中国康养产业普惠化发展深度洞察与战略前瞻（年）行业报告

中国康养产业普惠化发展深度洞察与战略前瞻（2026-2028年）行业报告

一、导论：普惠化——中国康养产业从“先行先试”迈向“普惠公平”的历史性转折

迈入二十一世纪二十年代后半叶，中国正处于“十五五”规划的开局关键期，经济社会发展迈向高质量发展的新阶段。在人口结构深刻变革与健康中国战略纵深推进的双重背景下，康养产业已不再局限于传统的养老服务范畴，而是演变为涵盖全生命周期、融合多学科知识、涉及多业态复合的综合性民生支撑体系。截至2024年底，全国60岁及以上老年人口已突破3.1亿，占总人口比重攀升至22%，这一庞大群体的需求结构正从基础的生存保障型向品质化的健康促进型加速跃迁-6。与此同时，中等收入群体的持续扩大与“421”家庭结构的固化，使得家庭照护功能外移，对社会化、专业化康养服务的需求呈现井喷态势。然而，长期以来，康养市场呈现出典型的“哑铃型”结构，一端是高端市场以险资和地产驱动的奢华养老社区，另一端是政府兜底的特困供养机构，而占据绝对主体的广大中等收入及普通工薪阶层老年人群体所渴求的“普惠、质优、就近”的康养服务供给存在显著的“中部塌陷”。因此，推动康养产业从“点的突破”向“面的普惠”转型，不仅是应对人口老龄化的必然选择，更是实现“全体老年人享有基本养老服务”这一国家战略目标的根本路径。本报告立足于2026年至2028年这一产业转型的关键窗口期，旨在深刻解析康养普惠化的内涵——它并非简单的低价供给，而是在全龄人群可负担的经济成本范围内，通过制度创新、模式创新与技术创新，提供标准化与个性化相统一、事业属性与产业属性相协调、公平与效率相兼顾的康养服务供给新格局，最终实现康养资源的均等化配置与可及性提升。

二、顶层设计与政策范式：从“要素驱动”向“制度赋能”的系统性重构

（一）用地与规划政策的革命性突破：低成本空间的系统性释放

土地与物业成本长期占据康养机构运营成本的30%以上，是制约普惠价格的核心瓶颈。2026年初，自然资源部、民政部、国家卫生健康委三部门联合印发的《关于深化自然资源要素保障支持养老服务改革发展的若干措施》，标志着康养产业用地政策从1.0版的“基础保障”迈向了2.0版的“降负增效”新阶段。该政策体系的核心在于重构了要素供给的逻辑，明确提出“降低用地成本、盘活存量空间”的主线，为普惠型康养项目注入了强大的政策动能-3-7。在规划源头，政策强制要求新建城区和住宅项目按照标准同步配建养老服务设施，并将其纳入国土空间规划“一张图”管理，确保普惠设施的空间落位。在供地模式上，进行了颠覆性创新，对非营利性机构用地实施划拨，免缴土地出让金；对营利性机构则全面推行长期租赁、先租后让、弹性年期出让等灵活方式，土地出让金允许在两年内分期缴清，极大地缓解了企业的初期资本压力-3。尤为值得关注的是，政策大力鼓励盘活存量资源，支持利用闲置的商业、办公、工业厂房以及老旧小区周边的边角地改造为康养设施，并设定了五年的过渡期政策，期间无需改变土地用途和补缴价款，这为城市更新与康养产业的融合发展打开了巨大的想象空间-6。这一系列政策组合拳，从根本上重塑了康养项目的成本结构，使得在中心城区、老年人生活圈层内提供普惠服务成为经济上可行的商业命题。

（二）财税金融政策的精准滴灌：从“普降甘霖”到“分类施策”

