具有较强专业技术、财务实力和丰富运营管理经验的社

会资本，充分调动社会资本的积极性，发挥其专业优势、利用其先进技

术和运营管理经验，保障项目工程进度、质量和运营服务水平，确保

项目持续长久地发挥作用。同时，在风险最优分配的激励约束机制下，

社会资本也有足够切力，统筹考虑项目的设计方案、建设质量和后续运

营维护成本，在保障服务质量的前提下切实降低项目全生命周期的成本，

提高自身收益水平。

3、响应国家宏观政策，创新基础设施建设投融资机制

某某院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》

（国发[2014]60号）提出：“为推进经济结构战略性调整，加强薄弱环节

建设，促进经济持续健康发展，迫切需要在公共服务、资源环境、生态建

设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特

别是民间资本的积极作用某某市垃圾焚烧发电项目涵盖了城市公共

服务设施改造、基础设施建设等内容，采用PPP模式吸

9

引社会资本参与项目的建设和运营，符合国家政策要求。

4、有利于转变政府职能

PPP模式要求政府在与社会资本合作中“既不越位也不失位“，一

方面要遵循市场原则和契约精神，切实履行义务、承担相应风险；另

一方面在加强项目规划、筛选和评估的同时，通过建立和落实基于绩效

的考核机制，加强对社会资本的监管，切实保障公共产品和服务质量得

到改善，达到物有所值。

5、提高城市卫生水平，改善环境质量

采用焚烧发电的方式对城市生活垃圾进行处理，可最大程度地实

现垃圾的“无害化、资源化、减量化本项目不仅能处理生活垃圾，

还可利用生活垃圾的焚烧余热进行发电，节约国家不可再生资源，改

善我国电力供应不足的现状。本项目是一项社会公益事业，具有环境保

护和节能减排的重要作用。同时，生活垃圾焚烧可减少甲烷等温室气体

的排放，缓解温室效应；同时利用余热发电又能够节约能源，本项目可

将废弃物转化为可利用电能。根据国家有关政策，利用生活垃圾焚烧余

热发电可获得国家补贴，同时发电并网售电可增加项目营业收入。

6、专业人做专业事

本项目属于国家力推的引进社会资本的重点领域范畴，满足采用

PPP合作模式的政策要求。本项目采用PPP模式，吸引社会资本来设

10

计、投融资、建设、运营和维护本项目，不但可以减轻本地财政压力

和债务负担，也实现了政府职能转变，让“专业的人做专业的事”，从

而提供最优的生活垃圾焚烧发电服务。结合国内垃圾焚烧发电领域的

市场化发展，本项目具备了财政部相关文件建议的规模较大、需求长

期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高等PPP合作模式项目

的甄选条件，适合采用PPP合作模式进行招商。

三、风险分配框架

(-)风险分配机制

本项目风险分配机制按照风险分配优化、激励相容和风险可控等

原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力

等要素进行设计，在政府和社会资本之间合理分配项目风险。

1、最优风险分配原则。在受制于法律约束和公共利益考虑的前

提下，风险应分配给能够以最小成本(对政府而言)、最有效管理它

的一方承担，并且给予风险承担方选择如何处理和最小化该等风险的权

利。

2、激励相容原则。既关注社会资本对于风险管理成本和风险损

失的承担，又尊重其获得与承担风险相匹配的收益水平的权利。

3、风险可控原则。应按项目参与方的财务实力、技术能力、管

理能力等因素设定风险损失承担上限，不宜由任何一方承担超过其承

受能力的风险，以保证双方合作关系的长期持续稳定。

11

具体应坚持如下基本原则：

(1)承担风险的一方应该对该风险具有控制力；

(2)承担风险的一方能够将该风险合理转移；

(3)承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；

(4)由该方承担该风险最有效率；

(5)如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用

和损失转移给合同相对方。

(二)风险分配框架

按照风险分配的上述原则，以及财政部推广应用PPP模式的政

策导向，本项目的核心风险分配框架如下：

(1)融资、建设、运营维护等风险主要由项目公司承担；

(2)政策、最低需求风险等主要由政府承担；

(3)不可抗力风险等由政府和项目公司合理共担。

(三)风险分配结果

根据上述风险分配基本框架，按照风险分配优化、风险收益对等

和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场

风险管理能力等要素，本项目在政府、社会资本及项目公司之间设定风

险分配机制，在特许经营协议中进行详细约定。本项目主要风险分配框

架见下表：

12

表3・1项目主要风险分配表

风险分配

风险类别风险辨识备注

政府项目公

承担司承担

融资风险融资风险

土地拆迁与补偿风险q

设计不当风险由项目

公司承担，可转移给设

计院；

设计不当、设计变更引

qT由政府方提出的设计