随着《财政部税务总局发展改革委民政部商务部卫生健康委关于养老、托育、家政等社区家庭服务业税费优惠政策的公告》在2025年底到期后，2026年初财政部等部门及时发布了延续实施政策，确保了税费优惠的稳定预期，避免了政策“急刹车”对行业造成的冲击-2。面向2026-2028年，政策的精准性将进一步提升。一方面，对于提供基本养老服务、失能照护的普惠型机构，除了延续免征增值税、契税等优惠外，有望进一步出台针对其物业租金、能源费用的专项补贴机制，将“居民价格”政策真正落地。另一方面，金融工具的创新成为破解普惠融资难题的关键。鼓励开发性、政策性金融机构设立康养产业专项贷款，支持符合条件的普惠康养项目发行专项债券。同时，政策明确支持营利性养老机构以产权清晰的不动产进行抵押融资，不动产登记机构高效办理抵押登记，这打通了普惠项目盘活存量资产、获取持续发展资金的“最后一公里”-7。

（三）监管与信用体系的刚性约束：营造公平透明的市场环境

普惠化不等于低质化，更不容许“劣币驱逐良币”。2026-2028年，构建全国统一的养老服务行业信用评价体系和黑名单制度将成为规范市场秩序的基石。该体系将整合机构运营、服务质量、消防安全、食品安全、预收资金管理等多维度信息，通过全国一体化政务服务平台向社会公开，引导老年人及其家庭“用脚投票”-2。对于骗取补贴、挪用土地、非法集资等严重失信行为，将建立跨部门联合惩戒机制，确保政策红利真正惠及老年群体，而非成为投机者的套利工具。这种以信用为核心的监管范式转变，将为普惠型康养机构的长期稳定运营提供制度性的信任背书，有效释放被抑制的银发消费需求。

三、产业生态重构：多元供给主体与全场景服务网络的深度融合

（一）供给主体的多元化竞合：从“一枝独秀”到“百花园”

在普惠化浪潮的推动下，康养产业的供给主体结构正在发生深刻变革，形成了险资领跑、地产转型、国资托底、民营深耕、医疗赋能的多元化竞争新格局。以泰康、国寿为代表的险资企业，凭借长周期资金优势与“保险+医养”的闭环生态，持续巩固在高端持续照料退休社区（CCRC）领域的护城河，并开始向下延伸，探索与普惠型产品的嫁接模式。万科、保利等头部房企，依托庞大的存量社区资源和物业服务网络，加速向社区居家养老场景渗透，将适老化改造、居家护理、老年餐饮等服务嵌入现有业务板块-1。而国资平台在此轮普惠化进程中扮演了不可或缺的“压舱石”角色。以山东健康、历城城发、温州龙湾等国有的城市运营商为代表，它们通过承接政府移交资产、投资建设大型普惠型康养社区、整合零散的公建民营项目，迅速构建起区域性的普惠服务网络。例如，温州龙湾悦心城市颐养中心采用“政府定标准、国企托资产、专业优服务”的模式，由区属国企控股、引入专业品牌运营，实现了普惠价格与高品质服务的统一-4。同时，大量中小型民营企业则聚焦细分赛道，如认知症照护、居家适老辅具租赁、老年文旅等，以专业化、灵活性填补市场空白，形成了大而全与小而美协同共生的产业生态。

（二）全场景服务网络的立体化布局：构建“一刻钟康养生活圈”

普惠化的核心在于服务的可及性，这必然要求构建起覆盖“机构-社区-居家”三级、贯通“医-养-护-康-文-乐”多要素的全场景服务网络。

1、机构养老：普惠型养老机构正加速从郊区大规模化向城区嵌入式、小型化、专业化转型。新建或改扩建的普惠型机构，如龙湾悦心项目，不仅提供基本的住宿餐饮，更强调医养结合（内设护理院或与周边医院绿色转诊）、失智照护专区建设以及“养教结合”的老年学堂，将机构打造为区域内的养老服务资源中心和技术支撑中心-4。

2、社区养老：社区嵌入式养老设施成为“一刻钟康养生活圈”的核心节点。这类设施通常由政府提供场地、专业机构运营，集日间照料、短期托养、助餐助浴、康复指导、辅具租赁等功能于一体，既解决了家庭照护能力不足的燃眉之急，又为居家养老提供了强有力的专业支撑。政策鼓励的“住宅+养老”、“商服+养老”土地混合开发模式，为这类设施的普及扫清了规划障碍-6。