起的成本或工期延误变更引起成本或工期

延误风险则由政府方

承担，否则由项目公司

承担；

施工技术不当7

分包方违约7

建设风险工程质量7

如因征地拆迁等原因

工期延误T导致工期延误，则由政

府承担

工地安全

劳动争端，罢工T

劳动健康、安全7

环境破坏7

考古和历史文物保护引qq

起的成本或工期

13

地质条件7

运营成本超支q

项目公司管理水平和能

q

力缺陷导致受损

当短期内政府提供垃

圾无法满足保底量的

垃圾来源不足风险7

情况下，该风险由政府

方承担；

设施维护不到位T

运营风险

劳动争端，罢工T

劳动健康、安全7

违法违规行为q

环境污染

项目运营期间设施存在

N

缺陷

政府收取的垃圾处理费

收费不足或价格调整受q

收益风险限制

财政支付能力风险q

法律和政策变更q

法律和政

策风险

项目审批qq

宏观经济超出一定范围的通货膨

qq

风险胀

不可抗力

自然不可抗力7q

风险

14

四、项目运作模式

（一）项目实施机构

根据《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》

（发改投资［2016］2231）《财政部关于印发政府和社会资本合作模式

操作指南（试行）的通知》（财金［2014J113号）等文件的要求，某

某市人民政府授权某某市城市公用事业管理局（以下简称“市公用事业

局”）为本项目实施机构，负责项目准备和引入社会资本，签署

《特许经营协议》，负责项目监管，履行约定的权利义务等工作。

（二）协调和决策机制

本项目规模大、技术、商务条件复杂，需要各相关部门支持和配合

工作，建议专门成立PPP项目协调领导小组，领导小组组长由分管副

市长担任，市公用事业局（副）局长担任副组长组织具体工作，领

导小组办公室设在市公用事业局，成员单位包括某某市财政、市

PPP中心、市国土、市发改（市价格）、市规划局、市住建局、市城

市公用事业管理局、市环保局、市审计局、市法制办、市水利局、市

延平区政府、顺昌县政府及市工业园区管理委员会、市供电公司等相关

部门，由领导小组协调项目实施过程中各方工作，对本项目重大问题进

行研究、重要节点成果进行审核。

根据国家发改委、财政部等六部委联合发布的《基础设施和特许

经营管理办法》（六部委25号令）、《传统基础设施领域实施政府

15

和社会资本合作项目工作导则》（发改投资[2016]2231号）、《政府

和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金|2016]92号）。

1、《实施方案》实行两级联审机制，各部门联审通过后，报市

政府常务会议或市长办公会审批。

2、《采购文件》后所附PPP合同体系，由各部门联审，通过联

审后发售。

（三）运作方式

项目实施方式为PPP,根据财政部《关于规范政府和社会资本合

作合同管理工作的通知》（财金[2014]156号）文件的相关要求，鉴

于本项目建设内容单一、边界条件清晰、运营管理透明度高，为更好

的转变政府职能，由项目参与者变为监管者，全面深化体制改革，缓解

财政压力，建议本项目政府方不出资、不参股，由社会资本独立出资

成立项目公司。

由项目公司采用“建设-拥有-运营”（BOO）方式设计、投融资、

建设、运营和维护某某市生活垃圾焚烧发电厂PPP项目，社会资本

通过获得售电等收入和政府支付垃圾处理服务赛的方式取得合理回

报。

16

（四）项目公司的组建

1、项目公司股权结构

项目公司注册资本为项目总投资的30%,在项目公司股权结构

中，社会资本占股1（）0%,独立投资、建设运营管理本项目。中选社

会资本以货币出资。注册资本可按项目实施进度分批到位。首次注册

资本到位时间为项目公司成立1个月内，首次注册资本到位金额不得

低于注册资本的50%o

特许经营期间，项目公司的股权及经营权未经政府书面同意不得

变更。

2、公司治理结构

项目公司按《中华人民共和国公司法》的相关规定建立现代企业

管理制度，完善公司运营体系。

公司设监事会，中选社会资本方与政府方各委派1人，公司员工

选举产生1名。监事会主席由政府方推荐。

特别约定：

项目公司的以下决策事项，须报某某市人民政府或其授权机构同

意后方可实施：

（1）项目公司股东会会议作出减少注册资本的决议，以及公司

合并、分立、解散或者变更公司形式的决议；

17

（2）涉及公共安全和公共利益的事项。

（五）项目操作流程

根据《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导

则》（发改投资[2016]2231号）、《政府和社会资本合作项目财政管

理暂行办法》（财金[2（）16]92号）及《财政部关于印发PPP操作指南

（试行）的通知》（财金[2014]113号），PPP项目操作流程依次为

项目储备、项目论证、社会资本方选择、项目执行及项目移交。结合

本项目实际情况，本项目全生命周期操作流程如下：

18

图4・1项目全生命周期操作流程图

19

五、项目交易结构

（一）交易结构

图5・1项目交易结构图

项目PPP结构说明如下:

1、本项目运作模式采用建设■拥有■运营（BOO）方式，即政府

和社会资本合作模式；

2、某某市政府授权某某市公用事业局为本项目的实施机构，对

《特许经营协议》执行情况进行全过程监管，确保项目顺利实施；

3、根据《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国政

府采购法实施条例》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《政府

和社会资本合作模式操作指南》（财金[2014]113号）等法律法规及规

范性文件要求，市公用事业局通过政府采购流程（公开招标）进行

PPP项目采购，选择社会资本。本项目的社会资本依法能够自行

20

建设、生产或者提供的，在遵循相关法律法规的规定下由社会资本负

责建设、生产或者提供；

4、社会资本在某某市以货币方式独立出资注册成立项目公司。

市政府授权市公用事业局授予项目公司特许经营权，由项目公司负责

本项目的设计、投融资建设、运营和维护，项目公司通过获得发电上

网售电收入和政府支付的垃圾处理服务费的方式收回投资并获得合

理收益；

5、项目运营和维护由项目公司自行开展，本项目从运营期开始

由市公用事业局或其指定机构对项目公司的运营维护状况进行考核；

6、经某某市政府批准，市财政局结合本项目处理服务绩效考核

的结果，按月结算并支付给项目公司垃圾处理服务费。政府向居民收

取的垃圾处理费不足以支付项目公司垃圾处理服务费时，缺口部分将

纳入财政年度预算和中长期财政规划，并通过某某市人大对预算的审批,

保障垃圾处理服务费的及时支付。

（二）投融资结构

1、中选社会资本应根据《某某院关于调整和完善固定资产投资

项目资本金制度的通知》（国发［2015J51号）中有关项目资本金制度

的规定及时缴足项目资本金。

2、为保证项目顺利进行，本项目资本金为总投资额的30%,项

目资本金可按项目建设实施进度分批到位。首次项目资本金到位时间

21

为项目公司成立1个月内，首次项目资本金到位金额不得低于项目资

本金的50%o

3、项目资本金以外的资金筹措由项目公司负责，当项目公司不

能及时完成融资时，由中选社会资本负责完成，以保证项目的及时建

设和运营。

政府方不为本项目融资提供任何形式的担保。

（三）主要边界条件

1、PPP合作方式、范围及期限

（1）实施机构（市公用事业局）与项目公司签订《特许经营协

议》，授予项目公司设计、投融资、建设、运营和维护本项目，收回投

资并获得合理收益的权利。

（2）合作范围为：本项目主要处理某某市延平区及顺昌县小活

垃圾，项目一期生活垃圾处理设计规模为300t/d,餐厨垃圾处理设计

规模为25t/d,污泥处理设计规模为50t/d；二期生活垃圾处理设计规

模为300t/do项目公司负责本项目生活垃圾焚烧发电厂及其附属设施

的设计、投融资、殖设、运营和维护工作。

（3）本项目合作期限32年，含建设期2年、运营期30年。如

果项目开工日至项目竣工验收合格之日时间小于或等于24个月，建

设期为24个月；如果非因社会资本或项目公司原因导致项目开工日