3、居家养老：借助数字技术，居家养老正实现从“有人管”到“管得好”的质变。通过建设智慧养老服务平台，整合线上线下资源，将专业的护理、康复、医疗服务通过“家庭养老床位”的形式送入千家万户。历城城发等企业探索的“闵善两河幸福院”模式，更是将农村地区的幸福院与托育服务相结合，探索“一老一小”融合发展的城乡普惠新路径-8。

四、普惠路径的商业模式创新：在不盈利的质疑中寻找可持续的支点

（一）微利可持续的运营逻辑：精细化管理与价值链重塑

普惠型康养项目长期面临社会效益与经济效益的平衡难题。在2026-2028年，成功的运营者将不再依赖高客单价获取超额利润，而是转向通过精细化管理和价值链重塑实现“微利可持续”。首先，通过连锁化、规模化运营摊薄管理成本和采购成本，建立区域性的中央厨房、集中采购中心和人才培训中心，实现降本增效。其次，通过科学的服务分级与定价策略，如温州龙湾悦心中心将护理费划分为9个等级，从1200元至3900元不等，既精准匹配了不同失能程度老人的需求，又通过差异化定价拓宽了收入来源-4。再次，积极拓展非付费群体以外的收入来源，如向政府购买服务（如长期护理保险定点服务、特困人员供养补贴）、面向社会开展适老化改造和辅具租赁业务、开发老年人力资源（如低龄活力老人参与志愿服务获取积分兑换服务）等，形成多元化的收入结构。

（二）“园区+社区”联动：打造产城融合的普惠闭环

打破传统的单点机构模式，构建“园区+社区”联动的产城融合生态，是未来普惠型康养产业的高阶形态。龙头企业可以牵头建设“银发经济产业园”，在园区内实现适老科技产品的研发孵化、专业人才的实训培养、智慧养老平台的调度指挥。同时，通过政府提供的土地或规划支持，将园区研发成果快速应用于周边社区的服务场景，如社区养老驿站配备园区研发的智能护理设备、康复辅具，形成“研发在园区、服务在社区”的良性循环-2。这种模式不仅降低了新技术的市场推广成本，也使得社区居民能够第一时间享受到科技进步带来的普惠红利，实现了产业发展与民生改善的深度融合。

（三）长期护理保险的制度扩面：为普惠需求提供稳定支付方

长期护理保险作为社会保障体系的“第六险”，其试点与扩面进展直接决定了失能老人对专业照护服务的购买力。截至2026年，长护险试点城市已基本覆盖全国主要地区，但保障范围和待遇标准尚不统一。未来三年，推动长护险从试点走向法定化、实现制度全覆盖，并逐步提高保障水平，成为激活普惠市场的关键。一旦长护险成为稳定、可预期的支付方，将极大地释放中低收入失能老人家庭的照护需求，为普惠型护理机构带来源源不断的客流和稳定的现金流，从而从根本上改变康养产业的支付结构，让更多专业机构愿意下沉到社区和家庭提供服务。

五、科技赋能普惠：数字技术缩小“康养鸿沟”的实践路径

（一）智慧养老的“适老化”回归：技术应服务于人，而非制造障碍

在康养普惠化进程中，科技扮演着双重角色：既是提升效率的工具，也是扩大鸿沟的风险。2026-2028年的技术应用重点，将从炫技式的“黑科技”转向真正贴近老年人生活习惯的“适老化”创新。这意味着智能设备必须操作极简、交互自然、稳定可靠。例如，非接触式生命体征监测仪、可穿戴防走失设备、语音控制的智能家居系统等，这些技术的核心在于“润物细无声”，在不改变老年人原有生活方式的前提下提供安全保障-2。上海金矢机器人与龙湾悦心合作的“AI+养老”应用场景，通过智能机器人辅助认知训练、康复训练，既提升了服务的精准度，也增强了服务过程的趣味性和互动性，让科技赋能精准照护-4。