至项目竣工验收合格之日超过24个月，则建设期为项目开工日至项

22

目竣工验收合格之日实际时间。运营期为本项目竣工验收合格之日至

特许经营期结束之日。

(4)排他性与唯一性：在项目总设计规模(600t/d)前提下,

政府方授予项目公司的特许经营权利具排他性，除《特许经营协议》

规定的提前终止情形外，未征得项目公司书面同意，政府方不得以本项

目为标的与任何其他方建立与本协议合作内容相同或相似的合作关系。

在项目实际处理量达到总设计后，政府方有权另行建设垃圾焚烧处理项

目。

2、土地使用

本项目土地用途为公共管理与公共服务用地■公共设施用地，土

地使用年限50年，土地使用权以协议出让方式取得，出让价格由国

土部门根据相关法规制定。

项目公司应按规定的用途使用土地，不得改变土地用途。如因本

项目融资需要，项目公司可将土地使用权句融资方提供质押或担保，

但不允许用于项目之外其它任何目的，不得转让或出租项目用地。

3、炉渣处置、飞灰稳定化处置

本项目垃圾焚烧过程中产生的炉渣由项目公司自行处置，政府不

承担相应处理处置费用。若因炉渣销售产生收益，也由项目公司独自

享有。

飞灰经项目公司稳定化处置并检测合格后运送至填埋场填埋，填

23

埋场地由政府方负责提供。

飞灰运输、填埋费用由项目公司负责（含飞灰填埋厂的建设费），

本项目测算飞灰处理费用为500元/吨（仅含运输费用及填埋费）。

若飞灰实际运输及填埋费用超过500元/吨，可向政府方提出垃圾处

理服务费单价调价申请。

4、水资源费

因本项目工艺要求需要从闽江取水，项目公司应根据某某市水利

局发布的最新文件向政府方缴纳水资源费。

本项目取水及输水产生的费用由项目公司承担，项目公司建设的

取水设施，在满足本项目需求、某某市相关政策及政府方同意的前提下,

项目公司可作它用。

5、政府补贴

在本项目建设期申请和获得的任何中央、地方的扶持补助、奖补

资金、贴息资金、专项资金等政府补贴（如有），用于核减建设投资

（并根据特许经营协议核减垃圾处理服务费），在本项目运营期获得

的以上各种政府补贴（如有），用于核减政府方每年的垃圾处理服务

费。

6、项目竞价方式

本项目的招标标的为生活垃圾处理服务费单价、餐厨垃圾处理服

务费单价及污泥处理服务费单价。以本方案测算的单价作为招标控制

24

价，社会资本的中标价格将作为本项目生活垃圾处理服务费单价、餐

厨垃圾处理服务费单价及污泥处理服务费单价的初始单价。招标控制

价参考行业投资收益期望和建设项目经济评价方法与参数，本次财务

测算以项目全投资财务内部收益率5.26%（税后）测算，考虑项目总

投资（包括土地出让费用）、项目设计规模、经营成本、售电等收入

及相关税费进行测算，其中土地出让价格由国土部门根据相关法规制定。

本次财务测算以项目全投资财务内部收益率5.26%（税后）的作

为基本方案考虑，测得的生活垃圾处理费单价（含增值税）约90元/吨，

不含增值税的垃圾处理费总单价为约84.9元/吨；餐厨垃圾处理服务

费单价（含增值税）约200元/吨，不含增值税的餐厨处理服务费单价约

188.7元/吨；污泥处置单价约（含增值税）180元/吨。不含增值税的污

泥处置单价约169.8元/吨。

7、日基本处理量

为保证项目在城市运行中的安全保障能力，同时让项目公司有一

定的竞争力，本项目建议设置基本处理量机制，即非因项目公司或不

可抗力的原因，当本项目焚烧发电厂年日均处理量低于基本处理量

时，政府方按照基本处理量计算并支付垃圾处理服务费。本项目基本

处理量的设置参照某某现有垃圾收运量确定。

本项目设置的生活垃圾日基本处理量为：项目一期商业运营第一

年日基本处理量为设计规模的90%,第二年及以后的日基本处理量为

25

设计规模的100%。

本项目设置的餐厨垃圾日基本处理量为：项目一期商业运营第一

年日基本处理量为设计规模的40%,逐年增加10%,直至餐厨垃圾

日基本处理量达到设计规模的100%。

本项目设置的污泥日基本处理量为：政府保底量为20t/do其中，

政府方提供的污泥含水率不高于60%o

8、环境保护标准

本项目设计的技术方案必须满足《城市生活垃圾焚烧处理工程项

目建设标准》(建标[2010]148号)；

烟气：本项目在满足《生活垃圾焚烧污染控制标准》

GB18485-2014的基础上，达到EU2000/76/EC的排放标准；

垃圾渗滤液：出水水质满足《污水综合排放标准》(GB8978-1996)

一级排放标准；

飞灰：经稳定化后的飞灰满足《危险废物鉴别标准一浸出毒性鉴

别》(GB5085.3J996)和《生活垃圾填埋场污染控制标准》

(GB16889-2008)的浸出毒性标准要求；

噪声：厂内的噪声治理应符合现行国家标准《城市区域环境噪声

标准》GB3096,厂界噪声标准执行《工业企业厂界环境噪声排放标

准》GB12348的二类功能区标准，即等效声级昼间为60dB(A),夜间

为50dB(A)o对建筑物的直达声源噪声控制，应符合现行国家标准《工

26

业企业噪声控制设计规范》GBJ87的有关规定。最终噪声排放标准以

环评批复的限值为准；

恶臭：本工程所散发的恶臭污染物浓度满足《恶臭污染物排放标

准》(GB14554-93)中厂界浓度一级标准值。

本项目污染物指标标准最终以环评批复为准。

9、项目应急场地

项目公司需制定相应的应急预案，政府方需提供本项目在不可抗

力期间的垃圾应急堆放场地。

10、设备更新重置

项目公司运营期间的设备更新重置费用由项目公司承担，已在测

算垃圾处理服务费时予以考虑，不再另行弥补。

(四)项目回报

1、回报机制

本项目回报方式为发电上网售电收入、垃圾处理服务费。

本项目的垃圾处理服务费为生活垃圾处理服务费、餐厨垃圾处理

服务费及污泥处理服务费之和。

(1)售电收入

售电收入为电网实际结算收入。其中上网电价按照《国家发展改

革委关于完善垃圾焚烧价格政策的通知》(发改价格[2012]801号)确

27

定。具体为“以生活垃圾为原料的垃圾焚烧发电项目，均先按其入厂

垃圾处理量折算成上网电量进行结算，每吨生活垃圾折算上网电量暂

定为280千瓦时，并执行全国统一垃圾发电标杆电价每千瓦时0.65

元（含税）；其余上网电量执行当地同类燃煤发电机组上网电价。”