（二）数字化平台：打通供需两侧信息孤岛

信息不对称是制约普惠服务资源配置效率的顽疾。未来三年，依托国家及地方的养老服务信息平台，整合政府、机构、社区、企业等多源数据，构建覆盖全域的“康养数字地图”成为趋势。这张地图将清晰地展示辖区内老年人口分布、健康状况、服务需求以及各类康养设施的位置、床位、服务项目、收费标准、空余资源等信息。老年人及其家属可以通过手机端随时查询、预约、评价服务；政府监管部门可以实时监测服务供给情况、进行补贴核算和风险预警；服务机构则可以根据平台大数据优化网点布局、调整服务供给。这种基于数据的精准匹配，能够有效降低市场交易成本，让普惠服务更便捷地触达目标人群。

（三）远程医疗与互联网+护理：延伸专业服务的空间半径

优质医疗和护理资源主要集中在城市大中型医院，如何将这些稀缺资源向社区和家庭延伸，是普惠化必须破解的难题。通过“互联网+护理服务”，符合条件的护士可以依托实体医疗机构，在线上下单、线下服务的模式中，为居家失能老人提供上门护理服务。同时，远程医疗系统使得社区卫生服务中心的医生能够实时获得三甲医院专家的指导，共同为养老机构的老人进行会诊，实现“小病不出门、慢病有管理、急症快转诊”的目标-4。这一模式不仅提高了基层服务的专业水平，也大幅降低了老年人及其家庭往返医院的交通和时间成本，是提升普惠服务可及性的重要技术支撑。

六、人才队伍与专业标准：夯实普惠化发展的质量根基

（一）产教融合：破解“用人难、留人难”的结构性矛盾

康养服务的本质是人对人的照护，人才的数量和质量直接决定了普惠服务的品质底线。当前，院校培养与企业实际需求脱节、薪酬待遇低、社会认可度不高等问题，导致养老服务相关专业招生难、毕业生从事本行更难的困境。构建“产教融合”的长效机制是破局之道。一方面，政府应出台激励性政策，推动院校与头部企业建立“订单式”人才培养班，将企业的实际岗位技能标准融入院校课程体系，实现“入学即入职、毕业即就业”-2。浙江东方职业技术学院与龙湾悦心中心的签约合作，正是这一方向的积极探索-4。另一方面，针对从业人员待遇低的问题，需要政府、企业、社会协同发力。政府可通过提供入职奖补、岗位津贴、社保补贴等方式，提升行业的薪酬竞争力；企业则应建立清晰的职业晋升通道，让一线护理员看到职业发展的前景；同时，通过媒体宣传、技能大赛等方式，重塑社会对养老护理员职业的尊重和认同。

（二）标准化建设：从“无标可依”到“有标必依”

普惠型康养服务若要实现广泛可及、质量可靠，离不开统一的服务标准体系。未来三年，国家层面将加速完善康养服务基础标准、管理标准、支撑标准。特别是针对失能失智照护、安宁疗护等专业服务领域，将出台更具操作性的规范指南。在地方层面，鼓励各地结合本地实际，制定更具引领性的地方标准。标准化的意义并非抹杀服务的个性化和温情，而是为服务质量设定一条不可逾越的底线。例如，对护理操作的流程、清洁消毒的频率、膳食营养的搭配等作出明确规定，可以最大限度降低服务风险，保障老年人权益。在此基础上，通过星级评定、服务质量认证等市场化机制，引导机构向更高标准看齐，形成优胜劣汰的良性竞争格局。

七、风险防控与未来展望：构建可持续发展的康养新生态

（一）系统性风险识别与应对

在康养产业高速普惠化扩张的同时，必须清醒地认识到潜在的系统性风险。一是运营风险，特别是针对失能失智老人的照护，意外事件的发生概率较高，需要通过完善机构责任险、建立风险储备金制度等方式进行对冲。二是资金风险，部分养老机构预收大额会员费或押金，一旦资金链断裂将引发严重的社会问题，必须严格执行预收资金监管制度，设定资金使用上限和第三方存管要求。三是“普惠变异”风险，防止个别地区或机构打着“普惠”旗号，实际上提供低质服务，甚至变相侵占政府补贴和土地资源，必须以强有力的监管“长牙齿”，确保政策红利精准落地-7。

（二）全龄友好与代际共融的价值重塑

康养普惠化的最终指向，并非将老年人隔离于社会之外