福建省2016年燃煤电价按每千瓦时（）.3737元（含税）测算。

若后期因国家、地方法律法规调整导致垃圾发电补贴后电价增

加，则政府方有权享有新增售电收入部分的50%o若垃圾发电补贴后

电价降低，则项目公司有权申请垃圾处理服务单价调整，经政府方审核

后予以调整。

（2）垃圾处理服务费

根据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》

（财金[2015]21号）中规定，PPP项目合理利润率应以商业银行中长

期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付

费的不同情景，结合风险等因素确定。

本项目垃圾处理包括生活垃圾、餐厨垃圾处理和污泥处置，参考

行业投资收益期望和建设项目经济评价方法与参数，本次财务测算以

项目全投资财务内部收益率5.26%（税后）的作为基本方案考虑，测得

的生活垃圾处理服务费单价（含增值税）约为90元/吨，餐厨垃圾处理

服务费单价（含增值税）约为200元/吨，污泥处理服务费单价（含增值

税）约为18（）元/吨。

28

2、垃圾处理服务费单价的调整

本项目正式商业运营日后，垃圾处理服务费单价（包括生活垃圾、

餐厨垃圾及污泥处理服务费单价）原则上每三年调价一次，根据福建

省某某市统计局公布的CPI指数变化进行定期调整。调价时由项目公司

对生活垃圾处理服务费单价、餐厨垃圾处理服务费单价及污泥处理服务

费单价分别提出调价申请，由物价主管部门对项目公司的成本进行审核

后双方协商调整，经市政府审批通过后执行。

本项目调价公式如下：

P维n=P维n-3xK

K=CPIn-1/100XCPIn-2/100xCPIn-3/100

n=运营期第4、7、10……年

其中：

P维n为运营期第n个（调整后）年度的垃圾处理服务费单价约

定价格；

P维n-3为运营期第n-3个（调整前）年度的垃圾处理服务费单

价约定价格，其中P维1为运营期笫1个年度的垃圾处理服务费单价

中标价；

K为调整系数；

CPhi为某某市统计局公布的运营期第n-1年相对于第n・2年的

29

某某市居民消费物价指数，CPIn-2.CPIn-3以此类推。

其它调价因素在《特许经营协议》中约定。

3、垃圾处理服务费的计算及支付

政府方按月向项目公司支付垃圾处理服务费，处理量按垃圾进场

称重计量。

（1）在试运行期间，垃圾处理服务费单价按照政府与项目公司

最终谈判确定的垃圾处理服务费单价的90%确定，按照实际处理量计

算。

垃圾处理服务费（元）二垃圾处理服务费单价（元/吨）X试运行

期间实际垃圾处理量之和〔吨）x90%

（2）正常运营期间（除试运行期间、不可抗力期间、暂停服务

期间）的垃圾处理服务费

每月结算时：

垃圾处理服务费（元）=垃圾处理服务费单价（元/吨）X当月实

际垃圾处理量之和（吨）

如果运营年内正常运行日中日均垃圾处理量小于基本垃圾处理

量时，年末将补偿垃圾处理服务费，补偿额为：

垃圾处理年末补偿费=[Qix（T1-T2）-Q2]XPQ]：

日基本处理量;

30

T1；本运营年天数;

T2：在本运营年内因项目公司原因、不可抗力和暂停服务而

受影响的天数；

Q2：本运营年内除项目公司原因、不可抗力和暂停服务外

正常运营的实际处理量；

P：垃圾处理服务费单价；

（3）不可抗力期间的垃圾处理服务费

垃圾处理服务费（元）=垃圾处理服务费单价（元/吨）X不可抗

力期间实际垃圾处理量之和

（4）暂停服务期间的垃圾处理服务费

垃圾处理服务费（元）=垃圾处理服务费单价X暂停服务期间实

际垃圾处理量之和

（五）前期工作及相关配套安排

本项目政府方须协助项目公司完成项目建设各项前期必要手续

的报批、批复等各项相关工作，各项前期工作成果由政府方在项目公

司成立后向项目公司交接或变更。

项目前期工作费用的承担：项目立项、项目可行性研究报告及批复、

项目咨询及招标代理等各前期相关工作的费用如政府方已垫付的，待

项目公司成立后由项目公司支付给政府方，若政府方未支付的，

31

在中标通知书发出10个工作日内由中标单位支付给各相关单位，待

项目公司成立后计入项目投资。

环评报告、项目初步设计、施工图设计等相关工作待项目公司成

立后与各相关单位签订，相关费用由项目公司支付给各相关单位。

此外，政府配套投资包括垃圾焚烧发电厂的征地、四通一平（场

地平整、通水（不含工业用水配套）、通电、通路、通讯）、垃圾前

期收运工作。

（六）税收等优惠政策

本项目税收方面政府方不给予项目公司特殊的优惠政策，项目公

司只享受现行国家法律、法规、规章规定的垃圾焚烧发电服务行业税收

优惠政策。

根据国家财政部、国家税务总局印发的《关于公共基础设施项目

享受企业所得税优惠政策问题的补充通知》（财税[2014]55号）文件

的规定，项目公司享受企业所得税“三免三减半”的优惠政策。

根据国家财政部、国家税务总局印发的《资源综合利用产品和劳

务增值税优惠目录》（财税[2015]78号）文件的相关规定，本项目需

缴纳增值税，其中垃圾处理劳务享有即征即退增值税额70%的优惠政

策，焚烧发电上网享有即征即退增值税额100%的优惠政策。

根据《国家发展改革委关于完善垃圾焚烧价格政策的通知》（发

改价格[2012]801号）规定“以生活垃圾为原料的垃圾焚烧发电项目，

32

均先按其入厂垃圾处理量折算成上网电量进行结算，每吨生活垃圾折

算上网电量暂定为280千瓦时，并执行全国统一垃圾发电标杆电价每

千瓦时0.65元（含税）；其余上网电量执行当地同类燃煤发电机组

上网电价。”

政府方可协助项目公司申报各项税收优惠政策。

（七）项目绩效考核标准

某某市公用事业局及本项目考评小组根据《特许经营协议》、煤

某市生活垃圾焚烧发电项目绩效考核办法》针对本项目在特许经营期内垃

圾处理能力和处理排放标准进行考核，财政局根据绩效考核结果进行付

款。（具体详见附件一）。

（A）项目前期交接

项目前期交接，指政府方就已完成的部分前期工作，在PPP合

作期初向项目公司实施交接或变更。

1、交接范畴

（1）所涉及已完成的行政审批文件资料，包括但不限于：项目

立项及可行性研究报批阶段的资料与批复.建设用地、建设工程规划许

可文件及资料，建设用地批准文件及资料，征地拆迁等相关资料等；

（2）所涉及该项目已签订的合同、协议；

（3）其他必要的交接资料。

33

2、交接标准

项目资料均真实、完整，并且均为资料原件；不能提供原件的，

在确保项目公司能够正常接续该项目前期工作及开工建设的前提下，

说明原因并提供清晰复印件；

项目不附带任何债务和抵押、质押、留置以及担保。

3、交接程序

（1）前提条件：市公用事业局与项目公司已签署《特许经营协

议》：

（2）收集资料，编制交接清单。市公用事业局负责整理前期项

目资料、收集其他部门项目资料，核对待交接文档资料，编制交接清

单；

（3）签署交接确认书。市公用事业局与项目公司就所交接文档

资料，按交接清单逐一核对，确认无误签署交接确认书；

（4）相关重要约定事项：交接过程中形成的工作费用，由市公

用事业局与项目公司各自承担。

六、合同体系

（一）法律结构及合同体系

1、合同体系的法律依据

依据《中华人民共和国合同法》、财政部《关于规范政府和社会

34

资本合作合同管理工作的通知》（财金[2014]156号）、国家发展改

革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资

[2014]2724号）等有关法律法规和规范性文件要求构建本项目特许经

营协议体系，明确协议各方权利和义务，保障公共安全和公共利益，

实现本PPP项目目标。

2、项目合同体系

《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金

[2（）14]156号）文件明确规定，在PPP项目中，项目参与方通过签订

一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，构成PPP项目的

合同体系。PPP项目的合同通常包括《特许经营协议》、《投资协议》、

《股东协议》、《履约合同》（包括项目前期咨询、招标代理、勘测、

设计、监理、检测、及工程承包合同等）、《融资合同》和《保险合同》

等。其中，《特许经营协议》是整个特许经营协议体系的基础和核心。

35

图6・1合同体系框架

本项目法律合同体系如下：

(1)《投资协议》。《投资协议》由市公用事业局和中选社会

资本签署，明确双方的合作关系、合作范围、合作原则等，并将定稿

的《特许经营协议》作为其附件；

(2)《特许经营协议》。待项目公司成立后由市政府授权已公

36

用事业局与项目公司签署，明确双方的权利和义务、特许经营范围和

期限、项目建设和维护、项目付费、提前终止和补偿等事项，为项目主

合同；

以上两个合同纳入本次PPP项目采购的采购文件中。

（3）《施工总承包合同》。由项目公司与有能力自行建设的社

会资本直接签署，合同中包括安全施工等条款。

（4）前期工作合同。《监理合同》、《造价合同》、《招标代

理合同》以及《第三方检测合同》、《PPP咨询合同》等前期工作合

同由政府方与相关单位签订。

（5）项目的《勘察设计合同》、《购售电合同》、《融资合同》、

《保险合同》等其他合同。由项目公司按国家有关法律法规要求与各当

事人签署。

（二）各方权利和义务

本项目政府与社会资本合作过程中，各方享有的权利和所承担责

任义务，各方的主要权利义务如下，具体以《特许经营协议》等文件规

定。

1、政府方的主要权利

（1）对项目公司履行有关法律、法规、规章和本协议的义务进

行监督和管理；

（2）对项目公司安全生产、环保措施、设施质量等进行监管；

37

（3）在实施监管的过程中，政府方或其授权机构有权指派专门

人员进入本项目，并在项目公司代表参加的情况下不时对建设工程进

行合理检查，政府方应确保该监督和检查不影响建设进度；同时，在

生产运营期间，可对项目公司的生产信息遂行了解；

（4）受理公众对项目公司的投诉，并有权及时将服务质量检查、

监测、评估结果和整改情况以适当的方式向社会公布；

（5）在项目公司违反本协议相关规定造成严重后果的情况下，

收回本项目特许经营权；

（6）协调相关部门测算和监审企业成本；

（7）发生紧急情况、严重影响公众利益时，依法对项目公司进

行临时接管。

2、政府方主要义务

（1）遵守国家、福建省、某某市有关特许经营权的法律、法规

的规定，维护公共利益；

（2）按照《特许经营协议》的规定向项目公司提供垃圾；

（3）根据《特许经营协议》的规定按时向项目公司支付垃圾处理

服务费，并根据《特许经营协议》的规定调整垃圾处理服务费单价；

（4）按《特许经营协议》规定保障特许经营权的完整性，不得

减少项目公司特许经营权的内容或妨碍项目公司特许经营权的使用；

维护项目公司开展特许经营业务的自主权，在对项目公司实施监督管

38

理的过程中，不妨碍项目公司正常的运营;

(5)负责协调项目用地所涉及的报批、征地拆迁、补偿工作、

协调本项目的初步设计文件审查意见等工作；

(6)在不可抗力期间，政府方须提供应急预案垃圾存放场地。

3、项目公司的主要权利

(1)拥有本项目授予的特许经营权；

(2)获取垃圾处理服务费，并通过发电上网获取售电收入；

(3)向政府方申请调整垃圾处理服务